POLSKA WOBEC INTEGRACJI RYNKU FINANSOWEGO W UNII EUROPEJSKIEJ

Transkrypt

1 POLSKA WOBEC INTEGRACJI RYNKU FINANSOWEGO W UNII EUROPEJSKIEJ redakcja naukowa Leszek Paw owicz Raport z bada finansowanych przez Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wy szego w latach w ramach projektu zarejestrowanego pod numerem 1 H02C Gda sk 2006

2 REDAKTORZY SERII: dr Janusz Lewandowski dr Jan Szomburg RECENZENT: Prof. dr hab. Ryszard Wierzba Instytut Bada nad Gospodark Rynkow Gda sk, ul. Do Studzienki 63 tel. (058) fax (058) ISSN WYDANIE I NAK AD 500 egz. Sk ad komputerowy: ukasz Sitko

3 SPIS TREŚCI Wprowadzenie... I. Problemy integracji rynku finansowego w Unii Europejskiej 1. Eva Srejber Czy jesteśmy gotowi poradzić sobie z kryzysem bankowości transgranicznej w Europie David G. Mayes Rola systemu bezpieczeństwa przy rozwiązaniach dla dużych instytucji finansowych Małgorzata Iwanicz-Drozdowska Reforma rynku finansowego w Unii Europejskiej 4. Leszek Pawłowicz Nowa architektura nadzoru bankowego na jednolitym rynku Unii Europejskiej... II. Integracja rynku finansowego w Unii Europejskiej a polska racja stanu 1. Leszek Pawłowicz Od monobanku do jednolitego rynku finansowego transformacja polskiego systemu bankowego Małgorzata Iwanicz-Drozdowska Nadzór nad działalnością bankową w Unii Europejskiej Leszek Pawłowicz Architektura sieci bezpieczeństwa finansowego w Unii Europejskiej w świetle polskiej racji stanu... III. Ekonomiczne konsekwencje integracji rynku finansowego 1. Eugeniusz Gostomski, Hanna Wiecka Ocena wpływu integracji rynków finansowych na wzrost gospodarczy i poziom bezrobocia w Polsce Małgorzata Iwanicz-Drozdowska Wpływ nowych regulacji ostrożnościowych na dostęp do kapitału małych i średnich przedsiębiorstw Błażej Lepczyński Nowa Umowa Kapitałowa i jej konsekwencje dla konkurencyjności banków w Polsce... IV. Wpływ integracji rynku finansowego na strategie biznesowe banków krajowych 1. Błażej Lepczyński, Marta Penczar, Michał Szymański Wpływ Strategii Lizbońskiej na bankowość detaliczną w Polsce w perspektywie najbliższych lat Michał Przybyłowski, Maciej Dzierżanowski Wpływ Strategii Lizbońskiej na bankowość korporacyjną w Polsce w perspektywie najbliższych lat...

4

5 Wprowadzenie W Unii Europejskiej toczy się ożywiona debata na temat bezpieczeństwa systemu finansowego, który sprostałby wymogom europejskiego jednolitego rynku finansowego. Jednolity rynek finansowy stanowi warunek konieczny realizacji Strategii Lizbońskiej, która stanowi odpowiedź Europy na wyzwania globalizacji. Program budowy jednolitego rynku finansowego określony był do roku 2005 w ramach planu FSAP (Financial Services Action Plan), dalsze kierunki jego integracji wyznacza obecnie Biała Księga w sprawie Polityki Usług Finansowych Korzyści płynące z jednolitego rynku finansowego są niekwestionowane. Beneficjentami są przedsiębiorcy, ponieważ w wyniku zwiększenia konkurencji między pośrednikami finansowymi obniżą się koszty pozyskiwania kapitału. Beneficjentami są inwestorzy ponieważ zwiększa się transparentność rynku a także wachlarz instrumentów finansowych, w które mogą inwestować. Beneficjentami są emitenci ponieważ zwiększa się łatwość dostępu do rynku i zmniejszają się koszty transakcyjne. Beneficjentami są również konsumenci, ponieważ zwiększa się ochrona ich praw, maleją koszty kredytów i koszty obsługi. Beneficjentami jednolitego rynku finansowego są wszystkie kraje Wspólnoty. Rozkład korzyści zależy od stopnia rozwoju sektora finansowego i jego otwarcia na konkurencję i współpracę międzynarodową. Można stwierdzić, że występuje swoistego rodzaju internacjonalizacja korzyści z tytułu integracji i liberalizacji rynku finansowego. Tak jest wówczas gdy system jest stabilny, tzn. bezpieczny, wówczas gdy nie mają miejsca poważne perturbacje, które nie tylko mogłyby niwelować korzyści z tytułu uczestnictwa w jednolitym rynku, ale powodować straty nie tylko dla uczestników rynku ale i dla podatników. W sytuacji bowiem gdy system nie jest stabilny, rozkład ryzyk nie jest symetryczny do rozkładu korzyści. Ekspozycja na ryzyko poszczególnych uczestników rynku, a także państw, nie jest adekwatna do korzyści, które mają miejsce w sytuacji stabilności systemu. Może zatem internacjonalizacji korzyści płynących z jednolitego rynku towarzyszyć nacjonalizacja strat w sytuacji destabilizacji systemu. Problemom bezpieczeństwa, niwelacji ryzyka systemowego i konsekwencjom ekonomicznym integracji rynku finansowego w Unii Europejskiej i w Polsce poświęcone są opracowania zawarte w tej pracy zbiorowej. Większość z nich przygotowana została w latach w ramach projektu badawczego Polska wobec integracji rynku finansowego w Unii Europejskiej 1. Celem projektu była analiza konsekwencji wynikających z realizacji Strategii Lizbońskiej w obszarze integracji rynków finansowych oraz sformułowanie rekomendacji dla polskiego stanowiska wobec reformy systemu finansowego w Unii Europejskiej. Realizacja projektu wymagała nie tylko badań własnych ale i debaty na krajowych i międzynarodowych seminariach, jak również konfrontacji wypracowanych stanowisk i rekomendacji z badaniami i poglądami osób zaangażowanych w budowę nowoczesnego i bezpiecznego systemu finansowego w Unii Europejskiej. W tym miejscu chciałbym szczególnie podziękować Pani Evie Srejber (wiceprezesowi 1 Realizacja projektu dofinansowana była przez KBN w ramach umowy 0716/H02/2004/26.

