Funkcje wyborów w III Rzeczypospolitej

Transkrypt

1

2

3 Waldemar Wojtasik Funkcje wyborów w III Rzeczypospolitej Teoria i praktyka Wydawnictwo Uniwersytetu Śląskiego Katowice 2012

4 Recenzenci: prof. zw. dr hab. Roman Bäcker prof. zw. dr hab. Arkadiusz Żukowski Korekta: mgr Danuta Dziewięcka mgr Justyna Rutkowska-Zawada Projekt okładki: Jarosław Wichura Skład komputerowy: Przemysław Grzonka Publikacja sfinansowana przez Uniwersytet Śląski w Katowicach. Copyright 2012 by Wydawnictwo Uniwersytetu Śląskiego Wszelkie prawa zastrzeżone ISBN: Wydawca: Uniwersytet Śląski w Katowicach ul. Bankowa Katowice Druk i oprawa: REMAR Sosnowiec ul.gałczyńskiego 36/1

5 Spis treści Spis treści...3 Wstęp...5 Rozdział 1: Wybory i ich funkcje Wprowadzenie Ogólne zasady wyborów Kontekstowy wymiar wyborów Funkcje wyborów Reżim polityczny a funkcje wyborów Funkcje wyborów w modelu demokratycznym...54 Rozdział 2: Normatywne i społeczne determinanty funkcji wyborów Wprowadzenie Proceduralny wymiar wyborów Formuły wyborcze a funkcje wyborów Społeczny wymiar funkcji wyborów Wyborcze modele kontinuum identyfikacji politycznych Średni obywatel i średni wyborca Rozdział 3: Funkcje wyborów do Sejmu i Senatu RP Wprowadzenie Wybory do sejmu i senatu po 1989 roku Realizacja funkcji wyborów do sejmu i senatu

6 Rozdział 4: Funkcje wyborów Prezydenta RP Wprowadzenie Wybory prezydenckie w Polsce po 1989 roku Realizacja funkcji wyborów prezydenckich Rozdział 5: Funkcje wyborów do organów samorządu terytorialnego Wprowadzenie Wybory samorządowe w Polsce Realizacja funkcji wyborów do samorządu terytorialnego Rozdział 6: Funkcje wyborów do Parlamentu Europejskiego Wprowadzenie Wybory do Parlamentu Europejskiego w Polsce Realizacja funkcji wyborów do Parlamentu Europejskiego Zakończenie Bibliografia Indeks osób Spis tabel Spis wykresów Summary Aneks

7 Wstęp Cechą charakterystyczną współczesnych demokracji jest udział obywateli w kreowaniu politycznego przedstawicielstwa, a jedną z podstawowych instytucji systemu politycznego są wolne i uczciwe wybory (free and fair elections). Samo ich przeprowadzenie nie decyduje o możliwości zaliczenia państwa do demokratycznej rodziny, ale za to ich brak praktycznie wyklucza taką możliwość. Wymaga to również transparentności i odpowiedzialności władzy, silnej konkurencji pomiędzy partiami politycznymi i możliwości ich wymiany na płaszczyźnie rządzący opozycja. Niezbędne jest także m.in. poszanowanie wolności osobistych, praw politycznych oraz zagwarantowanie praw przysługujących mniejszościom, a dla zapewnienia szerokiej partycypacji wyborczej konieczne jest sprawne funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego łączącego obywateli i państwo oraz wolnych i pluralistycznych mediów, które umożliwiają polityczną komunikację. Badacze określają wybory jako siłę napędową demokracji, gdyż przez nie generowana jest debata publiczna, kształtowane są kierunki prowadzonej polityki, wybierani polityczni przedstawiciele oraz determinowana dystrybucja władzy 1. Współczesne rozumienie pojęcia demokracji cechuje się dużą dozą niejednoznaczności i niejednorodności, pomimo dążenia do usystematyzowania cech, którymi taki modelowy ustrój powinien się charakteryzować 2. Próby przeprowadzenia opisywanej systematyzacji obejmują również wybory, co wywołu- 1 L. LeDuc, R.G. Niemi, P. Norris, Introduction: Comparing Democratic Elections, [w:] L. LeDuc, R.G. Niemi, P. Norris (red.), Comparing Democracies 2. New Challenges in the Study of Elections and Voting, London 2002: SAGE Publications, s A. Żukowski, Systemy wyborcze. Wprowadzenie, Olsztyn 1999: Wyższa Szkoła Pedagogiczna, s

