dysponowanie wspólnymi zasobami

Transkrypt

1

2 Elinor Ostrom dysponowanie wspólnymi zasobami Wstęp do wydania polskiego Leszek Balcerowicz Tłumaczenie Zofia Wiankowska-Ładyka Warszawa 2013

3 Tytuł oryginału Governing the Commons. The Evolution of Institutions for Collective Action Wydawca Joanna Dzwonnik Redaktor prowadzący Marta Kamińska Redakcja językowa Michał Wysocki Korekta Izabela Erdmann Układ typograficzny Kamila Tomecka Skład i łamanie Doradztwo Wydawnicze GAB Ta książka jest wspólnym dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, byś przestrzegał przysługujących im praw. Książkę możesz udostępnić osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A jeśli musisz skopiować część, rób to jedynie na użytek osobisty. SZANUJMY PRAWO I WŁASNOŚĆ Więcej na POLSKA IZBA KSIĄŻKI Cambridge University Press 1990 Copyright for the Polish edition by Wolters Kluwer Polska SA, All rights reserved. ISBN Wydane przez: Wolters Kluwer Polska SA Redakcja Książek Warszawa, ul. Płocka 5a tel , fax ksiazki@wolterskluwer.pl księgarnia internetowa

4 Vincentowi za miłość i zawsze życzliwą krytykę.

5

6 Spis treści Wstęp do serii Wstęp do wydania polskiego ix xi Przedmowa xxvii Rozdział 1 Refleksje nad wspólnymi zasobami Trzy wpływowe modele Metaforyczne zastosowanie modeli Zalecenia dla bieżącej polityki Wyzwanie Rozdział 2 Podejście instytucjonalne do badania samoorganizacji i samorządności w sytuacjach CPR Sytuacja CPR Współzależność, niezależne działanie i działanie kolektywne Trzy zagadki: zapewnianie instytucji, zobowiązanie i monitorowanie Tworzenie zarysów badania Badanie instytucji w warunkach terenowych Rozdział 3 Analizowanie długotrwałych, samoorganizujących się i samorządnych CPR Wspólny tytuł prawny do własności wysokogórskich łąk i lasów VII

7 Spis treści Instytucje nawadniające huerta Społeczności nawadniające zanjera na Filipinach Podobieństwa między trwałymi, samorządnymi instytucjami CPR Rozdział 4 Analizowanie zmian instytucjonalnych Konkurencyjny wyścig w pompowaniu Gra w spór sądowy Gra w przedsiębiorczość Gra w policentryczne przedsiębiorstwo publiczne Analiza zapewniania instytucji Rozdział 5 Analiza niepowodzeń i słabości instytucji Dwa tureckie przybrzeżne łowiska o stałych problemach z CPR Kalifornijskie zbiorniki wody gruntowej o stałych problemach z CPR Łowisko w Sri Lance Projekty rozwoju nawadniania w Sri Lance Słabość przybrzeżnych łowisk w Nowej Szkocji Nauki płynące z porównania przypadków przedstawionych w tej książce Rozdział 6 Konstrukcja pojęciowa analizy samoorganizujących się i samorządnych CPR Problemy zapewniania instytucji, wiarygodnego zobowiązywania się i wzajemnego monitorowania Konstrukcja pojęciowa do analizowania wyboru instytucjonalnego Zadanie dla środowiska naukowego w dziedzinie nauk społecznych Bibliografia Indeks