6 6 Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową Banku Centralnego Szwecji) oraz Panu Profesorowi Davidowi Mayesowi (doradcy Prezesa Banku Centralnego Finlandii) za to, że zgodzili się brać udział w organizowanych przez nas seminariach, że poświęcili swój czas na przygotowanie referatów i wystąpień, a także że zgodzili się na przetłumaczenie swoich opracowań i ich opublikowanie. Zarówno Pani Prezes Eva Srejber jak i Pan Profesor David Mayes znani są w debacie na temat przyszłej architektury sieci bezpieczeństwa UE, z interesujących propozycji związanych z zarządzaniem kryzysowym w bankowości transgranicznej, propozycji szczególnie istotnych z punktu widzenia krajów, których sektory bankowe zdominowane są przez kapitał zagraniczny, w których bank krajowe są spółkami zależnymi dużych banków międzynarodowych. Profesor David Mayes proponuje m.in. powołanie agencji decyzyjnej na szczeblu federalnym UE, która odpowiedzialna byłaby za zarządzanie kryzysowe w sytuacji niewypłacalności dużych banków, nawet gdyby nadzór oraz odpowiedzialność fiskalna miałyby charakter narodowy. Udowadnia, że sprawne zarządzanie kryzysowe w skali ponadnarodowej jest niemożliwe jeśli potencjalne zapotrzebowanie na środki publiczne nie zostanie zredukowane do minimum. Pani Eva Srejber przedstawia m.in. interesującą propozycję skonsolidowanego nadzoru nad kilkunastoma najważniejszymi bankami transgranicznymi, a także skonsolidowanie funduszu ubezpieczeniowego depozytów dla tych banków. Sugeruje aby nowy europejski federalny nadzór bankowy korzystał z doświadczeń Federal Deposit Insurance Corporation działającej w USA. Oba referaty stanowią wprowadzenie do innych prezentacji zawartych w niniejszym zeszycie odzwierciedlając ducha debaty europejskiej nad nowym systemem bezpieczeństwa na zintegrowanym rynku finansowym. Polskie spojrzenie na procesy integracji rynku finansowego w Unii Europejskiej dominuje w kolejnych częściach opracowania. Zastanawiamy się czy i dlaczego Polska powinna aktywnie wspierać proces budowy nowej architektury sieci bezpieczeństwa finansowego? Pani profesor Małgorzata Iwanicz-Drozdowska ze Szkoły Głównej Handlowej analizuje problemy integracji nadzoru bankowego a także wpływ nowych regulacji ostrożnościowych na dostęp do kapitału małych i średnich przedsiębiorstw. Pracownicy Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową, a w szczególności Błażej Lepczyński i Marta Penczar analizują konsekwencje integracji rynków finansowych dla strategii krajowych banków komercyjnych. Cały zbiór opracowań oprócz walorów pracy naukowej ma również charakter praktycystyczny. Skierowany jest zarówno do polityków gospodarczych odpowiedzialnych za adaptację i realizację Strategii Lizbońskiej w kraju, jak i do kadry zarządzającej krajowymi instytucjami finansowymi. Mamy również nadzieję, że niniejszy zeszyt zostanie życzliwie przyjęty przez środowisko akademickie jako głos w europejskiej debacie dotyczącej stabilności rynków finansowych i wyzwań globalizacji. Leszek Pawłowicz

7 I. PROBLEMY INTEGRACJI RYNKU FINANSOWEGO W UNII EUROPEJSKIEJ I.1. Czy jesteśmy gotowi poradzić sobie z kryzysem bankowości transgranicznej w Europie?* Eva Srejber Wstęp Na wstępie pragnę podziękować serdecznie za zaproszenie do Gdańska na seminarium dotyczące Zarządzania Wartością Instytucji Finansowych na zintegrowanym rynku w świetle Strategii Lizbońskiej. System finansowy odgrywa kluczową rolę w gospodarce. Dostarcza on gospodarstwom domowym oraz przedsiębiorstwom wielu istotnych narzędzi oraz infrastrukturę do przeznaczania oszczędności na finansowanie korzystnych projektów, zarządzania i alokacji różnego rodzaju ryzyka oraz ułatwiania sprawnego transferu płatności. Im bardziej efektywnie działa taki system tym lepiej funkcjonuje pozostała część gospodarki. Można powiedzieć że system finansowy jest swojego rodzaju olejem, który sprawia, że maszyna działa bez zakłóceń. Europejskie rynki finansowe są od dawna zdezintegrowane. Jednak odkąd gospodarki krajów europejskich stały się bardziej zintegrowane, wady zdezintegrowanego rynku finansowego stały się coraz bardziej oczywiste. Lepiej zintegrowany rynek usług finansowych mógłby na przykład doprowadzić do zwiększonej konkurencji transgranicznej oraz lepszych możliwości wykorzystania ekonomii skali i synergii. Wzmożona konkurencja powinna doprowadzić z kolei do zwiększenia asortymentu usług inwestycyjnych i finansowania oraz do efektywniejszej wyceny tych usług. W takiej sytuacji na przykład, rozwijające się przedsiębiorstwa z sektora MŚP mogłyby uzyskać łatwiejszy dostęp do kapitału podwyższonego ryzyka oraz do niższych kosztów finansowania, podobnie jak silniej rozwinięty i zintegrowany rynek obligacji przedsiębiorstw doprowadził do niższych kosztów kapitałowych w przypadku dużych przedsiębiorstw. Również konsumenci odnieśliby korzyści w postaci niższych kosztów pożyczek oraz dostępu do szerszego zakresu usług finansowych. Co więcej, zarówno przedsiębiorstwa jak i gospodarstwa Referat przygotowany na seminarium zorganizowane w Gdańsku przez Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową 13 maja 2006.

8 8 Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową domowe miałyby większe możliwości w zakresie dywersyfikacji ryzyka. Lepsze wykorzystanie ekonomii skali powinno również oznaczać tańsze i bezpieczniejsze sposoby płatności za towary i usługi. Tak więc, ze wszystkim tym co ta potencjalna wydajność osiąga, jest oczywiste, że dalsza integracja rynków w zakresie usług finansowych jest niezmiernie ważna, jeżeli rzeczywiście mamy zamiar skutecznie realizować założenia programu lizbońskiego oraz poprawić przyrost w Europie. Jest to również główna przyczyna wprowadzenia przed kilkoma laty Planu działania w zakresie usług finansowych (FSAP). Jednakże, system finansowy będąc jednocześnie ważnym dla przyrostu rzeczywistej gospodarki, jest z natury niestabilnym. Szczególnie banki mogą mieć skłonność do tzw. paniki bankowej ze względu na nierównowagę w płynności pomiędzy aktywami a pasywami. Ta nieodłączna niestabilność jest ważnym powodem istnienia regulacji finansowej, nadzoru oraz analizy i dozoru przedsiębiorstw finansowych w pierwszej kolejności. Koszty społeczne wynikające z fiaska banku mogą być olbrzymie ze względu na możliwość zarażenia innych przedsiębiorstw finansowych, w ten sposób stanowiąc zagrożenie dla całego systemu finansowego. Jeżeli w sytuację taką zaangażowane będą transgraniczne instytucje finansowe, zagrożenie dla systemu może być jeszcze trudniejsze do opanowania. Taka sytuacja stawia nowe wyzwania przed władzami zajmującymi się stabilnością finansową, np.: nadzorom finansowym, bankom centralnym oraz ministerstwom finansów. Część wyzwań, które będę omawiała podczas dzisiejszego seminarium, jest zainspirowanych dyskusją, która miała miejsce podczas warsztatu, który odbył się w lutym w Riksbanku w Sztokholmie i dotyczył przyszłych ram regulacyjnych nad bankami w UE. Podczas warsztatów w Sztokholmie zostały zaprezentowane ciekawe referaty przygotowane przez panów: Arnolda Boota, Davida Mayesa, Charlesa Goodharta, oraz Dirka Schoenmakera. Referaty te zostaną wkrótce opublikowane przez Riksbank s Economic Review i chciałabym serdecznie polecić je państwa uwadze jako inspirującą lekturę. Zmieniający się krajobraz bankowości Na dzień dzisiejszy w UE działa łącznie około 8300 instytucji kredytowych. Wśród nich przeważająca większość to małe, całkowicie narodowe instytucje, które nie wykazują żadnej lub prawie żadnej aktywności transgranicznej. Jednak bankowość transgraniczna zmierza w dobrym kierunku. Wzrasta liczba banków prowadzających chociaż jakąś działalność transgraniczną. Transgraniczna działalność detaliczna większości banków była dotychczas znacznie ograniczona i prowadzona zazwyczaj w filiach. Dodatkowo filie te były często jednostkami niezależnymi i nie w pełni zintegrowanymi z działalnością banku macierzystego. Jest to typ banku, dla którego został stworzony obecny system zakładający kontrolę państwa macierzystego, i który jest najlepiej dopasowany do jego obsługi. Obecny system funkcjonuje do-

