PNK-IV Łódź, 18 kwietnia 2013 r. WYSTĄPIENIE POKONTROLNE

Transkrypt

1 WOJEWODA ŁÓDZKI PNK-IV Łódź, 18 kwietnia 2013 r. Pan Wojciech Szygendowski Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków WYSTĄPIENIE POKONTROLNE Na podstawie art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie 1 oraz art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy o kontroli w administracji rządowej 2 w okresie grudnia 2012 r. w Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabytków w Łodzi, ul. Piotrkowska 99, Łódź 3 przeprowadzona została kontrola w trybie zwykłym w przedmiocie prawidłowości prowadzenia kontroli w okresie od 1 września 2011 r. do dnia kontroli. Kontrolę, zgodnie z upoważnieniami Wojewody Łódzkiego z 14 grudnia 2012 r., wydanymi na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy o kontroli w związku z art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy o wojewodzie oraz art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy o kontroli, przeprowadzili niżej wymienieni 1 Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm., dalej ustawa o wojewodzie 2 Dz. U. z 2011 r. Nr 185, poz. 1092, dalej ustawa o kontroli 3 dalej "WUOZ" 1

2 pracownicy Oddziału Kontroli i Skarg w Wydziale Prawnym, Nadzoru i Kontroli Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi: 1) Przemysław Kościołek Inspektor Wojewódzki, pełniący funkcję Kierownika Zespołu Kontrolerów (upoważnienie Nr 136/2012); 2) Paweł Remisz Z-ca Kierownika Oddziału, Członek Zespołu Kontrolerów (upoważnienie Nr 137/2012). Mając na uwadze przedstawione poniżej ustalenia, działalność jednostki kontrolowanej w przedmiocie kontroli należy ocenić pozytywnie z nieprawidłowościami. I. Informacje i ustalenia ogólne. Kierownikiem jednostki kontrolowanej jest Pan Wojciech Szygendowski - Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków 4. Zgodnie z 7 pkt 6 Regulaminu Organizacyjnego WUOZ 5 do zadań wykonywanych przez Konserwatora należy w szczególności organizowanie i prowadzenie kontroli w zakresie ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Pani Ewa Szelągowska Starszy Specjalista WUOZ została upoważniona przez Konserwatora do podpisywania w jego imieniu upoważnień do przeprowadzania kontroli. Wykonywanie bieżącej kontroli zabytków architektury i budownictwa oraz zieleni i krajobrazu kulturowego należy do zadań stanowisk inspekcji zabytków nieruchomych. Natomiast kontrolą miejsc przechowywania zabytków ruchomych w celu stwierdzenia stanu technicznego i prawidłowości warunków przechowywania zajmują się pracownicy zatrudnieni na stanowiskach do spraw inspekcji zabytków ruchomych. 6 II. Stan prawny dotyczący przedmiotu kontroli. 1. Kompetencja wojewódzkiego konserwatora zabytków do przeprowadzania kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami oraz jej tryb zostały unormowane w art ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz ze zm.). 7 4 dalej "Konserwator" 5 Regulamin Organizacyjny Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Łodzi, stanowiący załącznik do Zarządzenia Nr 18/2009 ŁWKZ z dnia 14 grudnia 2009 r., dalej "Regulamin organizacyjny WUOZ" 6 11 pkt 1 oraz 12 pkt 1 Regulaminu Organizacyjnego WUOZ 7 dalej ustawa o.z.o.z. 2