8 Wstęp do serii Seria Nobliści nie obejmuje prac laureatów Nagrody Nobla z ekonomii, które są już dostępne w języku polskim. Od 1969 r., kiedy to przyznano ją po raz pierwszy w tej dziedzinie, do 2011 r. otrzymało ją 69 osób (w niektórych latach nagrodę dzielono między dwóch, a nawet trzech laureatów). W Polsce ukazały się dzieła tak wybitnych badaczy, jak Milton Friedman, Simon Kuznets, Paul Samuelson, Kenneth Arrow, Friedrich A. Hayek, John Hicks, James Buchanan, Gary S. Becker, Herbert Simon. Wobec sporej grupy prac laureatów Nagrody Nobla, które do tej pory nie doczekały się polskich wydań, zastosowałem dwa kryteria zawężające. Po pierwsze, pominąłem prace oparte na zaawansowanej matematyce, które byłyby niezrozumiałe dla szerszej publiczności. Z poznawczego i praktycznego punktu widzenia nie jest to wielka strata, ponieważ większość głównych twierdzeń ekonomii dotyczących tematów szczególnie istotnych dla warunków życia ludzi da się wyrazić i wyjaśnić w ogólnodostępnym języku. Drugie kryterium zawężające jest subiektywne, ale nie arbitralne: wybrałem te prace pozostałych noblistów, które moim zdaniem wniosły szczególny wkład do nauk społecznych. Celowo mówię tu o naukach społecznych, i to nie tylko dlatego, że ekonomia jest jedną z nich. Istotniejsze jest to, że prace niektórych laureatów Nagrody Nobla z ekonomii owocnie badają problemy wcześniej rezerwowane dla innych nauk społecznych, takich jak nauki polityczne, socjologia, demografia, prawo, historia, psychologia, antropologia. Taki multidyscyplinarny charakter mają właśnie dzieła noblistów, ujęte w niniejszej serii. Wszystkie wybrane prace zajmują się fundamentalnie ważnym IX

9 Wstęp do serii czynnikiem kształtującym działanie gospodarki i społeczeństwa, a mianowicie instytucjami. Chciałbym wyjaśnić, co mam na myśli, mówiąc o wkładzie wybranych prac do nauk społecznych. Otóż ekonomia (podobnie jak i inne gałęzie tych nauk) jest nauką empiryczną. Oznacza to, że dana praca stanowi wkład do ekonomii i/lub (szerzej) nauk społecznych, jeśli: 1) pozwala lepiej intersubiektywnie wyjaśnić wycinek społecznej rzeczywistości oraz formułować uzasadnione prognozy odnośnie do skutków działania określonych sił; 2) pozwala lepiej kształtować społeczną praktykę, a w tym politykę publiczną wobec określonych ważnych sfer życia społecznego. Do wspomnianych dwóch efektów: 1) poznawczo-prognostycznego oraz 2) praktycznego należy dodać: 3) wkład metodologiczny, tzn. opracowanie nowych metod badawczych, dzięki którym można osiągnąć postęp w zakresie 1) i/lub 2). Jestem przekonany, że prace wydane w niniejszej serii wnoszą ważny wkład w sferze poznawczo-prognostycznej i praktycznej. Dotyczą zasadniczych problemów życia społecznego, często podważają zakorzenione poglądy, a niektóre z nich przyczyniły się również do istotnego postępu w metodach badań stosowanych przez współczesną ekonomię. Dlatego zachęcam do ich lektury. Leszek Balcerowicz marzec 2013 r.

10 Wstęp do wydania polskiego Elinor Ostrom jest jak do tej pory jedyną kobietą, która otrzymała (w 2009 r.) Nagrodę Nobla z ekonomii. Jej dorobek potwierdza umowność podziału na ekonomię i inne nauki społeczne. Część współczesnej ekonomii zajmuje się bowiem kwestiami, które były kiedyś domeną innych nauk społecznych, takich jak stosunki w rodzinie, przestępczość, polityczne kształtowanie i wpływ instytucji na ludzkie zachowania. Sama Ostrom studiowała nauki polityczne na uniwersytecie w Los Angeles i z tej dziedziny obroniła w 1965 r. doktorat. Krótko potem przeniosła się wraz z mężem, Vincentem Ostromem wybitnym politologiem na uniwersytet stanu Indiana w Bloomington. Tam spędzili oboje, często współpracując, resztę swojej akademickiej kariery (Elinor Ostrom zmarła w 2012 r. w wieku 78 lat). Prace badawcze Elinor Ostrom zawierają się w interdyscyplinarnym kręgu kwestii instytucjonalnych, takich jak powstawanie rozmaitych systemów instytucjonalnych, wpływ różnic i zmian w tych systemach na ludzkie zachowania oraz w efekcie na warunki życia i stan środowiska naturalnego. Przez systemy instytucjonalne rozumiem tu zestawy ponadosobowych reguł zachowania jednostek oraz społeczne mechanizmy egzekwowania tych reguł. Ostrom zajmowała się w tym szerokim obszarze kilkoma zagadnieniami. Jednym z nich były struktury władzy i zarządzania w miastach; innym efektywność jednostek policji o różnej skali. Ostrom zwracała tu uwagę na przewagę układów policentrycznych nad scentralizowanymi. Największy wkład wniosła jednak Ostrom w badania powstawania i funkcjonowania systemów instytucjonalnych określanych przez nią i wielu innych jako common property (własność grupowa), XI

