Partnerstwo publiczno prywatne jako szansa rozwoju lokalnego, bariery i korzyści

Transkrypt

1 Artykuł wygłoszony na konferencji naukowej i opublikowany [w] Uwarunkowania funkcjonowania sektora publicznego, pod redakcją M. Olińskiego, Uniwersytet Warmińsko Mazurski, Olsztyn 2006, ISBN Prof. dr hab. Bogdan Nogalski Zakład Strategii Zarządzania Instytut Organizacji i Zarządzania Uniwersytet Gdański ul. Armii Krajowej 101, Sopot nogalski@wzr.pl Dr Jarosław Szreder Zakład Zarządzania Przedsiębiorstwem Instytut Organizacji i Zarządzania Uniwersytet Gdański Ul. Armii Krajowej 101, Sopot j_szreder@o2.pl Dr Piotr Walentynowicz Katedra Organizacji i Zarządzania Wydział Zarządzania i Marketingu WSAiB w Gdyni ul. Kielecka Gdynia p.walentynowicz@wsaib.pl Partnerstwo publiczno prywatne jako szansa rozwoju lokalnego, bariery i korzyści Słowa kluczowe: partnerstwo publiczno prywatne, rozwój lokalny Streszczenie W artykule przedstawiono problematykę partnerstwa publiczno prywatnego (PPP) oraz jego wpływ na szeroko rozumiany proces rozwoju lokalnego. Partnerstwo publiczno - prywatne określić moŝna jako długoterminową umowę między podmiotami publicznymi i prywatnymi, w wyniku których obydwaj wnoszą specyficzny wkład do wspólnego procesu świadczenia usług statutowych partnera publicznego. Rozwój lokalny natomiast definiuje się jako długotrwały proces rozwoju społeczno gospodarczego, sterowany i modyfikowany przez gminne lub powiatowe władze samorządowe. Głównym celem artykułu było ukazanie wpływu partnerstwa publiczno prywatnego na rozwój lokalny oraz zaprezentowanie najpowaŝniejszych barier i korzyści stosowania partnerstwa. Badania przeprowadzono we wszystkich gminach województwa pomorskiego. Wyniki badań ukazują, Ŝe w opinii zarządzających gminami, współdziałanie gmin z firmami prywatnymi na zasadach partnerstwa publiczno prywatnego jest korzystne dla rozwoju lokalnego oraz moŝe im przynieść wiele korzyści. NajpowaŜniejszą barierą stosowania PPP jest, w chwili obecnej, brak jednoznacznych regulacji prawnych w tym zakresie i wynikające z tego konsekwencje. 1

2 1. Wstęp Istniejąca na świecie tendencja do decentralizowania władzy oraz prywatyzowania gospodarki, w tym równieŝ prywatyzowania zadań publicznych, przyczynia się do coraz większej powszechności procesów współdziałania sektorów publicznego i prywatnego (Connolly, Munro, 1997, s ) Współpraca z przedsiębiorstwami prywatnymi na szczeblu gminnym moŝe, a wręcz powinna przyczyniać się do pobudzania szeroko rozumianego procesu rozwoju lokalnego. Przykładowo w Niemczech, gdzie występuje duŝa róŝnorodność form organizowania działalności komunalnej przez gminy (np. przedsiębiorstwa pod zarządem, zakłady własne gmin, zakłady prawa publicznego, fundacje itp.) coraz większego znaczenia nabierają prywatne spółki prawa handlowego z udziałem kapitału gminnego oraz róŝnego rodzaju prywatno - prawne formy przedsiębiorstw komunalnych. We Francji obok modelu bezpośredniej realizacji zadań przez gminę, czyli za pomocą podległych jej instytucji i słuŝb, istnieje model pośredni (tj. dzierŝawa lub koncesja udzielona firmie prywatnej) lub model mieszany (tj. przedsiębiorstwa z udziałem kapitału prywatnego i gmin). Od większości systemów europejskich wyraźnie róŝnią się rozwiązania amerykańskie, gdzie w zasadzie formuła własności komunalnej stosowana w Europie nie przyjęła się. Większość funkcji gospodarczych w zakresie działalności komunalnej realizowana jest przez przedsiębiorstwa prywatne, którym nadano status przedsiębiorstw uŝyteczności publicznej (Zdyb, 2004, s. 5). Wzrastające znaczenie i powszechność procesów współdziałania sektorów publicznego i prywatnego w krajach Unii Europejskiej oddziałuje równieŝ na Polskę. Celowym zatem wydaje się uszczegółowienie rozumienia oraz zasad tychŝe procesów, a takŝe ich wpływu na rozwój lokalny. Dlatego w niniejszym artykule postawiono następującą hipotezę badawczą: współdziałanie gmin z przedsiębiorstwami prywatnymi na zasadach partnerstwa publiczno prywatnego jest korzystne dla rozwoju lokalnego. Hipoteza ta została zweryfikowana na podstawie badań empirycznych 1. Dodatkowo w artykule przedstawiono bariery i korzyści zastosowania formuły PPP dla potrzeb stymulowania procesu rozwoju lokalnego. 