9 Transformacja 9 tychczas relatywnie dobrze dla tych banków i oczekuje się, że tak będzie również w przyszłości. Co najmniej tak długo jak ich działania transgraniczne będą stosunkowo ograniczone w stosunku do ich całkowitego rozmiaru. Jednak oprócz tego istnieje w Europie kategoria grup bankowych które prowadzą znaczną działalność transgraniczną, i dla której obecny system może nie być najlepiej dopasowany. Na przykład, niektóre grupy bankowe prowadza szeroką działalność w kilku krajach. Włoska Unicredit Group, po połączeniu z niemieckim HypoVereinsbank (HBV), będzie znaczącą grupą bankową nie tylko tutaj w Polsce ale również na przykład w Austrii, w Republice Czeskiej, w Niemczech, na Węgrzech oraz we Włoszech. Co więcej, brytyjska grupa Barclays prowadzi rozległe operacje w Hiszpanii, natomiast hiszpańska Grupo Santander prowadzi pokaźną działalność na terenach Zjednoczonego Królestwa. Fortis i Dexia są porównywalnie ważne w krajach Beneluksu. Niektóre grupy bankowe mają znaczenie systemowe w państwach, w których działają. Przykładowo w państwach takich jak Republika Czeska, Finlandia, Węgry, Litwa, Polska czy też Słowacja, zagraniczne grupy bankowe zajmują dominującą pozycje na krajowych rynkach bankowych. Ogólnie mówiąc, zagraniczna penetracja rynku bankowego ma duże znaczenie w nowych Państwach Członkowskich. Według raportu Europejskiego Banku Centralnego około 70% sektora bankowego w nowych Państwach Członkowskich jest kontrolowana przez kapitał zagraniczny, pochodzący w większości z pozostałych państw Europejskiego Obszaru Gospodarczego. Mówiąc z perspektywy Skandynawii i krajów nadbałtyckich, ponad 90% kredytów udzielonych w Estonii przyznawanych jest przez szwedzkie i fińskie grupy bankowe. Przytoczę państwu również inny przykład, pochodzący z okolic mojej ojczyzny: duński Danske Bank prowadzi znaczną działalność w wielu rejonach Europy Północnej. Z własną siecią oddziałów, jest obecnie piątym pod względem wielkości bankiem w Szwecji i jest u progu osiągnięcia znaczenia systemowego, co najmniej według niektórych standardów. Istnieją również niektóre grupy bankowe, które prowadzą znaczną część swych operacji poza swoim krajem macierzystym. Co ciekawe, banki z niektórych małych państw, takich jak Belgia i Austria są odpowiedzialne za znaczną część bankowych inwestycji transgranicznych. Są to banki, które mogą mieć znaczenie systemowe w kilku krajach, lub mają takie znaczenie w jednym kraju ale w innym już nie, lub też takie, które są po prostu bardzo dużymi i złożonymi bankami, realizującymi operacje o dużym zasięgu geograficznym, które stanowią największe wyzwanie dla władz. Na szczęście jednak, nie ma obecnie w Europie zbyt wielu takich krytycznych grup bankowych. Według badań EBC istnieją 43 banki prowadzące działalność na trenie trzech lub więcej państw. Tylko 9 z nich to prawdziwie banki paneuropejskie. Niemniej jednak scenariusz kryzysowy w którymkolwiek z nich może spowodować trudne do rozwiązania problemy. W obecnym systemie struktura organizacyjna banku transgranicznego w szczególności kiedy jest to struktura oparta na modelu jednostek zależnych czy też na modelu

10 10 Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową jednostek oddziałowych wpływa na podział obowiązków pomiędzy władze państwa macierzystego a władze państwa goszczącego. Co więcej, wpływ na relacje pomiędzy władzami państwa macierzystego i państwa goszczącego może być różny w zależności od tego, która funkcja władzy zaangażowana jest przez dane państwo, np. czy jest to nadzór, pomoc w sytuacji zagrożenia płynności czy gwarancje depozytowe. Ciekawym jest jednak, że rozróżnienie pomiędzy jednostkami podległymi (filiami) i oddziałami staje się coraz bardziej niejasne. Banki coraz bardziej koncentrują różne funkcje, takie jak finansowanie, zarządzanie płynnością, zarządzanie ryzykiem i podejmowanie decyzji kredytowych w określonych ośrodkach kompetencji w celu czerpania korzyści ze specjalizacji oraz ekonomii skali. Wraz z integracją finansową w UE specjalizacja taka pojawia się również w sferze transgranicznej. W rezultacie zagraniczne jednostki podległe (i oddziały) stają się mniej niezależne. Nie należy zakładać że nawet duża filia będzie w stanie kontynuować swoją działalność jeśli bank macierzysty nie wywiąże się ze swoich zobowiązań bynajmniej na krótszą metę. Ja osobiście uważam, iż koncepcja, że istnieje możliwość skutecznego wyodrębnienia filii w kraju, w którym prowadzi ona działalność jest już dzisiaj jedynie historią, ponieważ rachunki mogą być z łatwością przenoszone z kraju do kraju przez naciśnięcia jednego przycisku. Jeśli nawet wiele przykładów, którymi się dzisiaj posłużę formalnie odnosi się raczej do banków transgranicznych o strukturze oddziałowej, z punktu widzenia ekonomicznego jak i praktycznego, często można je również zastosować do banków transgranicznych o strukturze jednostek zależnych. Przyszłe wyzwania Pomimo, że zwiększająca się integracja transgraniczna sektora finansowego jest zasadniczo pozytywnym, a nawet niezbędnym rozwojem w kierunku zwiększenia potencjału gospodarczego obszaru UE, oznacza to również nowe wyzwania dla zaangażowanych w ten proces władz. Pierwszy wymiar tych wyzwań dotyczy wydajności. Do chwili obecnej zrobiono już bardzo wiele w celu stworzenia zharmonizowanych ram regulacyjnych zapewniających wyrównanie szans i redukcję obciążeń regulacyjnych wobec instytucji finansowych, poprzez stworzenie paszportów europejskich dla usług finansowych oraz poprawę kooperacji i zbieżności w sferze nadzoru. Drugi wymiar, nad którym chciałabym się dzisiaj skoncentrować, dotyczy stabilności finansowej. Dokładniej mówiąc skupię się na wyzwaniach dotyczących naszych możliwości zarządzania kryzysami finansowymi w Europie. Wzmożone ryzyko transgranicznego zarażania oznacza, że zatrzymanie się kolejnego kryzysu finansowego w Europie w obrębie granic narodowych wydaje się mniej prawdopodobne, natomiast dużo bardziej prawdopodobne jest, że kryzys taki spowoduje daleko idące konsekwencje w wielu krajach. Zasadniczo oznacza to, że istnieje większa potrzeba koordynowania informacji i podejmowania decyzji pomiędzy władzami poszczególnych państw. Ważne jest aby w sytuacji kryzysowej wiedzieć kto, co i kiedy ma zrobić. Sprawy mogą się poważnie skomplikować ze względu na