11 Wstęp do wydania polskiego systemów regulujących dostęp do/i użytkowanie zasobów nazywanych z kolei the commons lub common pool resources (CPR), a tłumaczonych na język polski jako wspólne zasoby. W tej dziedzinie przeprowadziła Ostrom rozległe prace terenowe w Stanach Zjednoczonych i w innych krajach. Przestudiowała i usystematyzowała również setki prac innych autorów na podobny temat. Uzyskana w ten sposób rozległa wiedza, a także posługiwanie się w krytyczny sposób narzędziami teoretycznymi, w tym teorią gier, pozwoliły Ostrom na sformułowanie interesujących uogólnień. To za ten wkład otrzymała autorka niniejszej pracy w mojej ocenie jak najbardziej zasłużenie Nagrodę Nobla. * Kluczowe terminy używane w tej książce: wspólne zasoby i własność grupowa oraz ich angielskie odpowiedniki są dalekie od jasności i mogą wprowadzać w błąd. Muszę je więc opatrzyć komentarzem, odwołując się w pierwszym przypadku do typologii dóbr, a w drugim do typologii form własności, czyli pewnego typu systemów instytucjonalnych. Trudno znaleźć precyzyjną i zarazem powszechnie przyjętą definicję pojęcia the commons. Nie ma takiej definicji w inauguracyjnym numerze czasopisma International Journal of the Commons *. Wymienia się tam jedynie ich główne rodzaje, wyróżniając tradycyjne (łowiska ryb, lasy, pastwiska, systemy nawadniające) i nowe rodzaje commons (własność intelektualna, oprogramowanie). Są to jak widać bardzo różnorodne dobra, z których co najmniej niektóre mogą być i są przedmiotem własności prywatnej. W niniejszej książce Ostrom pisze, że «wspólny zasób» odnosi się do naturalnego lub stworzonego przez człowieka systemu zasobów, który jest na tyle duży, aby wykluczenie potencjalnych użytkowników z osiągania korzyści z jego użytkowania było kosztowne (ale nie niemożliwe) (s. 40), podając przykłady łowisk, zbiorników wód gruntowych, terenów wypasu, jezior, scentralizowanych komputerów itp. Są to bardzo różne obiekty, które mogą podlegać rozmaitym alternatywnym systemom instytucjonalnym. * F. van Laerhoven, E. Ostrom, Traditions and Trends in the Study of the Commons, International Journal of the Commons, October 2007, vol. 1, no. 1, s XII

12 Wstęp do wydania polskiego Dla przybliżenia Czytelnikowi pojęcia CPR Ostrom odwołuje się też do znanego w ekonomii i bardzo istotnego rozróżnienia dóbr na prywatne i publiczne. Spróbuję ten wątek nieco rozwinąć, aby spojrzeć na termin the commons w szerszej perspektywie. Przez dobra rozumiemy w ekonomii przedmioty lub usługi, które są cenne (użyteczne) dla przynajmniej niektórych ludzi. Wspomniany podział dóbr opiera się na dwóch kryteriach, które można ująć w formie następujących pytań: 1. Czy da się wykluczyć z użytkowania (konsumpcji) danego dobra osoby nieuprawnione (np. takie, które nie zapłaciły za nie odpowiedniej ceny)? 2. Czy dobro podlega konsumpcji rywalizacyjnej czy nierywalizacyjnej? Według pierwszego kryterium dobra można podzielić na wykluczalne i niewykluczalne z konsumpcji (excludable i nonexcludable). Większość użytecznych przedmiotów i usług należy do pierwszej kategorii, np. żywność, odzież, mieszkania, samochody, usługi edukacyjne, zdrowotne, turystyczne itp. Niewiele jest takich dóbr, które z natury są w konsumpcji niepodzielne, tzn. jeśli jeden człowiek będzie z nich korzystał, to wszyscy inni członkowie wspólnoty też będą mogli z nich korzystać. Najbardziej zbliża się do tej definicji usługa w postaci obrony danego społeczeństwa przed zewnętrzną agresją, czyli obrona narodowa. Do dóbr niepodzielnych nie należą natomiast często do nich zaliczane światło latarni morskiej* oraz drogi i mosty. Te dobra można bowiem odpłatnie rozdzielać w ramach świadczonych usług. Jeśli się więc tego nie czyni, to z innych względów niż techniczne. Trzeba też zaznaczyć, że granica między dobrami wyznaczona zależnie od stopnia ich wykluczalności z konsumpcji zależy od stanu techniki, a więc może się zmieniać i faktycznie zmienia się wraz z jej rozwojem. Na przykład współczesne techniki informatyczne ogromnie ułatwiają rejestrację użytkowników i w efekcie zwiększają podzielność w konsumpcji wielu dóbr na czele z infrastrukturą drogową. * Zob. R.H. Coase, The Lighthouse in Economics, w: The Firm, the Market and the Law, The University of Chicago Press, Chicago, 1988, s [wyd. pol. R.H. Coase, Latarnia morska w ekonomii, w: Firma, rynek i prawo, tłum. J. Stawiński, Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2013, s ]. XIII