1 Badaniami objęto wszystkie gminy wiejskie, miejskie, miejsko wiejskie, a takŝe powiaty grodzkie z terenu województwa pomorskiego (razem 122 jednostki). Uzyskano zwrot ankiet w ilości 96 sztuk, czyli na poziomie 78,6%. PosłuŜono się metodą ankietową, rozsyłając kwestionariusz ankiety drogą pocztową. Badania prowadzono w pierwszej połowie 2003 roku. Badań nie moŝna uznać za reprezentacyjne w skali całego kraju, gdyŝ zbadana populacja została wyłoniona jako próba celowa (wszystkie gminy w granicach województwa pomorskiego), a nie losowa reprezentująca całą zbiorowość (wszystkie gminy w Polsce). Niemniej jednak wydaje się, iŝ wnioski i spostrzeŝenia z badań moŝna ostroŝnie odnieść do stanu zaawansowania badanych procesów na terenie całej Polski. 2

3 Artykuł składa się z czterech części. W pierwszej zdefiniowano pojęcie partnerstwa publiczno - prywatnego oraz zaprezentowano istniejące moŝliwości stosowania tej koncepcji w Polsce. W części drugiej przedstawiono ogólny zarys problematyki rozwoju lokalnego. Część trzecia prezentuje syntetyczne wyniki badań empirycznych, natomiast w części czwartej, w formie podsumowania, przedstawiono bariery i korzyści stosowania koncepcji PPP w rozwoju lokalnym. 2. Zarys koncepcji partnerstwa publiczno prywatnego (PPP) i próba jego klasyfikacji Partnerstwo publiczno prywatne (PPP) jest pojęciem stosunkowo nowym. W toku procesu reformy administracji publicznej, zapoczątkowanej ustawą O samorządzie terytorialnym z 1990 r., obowiązek prowadzenia i rozwijania podstawowych usług publicznych (tj. np. usługi komunalne, edukacja, słuŝba zdrowia, drogi) powierzony został gminom 2. Realizowane samodzielnie przez jednostki sektora publicznego projekty infrastrukturalne, zawsze napotykały i napotykają na barierę finansową tj. brak wystarczającej ilości środków publicznych z przeznaczeniem na nowe inwestycje. Z powodu chronicznego braku inwestycyjnych środków publicznych często następował proces zbierania wpłat od bezpośrednio zainteresowanych usługą odbiorców, których nie zawsze było stać na jednorazową wysoką wpłatę na poczet inwestycji. W związku z powyŝszym pojawiła się koncepcja partnerstwa publiczno prywatnego, które w zamyśle ma zwiększyć skuteczność i ułatwić realizację podstawowych zadań jednostkom publicznym 3. Partnerstwo publiczno - prywatne najprościej określić moŝna jako powiązania pomiędzy usługodawcami publicznymi i prywatnymi, w wyniku których obydwaj wnoszą specyficzny wkład do wspólnego procesu świadczenia usług (Budäus, 1995, s. 161). Uczestnikami procesów inwestycyjnych w formule PPP są po stronie publicznej: rząd (bezpośrednio lub poprzez agencje mu podległe), jednostki samorządu terytorialnego (najczęściej szczebla gminnego) lub regionalne fundusze inwestycyjne. Podmiotami prywatnymi zainteresowanymi realizacją przedsięwzięć publicznych mogą być: przedsiębiorstwa oraz przedsiębiorcy prywatni, mieszkańcy regionu, banki, fundusze venture capital czy firmy ubezpieczeniowe. PPP jest długoterminowym współdziałaniem sektorów publicznego i prywatnego. Oznacza po części prywatyzację, a takŝe inne, nowatorskie formy 2 Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. nr 16 z 1990 r., poz. 95) 3 Art. 44 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego stanowi, Ŝe łączna wysokość dotacji z budŝetu państwa przyznanych w kolejnych latach na dofinansowanie inwestycji realizowanej przez jednostkę samorządu terytorialnego nie moŝe przekroczyć, z wyjątkiem inwestycji dotyczących szkół i placówek oświatowych, 50% wartości kosztorysowej inwestycji. Oznacza to, iŝ partnerem dla konkretnej jednostki samorządu terytorialnego jest nie tylko rząd, ale równieŝ inne jednostki samorządowe oraz podmioty prywatne 3