11 Transformacja 11 istnienie pewnej ilości potencjalnych konfliktów interesów pomiędzy państwami zaangażowanymi. Co więcej, ponieważ działania władz jednego państwa mogą mieć wpływ na systemy finansowe innych państw pojawiają się oczywiste kwestie dotyczące odpowiedzialności. Władze państwowe ponoszą odpowiedzialność jedynie wobec rządu własnego państwa a ostatecznie wobec własnego elektoratu. Fakt względnie wczesnego rozpoczęcia integracji sektora bankowego w rejonie Skandynawii i krajów nadbałtyckich, oznacza że doświadczyliśmy kilku takich wyzwań być może trochę wcześniej aniżeli wiele innych krajów Europejskich. Ponieważ mamy swój udział w doświadczeniach ciągle jeszcze żywych w naszych wspomnieniach dotyczących większych kryzysów bankowych w krajach Skandynawskich, mamy być może przewagę w sprawach reorganizacji oraz prób podjęcia tych wyzwań na poziomie Skandynawii, nawet jeżeli dużo pracy ciągle jeszcze musi być wykonanej. W tym momencie chciałabym dodać, że integracja na poziomie panskandynawskim także zaszła daleko w sferze giełdy papierów wartościowych, udogodnień rozliczeniowych i regulacyjnych. Oczywiście integracja infrastruktury finansowej stanowi podobne wyzwania dla władz w zakresie bankowości transgranicznej oraz pewnych dodatkowych komplikacji. Jednak dzisiaj chciałabym się skupić na wyzwaniach jakie stawiają banki transgraniczne. Muszę podkreślić, że wyzwania takie nie stanowią problemu jedynie na poziomie regionalnym. Na skutek dynamicznych zmian w pejzażu bankowym, będą one w rzeczywistości wymagać rozwiązań na poziomie europejskim. Moim głównym przesłaniem w dniu dzisiejszym jest twierdzenie, że wzmożona koordynacja jest koniecznością, a w tym najistotniejsze jest, by przyszłe ustalenia dotyczące nadzoru, zarządzania kryzysowego oraz postanowień kryzysowych w zakresie bankowości transgranicznej były traktowane całościowo, nie zaś w oderwaniu od siebie nawzajem. Oczywisty wydaje się fakt, że rozwiązania wprowadzane w jakimkolwiek ze wspomnianych obszarów będą zależne od rozwiązań wprowadzanych w innym obszarze. W szczególności, koniecznością stanie się ukierunkowanie kwestii postanowień dotyczących wspólnej odpowiedzialności w przypadku niewypłacalności banku transgranicznego. W przeciwnym wypadku, istnieje duże prawdopodobieństwo, że zarządzanie kryzysem się nie powiedzie i czas zostanie zaprzepaszczony. Osiągnięcie potrzebnej koordynacji nie będzie łatwe, ani też zapanowanie nad pewnymi potencjalnie komplikującym konfliktami interesów, i potrzeba będzie znacznie więcej analizy. Zagadnienia dotyczące koordynacji Aby przybliżyć mój sposób spojrzenia, myślę, że najlepiej będzie jeśli posłużę się scenariuszem kryzysowym. Za przykład niech posłuży nam duży bank transgraniczny napotykający pewne problemy finansowe, załóżmy również, że bank posiada znaczenie systemowe w co najmniej jednym z państw, w których prowadzi działalność. Powodem do niepokoju numer jeden dla władz powinno być ograniczenie kosztów społecznych potencjalnego upadku oraz powstrzymanie rozprzestrzeniania się na pozostałe części

12 12 Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową systemu finansowego. W tym przypadku kluczową sprawą powinno być skuteczne zarządzanie kryzysowe. Skuteczne zarządzanie kryzysem jest z kolei w dużym stopniu zależne od kilku czynników, takich jak np.: koordynacja informacji i procesu podejmowania decyzji, które z kolei zależą od tego w jakim stopniu zapanowano nad konfliktami interesów. Informacja Przede wszystkim, potrzebny jest dostęp do odpowiednich informacji, na których będzie można oprzeć podejmowane decyzje. Nieustanny nadzór okazuje się również niezbędny w wykrywaniu słabości, wrażliwych punktów oraz ryzyka, które mogłyby wywołać lub wzmocnić kryzys systemowy. Ale jest on również kluczowym źródłem informacji w sytuacji kryzysowej. Mocno skomplikowana natura niektórych banków transgranicznych sprawia, że stają się one nieprzejrzyste i tym samym trudne do zanalizowania. Pomimo istnienia regulacji unijnych w zakresie skonsolidowanego nadzoru, zawsze istnieje ryzyko, że żadna z instytucji nadzorczych nie uzyska skutecznego nadzoru oraz wglądu we wszystkie części grupy bankowej. Nadzór jest również skomplikowany przez wyspecjalizowanie funkcyjne wewnątrz banków, które nie zawsze pozostaje zgodne z podziałami narodowymi i prawnymi. Jeżeli przykładowo grupa bankowa działająca w dwóch krajach skoncentrowała całość zarządzania swoim ryzykiem kredytowym w kraju macierzystym, najprawdopodobniej trudno będzie instytucjom nadzoru drugiego państwa ocenić całkowite ryzyko jednostki podległej. Poza problemem uzyskania prawdziwego obrazu całości, pojawia się również problem koordynowania informacji. W przypadku zaangażowania kilku instytucji nadzorczych w różnych krajach, przepływ informacji może zostać znacznie spowolniony. Porozumienie o współpracy i wymianie informacji pomiędzy instytucjami nadzoru bankowego, bankami centralnymi oraz ministerstwami finansów w Unii Europejskiej w sytuacji kryzysu finansowego, zawarte niedawno pomiędzy 25 państwami członkowskimi, zapewnia korzystną strukturę do wzajemnego dzielenia się informacjami w sytuacji kryzysu. Procesy decyzyjne W czasie kryzysu niezbędna jest możliwość podejmowania błyskawicznych decyzji. Przykładowo banki centralne mogą rozważać awaryjne wsparcie płynnościowe. W niektórych przypadkach mogą zaistnieć przesłanki do rozważenia możliwości szybkiego przejęcia banku i czasowego zarządzania nim przez administrację publiczną. Dla decyzji takich jak te idealna byłaby przejrzysta linia dowodzenia. Samo zorganizowanie efektywnego zarządzania kryzysem narodowym jest już wystarczająco trudne. Myślę, że możecie sobie wszyscy wyobrazić jak skomplikowane byłoby ustalenie czegoś takiego jak przejrzysta linia dowodzenia w przypadku gdy istnieje duża liczba państw zaangażowanych w procesy decyzyjne, a do tego kilka instytucji nadzorujących w każdym