3 2. W jednostce kontrolowanej Zarządzeniem Nr 2/2010 Konserwatora z dnia 15 lutego 2010 r. został wprowadzony Regulamin kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami 8 - wewnętrzny akt, który doprecyzowuje ustawowe regulacje dotyczące postępowania kontrolnego, w tym określa wzór upoważnienia do kontroli. III. Ustalenia szczegółowe. Badaniu poddano 41 spraw (co stanowi około 80% postępowań wszczętych w 2011 i 2012 r.). Jedna sprawa w dniu kontroli pozostawała na etapie zawiadomienia o kontroli. III. 1. Ewidencja kontroli. W toku czynności stwierdzono, że w WUOZ 2011 r. (w okresie objętym kontrolą) kontrole obiektów ruchomych i nieruchomych, prowadzone na podstawie art. 38 ustawy o.z.o.z., wpisywano do jednej ewidencji postępowań kontrolnych, zaś w 2012 r. utworzono dwie odrębne ewidencje dla tych postępowań. W pierwszej odnotowywano kontrole zabytków nieruchomych, a w drugiej zabytków ruchomych. W ewidencji z 2011 r. nie dokonano jednak żadnej wzmianki informującej o zmianie sposobu ewidencjonowania kontroli. Kwestie organizacyjne dotyczące rejestracji kontroli, w tym wyznaczenie komórki lub stanowiska pracy odpowiedzialnych za prowadzenie ewidencji, nie zostały uregulowane w Regulaminie kontroli. W wyjaśnieniach Konserwator wskazał, że w 2013 r. planowany jest zakup serwera i wprowadzenie ogólnej sieci w WUOZ, co umożliwi ponowne prowadzenie jednej ewidencji dla wszystkich rodzajów kontroli. III. 2. Podejmowanie czynności związanych z kontrolą. 1.Przepisy ustawy o.z.o.z. nie nakładają, na wojewódzkiego konserwatora zabytków obowiązku zawiadamiania kontrolowanego o zamiarze przeprowadzenia kontroli, o której mowa w art. 38 ustawy o.z.o.z. Niemniej jak ustalono, wszystkie badane kontrole poprzedzone były zawiadomieniem kontrolowanego o miejscu i terminie przeprowadzenia czynności kontrolnych. 2. W 1 przypadku Konserwator podpisał upoważnienie, w którym upoważnił samego siebie do przeprowadzenia kontroli. Uprawnienie Konserwatora do przeprowadzania kontroli wynika wprost z art. 38 ust. 1 ustawy o.z.o.z. 3. W 2 badanych sprawach nie stwierdzono w zbiorze upoważnień dołączonym do ich ewidencji przechowywanej w sekretariacie WUOZ w Łodzi oraz w aktach kontroli, upoważnień do kontroli wystawionych dla pracowników, przeprowadzających kontrolę. Natomiast w ewidencji upoważnień 8 dalej "Regulamin kontroli" 3