8 je różne kontrowersje interpretacyjne. Pierwsza dotyczy traktowania demokracji jako stabilnego układu strukturalnego, w którym wolne wybory zawsze będą znaczyły to samo. Drugim powodem kontrowersji jest możliwość zakwestionowania warunków wolności i uczciwości wyborów 3, gdyż tak jak nie ma jednorodnego modelu demokratycznego, tak samo niektóre warunki uczciwych wyborów pozostają w konflikcie z zagwarantowaniem ich wolności, co wymaga poszukiwania kompromisu pomiędzy nimi. Jego charakter wynika z jednostkowej specyfiki miejsca i warunków, w których odbywają się wybory, co ostatecznie uniemożliwia odwołanie się do uniwersalnego wzorca 4. Wybory są jedną z podstawowych kategorii badawczych spotykanych w politologii, choć cieszą się zainteresowaniem także innych dyscyplin naukowych (m.in. prawa, socjologii, filozofii, ekonomii, komunikacji społecznej, matematyki, informatyki, cybernetyki). Badania nad wyborami są określane w nauce jako psefologia (greckie psēphos w starożytności oznaczało kamyk lub glinianą tabliczkę służące do oddawania głosu podczas podejmowania decyzji w drodze głosowania), która to dziedzina uzyskała, szczególnie w nauce anglosaskiej, status subdyscypliny nauk politycznych 5. Po raz pierwszy pojęcia tego użył profesor Uniwersytetu w Oxfordzie, Robert B. McCallum, w 1952 roku 6, a zostało ono upowszechnione przez m.in. Williama Picklesa 7 i Austina Ranney a 8. W początkowym okresie psefologia skupiała się na dwóch podstawowych obszarach badawczych: (1) geograficznym wymiarze wyborów (obejmującym zróżnicowanie lokalne i regionalne w głosowaniu); (2) zachowaniach wyborczych (ukierunkowanych początkowo przede wszystkim na ich statystyczną analizę) 9. Bardzo szybko mianem tym zaczęto określać kolejne aspekty wyborów i głosowania, obejmując pojęciem psefologii całość zjawisk związanych z wyborami i przypisując mu istotne z poznawczego punktu widzenia funkcje, np. potwierdzanie lub obalanie niektórych podstawowych założeń działania systemów demokratycznych 10. Współcześnie badania nad wyborami są jednym z najbardziej dynamicznie rozwijających się obszarów politologii, na co niewątpliwie wpływ ma zarówno ich systemowa istotność, jak i społeczne zainteresowanie, które budzą. Jak pisze Ivor Crewe, wybory 3 R.S. Katz, Democracy and Elections, Oxford 1997: Oxford University Press, s R.S. Katz, Democratic Principles and Judging Free and Fair, [w:] M.D. Boda (red.), Revisiting free and fair elections, Geneva 2004: Inter-Parliamentary Union, s Zdanie kwestionujące wyodrębnienie psefologii jako dyscypliny naukowej wyraża Paul Edwards, traktując pojęcie psephology jako brytyjski synonim określenia study of political and electoral sociology [w:] P. Edwards, The Encyclopedia of Philosophy, London 1972: Macmillian, s R.B. McCallum, The Study of Psephology, Parliamentary Affairs Vol. 8(4)/1954, s W. Pickles, Psephology Reconsidered, The Political Quarterly Vol. 36(4)/1965, s A. Ranney, Thirty Years of Psephology, British Journal of Political Science Vol. 6/1976, s I. Crewe, Psephology, [w:] P.B. Clarke, J. Foweraker (red.), Encyclopedia of Democratic Thought, New York 2001: Routledge, s G. Sartori, A Continental View, Political Studies Vol. 6(1)/1958, s

9 Wstęp są zjawiskiem wzbudzającym więcej zainteresowania społecznego niż inne aspekty polityki, a psefologia może wpływać na zwiększenie zrozumienia u każdego obywatela specyfiki procesów wyborczych i demokratycznych 11. Jako zjawisko polityczne wybory są najczęściej definiowane na gruncie normatywnym i empirycznym. Wymiar normatywny zawiera wzorce (standardy), jakimi winny się one charakteryzować, by można je uznać za kryterium demokratyzmu systemu politycznego, wśród których można wskazać 12 : (1) tworzenie warunków do rywalizacji co najmniej dwóch podmiotów, starających się o poparcie wyborców; (2) umożliwienie odrzucenia aktualnie rządzących; (3) cyklicznie ich odbywanie; (4) zapewnienie wolności uczestnictwa wszystkim dorosłym mieszkańcom danego kraju; (5) umożliwienie politycznej ekspresji, szczególnie krytyki sprawujących władzę; (6) stwarzanie w miarę równych szans dla wszystkich kandydatów; (7) zapobieganie dyskryminacji mniejszości. Odniesienie empiryczne wyborów skupia się na tym, w jakim zakresie wymienione standardy demokratyczne są przez wybory realizowane i poprzez rozróżnienie stopnia tej realizacji umożliwia opisywanie zmian zachodzących zarówno poprzez wybory, jak i w nich samych. Prowadzi to do konstatacji, że elekcje różnią się znacznie między sobą zarówno w czasie, jak i w przestrzeni 13, co umożliwia badanie nie tylko tego, jakie wybory spełniają funkcje, ale także pozwala na opis ich możliwego temporalnego przebiegu. Celem przedstawianego opracowania jest dokonanie politologicznej analizy funkcji wyborów w wymiarze ich przeprowadzania do różnych instytucji systemu politycznego. Kontekstem przestrzennym są polskie doświadczenia projektowania i przeprowadzania oraz skutków, które niosą ze sobą wybory do parlamentu, na urząd Prezydenta RP, do organów samorządu terytorialnego oraz Parlamentu Europejskiego, a wymiar temporalny zawiera się w okresie od 1989 roku (wybory kontraktowe z 4 czerwca) do wyborów parlamentarnych z 2011 roku. Szeroki zakres badań wymaga ich przedmiotowego usystematyzowania, którego podstawą stał się podział wynikający z kształtu systemu politycznego, który w konsekwencji doprowadził do uogólnionego rozumienia wyborów do sejmu i senatu jako wyborów parlamentarnych (odnoszących się do rodzimego modelu bikameralizmu), a elekcji do organów na różnych szczeblach samorządu terytorialnego jako wyborów samorządowych (przy zachowaniu wewnętrznego rozróżnienia na ich lokalny i regionalny wymiar oraz bezpośrednich wyborów wójtów, burmistrzów i prezydentów). W przypadku wyborów na urząd Prezydenta RP i do Parlamentu Europejskiego ich jednorodny wymiar nie wymaga tego rodzaju symplifikacyjnych zabiegów. W pracy będą poszukiwane odpowiedzi na sformułowane pytania badawcze oraz zostanie poddanych weryfikacji kilka hipotez badawczych. Pierwsze z pytań 11 I. Crewe, Psephology, s A. Antoszewski, Systemy wyborcze, [w:] A. Antoszewski, R. Herbut, Systemy polityczne współczesnej Europy, Warszawa 2006: Wydawnictwo Naukowe PWN, s Ibidem, s