13 Wstęp do wydania polskiego Należy też zaznaczyć, że dóbr niewykluczalnych z konsumpcji nie należy mylić z dobrami, które na podstawie dobrowolnego wyboru konsumuje się wprawdzie indywidualnie, ale w pewnej zbiorowości, np. idąc do teatru lub uczestnicząc w imprezach sportowych, balach, rodzinnych kolacjach. Podział dóbr na wykluczalne i niewykluczalne z konsumpcji ma ogromne znaczenie dla kształtu systemów instytucjonalnych. Mianowicie zbiór dóbr łatwo wykluczalnych wyznacza potencjalny zakres rynku, czyli masowych i regularnych transakcji kupna sprzedaży. Rynek opiera się bowiem na indywidualnej odpłatności, czyli cenie płaconej przez nabywcę. Dobra łatwo podzielne mogą podlegać mechanizmowi rynkowemu (ale także administracyjnemu rozdzielnictwu). W samej rzeczy dobra te można operacyjnie definiować i identyfikować jako takie, za które można technicznie rzecz biorąc bez większych kłopotów wyegzekwować odpłatność, czyli wykluczyć gapowiczów z korzystania z tych dóbr. Jak wspomniałem, ogromna większość dóbr spełnia to kryterium, a zatem potencjalny zakres rynku jest bardzo szeroki. Jeśli w rzeczywistości jak to zwykle bywa jest on węższy od potencjalnego, to nie z powodu natury dóbr, ale z innych przyczyn o charakterze presji doktrynalnych lub politycznych. 1 Przejdźmy teraz do drugiego kryterium podziału dóbr. Jeśli A zje bułkę, to B nie może jej zjeść; jeśli A nosi koszulę, to B nie może jej jednocześnie nosić; jeśli A korzysta w określonym czasie z usług danego lekarza, to B nie może w tym samym czasie tego robić. Są to przykłady dóbr i usług, których konsumpcja ma charakter rywalizacyjny. Dotyczy to ogromnej większości dóbr. Istnieją jednak dobra, które są łatwo i przy znikomych (lub żadnych) kosztach kopiowalne. Są one w teorii ekonomii określane jako nierywalizacyjne w konsumpcji. Butów czy spodni nie da się skopiować, a ich kolejne egzemplarze wydatkując odpowiednie zasoby trzeba wyprodukować. Można jednak łatwo skopiować rozmaite dobra o charakterze informacyjnym lub artystycznym, utwory muzyczne, obrazy, filmy. Kopiowalność oznacza, że jakość kolejnej kopii nie różni się od jakości pierwowzoru*, a jak powiedziałem koszty kolejnych kopii są znikome. Można powiedzieć, że takie dobra są bliskie tzw. dobrom wol- * Szczególny przypadek stanowią tu obrazy cena oryginału jest o wiele wyższa od ceny kopii przy niedostrzegalnych dla zwykłego śmiertelnika różnicach w jakości estetycznej. XIV