4 dokonano ich rejestracji, zgodnie z dyspozycją Regulaminu kontroli W 2 przypadkach pracownicy WUOZ nieposiadający pisemnego upoważnienia uczestniczyli w kontroli. 10 W wyjaśnieniach Konserwator podał, że wskazane osoby prowadziły w tym samym dniu kontrole innych obiektów na podstawie odrębnych upoważnień. Natomiast z przyczyn organizacyjnych były obecne przy czynnościach kontrolnych w powołanych przypadkach, dokonywały uwag i spostrzeżeń i z tego powodu zostały uwzględnione w protokole kontroli. W tym miejscu należy podkreślić, że na gruncie przepisów ustawy o.z.o.z. powyższe stanowi nieprawidłowość, bowiem podstawą do działania pracownika WUOZ jest upoważnienie do kontroli wydane przez Konserwatora, co wprost wynika z art. 38 ust. 1 ustawy o.z.o.z. 5. W 8 przypadkach w świetle obowiązującego stanu prawnego czynności kontrolne nie zostały przeprowadzone, ponieważ na terenie kontrolowanej nieruchomości nie było osoby, której można doręczyć upoważnienie do kontroli, a tym samym formalnie rozpocząć kontrolę. Zgodnie z art. 38 ust. 4 ustawy o.z.o.z. czynności kontrolne przeprowadza się w obecności kontrolowanej osoby fizycznej albo kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub upoważnionej przez niego osoby, z zachowaniem przepisów o ochronie informacji niejawnych. W wyjaśnieniach Konserwator jako przyczynę powyższego podał utrudnianie kontroli przez właścicieli nieruchomości, na których znajdują się zabytki. W konsekwencji, przesuwanie kontroli w czasie mogło powodować dalsze niszczenie zabytku. Przedstawione wyjaśnienie należy uznać za nieuzasadnione. Podkreślić należy, że w obecnym stanie prawnym nie ma wyjątków od pełnego realizowania zapisów art. 38 ust. 4 ustawy o.z.o.z. W razie utrudniania przez właścicieli nieruchomości (zabytków) wykonywania kontroli, Konserwator (lub osoba, o której mowa w art. 38 ust. 1 ustawy o.z.o.z.), jest uprawniony do wystąpienia z wnioskiem do właściwego miejscowo komendanta Policji o udzielenie pomocy, niezbędnej do przeprowadzenia czynności. 11 Ponadto w art. 114 ustawy o.z.o.z. uregulowano sankcje za uniemożliwianie lub utrudnianie dostępu do zabytku organowi ochrony zabytków, wykonującemu uprawnienia wynikające z ustawy o.z.o.z. 6. Pomimo nieskorzystania z uprawnienia wynikającego z art. 38 ust. 4b ustawy o.z.o.z. spośród przypadków wymienionych w pkt III.2.5: a) w 2 sprawach sporządzono protokoły kontroli, b) w 2 sprawach nie sporządzono żadnego dokumentu opisującego dokonane czynności, 9 akta kontroli str brak jest upoważnień do kontroli zarówno w aktach sprawy jak i w ewidencji upoważnień do kontroli. 11 art. 38 ust. 4b ustawy o.z.o.z. 4

5 co stanowi nieprawidłowość. 12 W 4 sprawach sporządzone zostały notatki służbowe, co w przytoczonych okolicznościach należy uznać za działanie prawidłowe. Zgodnie jednak z art. 39 ust. 1 ustawy o.z.o.z. kontrolujący sporządza protokół kontroli wyłącznie z czynności kontrolnych. W przywołanych sprawach upoważnieni pracownicy WUOZ dokonali jedynie czynności, które są właściwe również dla procesu kontroli (np. oględzin). 6. W 1 przypadku protokół kontroli zabytków ruchomych nie został włączony do akt kontroli do dnia zakończenia kontroli w WUOZ. 13 Zwłoka w tym zakresie wyniosła ponad 2 miesiące. Z wyjaśnień pracownika prowadzącego przedmiotową kontrolę wynika, że protokół został sporządzony i wysłany do kontrolowanego celem podpisania, jednak kontrolowany nie odesłał dokumentu. Biorąc pod uwagę rzetelność pracownika w tym zakresie przy prowadzeniu innych kontroli wyjaśnienia te zostały przyjęte. Niemniej jednak należy podkreślić, iż przesyłanie protokołu bez zwrotnego potwierdzenia odbioru powoduje, że jednostka kontrolująca nie posiada potwierdzenia dokonania tej czynności. Ponadto niemożliwe jest ustalenie przez kontrolującego dnia doręczenia protokołu, tymczasem od dnia następnego rozpoczyna się obliczanie terminu na przedstawienie pisemnych uwag, o których mowa w art. 39 ust. 4 ustawy o.z.o.z. Podsumowując, brak dowodu potwierdzającego doręczenie protokołu należy uznać za nieprawidłowość. 7. Ustawodawca w art. 39 ust. 3 zagwarantował kontrolowanemu prawo wniesienia umotywowanych zastrzeżeń i uwag do protokołu kontroli. W 1 przypadku zastrzeżenia te zostały wniesione, jednak już po wydaniu w wyniku kontroli decyzji administracyjnej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Od decyzji kontrolowany wniósł odwołanie, w którym powtórzył zarzuty zawarte w zastrzeżeniach. 14 Złożone zastrzeżenia dołączono do odwołania i przesłano organowi odwoławczemu. O powyższym poinformowano kontrolowanego. Sprawa w dniu zakończenia kontroli pozostawała w toku. III. 3. Dokumentacja kontrolna. 1. We wszystkich zawiadomieniach o kontroli błędnie wskazane zostały jednostki redakcyjne art. 38 ustawy o.z.o.z., stanowiącego podstawę prawną kontroli. Zgodnie z wyjaśnieniami powyższe było wynikiem drobnych pomyłek, które w przyszłości zostaną wyeliminowane. 2. Upoważnienia do kontroli zawierają wszystkie elementy, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy 12 akta kontroli str akta kontroli str akta kontroli str