10 odnosi się do występującego w literaturze poglądu na temat uogólnionych kategoryzacji funkcji wyborów i możliwości ich zastosowania do poszczególnych typów elekcji. Pytanie badawcze, jakie autor stawia przed sobą, ogniskuje się wokół kwestii, czy istnieją uniwersalne funkcje realizowane przez wszystkie rodzaje wyborów, czy specyfika poszczególnych wyborów implikuje spełnianie przez nie różnych funkcji. Odpowiadająca mu hipoteza stanowi, że pomimo przedstawianych przez badaczy wielu określeń i pojęć składających się na opis funkcji w stosunku do poszczególnych elekcji ich uogólniona formuła pozostaje podobna. Kolejne pytanie badawcze wynika z możliwości wyodrębnienia specyfiki treści poszczególnych funkcji i skupia się na kwestii, z czego ta treść wynika. Hipoteza płynąca z niego będzie zakładać, że swoistość treści funkcji będzie w tym wypadku wynikała m.in. z zastosowanego systemu wyborczego, systemowego i społecznego znaczenia organu, którego dotyczą oraz specyfiki rywalizacji wyborczej determinowanej w ich ramach. Należy również odpowiedzieć na pytanie, co mogło mieć wpływ na funkcje wyborów w okresie dwudziestolecia przemian demokratycznych w Polsce. Hipoteza badawcza wskazywała będzie wśród możliwych czynników na m.in. przebieg procesów demokratyzacyjnych, stabilizację systemu politycznego oraz oddziaływanie globalnych megatrendów (np. procesów politycznej globalizacji w kontekście integracji europejskiej). Ostatnie pytanie badawcze odnosi się do stopnia zgodności uzyskanej w wyniku wyborów reprezentacji politycznej z ogółem wyborców. Hipoteza badawcza będzie zakładała w tym przypadku możliwość oceny takiej zgodności przy pomocy takich narzędzi, jak: skala lewica-prawica, średni obywatel i średni wyborca. Monografia podzielona została na sześć rozdziałów. Pierwszy ma charakter wprowadzający do problematyki wyborów i ich funkcji. Jego celem jest przedstawienie głównych płaszczyzn dyskusji naukowej nad tymi zagadnieniami, toczących się w światowej i rodzimej politologii. Druga część pracy przedstawia funkcje wyborów w kontekście procedur wyborczych oraz przybliża możliwość ich weryfikacji w odniesieniu do społeczeństwa jako całości i poszczególnych wyborców. Część trzecia skupia się na wyborach parlamentarnych w Polsce po 1989 roku i ich funkcjach, odwołując się do bikameralnego modelu polskiego parlamentu i specyfiki wyborów do sejmu i senatu. Czwarty rozdział został poświęcony elekcjom na urząd prezydenta RP w kontekście realizowanych przez nie funkcji, zawierając odniesienie także do wyboru W. Jaruzelskiego przez Zgromadzenie Narodowe. Część piąta zawiera w sobie opisy i analizę elekcji samorządowych, rozpoczynając od jednoszczeblowych wyborów do rad gmin z początku lat 90. ubiegłego stulecia, a kończąc na ich współczesnym wymiarze. Ostatni rozdział dotyczy najnowszego zjawiska w polskiej przestrzeni wyborczej wyborów do Parlamentu Europejskiego, które są konsekwencją politycznej integracji z Unią Europejską. Charakter postawionych zadań badawczych wymagał zastosowania adekwatnych metod. Badania nad zjawiskami politycznymi mogą przybrać różną postać, m.in. badań empirycznych (empiryczna teoria polityki), spekulatywnych (quasi- -formalna teoria polityki), realnych (analiza politologiczna i ontologiczna) oraz nor- 8