4 wprowadzania własności prywatnej do sfery gospodarki publicznej. Podstawową cechą kontraktów PPP jest to, Ŝe ich realizacja odbywa się na podstawie wieloletniej, notarialnej umowy cywilno - prawnej, zawieranej pomiędzy np. jednostką samorządową, a podmiotem prywatnym. Strony umowy kształtują swoje prawa i obowiązki w sposób dowolny w ramach obowiązującego prawa. Inną charakterystyczną cechą kontraktów PPP jest podział ryzyk. Oznacza to, iŝ określony rodzaj ryzyka zostaje przypisany tej stronie, której łatwiej jest się z tym ryzykiem uporać. Jest to istotna korzyść dla partnera publicznego, gdyŝ w przypadku realizacji projektu poza partnerstwem całe ryzyko pozostaje po jego stronie. W przypadku natomiast formuły PPP partner publiczny przejmuje tylko określone, wybrane rodzaje ryzyk. Następną, aczkolwiek dyskusyjną, cechą kontraktów PPP jest udział partnera publicznego w ponoszeniu nakładów inwestycyjnych na obiekty, na bazie których dostarczane są usługi publiczne. Z jednej strony uwaŝa się, Ŝe jedynie partner prywatny finansuje budowę obiektów i zarządza nimi. Ich utrzymanie natomiast jest wspólne w proporcjach i na zasadach przewidzianych w umowie PPP (Jefremienko, 2002, s. 53). Pogląd taki podzielają inni autorzy twierdząc, Ŝe podstawowym załoŝeniem leŝącym u podstaw przedsięwzięć publiczno - prywatnych jest brak zobowiązania sektora publicznego do zapewnienia kapitału, który byłby wypłacony z góry w formie bezpośredniego kredytowania (Hendrysiak, 2003). Zakłada się równieŝ, iŝ najwaŝniejszą róŝnicą pomiędzy kontraktami PPP a tradycyjnym sposobem realizacji zamówień publicznych jest przeniesienie na firmę prywatną odpowiedzialności za pozyskanie kapitału do wykonania najbardziej kapitałochłonnych etapów przedsięwzięcia (Rytel, 2002). Z drugiej strony pojęcie partnerstwa publiczno prywatnego moŝna definiować jako długotrwały proces, w którym obie strony, tj. partner publiczny i prywatny, ponoszą cięŝar finansowania inwestycji oraz ryzyko inwestycyjne (por. Bos Karczewska, 1999, Socha, 2002). Brak jednoznacznego określenia tej kwestii wynikać moŝe z nowości samego problemu oraz jego ciągłego rozwoju. Dla potrzeb niniejszego artykułu przyjęto, iŝ w kontrakcie PPP partner publiczny moŝe, ale nie musi ponosić początkowych kosztów inwestycyjnych 4. ZaleŜy to od rodzaju przedsięwzięcia i treści umowy. Podstawowe modele partnerstwa publiczno - prywatnego w Polsce zostały przedstawione na poniŝszym rysunku. 4 PowyŜszą tezę potwierdza równieŝ jedna z dwóch propozycji definicji PPP, sformułowanych dla potrzeb ustawy o PPP w Ministerstwie Infrastruktury. Zgodnie z tą definicją Partnerstwo publiczno prywatne to oparta na umowie współpraca podmiotu publicznego i partnera prywatnego, słuŝąca realizacji zadania publicznego, w ramach której partner prywatny poniesie lub zorganizuje, w całości lub znacznej części, nakład finansowy na wykonanie konkretnego przedsięwzięcia będącego przedmiotem współpracy. Źródło: Internet na stronach 4