6 o.z.o.z., tj.: wskazanie osoby lub osób upoważnionych do przeprowadzenia kontroli, wskazanie kontrolowanej osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej, określenie miejsca i zakresu kontroli oraz podstawy prawnej do jej przeprowadzenia. Ustalono również, że: w 8 przypadkach druki upoważnienia były niezgodne z drukiem stanowiącym załącznik do Regulaminu Kontroli. Niezgodność dotyczyła jednego elementu wizerunku orła, w 1 przypadku upoważnienie zostało opatrzone błędną datą, o rok wcześniejszą niż data faktycznego wydania upoważnienia, w 35 przypadkach w upoważnieniach wystąpiły błędy redakcyjne. W niektórych dokumentach nie dokonano stosownych wykreśleń. 3. W odniesieniu do protokołów kontroli ustalono, że: w 33 przypadkach w protokole nie wskazano przedmiotu i zakresu kontroli w brzmieniu określonym i zamieszczonym w upoważnieniu do kontroli. Z wyjaśnień wynika, że za wystarczające uznano szczegółowe opisanie w protokole kontroli badanych zagadnień. Zgodnie jednak z 12 ust. 2 pkt 1 Regulaminu Kontroli protokół powinien zawierać określenie przedmiotu i zakresu kontroli; w 1 przypadku nie wymieniono osoby kontrolującej; w 14 przypadkach nie wskazano w treści protokołu numerów upoważnień kontrolujących, co wynikało z przyczyn opisanych w pkt III.2.4. Zgodnie z 12 ust. 2 pkt 5 Regulaminu Kontroli dane powyższe winny być uwidocznione; w 11 przypadkach nie ustalono na podstawie oświadczenia osoby uczestniczącej w kontroli osób odpowiedzialnych za stwierdzone naruszenia. W powyższej sytuacji miejsce w protokole winno być wykreślone; w 32 przypadkach nie określono daty lub/i miejsca podpisania protokołu. W wyjaśnieniach powołano, że data protokołu zawarta jest w jego treści (...) zaś miejsce określa adres zabytku ( ) data i miejsce określone w protokole jest tożsame z datą i miejscem jego podpisania. Powyższe wyjaśnienia nie mogły zostać uznane za zasadne, ponieważ co najmniej w jednym przypadku stwierdzono, że protokół został wysłany kontrolowanemu do podpisania (patrz pkt III.2.8) Należy zaznaczyć, że data i miejsce podpisania protokołu winny być wskazane w sposób niebudzący wątpliwości ( 12 ust. 2 pkt 8 Regulaminu Kontroli); w 30 przypadkach nie zamieszczono pouczeń o prawie do odmowy podpisania protokołu i możliwości przedstawienia pisemnych uwag w terminie 7 dni. W wyjaśnieniach wskazano, 6