11 Wstęp matywnych 14. Sformułowanym celom pracy nie przynależy próba wyjaśniania statusu ontologicznego analizowanych zjawisk, ani też podejścia epistemologicznego, właściwego dla teorii poznawczych. W pracy najszerzej jest wykorzystywane podejście strukturalno-funkcjonalne, charakterystyczne dla współczesnych badań nad poszczególnymi elementami systemów politycznych 15. Podejście to ukierunkowane jest w głównej mierze dedukcyjno-empirycznie, zakładając możliwość odwołań do stworzonych modeli 16, powstających w wyniku połączenia elementów składowych, ale zarazem niedających się do nich zredukować (pozostają autonomiczne) 17. Podejście strukturalno-funkcjonalne umożliwia także badanie relacji pomiędzy zjawiskami politycznymi a ich otoczeniem, pozwalając m.in. na określenie stopnia wpływu poszczególnych elementów na politykę, ocenienie skutków owego wpływu, a także umożliwienie wskazania rodzajów działań niezbędnych dla uzyskania oczekiwanego stanu 18. Poza podejściem instytucjonalnym odwołano się również do metody komparatystycznej, metody instytucjonalno-prawnej oraz, w zakresie opisywanym przez Klausa von Beyme, do metody historycznej 19. Metodę analizy statystycznej stosowano szczególnie w przypadku odwołań do badania zachowań wyborczych oraz ich społecznych i systemowych konsekwencji. W pracy zastosowano adekwatne do metod techniki badawcze w postaci obserwacji, gromadzenia dokumentów oraz syntezy istniejących źródeł empirycznych. O ile same wybory są jedną z centralnych kategorii badań politologicznych, o tyle funkcje wyborów pozostają na ich marginesie. Przyczyn takiego stanu można upatrywać m.in. w złożoności problematyki, konieczności interdyscyplinarnego podejścia do ich badań oraz dynamiki zjawisk, których dotyczą. Wśród badaczy przeważa pogląd, że wybory spełniają jednocześnie kilka funkcji, które istnieją obok siebie i historycznie występują w różnej kompozycji. ( ) Ta zmienność w dostępnych funkcjach i celach jest na pewno jednym z tych czynników, które pozwalają wyborom skutecznie przystosować się do zmiennych warunków środowiskowych i wymogów systemu 20. W literaturze zachodniej zagadnienie funkcji wyborów jest poruszane jako wątek poboczny innych rozważań, najczęściej dotyczących relacji pomiędzy wyborami a systemem politycznym. Jennifer 14 Więcej np. W.P. Shively, Sztuka prowadzenia badań politycznych, Poznań 2001: Zysk i S-ka, s R. Alberski, Trybunał konstytucyjny w polskich systemach politycznych, Wrocław 2010: Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, s A. Modrzejewski, Metodologiczne i filozoficzne podstawy politologii. Zarys wykładu, Gdańsk- Elbląg 2011: Oficyna OKO, s T. Parsons, Szkice z teorii socjologicznej, Warszawa 1972: PWN, s S. Wróbel, Pojęcie i modele działania politycznego w teorii Talcotta Parsonsa, Warszawa 2009: Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne, s K. von Beyme, Współczesne teorie polityczne, Warszawa 2005: Wydawnictwo Naukowe Scholar, s D. Nohlen, Prawo wyborcze i system partyjny. O teorii systemów wyborczych, Warszawa 2004: Wydawnictwo Naukowe Scholar, s

12 Gandhi i Adam Przeworski określają ten kierunek jako analizę funkcji wyborów w egzogennym kontekście reżimu politycznego 21. W tym nurcie mieszczą się badania m.in. Sarah Birch 22, Larry ego Diamonda 23, Andrew Heywooda 24, Richarda S. Katza 25 i Andreasa Schedlera 26. Polskie badania nad funkcjami wyborów skupiają się w dwóch nurtach: politologicznym i prawniczym, choć taki podział ma charakter niewykluczający. O sposobie definiowania funkcji wyborów i ich analizie bardziej decyduje podejście naukowe reprezentowane przez badacza niż ścisłe ramy metodologiczne dyscypliny. Wśród rodzimych badaczy podejmujących problematykę funkcji wyborów wskazać można m.in. Andrzeja Antoszewskiego 27, Roberta Alberskiego i Wiesławę Jednaką 28, Radosława Markowskiego 29, Krzysztofa Skotnickiego 30, Andrzeja Stelmacha 31 i Arkadiusza Żukowskiego 32. Prezentowana publikacja ma na celu przyczynienie się do poszerzenia obecności w literaturze problematyki badań wyborów o kontekst ich funkcji, niebędący dotychczas szczególnie istotnym punktem ich odniesienia. Powinna przyczynić 21 J. Gandhi, A. Przeworski, Holding onto Power by Any Means? The Origins of Competitive Elections, s. 4. Dostęp elektroniczny: przeworski.pdf. 22 S. Birch, Elections, [w:] P.B. Clarke, J. Foweraker (red.), Encyclopedia of Democratic Thought, New York 2001: Routledge. 23 L. Diamond, Thinking about Hybrid Regimes, Journal of Democracy Vol. 13(2)/ A. Heywood, Key Concepts in Politics, New York 2000: Palgrave. 25 R.S. Katz, Democracy and Elections 26 A. Schedler, Elections Without Democracy: The Menu of Manipulation, Journal of Democracy Vol. 13(2)/ A. Antoszewski, Funkcje eurowyborów, [w:] A. Antoszewski (red.), Wybory do Parlamentu Europejskiego w 2004 roku na Dolnym Śląsku i Opolszczyźnie, Wrocław 2006: Wydawnictwo Profil; A. Antoszewski, Systemy wyborcze.. 28 R. Alberski, W. Jednaka, Wybory parlamentarne i prezydenckie jedność czy różnorodność funkcji politycznych?, [w:] A. Antoszewski (red.), Ewolucja polskiego systemu politycznego po 1989 roku w świetle komparatystycznej teorii polityki, Wrocław 1994: Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego. 29 R. Markowski, System wyborczy system partyjny jakość demokracji. O jednomandatowych okręgach wyborczych, Warszawa 2010: Instytut Spraw Publicznych, s. 3. Dostęp elektroniczny: 30 K. Skotnicki, Funkcje wyborów, [w:] A. Sylwestrzak (red.), Prawo wyborcze Rzeczypospolitej Polskiej i problemy akcesji Polski do Unii Europejskiej, Materiały XLIV Ogólnopolskiej Konferencji Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego, Olsztyn kwietnia 2002 r., Olsztyn 2003: Wydawnictwo Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego. 31 A. Stelmach, Funkcje wyborów i ich weryfikacja we współczesnym świecie, [w:] S. Zyborowicz (red.), W poszukiwaniu modelu demokratycznego, Toruń 2009: Wydawnictwo Adam Marszałek. 32 A. Żukowski, Systemy wyborcze. Wprowadzenie ; A. Żukowski, System wyborczy do Sejmu i Senatu RP, Warszawa 2004: Wydawnictwo Sejmowe ; A. Żukowski, Wybory, [w:] S. Opara, D. Radziszewska-Szczepaniak, A. Żukowski (red.), Podstawowe kategorie polityki, Olsztyn 2005: Instytut Nauk Politycznych Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego. 10