5 Rys. 1. Modele partnerstwa publiczno prywatnego (podział ogólny) Partnerstwo Publiczno - Prywatne Model umowy o zarządzanie Model kooperacyjny Model eksploatacyjny Umowy cywilno - prawne Mieszane spółki specjalnego przeznaczenia SPV Koncesje komunalne i kontrakty typu BOT SPV skrót z ang. special purpose vehicle, czyli spółka specjalnego przeznaczenia. Spółki SPV są tworzone przez inwestorów prywatnych lub jako joint venture z kapitałem publicznym, w celu realizacji określonego projektu 5. BOT skrót z ang. build operate - transfer, czyli buduj eksploatuj - przekaŝ 6. Źródło: J. Szreder, Współdziałanie sektora publicznego i prywatnego w rozwoju lokalnym, WyŜsza Szkoła Zarządzania w Słupsku, Słupsk 2004, s. 124 Przyjmuje się, Ŝe modele umowy o zarządzanie, kooperacyjny i eksploatacyjny są partnerstwem przy zachowaniu jednak wcześniej omówionych warunków, tj.: długoterminowości umów, dowolności w kształtowaniu praw i obowiązków umów w granicach obowiązujących przepisów prawnych, moŝliwości udziału partnera publicznego w nakładach inwestycyjnych, podziału ryzyk wynikających z realizowanego przedsięwzięcia (por. Szreder, 2004 i Zysnarski, 2003). Z uwagi na transformację systemu i gospodarki zapoczątkowaną w roku 1990, doświadczenia związane z PPP w Polsce nie mają bogatych tradycji i znajdują się w początkowym stadium rozwoju. Wydaje się jednak, iŝ istnieją moŝliwości dokonania analizy wpływu PPP na rozwój lokalny. 5 Motywy zawiązywania spółek SPV są z reguły następujące 1) uniezaleŝnienie projektu od ewentualnego niepowodzenia inwestorów w innych dziedzinach działalności, 2) umoŝliwienie zorganizowania odpowiedniego konsorcjum inwestorów, którzy organizują finansowanie projektu, 3) silne zainteresowanie partnerów realizacją zawartych umów, a tym samym ich zainteresowanie rozwojem spółki, a takŝe 4) umoŝliwienie lepszej kontroli nad całością projektu przez partnerów. Najczęściej sektor publiczny wypłaca spółce wynagrodzenie w wysokości i na zasadach uzgodnionych w umowie. 6 Jest to jedna z form partnerstwa publiczno prywatnego. Najczęściej długoterminowa (tj lat), umowa cywilno prawna, zawarta między jednostką samorządową, a podmiotem prywatnym. Podmiot prywatny finansuje lub współfinansuje budowę obiektów, zarządza obiektami oraz sprzedaŝą usług. Po zakończeniu okresu trwania umowy partner prywatny przekazuje obiekt jednostce samorządowej 5

6 3. Priorytety rozwoju lokalnego Proces rozwoju lokalnego moŝe być traktowany jest jako uzupełnienie koncepcji rozwoju regionalnego lub punkt wyjścia do formułowania polityki rozwoju regionalnego (Maik, 1995, s. 115). Wydaje się, iŝ rozwój lokalny stanowi proces podobny do rozwoju regionalnego, dokonujący się zasadniczo na czterech płaszczyznach: gospodarczej, politycznej, społecznej i kulturowej. Rozwój lokalny dotyczy jednak mniejszych jednostek społecznych i terytorialnych (Dziemianowicz, 1997, s. 30). Zasadniczymi więc róŝnicami pomiędzy rozwojem regionalnym a rozwojem lokalnym, pomimo podobnych celów, są: sposób sprawowania władzy oraz jej zwierzchnictwo, a takŝe koncentracja na odmiennych płaszczyznach działalności 7. E. Blakely proponuje nowe, syntetyczne ujęcie rozwoju lokalnego. UwaŜa on, iŝ celem rozwoju lokalnego jest zwiększenie wartości układów i społeczności lokalnych, które moŝe być dokonywane poprzez tworzenie przez lokalną społeczność warunków gospodarczych oraz bazy instytucjonalnej (Maik, 1995, s. 116). Stworzone warunki oraz baza instytucjonalna mają być natomiast wykorzystywane dla potrzeb rozwoju gospodarczego. Często podkreśla on równieŝ, Ŝe rozwój lokalny powinien być oparty na siłach endogenicznych (por. takŝe Duche, 2001, s. 12). Oznacza to mobilizację lokalnych zasobów materialnych i ludzkich w celu osiągania wspólnych, lokalnych korzyści. Nie oznacza to jednak, iŝ dla potrzeb rozwoju lokalnego nie naleŝy wykorzystywać takŝe czynników zewnętrznych (egzogenicznych). NaleŜy uwaŝać jednak na zagroŝenia, mogące w konsekwencji prowadzić do nieprawidłowej i niestabilnej struktury gospodarki lokalnej, nadmiernie uzaleŝnionej od czynników znajdujących się poza sferą oddziaływania władzy lokalnej. Podsumowując, moŝna przyjąć, iŝ rozwój lokalny jest złoŝonym procesem społeczno - gospodarczym posiadającym następujące cechy: celowość oraz świadomość - cele rozwoju lokalnego mają charakter uniwersalny, lecz w określonych warunkach miejscowych dokonuje się ich konkretyzacja i hierarchizacja, a takŝe dostosowanie do istniejących warunków rozwoju (Wojtasiewicz, 1997, s. 9). Sam rozwój lokalny nie jest celem samym w sobie, stanowi natomiast środek do osiągnięcia celów przez powołaną do tego władzę lokalną (Trojanek, 2000, s. 58), 7 Rozwój lokalny koncentruje się raczej w bezpośredniej bliskości obywatela oraz określonego miejsca w przestrzeni, w przeciwieństwie do rozwoju regionalnego, który bardziej dotyczy ogółu ludności oraz większej przestrzeni. 6