7 że kontrolowany otrzymuje ustną informację ( ) o możliwości odmowy podpisania ( ) protokołu (w protokole jest akapit o brzmieniu odmówili podpisania, podać powód) oraz zostaje pouczony, iż zgodnie z treścią art. 39 ust. 4 o prawie przedstawienia w terminie 7 dni pisemnych uwag na ręce Konserwatora. W każdym postępowaniu kontrolnym obowiązuje zasada kontradyktoryjności oraz pisemności i w związku z tym odmówiono zasadności złożonym wyjaśnieniom. Konserwator wyjaśnił, że w zmodyfikowanym formularzu protokołu zostanie zamieszczona odpowiednia adnotacja. w 8 przypadkach z treści protokołu nie wynika w ilu egzemplarzach protokół został sporządzony oraz czy doręczono kontrolowanemu jeden egzemplarz (informacji nie zamieszczono lub nie uzupełniono stosownego miejsca w druku protokołu). Powyższe narusza 12 ust. 1 i ust. 2 pkt 9 Regulaminu Kontroli; w 19 przypadkach w protokole kontroli zostały wpisane wnioski pokontrolne. W wyjaśnieniach Konserwator wskazał, że kształt formularza protokołu ( ) został wypracowany wspólnie dla większości wojewódzkich urzędów ochrony zabytków działających w kraju. ( ) Ustawa nie reguluje, w jakim momencie i w jakim terminie powinny być sformułowane owe wnioski. Najczęstszą praktyką jest wypracowywanie zaleceń konserwatorskich w trakcie samej kontroli, zatem akapit wnioski pokontrolne został zawarty w treści formularza. Jeżeli możliwe jest sformułowanie takich wniosków w czasie i na miejscu kontroli, akapit ten jest uzupełniany o stosowne zapisy. Jeżeli sformułowanie wniosków wymaga dodatkowych badań i analiz, po odpowiedniej adnotacji w protokole, tworzone są one w formie odrębnego pisma. Nie można przyjąć powyższych wyjaśnień, bowiem uprawnienie do wydawania wniosków pokontrolnych, o których mowa w art. 40 ustawy o.z.o.z., przysługuje wyłącznie Konserwatorowi. Stąd zalecenia pokontrolne winny być wydawane w odrębnym piśmie podpisywanym przez Konserwatora. W protokole mogą być zamieszczane informacje o stanie pożądanym lub pouczenia o konsekwencjach działań lub zaniechań. Nie mogą one jednak zastępować dokumentu z zaleceniami pokontrolnymi. akta jednej sprawy zawierają wyłącznie kopię protokołu kontroli, przesłaną faksem. W aktach sprawy winny się znajdować oryginały dokumentów akta kontroli str

8 III.4. Realizacja zaleceń pokontrolnych zawartych w wystąpieniu pokontrolnym Wojewody Łódzkiego z 12 sierpnia 2011 r., znak IA-I MG (w zakresie dotyczącym działalności kontrolnej). W powyższym dokumencie zalecono: 1) zaprowadzenie ewidencji kontroli prowadzonych na podstawie art. 38 ustawy o.z.o.z.; 2) rzetelne prowadzenie ewidencji upoważnień do kontroli prowadzonych na podstawie art. 38 ustawy o.z.o.z.; 3) stosowanie w działalności kontrolnej przepisów Rozdziału IV ustawy o.z.o.z. ze szczególnym uwzględnieniem zasady pisemności postępowania kontrolnego oraz sporządzanie właściwej i pełnej dokumentacji kontrolnej 4) kierowanie się w działalności kontrolnej zapisami Regulaminu kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami 5) rozróżnianie procedury kontrolnej, prowadzonej w trybie art. 38 ustawy o.z.o.z. od innych postępowań i procedur wynikających z odrębnych przepisów, m.in. Kodeksu postępowania administracyjnego; Mając na uwadze ustalenia opisane w pkt III.1-3 należy stwierdzić, że: 1) zalecenia wymienione w pkt III.4.1, III.4.5 zostały w pełni zrealizowane; 2) częściowo nie zostały wykonane zalecenia określone w pkt III.4.2-4, co zostało szczegółowo opisane we wcześniejszej części niniejszego dokumentu. IV. Przyczyny stwierdzonych nieprawidłowości i osoby za nie odpowiedzialne. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia należy zauważyć, że główną przyczyną stwierdzonych nieprawidłowości był niedostateczny nadzór Konserwatora nad merytorycznie prawidłowym i zgodnym z przepisami prawa załatwianiem spraw przez bezpośrednio podległych pracowników realizujących zadania na samodzielnych stanowiskach pracy ( 6 ust. 4 oraz 7 ust. 14 Regulaminu organizacyjnego WUOZ). Ponadto naruszenia były wynikiem niewystarczającej wiedzy lub niedołożenia należytej staranności przez pracowników prowadzących kontrole. Powyższe mogło być jedną z konsekwencji nieuczestniczenia pracowników WUOZ w szkoleniach, dotyczących tematyki kontrolnej. 8