13 Wstęp się także do uzupełnienia luki w badaniach nad wpływem wyborów na najważniejsze płaszczyzny życia społecznego i politycznego w Polsce, dając możliwość przeprowadzenia porównań z innymi państwami, szczególnie tymi, które charakteryzują się dłuższym zakorzenieniem procedur demokratycznych oraz większą ich efektywnością. Pozwoli to na wyodrębnienie tych obszarów, w których jednostkowe funkcje wyborów nie spełniają celów, jakie były założone przy projektowaniu przez polskiego ustawodawcę oraz ewentualnie zdiagnozować źródła tych deficytów 33. Autor pragnie podziękować prof. zw. dr. hab. Romanowi Bäckerowi i prof. zw. dr. hab. Arkadiuszowi Żukowskiemu, których życzliwe uwagi i sugestie pozwoliły nadać tej publikacji ostateczny kształt. 33 Przywoływany cel badawczy determinuje przyjęcie założenia, że funkcje wyborów są pierwotne w stosunku do nich samych i powinny decydować o treści przyjmowanych rozwiązań. Więcej: K. Skotnicki, Funkcje wyborów a wielkość okręgów wyborczych, s. 25. Dostęp elektroniczny: 11

14

15 Rozdział 1 Wybory i ich funkcje 1.1. Wprowadzenie Jednym z elementów konstytuujących demokrację, który stanowi zarówno jej warunek wstępny, jak i konieczny, jest udział obywateli w życiu publicznym 34. Brak politycznej partycypacji i reprezentacji odzwierciedla nieistnienie społeczeństwa obywatelskiego i w konsekwencji brak lojalności wobec całego systemu 35. Najczęściej spotykanymi sposobami urzeczywistniania politycznego uczestnictwa są wybory powszechne 36 oraz instytucje demokracji bezpośredniej, przy czym to właśnie wybory są traktowane jako warunek sine qua non możliwości rozpatrywania systemu politycznego w kategoriach demokra- 34 T. Godlewski, Polski system polityczny. Instytucje procedury obywatele, Toruń 2005: Wydawnictwo Adam Marszałek, s S.M. Lipset, Homo politicus. Społeczne podstawy polityki, Warszawa 1995: Wydawnictwo Naukowe PWN, s Jak podkreśla Andrzej Sokala, pojęcie powszechnych wyborów rozumiane może być na trzy sposoby: (1) poprzez powszechne uprawnienie wyborców do uczestnictwa w nich; (2) poprzez objęcie ich oddziaływaniem obszaru całego kraju (w przeciwieństwie do elekcji regionalnych i lokalnych); (3) jako wybory rozpoczynające kadencję, w przeciwieństwie do tzw. wyborów częściowych głównie uzupełniających. [w:] A. Sokala, Niektóre kwestie prawa wyborczego do rad gmin. Uwagi de lege lata i de lege ferenda, Przegląd Sejmowy nr 3(11)/1995, s. 48. Szczególnie drugi z zaproponowanych sposobów budzić może pewne wątpliwości np. w sytuacji, gdy wybory samorządowe, choć przeprowadzane na wyodrębnionym obszarze, to jednak odbywają się według generalnych reguł (podobnych na obszarze całego kraju i mających tę samą podstawę prawną) i obejmują mieszkańców całego kraju. 13