14 Wstęp do wydania polskiego nym, czyli dobrom będącym zwykle darami przyrody (np. światło słońca*), które występują w takiej obfitości, że nie trzeba regulować dostępu do nich i płacić za ich użytkowanie. Jednakże wytwarzanie pierwowzorów dóbr kopiowalnych wymaga w odróżnieniu od tradycyjnych dóbr wolnych finansowania ich twórców. Łatwość kopiowania pierwowzorów ogranicza owo finansowanie przez użytkowników kopii i może osłabić sam proces tworzenia dóbr informacyjnych i artystycznych, chyba, że znajdzie się inny sposób finansowania tego procesu. 2 Możemy teraz wrócić do wspomnianego podziału dóbr na prywatne i publiczne. W ekonomii spotykamy trzy różne definicje tego typu dóbr: 1. Przez dobra prywatne rozumie się dobra wykluczalne z konsumpcji, a przez publiczne niewykluczalne z konsumpcji (zob. np. W.J. Baumol, Welfare Economics and the Theory of the State, Harvard University Press, Cambridge, Mass. 1952). 2. Przez dobra prywatne rozumie się dobra rywalizacyjne, a przez publiczne nierywalizacyjne w konsumpcji (zob. np. P.A. Samuelson, The Pure Theory of Public Expenditure, Review of Economics and Statistics, November 1954, vol. 36, no. 4, s ). 3. Przez dobra prywatne rozumie się dobra wykluczalne i rywalizacyjne, a przez publiczne niewykluczane i nierywalizacyjne (zob. np. J. Stiglitz, Ekonomia sektora publicznego, PWN, Warszawa 2004, s ). Zasoby nazywane w książce CPR mieszczą się między dobrami łatwo wykluczalnymi i niewykluczalnymi z konsumpcji. Jak podkreśla Ostrom, problem wykluczenia nieuprawnionych użytkowników nie jest w przypadku CPR tak łatwy do rozwiązania, jak w przypadku żywności, odzieży, lodówek itp., ale nie jest też tak skrajnie trudny, jak w przypadku dóbr publicznych (w pierwszym znaczeniu). Wspólne zasoby wbrew temu, co może sugerować ich nazwa nie są w myśl pierwszej definicji dobrami publicznymi. Trzeba dodać, że pomiędzy rozmaitymi commons występują duże różnice, jeśli chodzi o techniczne możliwości regulacji dostępu do nich. Dużo trudniej jest na przykład wykluczyć * Twierdzenie jest prawdziwe w tym sensie, że nie ma w poszczególnych krajach opłat za dostęp do światła słońca. Ale za dostęp do większego nasłonecznienia płaci się, opłacając wyjazdy do ciepłych krajów. XV

15 Wstęp do wydania polskiego nieuprawnionych użytkowników w przypadku łowisk oceanicznych niż łowisk przybrzeżnych. Jeśli zaś chodzi o drugie kryterium rywalizacji w konsumpcji to występuje tu zasadnicza różnica między tradycyjnymi i nowymi rodzajami CPR, co każe się zastanowić nad sensem obejmowania ich tą samą nazwą. Te pierwsze, którymi zajmuje się Ostrom, są zdecydowanie rywalizacyjne, a więc spełniają drugi warunek definiujący dobra prywatne (w trzecim znaczeniu). Natomiast wśród tych drugich znajdują się dobra łatwo kopiowalne, np. filmy czy muzyka. Tradycyjne CPR mają postać odnawialnych zasobów naturalnych (łowisk, lasów, pastwisk) lub systemów irygacji. W przypadku takich systemów ze szczególną ostrością występuje problem regulacji dostępu do użytkowania zasobów, albowiem przekroczenie pewnych krytycznych wielkości prowadzi do ich wyniszczenia. Ponadto niektóre z nich wymagają systematycznej konserwacji. Ta cecha nie jest jednak specyficzna dla CPR, bo dotyczy również wszelkich trwałych dzieł człowieka, takich jak maszyny, drogi, mosty itp. Przejdźmy teraz do drugiego kluczowego pojęcia stosowanego w tej książce: własności grupowej (common property). Dla zwięzłości, a także aby uniknąć błędnych skojarzeń, będę na jego oznaczenie używać skrótu WG. Wstępnym krokiem w niezbędnej pracy pojęciowej jest odróżnienie dwóch sytuacji odnoszących się do dóbr rzadkich: 1) gdy dostęp jest nieograniczony (free access goods); 2) gdy dostęp jest w jakimś stopniu podmiotowo ograniczony (limited access goods). Pojęcie własności odnosi się do drugiego przypadku. Dlatego pierwszą sytuację określa się w języku polskim jako własność niczyją, czyli brak jakiejkolwiek formy własności. Taka sytuacja może przy danym stopniu zaawansowania techniki wynikać z samego charakteru dobra (np. łowiska oceaniczne) lub z rozpadu instytucji własnościowych wskutek wojny domowej czy zniszczenia tradycyjnych struktur własnościowych. Doświadczenie i teoria pokazują, że rzadkie zasoby będące własnością niczyją są narażone na nadmierną eksploatację i w efekcie na wyniszczenie. W związku z tym powstaje fundamentalne pytanie: jakie rozwiązania instytucjonalne mogą chronić te zasoby przed takim XVI