7 długi horyzont czasowy - efekty rozwoju lokalnego, tj. kształtowanie lepszego środowiska Ŝycia społeczności, posiadają zazwyczaj charakter długoterminowy (Parysek, 2001, s. 49), społeczny i lokalny charakter - rozwój lokalny odnosi się zazwyczaj do relatywnie małego obszaru i polega na aktywności lokalnych społeczności oraz lokalnych instytucji, a takŝe na zainteresowaniu miejscowej ludności tym rozwojem, aktywność władzy lokalnej - celem działalności władzy samorządowej na szczeblu lokalnym jest rozwój lokalny obejmujący m.in.: zapewnienie społeczności lokalnej warunków bytu materialnego, miejsc pracy i dochodów, pozwalających na niezbędny w odczuciu społecznym poziom Ŝycia, a takŝe zapewnienie poczucia bezpieczeństwa i perspektyw na przyszłość oraz warunków rozwoju duchowego (Wojtasiewicz, 1996, s. 102). Trafną wydaję się więc definicja określająca rozwój lokalny jako długotrwały proces rozwoju społeczno gospodarczego, sterowany i modyfikowany przez gminne lub powiatowe władze samorządowe, wykorzystujący dla realizacji określonych interesów lokalne czynniki rozwoju (Parysek, 2001, s. 47). W procesie tym społeczność lokalna musi umieć uświadamiać sobie róŝne aspekty sytuacji, w której się znajduje i wyraźnie określać swoje problemy, Ŝeby móc wspólnie z władzami wypracowywać słuszne rozwiązania. W świetle aktualnych uwarunkowań prawnych to samorząd terytorialny szczebla gminnego będzie miał największy wpływ na rozwój lokalny, gdyŝ władze na poziomie regionu (władza wojewódzka) oraz powiatu mają inne, pierwszoplanowe zadania niŝ rozwój lokalny 8. Gmina posiada osobowość prawną, określoną samodzielność finansową oraz majątek własność komunalną. Realizacja ustawowych zadań gmin sprowadza się do wykonywania zadań społeczno gospodarczych oraz rozwiązywania problemów rozwojowych w obrębie samych gmin, czyli na poziomie lokalnym. Zadania gminy ustawodawca podzielił na własne i zlecone. Największy wpływ na rozwój lokalny ma sprawna realizacja zadań własnych. Obejmują one cztery podstawowe kategorie spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, które dotyczą: infrastruktury technicznej 9, 8 Zgodnie z art.4 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa zadania powiatu zostały określone jako zadania publiczne o charakterze ponadgminnym, natomiast zadania województwa koncentrują się wokół funkcji o znaczeniu regionalnym. 9 Gminna infrastruktura techniczna obejmuje: drogi gminne, ulice, mosty, place, organizacja ruchu drogowego, wodociągi i zaopatrzenie w wodę, kanalizację, usuwanie i oczyszczanie ścieków komunalnych, utrzymanie czystości oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i utylizacji odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz lokalny transport zbiorowy. 7

