Rozliczenia budżetu z Unią Europejską

Transkrypt

1 BSiE 89 Dr Zofia Szpringer Informacja nr 1169 (IP-108G) Rozliczenia budżetu z Unią Europejską Podstawy prawne Na podstawy prawne dotyczące przepływów środków finansowych między Unią Europejską a Polską w tym w kwestii ujmowania w ustawie budżetowej kwot środków uzyskiwanych z UE oraz dokonywania wypłat z budżetu państwa na rzecz UE składa się wiele przepisów: przepisy Konstytucji RP (w tym: art. 9 stanowiący iż, Rzeczpospolita przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego i art. 87 stanowiący, iż źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia); przepisy UE (w tym zwłaszcza zawarte w Traktatach, dyrektywach i rozporządzeniach); przepisy ustawy o finansach publicznych (w tym m.in. art. 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, zgodnie z którymi środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej tj. środki przeznaczone na realizację programów przedakcesyjnych, środki pochodzące z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności oraz środki Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnych Sekcja Gwarancji i inne środki zalicza się do środków publicznych; art. 4, zgodnie z którym środki publiczne mogą być przeznaczone na pożyczki udzielone na finansowanie zadań realizowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu UE, zwane prefinansowaniem; art. 13 wskazujący jak mają być klasyfikowane środki pochodzące z UE; art. 24 ust. 3 zgodnie z którym środki UE mogą być przeznaczane na finansowanie imiennie wyznaczonych wydatków (jest to wyjątek od ogólnie przyjętej zasady w budżecie państwa); art. 30 stanowiący, iż środki pochodzące z budżetu UE przeznaczane są wyłącznie na cele określone w umowie międzynarodowej, przepisach odrębnych lub deklaracji dawcy i wydatkowane zgodnie z procedurami zawartymi w umowie lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystywaniu; art. 30a, stanowiący, iż przy wydatkowaniu tych środków stosuje się odpowiednio zasady rozliczania określone dla dotacji z budżetu państwa; art. 61 ust.4 pkt 5 wskazujący, iż ustawa budżetowa zawiera zestawienie programów i projektów realizowanych ze środków UE, w podziale na poszczególne okresy realizacji i źródła pochodzenia środków na ich realizację, w odniesieniu do programów zestawienie sporządza się wg kategorii interwencji funduszy strukturalnych; art. 66 ust. 2a wskazujący, iż w budżecie państwa mogą być tworzone rezerwy celowe na współfinansowanie zadań wynikających ze Wspólnej Polityki Rolnej oraz programów i projektów realizowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu UE; art. 86 ust. 1 pkt 5a wskazujący, iż ustawa budżetowa ustala rozchody obejmujące prefinansowanie zadań czy art. 92a dotyczący wpłat środków własnych UE do jej budżetu); 1 przepisy innych ustaw i rozporządzeń wykonawczych wydanych na ich podstawie np. rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie klasyfikacji części budżetowych oraz określenia ich dysponentów czy corocznie wydawane rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie szczegółowych zasad, trybu i terminów opracowania materiałów do projektu ustawy budże- 1 Dodać należy, iż przepisy obecnej ustawy o finansach publicznych w zakresie środków pochodzących z budżetu UE są rozproszone. Mankament ten w dużym zakresie usuwa nowa ustawa o finansach publicznych uchwalona przez Sejm IV kadencji ale jeszcze nie podpisana przez Prezydenta z powodu skierowania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego. W nowej ustawie środkom pochodzącym z budżetu UE poświęcono cały dział V.