16 Wstęp do wydania polskiego niebezpieczeństwem. Ostrom pokazuje, że w niektórych przypadkach zasoby te mogą przybrać postać nazywaną przez nią (i innych autorów) własnością grupową (WG). Nie jest jednak łatwo wyjaśnić, co dokładnie autorka przez to rozumie. Określa ona bowiem tę formę własności przez opozycję do dwóch innych: własności prywatnej oraz rozwiązań centralistycznych, nie przytaczając jednak definicji obu tych form. Dla jasności muszę więc powiedzieć parę słów na temat alternatywnych form własności, tak aby móc określić, do czego odnosi się pojęcie WG stosowane w niniejszej książce. Przez formę własności rozumiem: 1) uprawnienia własnościowe, czyli normy prawa zwyczajowego lub państwowego, które określają, kto i jakie czynności może wykonywać wobec określonych dóbr (przedmiotów własności) oraz 2) mechanizmy nadzoru przestrzegania tych norm oraz ich egzekwowania. Normy własności różnią się pod trzema względami: 1) pochodzeniem, 2) treścią, 3) tym, kto nadzoruje i egzekwuje ich przestrzeganie. 3 Normy własności mogą być tworzone przez określoną grupę, która im podlega*, albo pochodzić z zewnątrz, co współcześnie oznacza, że są stanowione przez państwo, na którego terytorium żyją różne grupy ludzi. W pierwszym przypadku możemy mówić o oddolnym, w drugim o odgórnym pochodzeniu prawa**. 4 Treść prawa własności można rozłożyć na dwa składniki: 1) charakter jednostek, którym przysługują uprawnienia własnościowe; 2) zakres tych uprawnień i ich rozdzielenie między różne jednostki. Jednostki, które mają uprawnienia własnościowe, można z kolei podzielić na polityczne (posiadające władzę polityczną, czyli władzę * Lub przodków tej grupy, np. mieszkańców określonej wioski. ** Państwowe prawo może też być kodyfikacją wcześniej powstałych norm prawa zwyczajowego, np. prawo kupieckie w średniowieczu. XVII

17 Wstęp do wydania polskiego stosowania legalnego przymusu) oraz niepolityczną, czyli jednostki niemające przynajmniej formalnie takiej władzy (osoby i organizacje prywatne). O drugim składniku treści praw własności będzie mowa w dalszej części wstępu. Wreszcie nadzorowanie i egzekwowanie uprawnień własnościowych może być wykonywane: 1) w ramach określonej grupy posiadaczy uprawnień własnościowych, ewentualnie przez wybieranych lub najmowanych przez nich urzędników lub 2) przez podmioty zewnętrzne w stosunku do owych grup, co współcześnie zwykle oznacza określone organy państwa (policja, prokuratura, sądy). Mamy teraz wszystkie główne pojęciowe składniki, które pozwalają nam jaśniej określić rozmaite formy własności i powiedzieć, jak pojmuje się w niniejszej książce WG. Skupiając się najpierw na treści prawa, zacznę od pojęcia własności prywatnej. Jej cechy charakterystyczne są następujące: 1. Podmiotem uprawnień własnościowych (właścicielem) jest jednostka, która nie ma przynajmniej w sensie formalnym władzy politycznej; jest nią osoba fizyczna lub niepaństwowa osoba prawna. 2. Właściciel ma szerokie, skoncentrowane uprawnienia. 3. Wśród tych uprawnień cechą, która odróżnia własność prywatną od innych form własności, jest szerokie uprawnienie do rozporządzania dobrem, tzn. jego sprzedaży, wydzierżawienia, darowizny itp. Własność prywatna jest więc indywidualistyczna i zapewnia skupienie uprawnień własnościowych do określonych dóbr w rękach osób prywatnych lub niepaństwowych osób prawnych. Ponadto dzięki indywidualnemu uprawnieniu do rozporządzania dobrem może ono zmieniać właścicieli (rynek produktów), a jeśli dobro jest udziałem własnościowym w jakimś kapitale, możliwe jest wejście na rynek udziałów, w tym na giełdę papierów wartościowych akcji przedsiębiorstw. Inną cechą prywatnej własności udziałów własnościowych jest to, że osoba dysponująca większą ich ilością ma na tej podstawie więcej XVIII