8 infrastruktury społecznej 10, porządku i bezpieczeństwa publicznego 11, ładu przestrzennego i ekologicznego 12. Realizacja większości zadań własnych gmin, obejmująca zarówno zadania bieŝące jak i zadania inwestycyjne, moŝe być wykonywana w określonych formach współdziałania. W skali ponadlokalnej zaliczyć do nich moŝna porozumienia komunalne 13, związki międzygminne 14 oraz stowarzyszenia gmin 15. W skali lokalnej natomiast będą to procesy współdziałania z firmami prywatnymi, niektóre z nich posiadające cechy charakterystyczne dla PPP. W dalszej części artykułu przeanalizowano wpływ PPP na rozwój lokalny w gminach. 4. Wpływ partnerstwa publiczno prywatnego na rozwój lokalny Hipoteza badawcza, mówiąca o tym, Ŝe współdziałanie gmin z przedsiębiorstwami prywatnymi na zasadach partnerstwa publiczno prywatnego jest korzystne dla rozwoju lokalnego została zweryfikowana pozytywnie. W opinii zdecydowanej większości zarządzających gminami 16 (78%) współdziałanie na zasadach partnerstwa publiczno - prywatnego stanowi szansę dla szybszego rozwoju lokalnego i nie jest zawęŝane jedynie do rozwoju infrastruktury technicznej. Z uwagi na fakt, iŝ za największą przeszkodę rozwoju lokalnego uznano brak środków inwestycyjnych (84%), stale rośnie w opinii badanych ranga i znaczenie partnerstwa jako narzędzia mogącego tę przeszkodę przezwycięŝyć. Warte podkreślenia są ponadto następujące fakty: 10 W skład zadań związanych z infrastrukturą społeczną na poziomie gminy wchodzą: ochrona zdrowia, pomoc społeczną, komunalne budownictwo mieszkaniowe, oświata na poziomie podstawowym, przedszkola i inne placówki oświatowo wychowawcze, kultura w tym biblioteki i inne placówki upowszechniające kulturę, zapewnienie kobietom w ciąŝy opieki socjalnej, medycznej i prawnej. 11 Obszar ten obejmujące sprawy: targowisk i hal targowych, cmentarzy komunalnych, porządku publicznego i ochrony przeciwpoŝarowej, a takŝe utrzymanie gminnych obiektów i urządzeń uŝyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych. 12 Sprawy ładu przestrzennego, gospodarki terenami i ochrony środowiska, a takŝe zieleni komunalnej i zadrzewień. 13 Art. 74 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym; porozumienie komunalne polega na przejęciu przez jedną z gmin określonych zadań czy kompetencji innych gmin, które są wykonywane przez organy gminy przejmującej zadania, na koszt gmin przekazujących zadania; powierzenie zadań następuje w formie porozumienia w formie prawa publicznego a nie w formie umowy cywilnej. 14 Art. 64 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym; zwane związkami komunalnymi tworzone są przez gminy na zasadzie dobrowolności lub nie (art. 64, ust. 4); tworzy się je dla wykonywania wspólnych zadań publicznych naleŝących do gmin; związek posiada osobowość prawną i wykonuje zadania w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. 15 Art. 84 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym; stowarzyszenia gmin działają na podstawie prawa o stowarzyszeniach; są powoływane do realizacji zasady współdziałania komunalnego, w formach przewidzianych w statucie i w prawie o stowarzyszeniach. 16 Kwestionariusz ankiety skierowano do wójtów, burmistrzów i prezydentów miast 8

9 większość (60%) przedstawicieli gmin ocenia przebieg dotychczasowego współdziałania z firmami prywatnymi w sposób pozytywny, tj. w sposób naturalny lub bez trudności, ponad siedemdziesiąt procent gmin (74%) stwierdza, Ŝe firmy prywatne powinny współfinansować inwestycje infrastrukturalne, 84% badanych stwierdza, Ŝe widzi moŝliwości realizacji zadań gminnych w formie PPP. Na podstawie wyników badań moŝna zatem jednoznacznie stwierdzić, iŝ PPP jest postrzegane (w opinii zarządzających gminami), jako proces mogący przyczyniać się do szeroko rozumianego rozwoju lokalnego. Ponadto analiza literatury, doświadczenia praktyczne oraz przemyślenia autorów skłaniają do wniosku, iŝ zasadnym jest ograniczanie zaangaŝowania się gmin w samodzielną realizację zadań. Gminy powinny raczej skupiać się na roli organizatora rynku, przy zachowaniu warunków pogodzenia sprzeczności interesów publicznych i wymagań opłacalności ekonomicznej podmiotów świadczących te usługi. Korzystne jest w tym celu wykorzystywanie PPP. 5. Bariery i korzyści partnerstwa publiczno - prywatnego w rozwoju lokalnym Z przeprowadzonych badań jednoznacznie wynika, iŝ gminy z jednej strony dostrzegają korzyści płynące ze współpracy na zasadach PPP, z drugiej jednak strony wskazują na bariery uniemoŝliwiające bądź znacznie ograniczające współdziałanie. NajwaŜniejsze korzyści i bariery PPP, oddziałujące równieŝ na proces rozwoju lokalnego przedstawiono w poniŝszej tabeli. Tab.1 NajwaŜniejsze korzyści i bariery PPP Korzyści 1. OdciąŜenie budŝetu gminy poprzez zaprzestanie finansowania bezpośrednich inwestycji infrastrukturalnych z jej budŝetu, dzięki czemu środki mogą być przeznaczane na pozostałe zadania gminy wpływające na rozwój lokalny. 