13 Transformacja 13 z tych państw. W tym przypadku musi być zaangażowany nie tylko nadzór finansowy, ministerstwo finansów i bank centralny jednego państwa, lecz wszystkie te władze w kilku państwach naraz. Jeżeli nie zostały wcześniej zawarte żadne porozumienia w zakresie podziału obowiązków pomiędzy bankami centralnymi oraz innymi właściwymi władzami odpowiedzialnymi za zarządzanie kryzysem oraz w kwestii sposobu koordynacji decyzji w przypadku kryzysu, pojawia się olbrzymie ryzyko, że jakakolwiek próba opanowania kryzysu zakończy się wielkim niepowodzeniem. Różnice językowe oraz różnice struktur prawnych mogą często wzmocnić problemy. Poza tym istnieje jeszcze wyraźna transgraniczna wzajemna zależność, która oznacza, że żadne władze poszczególnego państwa nie są całkowicie niezależne we wdrażaniu rozwiązań kryzysowych bez zaistnienia ryzyka znacznych reperkusji w innych państwach. Ostatnio pojawiło się wiele inicjatyw, zarówno na poziomie regionalnym jak i europejskim, których celem jest wzmocnienie koordynacji. Wiele dwu- jak i wielostronnych porozumień w zakresie współpracy i wymiany informacji (tzw. Memomranda of Understanding, MoU) zostało opracowanych i zawartych, kolejne MoU są w drodze. Takie memoranda szczegółowo określają zasady i sposób postępowania dotyczący współpracy, wymiany ocen i informacji między władzami, oraz pewne aspekty dotyczące określenia zakresu odpowiedzialności. Niektóre memoranda skupiają się głównie na kwestii nadzoru podczas kiedy inne obejmują również kierowanie sytuacją kryzysową. W szczególności, nie są one prawnie wiążące i zapewniają władzy państwowej znaczną dyskrecję. Chociaż pojawienie się MoU jest bardzo pozytywnym zjawiskiem, nie gwarantuje jednak ono efektywnego zarządzania kryzysem. Najprawdopodobniej MoU będą funkcjonować właściwie w warunkach normalnych. Będą również najbardziej pomocne w ułatwianiu koordynacji niektórych kryzysów finansowych. Jednak, w przypadku bardziej rozległego kryzysu, pod którego wpływem znajdzie się duży bank transgraniczny same MoU prawdopodobnie będą niewystarczające. Weźmy przykładowo kwestię ocen. Zgodziliśmy się w zasadzie w Europie dzielić wzajemnie opiniami i ocenami w przypadku krytycznego położenia. Jednakże, aby móc działać zdecydowanie w sytuacji kryzysu, w którym zaangażowany jest duży bank transgraniczny, najbardziej potrzebna byłaby wspólna ocena przeprowadzona przez państwa zaangażowane. Myślę, że założenie, iż każde państwo w sytuacji problemowej będzie w strategii negocjacyjnej wykazywało skłonności do oceny wspierającej własne interesy narodowe, nie jest przesadną spekulacją. Próba osiągnięcia wspólnej oceny może się więc okazać trudna, a co więcej, może pochłonąć zbyt wiele cennego czasu przeznaczonego na zarządzanie kryzysem. Aby móc skutecznie działać w sytuacji kryzysu, pomocnym jest, na ile jest to możliwe, zajęcie się z góry konfliktami interesów. Do tego jednak potrzeba czegoś więcej niż tylko MoU, które dotychczas widzieliśmy. Osobiście wierzę że ćwiczenie symulacji kryzysowych z udziałem instytucji nadzorujących, banków centralnych oraz ministerstw finansów we wszystkich krajach UE mogłoby dostarczyć cennych pomysłów dotyczących sposobu rozwoju i poprawy współpracy oraz koordynacji kryzysów finansowych. Poza oczywistą potrzebą koordynacji

14 14 Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową w zakresie informacji i podejmowania decyzji, istnieje również, jak już wspominałam, dodatkowy element sprzecznych interesów, który może okazać się jeszcze poważniejszą przeszkodą w skutecznym zarządzaniu sytuacją kryzysową. Aby nie tracić cennego czasu w sytuacjach zagrożenia potrzebne są sposoby ich skutecznego, na ile to jest możliwe, określania na miejscu. Według mnie szczególnie potrzebne są wcześniejsze międzypaństwowe ustalenia dotyczące podziału współodpowiedzialności w przezwyciężaniu trudności. Zarządzanie konfliktami interesów Konflikty interesów mogą ujawniać się na wiele sposobów, przykładowo, kiedy transgraniczny bank staje się niewypłacalny i powoduje koszty społeczne, które w jakiś sposób muszą być dzielone przez zaangażowane państwa. Problem współodpowiedzialności w przezwyciężaniu trudności staje się szczególnie niebezpieczny kiedy, na przykład, bank zajmuje ważną pozycję w systemie bankowym jednego kraju a nie ma takiego znaczenia w innych krajach, lub jeśli istnieją duże rozbieżności w stosunku rozmiaru banku do PKB różnych krajów zaangażowanych. Koszty społeczne wymagające współodpowiedzialności w przezwyciężaniu trudności mogą przyjmować różne formy. Na przykład mogą powstać sytuacje kiedy podatnicy jednego państwa mogą stanąć przed perspektywą wspomagania finansowego deponentów oddziału w innym państwie za pośrednictwem narodowego systemu gwarancji depozytowych. Nawiasem mówiąc, mogę tu przytoczyć przykład pochodzący z mojego kraju, (chociaż formalnie rzecz biorąc nie dotyczy on dofinansowania w zakresie systemu gwarancji depozytowych lecz sytemu rekompensat dla inwestorów). Po przeprowadzeniu długotrwałego i skomplikowanego dochodzenia szwedzki Urząd Gwarancji Depozytowych, około dwa tygodnie temu, zdecydował rozpocząć wypłaty dla grupy w większości włoskich inwestorów, którzy byli niefortunnymi klientami wyjątkowo fatalnie zarządzanej spółki akcyjnej CTA, która zbankrutowała w 2004 roku. Na szczęście, CTA nie była jednym z większych graczy tak naprawdę nigdy nie słyszałam o tej spółce zanim stała się ona obiektem zainteresowań Urzędu Gwarancji Depozytowych fundusz będzie w stanie pokryć wypłatę rekompensat dla około 1200 klientów, wynoszących w sumie około 10 milionów euro. Jednakże, gdyby większa instytucja odnotowała plajtę, fundusz sam niekoniecznie byłby w stanie dofinansować inwestorów. Wszystkie systemy gwarancji depozytowych jak również systemy rekompensat dla inwestorów są zwykle niedofinansowane i nie mogą poradzić sobie z niepowodzeniami dużych transgranicznych instytucji finansowych. W takich przypadkach potrzebne będzie dodatkowe finansowanie rządowe. Lub, jeśli na pewnym etapie kryzysu udzielono awaryjnego wsparcia płynnościowego (bazując na błędnym przekonaniu o wypłacalności banku) straty związane z pożyczką mogą dotknąć narodowy bank centralny, który występował w roli ostatecznego pożyczkodawcy. Oczywiście udzielając awaryjnego wsparcia płynnościowego dla banku,