18 Wstęp do wydania polskiego legalnej władzy w przedsiębiorstwie. Tym własność prywatna różni się od własności spółdzielczej, w przypadku której obowiązuje zasada: jedna osoba jeden głos, niezależnie od liczby udziałów. Tak zdefiniowana własność prywatna jako instytucja generalna miała i ma w praktyce różne zastosowania w sferze produkcji. Dla analizy pojęcia WG istotne jest rozróżnienie dwóch typów własności prywatnej: kapitalistycznej i niekapitalistycznej. Przy tej pierwszej przedsiębiorstwo (lub zasób) ma z jednej strony prywatnych właścicieli, a z drugiej pracowników najemnych. Przy tej drugiej właściciele z reguły niewielkich firm są jednocześnie pracownikami; nie ma więc podziału na właścicieli i pracowników najemnych. W ustroju kapitalistycznym firmy prywatne początkowo niekapitalistyczne zamieniają się zwykle w miarę wzrostu w przedsiębiorstwa kapitalistyczne (albo upadają). Natomiast w socjalizmie własność kapitalistyczna była w zasadzie zakazana, a niekapitalistyczna własność prywatna co najwyżej niechętnie tolerowana. 5 Warto wreszcie podkreślić, że istnieją różne odmiany własności prywatnej w zależności od zakresu uprawnień prywatnych właścicieli, określanych przez państwową legislację i przepisy niższego formalnie rzędu (tzw. regulacje). Swą najpełniejszą, klasyczną postać własność prywatna osiągnęła w najbardziej liberalnych krajach Zachodu w drugiej połowie XIX wieku. Potem rozpoczął się proces jej ograniczania poprzez rozmaite przepisy: ekologiczne, socjalne, dotyczące gospodarki przestrzennej, stosunków pracy itp.*. W skrajnym przypadku uprawnienia właścicielskie są tak ograniczone, że należałoby mówić o regulacyjnym wywłaszczeniu**. 6 Własność państwowa najmocniej kontrastuje z klasyczną własnością prywatną. Przy tej pierwszej uprawnienia własnościowe przysługują organom państwa szczebla centralnego lub lokalnego***. 7 * Abstrahuję tu od skutków tych ograniczeń i uzasadnienia tych regulacji. ** W przypadku jawnego wywłaszczenia (nacjonalizacji) właściciel jest pozbawiony tytułu własności; w przypadku wywłaszczenia regulacyjnego ma on nadal ów tytuł, tyle tylko, że tytuł ten nic nie znaczy. O tych dwóch rodzajach wywłaszczenia pisze R. Epstein, Opodatkowanie, regulacja, konfiskata, w: Odkrywając wolność. Przeciw zniewoleniu umysłów (wyboru tekstów dokonał i wstępem opatrzył L. Balcerowicz), Zysk i S-ka Wydawnictwo, Poznań 2012, s *** Uprawnienia te obejmują prawo do mianowania i odwoływania najemnych menedżerów, co pozwala właścicielom (czyli politykom i urzędnikom) na wydawanie tym pierwszym nieformalnych nakazów zastępujących niekiedy formalne przepisy. XIX