9 V. Przedstawiając powyższe uwagi i oceny, Wojewoda Łódzki wnosi o: 1) wzmożenie nadzoru nad pracownikami prowadzącymi kontrole, 2) uregulowanie w przepisach wewnętrznych kwestii dotyczących rejestracji kontroli, w tym wyznaczenie komórki organizacyjnej lub stanowiska pracy odpowiedzialnych za prowadzenie tej ewidencji; 3) dokonywanie czynności kontrolnych przez pracowników WUOZ wyłącznie na podstawie i po okazaniu uprzednio udzielonego przez Konserwatora upoważnienia do kontroli, zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o.z.o.z.; 4) rzetelne gromadzenie i przechowywanie wszystkich wydanych upoważnień do kontroli; 5) sporządzanie dokumentacji kontrolnej zgodnie z obowiązującymi aktami prawa, z zaznaczeniem, iż protokół kontroli winien być opracowywany wyłącznie w przypadku dokonania czynności kontrolnych (art. 39 ust. 1 ustawy o.z.o.z.), oraz z uwzględnieniem w tym dokumencie wszystkich elementów, w szczególności określonych w ustawie o.z.o.z.; 6) zamieszczanie w protokole kontroli pouczeń o prawie do odmowy jego podpisania i możliwości przedstawienia pisemnych uwag (art. 39 ust. 4 ustawy o.z.o.z.), co pozwala na realizację zasady kontradyktoryjności; 7) gromadzenie w aktach kontroli oryginałów sporządzanej dokumentacji pokontrolnej; 8) doręczanie pism w toku kontroli, w tym protokołu kontroli, w sposób umożliwiający obliczanie ustawowych terminów, np. za zwrotnym potwierdzeniem odbioru; 9) wydawanie zaleceń pokontrolnych wyłącznie przez Konserwatora, zgodnie z kompetencją określoną w art. 40 ust. 1 ustawy o.z.o.z. 10) podjęcie działań na rzecz rozwoju kompetencji zawodowych kontrolerów, w tym zapewnienie pracownikom szkoleń z zakresu procedury kontrolnej, celem podniesienia jakości prowadzonych postępowań kontrolnych. Działalność kontrolna winna odbywać się z poszanowaniem obowiązującego prawa, w związku z tym w przypadku utrudniania przez właścicieli nieruchomości (zabytków) wykonywania kontroli, proszę o rozważenie wykorzystywania uprawnienia wynikającego z art. 38 ust. 4b ustawy o.z.o.z. Jednocześnie uprzejmie proszę o udzielenie informacji o sposobie wykonania zaleceń, wykorzystania wniosków lub przyczynach ich niewykorzystania albo o innym sposobie usunięcia 9

10 stwierdzonych nieprawidłowości w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszego wystąpienia pokontrolnego. Zgodnie z art. 48 ustawy o kontroli w administracji rządowej od wystąpienia pokontrolnego nie przysługują środki odwoławcze. WOJEWODA ŁÓDZKI /-/ Jolanta Chełmińska 10