15 Transformacja 15 który prowadzi swoją działalność transgraniczną w wielu państwach, nigdy nie można być całkowicie pewnym pod jaką jurysdykcją skończą nasze pieniądze. W przypadku struktury oddziałowej mogą się one znaleźć w którymkolwiek z państw w jakich działa bank, a wyodrębnienie filii może okazać się równie trudne w praktyce. Ponadto, w niektórych sytuacjach przeznaczenie środków publicznych na odbudowę upadłego banku może okazać się optymalnym rozwiązaniem ze społecznego punktu widzenia. Jeżeli odbudowa przyniesie dobry skutek, wydane środki mogą zostać w końcu przez społeczeństwo odzyskane. Jednak zanim tak się stanie może upłynąć znaczna ilość czasu i będzie to uwarunkowane tym czy obstawiany jest właściwy koń. Podatnicy danego państwa mogą niechętnie chcieć podejmować takie ryzyko istniejące w innym państwie. Oprócz kosztów podatkowych mogą oczywiście powstać spore społeczne koszty pośrednie w postaci obniżającego się PKB, które mogą pojawić się jeśli system finansowy cierpi z powodu strat natury wydajnościowej, lub też jest czasowo niesprawny w wyniku kryzysu finansowego. Takie koszty pośrednie są zasadniczo funkcją znaczenia systemowego danych instytucji finansowych. Według badań przeprowadzonych przez Hoggartha i in., średni spadek wartości PKB w następstwie kryzysu finansowego wynosi 15 20%. Koszt społeczny bankructwa banku może więc być znaczny i może w różnym stopniu dotyczyć wielu państw. Sytuacja taka z kolei będzie z pewnością miała wpływ na trudne negocjacje dotyczące sposobu podziału obciążeń pomiędzy zaangażowane państwa. Im większa grupa bankowa, tym więcej państw zaangażowanych w jej działalność transgraniczną, tym większe będzie znaczenie banku dla funkcjonowania systemu finansowego w danym państwie, zaangażowanie poszczególnych państw, i tym bardziej podchwytliwe i ciężkie będą negocjacje. Ale dlaczego jest to istotne z perspektywy zarządzania kryzysem? Czy nie moglibyśmy najpierw uporać się z najbardziej naglącą fazą kryzysu a o wspólnym naprawianiu szkód pomyśleć później, kiedy już będziemy znali fakty? Według mnie, nie możemy pozwolić sobie aby czekać tak długo. Niepewność dotycząca rozłożenia kosztów społecznych w przypadku bankructwa w bankowości transgranicznej może poważnie utrudnić możliwość działania w sytuacji awaryjnej. Szczególnie istnieje ryzyko wstrzymania zarządzania kryzysowego przez rozgrywki negocjacyjne pomiędzy narodami, o ile nie istnieją wcześniejsze ustalenia dotyczące wspólnego naprawiania szkód. Jeśli gra toczy się o wysokie stawki, zaangażowane państwa będą odczuwały silną pokusę aby nie odsłaniać kart aż do ostatniej chwili, natomiast decydujące działania niezbędne w sytuacjach kryzysowych mogłyby zostać podjęte zbyt późno lub wcale. W najgorszym wypadku sytuacja taka mogłaby doprowadzić do niepowstrzymania dalszego rozwoju kryzysu ze skutkiem większych wspólnych kosztów społecznych. Poza takim dylematem więźnia, sprawy mogą stać się bardziej skomplikowane poprzez fakt, że banki będą poszukiwały najkorzystniejszego wsparcia wśród zaangażowanych państw.

16 16 Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową Postaram się teraz wyjaśnić to dokładniej. Weźmy przykładowo pod uwagę awaryjne wsparcie płynnościowe. Bank centralny może zdecydować się na występowanie w charakterze ostatecznego pożyczkodawcy i zapewnić wsparcie awaryjne finansowej, pozbawionej płynności lecz wypłacalnej, instytucji. Rzecz w tym, że w ferworze kryzysu, ustalenie faktów dotyczących tego czy bank ma jedynie problemy z utrzymaniem płynności czy także poważne problemy w zakresie wypłacalności jest prawie niemożliwe. Informacje będą z dużą pewnością niekompletne. Dlatego zapewnienie awaryjnego wsparcia płynnościowego może w zasadzie doprowadzić do strat banku centralnego, a więc ostateczny koszt wsparcia nie jest znany od samego początku. (Jeśli bank byłby w stanie z całą pewnością spłacić zadłużenie, awaryjne wsparcie płynnościowe nie byłoby potrzebne, natomiast rynek mógłby poradzić sobie z brakiem płynności.). Tak oto bank, który zapewnia awaryjne wsparcie płynnościowe, podejmując decyzje musi brać pod uwagę możliwość straty. Biorąc pod uwagę niepewność ostatecznego kosztu awaryjnego wsparcia płynnościowego oraz narodowe upoważnienia banku centralnego, podejmowanie decyzji dotyczącej przyznania awaryjnego wsparcia płynnościowego dla banku z działalnością głównie transgraniczną wywoła najprawdopodobniej konflikty interesów. Nie trudno dostrzec w jaki sposób konflikty te mogą skomplikować zarządzanie kryzysem, zwłaszcza jeśli bank odgrywa znaczącą rolę w systemie finansowym jakiegokolwiek z krajów, w którym bank prowadzi działalność. W obecnej sytuacji władze państwa macierzystego ponosiłyby prawdopodobnie zasadniczą odpowiedzialność, zwłaszcza w przypadku banku opartego o strukturę oddziałową. Jeśli bank odgrywa istotną rolę systemową w państwie macierzystym, wówczas decyzja dotycząca udzielenia awaryjnego wsparcia płynnościowego nie będzie zbyt trudna, ryzyko poniesienia straty może być tego warte ze względu na możliwość uniknięcia kryzysu systemowego w państwie macierzystym. Jeśli bank nie odgrywa istotnej roli systemowej w państwie macierzystym, jednak odgrywa taką rolę w państwie, w którym prowadzi działalność, wówczas władze państwa macierzystego mogą wahać się w kwestii udzielenia awaryjnego wsparcia płynnościowego. Jeśli mamy do czynienia z bankiem, którego struktura opiera się na oddziałach, upadek banku oznacza również upadek zagranicznego oddziału, a ponieważ ma on znaczenie systemowe w kraju goszczącym stwarza on zagrożenie dla stabilności finansowej i powoduje większe koszty społeczne w tym właśnie kraju w porównaniu z krajem macierzystym. Jeśli jest to filia, która ma znaczenie dla systemu finansowego kraju, w którym prowadzi działalność rozwiązaniem dla banku centralnego tego kraju może być udzielenie filii awaryjnego wsparcia płynnościowego. Jednak może się okazać, że skuteczne odseparowanie jej jest niemożliwe, środki zostaną stracone, a misja ratunkowa zakończy się niepowodzeniem. Podobnie, decyzje podejmowane w sytuacji awaryjnej mogą zostać zniekształcone przez konflikty interesów dotyczące systemu gwarancji depozytowych oraz pozostałych kryzysowych środków zaradczych. Poprzez systemy gwarancji depozytowych depozyty