19 Wstęp do wydania polskiego Odnosząc się cały czas do kryterium treści form własności, możemy teraz powiedzieć, co oznacza w niniejszej pracy WG. 1. Na pewno nie jest to własność państwowa, bo posiadaczami uprawnień własnościowych są osoby fizyczne; tak samo jest przy własności prywatnej, która dodatkowo dopuszcza nieuprawnione osoby prawne jako właścicieli. 2. Wbrew nazwie WG nie oznacza zbiorowego użytkowania określonego zasobu; użytkowanie jest indywidualne, tak samo jak przy własności prywatnej. 3. W większości analizowanych w książce przypadków WG wszyscy posiadacze uprawnień są jednocześnie fizycznymi użytkownikami danego zasobu. Odpowiada to charakterystyce niekapitalistycznej własności prywatnej. Ponadto niektóre analizowane w książce przypadki WG dopuszczały inwestowanie w udziały przez zewnętrznych inwestorów. To je przybliża do własności kapitalistycznej. Najbardziej złożona jest sytuacja w dziedzinie rozporządzania uprawnieniami do CPR i związana z tym kwestia stabilności w czasie składu grupy jego właścicieli użytkowników. W analizowanych w książce przypadkach rozporządzenie jest zwykle ograniczone. Nie jest jednak jasne, w jakiej mierze wynika to z reguł WG, a w jakiej z braku zewnętrznych alternatywnych możliwości uzyskiwania środków do życia przez członków grupy. Niektóre fragmenty książki (zob. np. s. 214) sugerują, że bardziej dynamiczne otoczenie CPR zmniejsza stabilność składu grupy, która go użytkuje. Trudno znaleźć na gruncie treści prawa własności uzasadnienie dla ostrego odróżniania WG od własności prywatnej. Dokonując takiego zabiegu, Ostrom miała zapewne na myśli szczególny typ własności prywatnej, a mianowicie własność kapitalistyczną. To, co autorka (i wiele innych osób) nazywa własnością grupową, jest pod względem treści bliskie prywatnej własności niekapitalistycznej, dotyczącej szczególnego zasobu (CPR), w szczególnych warunkach geograficznych i instytucjonalnych. Nie ma natomiast wątpliwości, że zgodnie z tym, co twierdzi autorka WG jest odległa od własności państwowej. Kolejną kwestią jest to, że Ostrom nie określa wprost, co rozumie przez centralistyczną regulację, której przeciwstawia WG. Można się jednak domyślać, że chodzi jej o szczegółowe państwowe przepisy ogra- XX

20 Wstęp do wydania polskiego niczające indywidualnych użytkowników CPR. Choć autorka werbalnie stara się utrzymywać równy krytyczny dystans do tego, co nazywa własnością prywatną oraz do centralistycznej państwowej regulacji, to w samej książce wszystkie krytyczne obserwacje dotyczą tylko tego drugiego przypadku. Przejdźmy teraz do dwóch pozostałych i powiązanych ze sobą kryteriów: pochodzenia norm własności oraz mechanizmów ich nadzorowania i egzekwowania. To w tych obszarach można dostrzec pewną specyfikę WG analizowanej przez Ostrom. Otóż badane przez nią przypadki WG ukształtowały się oddolnie, przy czym niekiedy powstały kilkaset lat temu i z modyfikacjami przetrwały do dziś. Analizując je, Ostrom wnosi istotny wkład do odpowiedzi na ważne pytanie: czy, kiedy i w jakich warunkach instytucje mogą przetrwać bez interwencji państwa? Trzeba jednak dodać, że w niektórych badanych przez Ostrom nowych przypadkach (reguły korzystania z zasobów wody gruntowej w Kalifornii) uzgodnienia miały wprawdzie charakter oddolny, ale przebiegały pod presją państwowych sądów, które mogły interweniować, gdyby użytkownicy WG nie doszli do porozumienia między sobą. Oddolne pochodzenie WG z natury rzeczy odróżnia ją od państwowej centralistycznej regulacji. Takiej fundamentalnej różnicy nie ma natomiast między WG a własnością prywatną (a raczej innymi niż WG przypadkami tej własności). Tam bowiem, gdzie sięgała władza państwa, ta własność również powstawała oddolnie (np. prawo własności prywatnej na Zachodzie Stanów Zjednoczonych w XIX wieku). To samo dotyczy nadzorowania i egzekwowania norm własności. W tradycyjnych przypadkach WG funkcje te wykonywali właściciele użytkownicy oraz niekiedy wynajmowani przez nich urzędnicy. W nowszych przypadkach CPR pojawiają się państwowe sądy. Centralistyczna regulacja jest z natury rzeczy egzekwowana przez państwowych urzędników. Natomiast w przypadku własności prywatnej sprawa wygląda różnie, podobnie jak przy WG. Tam, gdzie powstawała ona oddolnie, była oddolnie egzekwowana aż do pojawienia się aparatu państwowego. Gdy taka własność funkcjonuje w obrębie państwa, jej egzekwowanie zwykle przebiega przy dużym udziale jego organów. To samo można jednak powiedzieć o współczesnych przypadkach WG analizowanych przez Ostrom. W sumie, biorąc pod uwagę trzy kryteria definiujące rozmaite formy własności, trudno przeprowadzić wyraźne rozróżnienie między tym, XXI