16 1.1. Wprowadzenie tycznych 37. Wolne, rywalizacyjne, cykliczne wybory stały się podstawowym wyznacznikiem demokratycznego systemu politycznego i należą do najpowszechniejszych współczesnych instytucji politycznych, a samo głosowanie jest bardzo często jedynym aktem udziału w życiu politycznym, podejmowanym przez obywateli w większości państw świata 38. Wybory są podstawowym komponentem zarówno empirycznych, jak i normatywnych teorii demokracji. W wymiarze normatywnym pomagają realizować wartości, które demokrację konstytuują i empirycznie służą tworzeniu procedur urzeczywistniających zasadę demokratycznej reprezentacji 39. Poprzez nie definiowany jest nie tylko charakter rywalizacji politycznej, ale również poszukiwane są najbardziej efektywne wzorce dystrybucji władzy, zarówno pod względem jej reprezentatywności, jak i skuteczności. W przypadku skuteczności nie chodzi tutaj wyłącznie o kanalizowanie czy marginalizowanie konfliktów politycznych, ale o taką ich stratyfikację, dzięki której uzyskany zostanie najbardziej efektywny stan zaangażowania społecznego potencjału w sferę polityki. John C. Courtney określa wybory mianem filarów demokracji, dokonujących konsolidacji rządu z postulatami obywateli, partii politycznych, grup interesu i ruchów społecznych. Wybory stanowią przy tym podstawowy mechanizm weryfikowania odpowiedzialności rządzących za politykę i realizowane przez nich działania 40. W najbardziej ogólnych ramach wybory mogą być definiowane na płaszczyźnie instytucjonalnej i proceduralnej. Podnoszona różnica pomiędzy ogólnym pojęciem wyborów (jako instytucji systemu demokratycznego) a próbą ich definicyjnej operacjonalizacji, w bardziej szczegółowym kontekście, napotykać może na różnorodne metodologiczne problemy i niedogodności 41. W szerokim ujęciu wybory jawią się jako sposób zapewnienia społecznie akceptowalnych metod zarządzania zmianami politycznymi, których ostatecznym celem jest stworzenie możliwości alternacji władzy i uzyskania społecznego mandatu przez rządzących. Wybory, rozumiane doktrynalnie, są jednocześnie aktem nadającym władzę pewnej instytucji politycznej, określającym oczekiwanie społeczne wobec niej, legitymującym przyszłe działania i mobilizującym wyborców do politycznej aktywności 42. Wła- 37 J. Dennis, Support for the Institution of Elections by the Mass Public, American Political Science Review Vol. 54/1970, s R. Rose, H. Mossawir, Voting and Elections: A Functional Analysis, Political Studies Vol. 15(2)/1967, s R.S. Katz, Function of Elections, [w:] R. Rose (red.), International Encyclopedia of Elections, Washington 2000: CQ Press, s J.C. Courtney, Elections, Vancouver 2004: UBC Press, s John Garring przywołuje przykład wyborów jako pojęcia, którego sama operacjonalizacja definicyjna zająć mogłaby obszerny podręcznik, gdyż przestrzeń pomiędzy szerokim i wąskim jego rozumieniem sprawia, że w praktyce każda próba empirycznej weryfikacji mogłaby okazać się co najmniej problematyczna. Więcej: J. Garring, Social Science Methodology. A Criterial Framework, Cambridge 2001: Cambridge University Press, s A. Antoszewski, Funkcje eurowyborów, s

17 Rozdział 1: Wybory i ich funkcje ściwe instytucjonalne usytuowanie wyborów pozwala także na funkcjonalną strukturyzację przestrzeni rywalizacji politycznej, w której wyznaczają sprawujących władzę i będących wobec nich w opozycji. Ujęcie wąskie wskazuje proceduralne warunki, po spełnieniu których uzyskujący w wyniku wyborów mandat posiadają demokratyczne uprawomocnienie podejmowania działań władczych w imieniu wszystkich obywateli. Nie można jednak poprzestawać na konstatacji, że wybory przynależą jedynie do reguł demokratycznych, gdyż często są przeprowadzane w reżimach niemających dla nich poszanowania. Samo odbycie się wyborów nie jest warunkiem wystarczającym do uznania procedury za demokratyczną, a wybranych w ich wyniku przedstawicieli za mających demokratyczne uprawomocnienie. Jeżeli więc wybory nie wypełniają warunków decyzji demokratycznej, to sprowadzone zostają do roli techniki formowania gremiów lub powierzania osobom stanowisk kierowniczych 43. W reżimach autorytarnych i totalitarnych służą one do imitowania reguł demokratycznych, pozbawiając obywateli faktycznej możliwości wyboru albo rozstrzygania o kwestiach dystrybucji władzy. W ich wyniku nie odbywa się rzeczywista alternacja władzy, a ewentualna zmiana jest wynikiem oczekiwań sprawujących rządy. Badacze często określają wybory jako siłę napędową demokracji 44. Dzięki nim jest generowana debata publiczna, kształtowane są kierunki prowadzonej polityki, wybierani przedstawiciele i skład parlamentu oraz determinowana dystrybucja władzy. Cykliczna możliwość weryfikacji rządzących za pomocą urny wyborczej jest warunkiem koniecznym w demokracji, ale samo przeprowadzanie rywalizacyjnych wyborów nie jest czynnikiem wystarczającym dla zapewnienia odpowiedniej reprezentacji wyborców. By to osiągnąć, wymagana jest również transparentność i odpowiedzialność władzy, silna konkurencja pomiędzy partiami politycznymi i ich wymiana na płaszczyźnie rządzący opozycja. Niezbędne jest także poszanowanie wolności osobistych, praw politycznych oraz zagwarantowanie praw przysługujących mniejszościom. Dla zapewnienia szerokiej partycypacji konieczne jest sprawne funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego, łączącego obywateli i państwo, oraz wolnych i pluralistycznych mediów, które umożliwiają polityczną komunikację 45. Jednym z czynników wpływających bezpośrednio na możliwość uznania danego systemu za pluralistyczny i demokratyczny jest charakter wyborów oraz skutki, które ze sobą niosą. Joseph A. Schumpeter dostrzega w wyborach podstawowy cel demokracji wybór ludzi, którzy mają decydować. Jest on osiągany przez instytucjonalne dochodzenie do decyzji politycznych, w ramach których jednostki zdobywają moc decydowania w wyniku konkurencji o głosy wyborców 46. Część 43 D. Nohlen, Prawo wyborcze i system partyjny. O teorii systemów wyborczych, s L. LeDuc, R.G. Niemi, P. Norris, Introduction: Comparing Democratic Elections, s Ibidem, s J. Schumpeter, Kapitalizm. Socjalizm. Demokracja, Warszawa 1995: Wydawnictwo Naukowe PWN, s