2. Przyciąganie inwestycyjnych środków finansowych z sektora prywatnego do realizacji zadań publicznych wpływających pośrednio na pobudzanie procesu rozwoju lokalnego. Bariery 1. Brak wypracowanego modelu współdziałania gmin z firmami prywatnymi rozumianego jako brak precyzyjnych regulacji prawnych w tym zakresie. 2. Brak większych doświadczeń jednostek samorządowych w prowadzeniu działalności wspólnej z firmami prywatnymi. 3. Brak zainteresowania inwestowaniem w małych gminach ze względu na ograniczony rynek zbytu i 9

10 3. MoŜliwość realizacji inwestycji wpływających na rozwój lokalny, które ze względów finansowych i potencjalne trudności związane z planowaniem długookresowym umów. organizacyjnych nie byłby moŝliwe do wykonania samodzielnie przez gminę. 4. Negatywny odbiór społeczny transakcji PPP, rozumiany dwojako: po pierwsze jako obawa 4. RozłoŜenie w czasie i wyrównanie kosztów ponoszonych przez sektor publiczny. przed brakiem wyraźnych korzyści płynących ze współpracy dla gminy (rozbieŝności interesów 5. Z reguły szybki proces budowy i przekazania do eksploatacji obiektu infrastruktury, co w stron), po drugie jako moŝliwość posądzeń o korupcję. przypadku przedsięwzięć realizowanych tylko przez gminę często, z powodów finansowych, nie 5. Trudna sytuacja finansowa zarówno samorządów jak i firm prywatnych. jest moŝliwe. 6. Brak kapitałów firm prywatnych. 6. Podniesienie jakości świadczonych usług oraz moŝliwość spadku cen z tytułu sprzedaŝy usług dzięki zastosowaniu nowoczesnych technologii 7. Niedostateczne zaangaŝowanie instytucji finansowych w finansowanie inwestycji infrastrukturalnych. przez partnera prywatnego. 8. Brak jednoznacznych procedur prawnych 7. Mniejsza podatność na ingerencje polityczne niŝ w przypadku wykonywania zadań tylko przez związanych z PPP z jednoczesnym korzystaniem z funduszy pomocowych i strukturalnych UE. partnera publicznego. 9. MoŜliwość powstania i funkcjonowania 8. Długoterminowy, strategiczny nadzór partnera publicznego nad infrastrukturą, co w przypadku całkowitego sprywatyzowania staje się mniej moŝliwe. monopolu terytorialnego 10. Koszty wynikające z nierównowagi doświadczenia, które często wymuszają na partnerze publicznym korzystanie z usług 9. Wykorzystanie doświadczenia podmiotu prywatnego w wykonaniu zleconych prac, a tym samym profesjonalizacja świadczonych usług. profesjonalnych doradców. 11. Wzrost kosztów transakcji wynikający z konieczności zwiększenia czasochłonności 10. Dostęp do kapitału, innowacyjność w zarządzaniu oraz przedsiębiorczość partnera prywatnego, przygotowania umów, ich kształtowania oraz kontroli. wpływająca korzystnie na realizowane przedsięwzięcie. Źródło: Opracowanie własne autorów na podstawie przeprowadzonych badań oraz dokonanych analiz Przedstawione w tabeli korzyści stosowania PPP w procesie rozwoju lokalnego wydają się być jasne i przekonywujące. Obok nich istnieje jednak szereg przeszkód, które ograniczają współdziałanie gmin z firmami prywatnymi na zasadach PPP. NajpowaŜniejszą obecnie barierą rozwoju partnerstwa, w opinii badanych, jest brak jednoznacznych regulacji prawnych w zakresie moŝliwości stosowania koncepcji PPP przez gminy. Postulat ten jest zapewne podnoszony ze względu na znaczną złoŝoność struktur przedsięwzięć publiczno prywatnych. 10