17 Transformacja 17 bankowe są częściowo ubezpieczone na wypadek nie wywiązywania się banku ze swoich zobowiązań, chroniąc w ten sposób deponentów przed stratami (do pewnej kwoty maksymalnej), co z kolei redukuje ryzyko tzw. paniki bankowej, która może stanowić zagrożenie dla stabilności finansowej. Systemy gwarancji depozytowych są więc niezbędnym elementem systemu bezpieczeństwa banków funkcjonującymi niezależnie od możliwości przyznawania przez banki centralne awaryjnego wsparcia bankowego. Wszystkie kraje UE są zobowiązane do posiadania systemów gwarancji depozytowych finansowanych przez sektor finansowy, np. poprzez wpłaty na fundusze. W typowym ujęciu fundusze takie powinny być zaprojektowane w taki sposób, aby jakikolwiek deficyt w funduszu był finansowany przez banki ze środków pochodzących z przyszłych opłat. Jednak założenie, że finansowanie takie będzie wystarczające we wszystkich przypadkach wydaje się wątpliwe. W przypadku nie wywiązywania się przez duży bank ze swoich zobowiązań, konieczność interwencji rządowej wydaje się bardziej prawdopodobna. Fundusz gwarancji depozytowych musiałby pożyczyć środki od rządu, lub też rząd włączyłby się bezpośrednio w sytuację nakładając karę na deponentów w imieniu funduszu gwarancji depozytowych. W obydwu przypadkach wzrasta zadłużenie rządu. Dlatego, ostateczny koszt znacznego kryzysu bankowości prawdopodobnie uderzy w podatników w taki czy inny sposób. Tak więc, każdy system gwarancji depozytowych w praktyce zawierać będzie element bezpośredniej lub też pośredniej gwarancji rządowej. W przypadku banku transgranicznego posiadającego oddziały w innych krajach, ważnym pytaniem będzie jak dalece podatnicy w kraju macierzystym byliby chętni posunąć się by dofinansować deponentów w państwie goszczącym. Taka sytuacja wiązałaby się ze znacznymi transferami transgranicznymi, co z kolei jest postrzegane przez polityków z dużą dozą sceptycyzmu. Potencjalna odbudowa upadającego banku także stawia pewne wyzwania. Odbudowa banku transgranicznego może w znacznym stopniu wpłynąć na system finansowy państw, w których bank prowadził swoją główną działalność. Aby odbudowa była udana niezbędna jest koordynacja działań władz różnych państw. Dodatkowo w przypadku transgranicznego połączenia banków, niektóre z nich mają tendencje do rozrastania się w takim stopniu, że cała grupa może być dla małego państwa trudna do uratowania. Tradycyjnie już panują opinie, że banki stają się zbyt duże by upaść ze względu na swoje krytyczne znaczenie dla stabilności systemu finansowego. W przypadku małych państw będących państwami macierzystymi dla dużego banku z rozległą siecią oddziałów zagranicznych, istnieje jednak duże ryzyko, że bank będzie raczej zbyt wielki aby go uratować. Widzimy więc, że sprawa współodpowiedzialności z tytułu obciążeń może być również jednym z aspektów odbudowy. Scenariusze które nakreśliłam sugerują, że negocjacje mogą być bardzo skomplikowane i wstrzymać cały proces zarządzania kryzysem wiem do jakiego stopnia sprawy mogą stać się ekstremalnie skomplikowane, nawet jeśli kryzys nie rozprzestrzenia się poza granice kraju. Jest oczywistym, że organizowanie nadzoru, zarządzania kryzysowego i rozwiązań kryzysowych dla banków transgranicznych jest ściśle ze sobą powiązane.

18 18 Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową Możliwości, które wybierzemy wśród jednej z tych funkcji będą miały wpływ na efektywność innych. Dlatego też nie możemy postrzegać nadzoru, zarządzania kryzysowego oraz rozwiązań i uchwał kryzysowych osobno. Sukces zarządzania kryzysowego oraz rozwiązań kryzysowych uzależniony jest od skoordynowanych ustaleń dotyczących współodpowiedzialności w procesie likwidacji następstw z uwzględnieniem systemów gwarancji depozytowych, awaryjnego wsparcia likwidacyjnego oraz środków publicznych wydanych w następstwie kryzysu bankowego. Jeśli niemożliwe jest zmniejszenie niepewności dotyczących współodpowiedzialności w procesie likwidacji następstw, istnieje olbrzymie zagrożenie, że próby zarządzania bankiem w krytycznym położeniu zakończą się porażką, a całkowite następstwa kryzysu, które będziemy musieli ponieść będą jeszcze większe dla wszystkich. Wydaje mi się jasne, że niektóre wcześniejsze ustalenia nakreślające zakres odpowiedzialności w procesie decyzyjnym oraz w zakresie podziału potencjalnych strat są konieczne. Pozostaje jeszcze, oczywiście, sprawa odpowiedzialności. W przypadku władz państwa goszczącego istnieje ryzyko, że krajowa opinia społeczna uzna, iż władze państwa macierzystego nie zrobiły wystarczająco by uratować bank lub grupę i vice versa. Podstawowym wyzwaniem dla władz zajmujących się bankami transgranicznymi jest znalezienie właściwego sposobu na współponoszenie ciężaru i kosztów kryzysu. Goodhart i Schoenmaker zasugerowali w swoich pracach kilka rozwiązań, które można zgłębić w celu stworzenia takiego sposobu, przykładowo relatywny rozmiar PKB, stosunek jednostkowy EBC oraz relatywna kwota aktywów bankowych w danym państwie. Jak wskazują Goodhart i Schoenmaker, pierwsze pytanie, które należy zadać dotyczy tego czy powinno się wybrać ogólne rozwiązanie zakładające udział wszystkich krajów według ustalonego klucza, czy raczej bardziej szczegółowe ustalenia zakładające udział krajów bezpośrednio zaangażowanych według bardziej elastycznego klucza, przypuszczalnie biorąc pod uwagę rozmieszczenie geograficzne działalności banku. Chcąc osiągnąć drugie z podanych wyżej rozwiązań, konieczne jest ustalenie powszechnie podzielanego kryterium oceny znaczenia banku dla systemu finansowego danego kraju. Przyjęcie udziałów w rynku jako jedynego kryterium nie byłoby prawdopodobnie adekwatne w porównaniu z innymi aspektami takimi jak znaczenie banku w systemie płatniczym, rozliczeniowym i regulacyjnym, zaangażowanie w międzybankowy rynek wierzytelności i tym podobne kwestie, które miałyby istotny wpływ w tej sprawie. Jednocześnie w stale zmieniającym się krajobrazie bankowym trudno byłoby znaleźć kryteria, które byłyby na tyle jasne, że nie poddano by ich pod dyskusję w sytuacji ostrego kryzysu. Osobiście uważam, że w celu uniknięcia sytuacji, w której kwestia konfliktów interesów zbyt mocno utrudnia zarządzanie kryzysowe, najskuteczniejsze jest przyjęcie ogólnej procedury działania, która będzie sposobem działania preferowanym z wyboru raz i na zawsze.