18 1.1. Wprowadzenie badaczy nieco inaczej postrzega rolę wyborów w demokracji widzi w nich mechanizm, dzięki któremu ludzie, poprzez udział w wyborach, mają władzę zastępowania rządzących 47. Warto w tym miejscu przytoczyć aktualne wciąż wątpliwości Richarda Katza, które podniósł w odniesieniu do jednoznaczności i jednorodności samego pojęcia demokracji w kontekście wyborów ją konstytuujących. Pierwsza pojawiająca się obiekcja dotyczy traktowania demokracji jako tworu jednorodnego, w którym wolne wybory zawsze będą znaczyły to samo. Drugim powodem do możliwej dyskusji jest łatwa do zakwestionowania jednoznaczność postulowanych warunków wolności i uczciwości wyborów 48. W późniejszej publikacji wspomniany autor zwraca uwagę, że tak jak nie ma jednorodnego modelu demokratycznego, tak samo niektóre warunki uczciwych wyborów pozostają w konflikcie z postulatem zagwarantowania ich wolności, co wymaga poszukiwania kompromisu między nimi. Charakter tego kompromisu uzależniony jest od jednostkowej specyfiki miejsca i warunków, w których odbywają się wybory. To ostatecznie uniemożliwia odwołanie się do uniwersalnego wzorca, gdyż nie można go wyznaczyć 49. W podobnym duchu wypowiada się Pippa Norris, która dokonuje rozróżnienia wyborów i ich skutków z perspektywy funkcjonującego typu rozwiązań demokratycznych. Podstawą rozróżnienia jest podział na model demokracji konsensualnej i westminsterskiej 50. W modelu majorytarnym wybory są czynnikiem uproszczenia i transparentności procesu podejmowania decyzji, który zapewniany jest poprzez jednopartyjne rządy i ich odpowiedzialność przed wyborcami. Istotną rolę do odegrania ma w tym przypadku silna i skuteczna opozycja, zdolna do kontroli rządzących i stworzenia względem nich alternatywy. W przypadku rozwiązań konsensualnych wybory są mechanizmem poszukiwania kompromisu między siłami politycznymi. Jego celem jest podejmowanie decyzji na gruncie potencjalnie szerokiego porozumienia politycznego, będącego możliwym do zaakceptowania przez najszerszą część społeczeństwa 51. Przedstawione uwarunkowania nie mogą być traktowane jako jedyne, ale dopiero ich spełnienie wpływa na możliwość rozpatrywania pozostałych, co sprawia, że schumpeteriańska definicja demokracji traktowana jest jako minimalistyczna. 47 A. Przeworski, M.E. Alvarez, J.A. Cheibub, F. Limongi, Democracy and Development. Political Institutions and Well-Being in the World, , Cambridge 2000: Cambridge University Press, s R.S. Katz, Democracy and Elections, s R.S. Katz, Democratic Principles and Judging Free and Fair, s A. Lijphart, Patterns of Democracy. Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries, New Haven 1999: Yale University Press, s. 9 i n. 51 P. Norris, Electoral Engineering. Voting Rules and Political Behavior, Cambridge 2004: Cambridge University Press, s Część badaczy zdaje się nie dostrzegać, że idea szerokiego konsensusu politycznego we współczesnych demokracjach napotyka na podstawowy problem w postaci zmniejszającej się frekwencji wyborczej, mogącej wpływać na legitymację decyzji podejmowanych przez rządzących. 16