11 Ustawa o PPP z pewnością ułatwiłaby zarządzającym gminami stosowanie tej koncepcji. Jej powstanie mogłoby wpłynąć ponadto na przezwycięŝenie innych przeszkód wskazywanych przez respondentów. Ustawa, dzięki stworzeniu czytelnych zasad angaŝowania kapitału prywatnego w inwestycje infrastrukturalne, pozwoliłaby na wyeliminowanie negatywnego odbioru społecznego transakcji PPP oraz minimalizację niepewności gmin spowodowanej brakiem doświadczeń w realizacji projektów w formule partnerstwa. MoŜna zatem zakładać, iŝ gminy częściej i pewniej przystępowałyby do realizacji przedsięwzięć publiczno prywatnych mogących wpływać pozytywnie na proces rozwoju lokalnego 17. Literatura i pozostałe źródła: 1. Bitner M. 2003, Modele partnerstwa publiczno prywatnego w krajach Unii Europejskiej, [w:] Partnerstwo Publiczno Prywatne, Finanse Komunalne Nr 2/2003 Ekstra, Wydawnictwo Konieczny i Kruszewski, Warszawa 2. Bitner M. 2003, MoŜliwości wykorzystania PPP jako elementu montaŝu finansowego dla projektów współfinansowanych z funduszy strukturalnych oraz funduszu spójności, s. 15 [w:] Materiały konferencyjne Absorpcja funduszy strukturalnych a Partnerstwo Publiczno Prywatne, Warszawa 3. Bos - Karczewska M. 1999, MiraŜ państwa z prywatnym kapitałem, Rzeczpospolita z Budäus D. 1995, Modelle zur Privatiesierung der Finanzierung öffentlicher Infrastruktur auf kommunaler Ebene, [w] Sozialpolitik und öffentliche Wirtschaft, L. F. Neumann, Berlin 5. Connolly S., Munro A. 1999, Economics of the Public Sector, Prentice Hall Europe, London, s Duche G. 2001, W poszukiwaniu lokalności w rozwoju lokalnym, [w:] Strategiczne problemy rozwoju regionów w procesie integracji europejskiej, pod red. A. Jewtuchowicz, UŁ, Łódź 7. Dziemianowicz W. 1997, Kapitał zagraniczny a rozwój regionalny i lokalny w Polsce, UW, Warszawa 8. Flynn N. 1997, Public sector management, Prentice Hall Harvester Wheatsheaf, London 9. Gotlibowska Horoszczak A. 2003, Na prawo bariera, na lewo przeszkoda, Rzeczpospolita z Hendrysiak H. 2003, Rozwój partnerstwa publiczno prywatnego w Polsce, Gazeta Samorządu i Administracji Nr 11 z Internet na stronach Jefremienko M. 2002, PPP próba zdefiniowania zagadnienia, materiały z Ogólnopolskiej Konferencji Prywatny Kapitał Publiczna Korzyść, Warszawa 13. Krawczyk M., Siwek K. 2003, Informacja o działaniach w zakresie partnerstwa publiczno prywatnego podejmowanych w Ministerstwie Infrastruktury, [w:] Partnerstwo Publiczno Prywatne, Finanse Komunalne Nr 2/2003 Ekstra, Wydawnictwo Konieczny i Kruszewski, Warszawa 14. Maik W. 1995, Problematyka lokalna w okresie przełomu postmodernistycznego i transformacji społeczno ekonomicznej. Przegląd nowych ujęć kwestii lokalnej w teorii i praktyce społeczno gospodarczej państw zachodnich., [w:], Polityka rozwoju regionalnego i lokalnego w okresie transformacji systemowej, pod red. S. L. Bagdzińskiego, W. Maika, A. Potoczka, UMK, Toruń 15. Parysek J.J. 2001, Podstawy gospodarki lokalnej, UAM w Poznaniu, Poznań 16. Rytel M., K. Siewierski, R. Sikora, Zastrzyk z kapitału, Rzeczpospolita z r. 17. Socha M., Michalski D., Moszoro M. 2002, Raport partnerstwo publiczno prywatne w Polsce, opracowanie wstępne, Polandproperty, Warszawa 18. Stiglitz J.E. 2004, Ekonomia sektora publicznego, PWN, Warszawa 19. Szreder J. 2004, Współdziałanie sektora publicznego i prywatnego w rozwoju lokalnym, WyŜsza Szkoła Zarządzania w Słupsku, Słupsk 17 W dniu 28 lipca 2005 roku Sejm Rzeczpospolitej Polskiej, po kilku latach prac, uchwalił ustawę o partnerstwie publiczno prywatnym (Dz. U Nr 169 poz. 1420). Do lutego 2006 nie opracowano jednak rozporządzeń wykonawczych do ustawy - regulujących szczegółowe kwestie. Skutkiem tego jest fakt, iŝ na dzień dzisiejszy nie ma jeszcze moŝliwości wykorzystania ustawy w praktyce gospodarczej. 11