19 Transformacja 19 Możliwe rozwiązania Tytułem niniejszego przemówienia jest pytanie: Czy jesteśmy gotowi poradzić sobie z kryzysem bankowości transgranicznej w Europie? Niestety odpowiedź brzmi nie! Zanim powiemy, że jesteśmy już gdzieś blisko musimy sprostać kilku poważnym wyzwaniom. W szczególności musimy rozwiązać problem jak zorganizować nadzór, zarządzanie kryzysowe oraz postanowienia kryzysowe dla banków transgranicznych. Biorąc pod uwagę dużą złożoność sprawy, osiągnięcie praktycznego rozwiązania nie będzie łatwym zadaniem, a rozwiązanie całkowicie idealne nie istnieje. Ilość pracy jaką przygotowano dla nas w Europejskim terminarzu regulacyjnym jest i tak wystarczająco oszałamiająca, co sugeruje, że nie wszystko będzie można zrealizować w ciągu następnych kilku lat. Jednak nie możemy wykorzystywać tego jako pretekstu aby nie zacząć zajmować się tymi ważnymi sprawami. Możemy chociaż rozpocząć proces analizy, przyjrzeć się problemom i zbadać co przemawia za, a co przeciw różnym rozwiązaniom. Im dłużej będziemy zwlekać z rozpoczęciem tego procesu, tym większe jest ryzyko, że skończy się na poważnym bałaganie. Ja, po pierwsze, oczywiście mam nadzieję, że uda nam się opracować jakieś rozwiązania zanim nastąpi w Europie kolejna poważna katastrofa finansowa. Nie umiałabym spojrzeć w oczy obywatelom Europy i powiedzieć im, że wiedzieliśmy, że coś takiego może się zdarzyć ale byliśmy zbyt zajęci aby coś z tym zrobić. W trwających międzynarodowych dyskusjach, różne rozwiązania zostały naszkicowane. Dotychczas, dyskusje prowadzone w UE skupiały się wokół prewencji kryzysowej realizowanej w postaci reform regulacyjnych oraz różnych struktur nadzorczych. Jednakże, podobne kwestie istnieją zarówno w kontekście zarządzania kryzysowego, jak i w kontekście następujących rozwiązań kryzysowych. Jednym z sugerowanych rozwiązań jest pozwolenie państwu macierzystemu przyjęcie pozycji lidera w bardziej stanowczy sposób. W takim przypadku nadzór kraju macierzystego jest odpowiedzialny za nadzorowanie całej grupy a w sytuacji kryzysu władze kraju macierzystego ponoszą odpowiedzialność za zarządzanie i rozwiązywanie kryzysu w stosunku do banku jako całości. Europa zdaje się obecnie zmierzać w kierunku zwiększonego nacisku na skonsolidowany nadzór. Podchodzi do problemu przede wszystkim z perspektywy banku transgranicznego dotyczącej minimalizacji obciążeń regulacyjnych. Oczywiście jest to cenne, jednak nie rozwiązuje wszystkich problemów. Wraz z wprowadzeniem nowej Dyrektywy w Sprawie Wymogów Kapitałowych, skonsolidowany nadzór grupy bankowej będzie miał na przykład główną odpowiedzialność za uprawomocnienie oraz zaakceptowanie modeli ryzyka dla całej grupy bankowej wraz z jej filiami. Jednak w większości przypadków reguły, które mają być wykorzystane powinny być ustalane na drodze negocjacji pomiędzy jednostkami nadzoru. I tak np., austriacka filia niemieckiego banku będzie podlegać mieszanym przepisom, tj., częściowo austriackim, a częściowo niemieckim. Jeśli austriacka filia posiada oddział powiedzmy

20 20 Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową w Polsce, wówczas austriacka instytucja nadzorująca będzie miała główną odpowiedzialność za nadzór nad oddziałem polskim, podczas gdy polskie władze pozostaną odpowiedzialne za stabilność finansową. Tak więc, oddział polski podlegałby przepisom mieszanym: częściowo niemieckim, austriackim i polskim, podczas gdy niemiecki nadzór byłby nadzorem skonsolidowanym dla całej grupy, ale nadzór austriacki byłby jednostką macierzystą dla oddziału polskiego. Zagraniczny oddział będzie częścią systemu gwarancji depozytowych w kraju macierzystym, ale mógłby wybrać uzupełnienie tego poprzez dołączenie również do systemu gwarancji depozytowych w kraju, w którym prowadzi swoją działalność, jeśli taki wybór byłby korzystny. Jednocześnie narodowa jurysdykcja krajów, w których prowadzona jest działalność będzie miała zastosowanie w stosunku do innych operacji bankowych w zakresie ochrony konsumenta, bez względu na to czy jest to bank czy też filia. A jeśli przykładowo niemiecki bank byłby kupiony przez dajmy na to włoski bank jurysdykcja i nadzór znowu zostałaby całkowicie zmieniona czy państwo nadążacie jeszcze za moim tokiem myślenia? Jeśli wydaje się to zawiłe to tylko dlatego, że to rzeczywiście jest zawiłe, nawet w tym prostym przypadku biorącym pod uwagę nadzór w sprzyjającyh warunkach pogodowych. Teraz proszę sobie wyobrazić co mogłoby się zdarzyć gdybyśmy dodali do tego scenariusz kryzysu finansowego kilku dużych grup bankowych. W takiej sytuacji komplikacje mogłyby się mnożyć całkiem szybko. Przykładowo, dodatkowe zamieszanie mogłoby wynikać z faktu, że w sytuację zaangażowany byłoby więcej niż jeden nadzorca konsolidujący. Do tego wszystkiego należałoby jeszcze dodać kilka konsolidujących banków centralnych i kilka konsolidujących ministerstw finansów. Dlatego też, uważam, że model zakładający władzę przewodnią nie byłby wystarczający do uporania się z kryzysem w przypadku dużych banków transgranicznych. W szczególności nie rozwiązuje to podstawowego dylematu przekazania jednemu państwu pełnomocnictwa i możliwości działania, przy jednoczesnym zezwoleniu państwu, w którym prowadzona jest działalność na utrzymanie odpowiedzialności za stabilność finansową. Pozostaje również kwestia przewidywalności. Zgodnie z moim wyobrażeniem model zakładający władzę przewodnią to taki, który sprawdzałby się najlepiej w ograniczonej działalności transgranicznej, nieistotnej dla państwa, w którym jednostka prowadzi swoją działalność. Jednak w przypadku dużych banków transgranicznych model ten sprawdzałby się jedynie w sytuacji płynnego działania w dobrych warunkach. Inną sugerowaną drogą jest formalne upoważnienie władz państwa macierzystego do występowania w interesie państw zainteresowanych, albo poprzez upoważnienie europejskie lub inne wiążące porozumienie pomiędzy zainteresowanymi państwami. Przewodni nadzór posiadający europejskie pełnomocnictwo wydaje się być czymś niezłym w teorii, ukierunkowanym na rozwiązywanie konfliktów interesów poprzez stworzenie centralnego organu podejmującego decyzje. W praktyce jednak mógłby się on łatwo stać czymś bardzo zbiurokratyzowanym i niewydajnym. Jeśli i tak ustanawiamy centralny organ decyzyjny dlaczego mielibyśmy do tego działać za pośrednictwem władz 25 różnych państw? Być może ilość zaangażowanych władz mogłaby w jakiś sposób zostać