19 Rozdział 1: Wybory i ich funkcje Nieco szerzej, ale również w kontekście rywalizacji wyborczej, definiuje demokrację Robert Dahl, czyniąc z wyborów jej charakterystyczną cechę. W swoim modelu wymienia 5 elementów, które łączy płaszczyzna wyborcza: efektywną partycypację, równość wyborczą, oświecone rozumienie, nadzór nad podejmowanymi działaniami, inkluzję dorosłych 52. Zarówno Schumpeter, jak i Dahl podkreślają w swoich definicjach demokracji niezbędność powszechnych i rywalizacyjnych wyborów, czyniąc z nich podstawę dla dalszych analiz procedur i zasad demokratycznych. Wśród innych kluczowych elementów, które wraz z wyborami tworzą demokratyczną infrastrukturę, można wskazać: liberalny system wartości, zakorzenienie konstytucji i prawa, silne demokratyczne instytucje w systemie politycznym oraz gotowość do przestrzegania demokratycznych zasad przez rządzących. Juan J. Linz określa wybory jako okresową procedurę, w której obywatele mają zapewnioną wolność wyboru między kandydatami na urząd i w wyniku której możliwa jest alternacja władzy (w sytuacji, gdy sprawujący władzę przegra wybory, musi ją przekazać zwycięzcy) 53. Postrzeganie wyborów jako procesu zarządzania polityczną zmianą jest charakterystyczne dla traktowania ich jako areny rywalizacji politycznej, na której obywatele, głosując, dokonują wyboru kierunku dystrybucji władzy. Przy ich udziale decyduje się podział na tych, którzy władzę otrzymują i opozycję, wytwarza się układ zależności pomiędzy partiami politycznymi 54 oraz zapewnione zostają powszechne poparcie i legitymizacja dla rządzących 55. Na proceduralne kwestie rozstrzygnięcia wyborów zwraca uwagę również Dieter Nohlen, definiując je jako demokratyczną metodę ustanawiania osób w organie przedstawicielskim lub na stanowiskach kierowniczych 56. Biorąc pod uwagę skutki, wspomniane wcześniej procedury pozbawione warunków demokratycznych również prowadzą do wskazania składu organu przedstawicielskiego lub ustanowienia osób na stanowiskach kierowniczych. Zostają jednak sprowadzone do rangi techniki dokonywania wyboru, bez niezbędnej niepewności co do uzyskanego ostatecznie rozstrzygnięcia. Jeżeli nawet wyborcy mają możliwość wskazywania preferencji pomiędzy różnymi kandydatami, to są oni pozbawieni możliwości realnego wyboru (starający się o urząd muszą posiadać koncesję od sprawujących rządy). Istotnym elementem wyborów, podnoszonym przy opisywaniu warunków demokratyczności, jest ich cykliczność. Rozpatrując ten aspekt, warto zauważyć, że nie ma w tym przypadku ścisłego kanonu, jednak z doświadczeń świata demokratycznego wynika, że najczęstszy okres między kolejnymi wyborami po- 52 R.A. Dahl, O demokracji, Kraków 2000: Wydawnictwo Znak, s J.J. Linz, Totalitarian and Authoritarian Regimes, Boulder 2000: Lynne Rienner Publishers, s A. Martin, Elections, [w:] Encyclopedia of Power, Thousand Oaks 2011: SAGE Publications, s L.S. Maisel, M.D. Brewer, Parties and Elections in America. The Electoral Process, Lanham 2008: Rowman & Littlefield, s D. Nohlen, Prawo wyborcze i system partyjny, s

20 1.1. Wprowadzenie szczególnych organów wynosi od 4 do 6 lat. W przytaczanym kontekście, Arkadiusz Żukowski rozumie przez wybory periodyczny proces wybierania w sposób pośredni (elektorzy) lub bezpośredni (elektorat, tzn. wyborcy) przedstawicieli (reprezentantów na określone stanowiska lub do pełnienia określonych funkcji) we władzach ustawodawczych, wykonawczych, rzadziej sądowniczych, m.in. parlamenty, głowy państw czy organy samorządów lokalnych 57. Specyficzny pod tym względem jest przypadek wyborów międzykadencyjnych, w ramach których jest wybierana jedynie część mandatariuszy zasiadających w danym ciele, lub uzupełniających, które odbywają się w wyniku opróżnienia urzędu przez dotychczas sprawującą go osobę. Wybory stanowią również emanację woli suwerena co do kształtu personalnych i przedmiotowych rozwiązań w sferze polityki. Wychodząc z tego założenia, Mary A. Griffith-Traversy pod pojęciem wyborów rozumie regularne działanie, w wyniku którego, w sposób rzetelny, może manifestować się wola narodu i w którym ogół obywateli może wskazać członków przyszłych władz 58. Aspekt legitymizacyjny jest tutaj podnoszony poprzez powszechne uczestnictwo w wyborach, a także rozpatrywanie ich efektów jako wyniku woli narodu. Taka konstrukcja umożliwia wyborczą legitymizację wybranych przedstawicieli władz, a później decyzji podejmowanych przez nich w imieniu suwerena. W podobny sposób definiuje wybory Andrzej Antoszewski, widząc w nich podstawową formę uczestnictwa politycznego. Według badacza treścią wyborów jest podjęcie przez ogół uprawnionych obywateli (najczęściej tożsamy z ogółem dorosłych) decyzji o tym, kto personalnie w ich imieniu jest uprawniony do podejmowania, w czasie wyznaczonym granicami kadencji, wiążących rozstrzygnięć na arenie parlamentarnej. Natomiast bezpośrednim efektem wyborów jest ukształtowanie określonego układu sił politycznych 59. Tak pojmowane wybory doprowadzają do strukturyzacji sceny politycznej oraz wyposażają wybraną w ich wyniku większość (najczęściej, choć w specyficznych sytuacjach decyzje mogą podejmować przedstawiciele mniejszości) w relewantne atrybuty władzy. Instytucjonalny wymiar rywalizacji politycznej, będącej czynnikiem determinującym układ powiązań między podmiotami polityki, jest punktem wyjścia dla traktowania wyborów jako mechanizmu generującego wzorce powiązań między partiami politycznymi. Ryszard Herbut mianem wyborów określa metodę służącą do wyłonienia spośród kandydatów osób, które mają piastować określone, obieralne stanowiska lub urzędy publiczne. W praktyce jest to forma zbiorowej 57 A. Żukowski, Wybory, [w:] W. Sokół, M. Żmigrodzki (red.), Encyklopedia politologii t.1. Teoria polityki, Kraków 1999: Wydawnictwo Zakamycze, s. 310; A. Żukowski, Wybory, [w:] S. Opara, D. Radziszewska-Szczepaniak, A. Żukowski (red.), Podstawowe kategorie polityki, s M.A. Griffith-Traversy, Demokracja, parlament i systemy wyborcze, Warszawa 2007: Vizja Press & IT, s A. Antoszewski, Systemy wyborcze, [w:] A. Antoszewski, R. Herbut (red.), Demokracje zachodnioeuropejskie. Analiza porównawcza, Wrocław 1997: Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, s