2 BSiE 90 towej, a także rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie wytycznych dotyczących dokonywania wydatków budżetu państwa na programy i projekty realizowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz ze źródeł zagranicznych, niepodlegających zwrotowi. Zagadnienia wstępne 2 Polska z racji bycia członkiem UE włączona jest w jej system finansowy, obejmujący przede wszystkim budżet ogólny UE. Budżet ten, akceptowany corocznie przez władze budżetowe UE (Radę i Parlament Europejski) na wniosek Komisji Europejskiej, mieści się w ramach wieloletniego planu finansowego UE tzw. 7-letniej perspektywy finansowej. Wysokość polskiej składki do budżetu UE oraz wysokość potencjalnych transferów do Polski jest ograniczona limitami wyznaczonymi w owej perspektywie finansowej, a doprecyzowanymi w rocznych budżetach UE. Rok 2006 będzie ostatnim rokiem obecnie obowiązującej perspektywy finansowej tzw. Agendy 2000 obejmującej lata Na lata następne obowiązywać ma nowa perspektywa, ale nadal toczą się nad nią prace. 3 Szereg wypłat z budżetu UE na rzecz Polski zostało także określonych w Traktacie Akcesyjnym. Ustalenia te dotyczą głównie lat (wyjątkiem jest tu poziom dopłat bezpośrednich w rolnictwie, wyznaczony na lata ). Pewna część środków budżetu UE nie jest przekazywana do państw członkowskich, co wynika m.in. z charakteru tych wydatków. Wydatki wspólnotowe dzieli się bowiem na następujące grupy: 1. Wydatki skierowane do podmiotów znajdujących się poza Unią Europejską. W skład tych wydatków wchodzą przede wszystkim środki znajdujące się w Dziale 4. Działania zewnętrzne, m.in. na finansowanie projektów realizowanych w ramach pomocy rozwojowej w krajach rozwijających się, a także środki w ramach funduszy przedakcesyjnych (Dział 7.), skierowane do przyszłych krajów członkowskich UE; 2 W niniejszym i kolejnym bloku tematycznym wykorzystano w szerokim zakresie informacje zawarte w Uzasadnieniu do rządowego projektu ustawy budżetowej na 2006 r., Warszawa wrzesień 2005r. 3 Parlament Europejski na początku czerwca br. przyjął swoje stanowisko odnośnie do perspektywy finansowej na lata proponując budżet na poziomie 1,22% DNB w zobowiązaniach (1,091% DNB w płatnościach). Propozycja ta była bliższa propozycji Komisji Europejskiej, która postulowała 1,24% w zobowiązaniach (1,14% DNB w płatnościach) oraz dużo lepsza od propozycji Rady - 1,097% DNB w zobowiązaniach (0,995% DNB w płatnościach). Przypomnieć należy, iż sześciu płatników netto (Francja, Niemcy, W. Brytania, Włochy, Holandia i Szwecja) dążyło do przyjęcia ograniczonego budżetu na poziomie 1% DNB. Tym samym fundusze spójności, których Polska ma być największym beneficjentem zostały obronione i pozostają na poziomie mln euro. Stanowisko Parlamentu uznawane jest za dobry kompromis, gdyż niezbędne cięcia udało się ograniczyć do tych działów, z których Polska korzystać będzie w najmniejszym stopniu. Obecnie decyzja w sprawie perspektywy finansowej zależy od Rady. Jeżeli jednak nie dojdzie do kompromisu pomiędzy Komisją, Radą i Parlamentem wówczas finansowanie wydatków europejskich będzie się odbywało w oparciu o poziom budżetu z 2006 r. gdzie całościowe płatności wyniosą 1,03% DNB czyli blisko 850 mld euro, a więc kwotowo około 30 mld euro mniej niż chce Parlament Europejski i w jakiejś mierze ta redukcja wydatków odbyłaby się kosztem Polski zarówno w odniesieniu do polityki spójności, jak i polityki rozwoju obszarów wiejskich. Zauważyć też należy, iż z negocjacjami nt. wspólnego budżetu na lata wiąże się ponad 30 projektów aktów prawnych niezbędnych do określenia sposobu wydatkowania pieniędzy z tego budżetu. Zob.:

3 BSiE Alokacje przeznaczone na funkcjonowanie UE (przede wszystkim Dział 5. Administracja ), oraz projekty realizowane w skali ponadnarodowej, których nie da się przypisać konkretnie do żadnego z krajów członkowskich. 3. Środki służące finansowaniu projektów (fundusze strukturalne i Fundusz Spójności) bądź polityk (Wspólna Polityka Rolna WPR) w konkretnych państwach członkowskich i alokowane w danych państwach. Transfery, otrzymywane z budżetu UE przez Polskę sklasyfikowane są przede wszystkim w tej grupie wydatków. Perspektywa finansowa na lata , kwoty w mln euro, ceny z 1999 r. Wyszczególnienie ROLNICTWO a Wspólna Polityka Rolna b. Rozwój obszarów wiejskich DZIAŁANIA STRUKTURAL- NE Fundusze Strukturalne Fundusz Spójności POLITYKI WEWNĘTRZNE DZIAŁANIA ZEWNĘTRZNE ADMINISTRACJA REZERWY Rezerwa monetarne Rezerwa na pomoc doraźną Rezerwa gwarancyjna POMOC PRZEDCZŁONKOW- SKA Rolnictwo Instrument strukturalny przedakcesyjny PHARE (kraje kandydujące) REKOMPENSATA ŁĄCZNIE ŚRODKI ZAREZER- WOWANE W BUDŻECIE ŁĄCZNIE PŁATNOŚCI Pułap środków na płatności jako % DNB* (ESA (%) 1,07% 1,08% 1,11% 1,10% 1,08% 1,06% 1,06% *DNB Dochód Narodowy Brutto. Źródło: Uzasadnienie do projektu ustawy budżetowej na 2005 r., RM, Warszawa wrzesień 2005, s. 263 i n. Rozliczenia budżetu z UE Składka wpłacana przez Polskę do budżetu UE w całości jest przekazywana z budżetu państwa (i wykazywana w załączniku nr 2 Wydatki w części 84), natomiast zdecydowana większość transferów z budżetu UE nie stanowi dochodu budżetu (zasila bowiem innych beneficjentów jakimi mogą być np. jednostki samorządu terytorialnego, rolnicy, przedsiębiorcy). Spośród środków napływających z UE dochodem budżetu państwa są tylko specjalne ryczałtowe kwoty na poprawę płynności budżetowej 4 (wykazywane w załączniku nr 1 ustawy 4 tzw. special cash-flow facility, które zostały wynegocjowane w Kopenhadze w grudniu 2002r. i zapisane w art. 30 Traktatu Akcesyjnego. Instrument ten ma na celu zmniejszenie negatywnych skutków dla budżetu państwa wynikających z faktu, iż składka do budżetu ogólnego UE jest wpłacana od pierwszego dnia akcesji (1 maja 2004r.) a transfery z budżetu UE zwiększają się stopniowo wraz ze zwiększającym się stopniem wdrażania

4 BSiE 92 budżetowej Dochody w części 84) i instrument finansowy Schengen 5 (wykazywany w załączniku nr 1 ustawy Dochody w części 19). Dochody te są niższe od składki płaconej z budżetu, a tym samym saldo dochodów i wydatków budżetu państwa związane z transferami finansowymi z UE jest ujemne i powiększa deficyt budżetowy. W roku 2004 na kwotę 3,2 mld zł, w roku 2005 (wg planu) na 7,1 mld zł i w planie 2006 r. na 7,8 mld zł. Dodać do tego należy, że w 2006 roku, po raz ostatni wystąpią bezpośrednie wpłaty z UE w ramach instrumentu poprawy płynności budżetu państwa w okresie pierwszych lat członkostwa oraz wpłaty środków służących na dostosowanie granic Rzeczpospolitej Polskiej do wymogów Traktatu z Schengen tym samym w kolejnych latach nie wystąpią dochody budżetu z tych tytułów. Z budżetu państwa pochodzą również środki wykorzystywane na prefinansowanie transferów unijnych, klasyfikowane jako rozchody budżetu państwa, natomiast kwota refundacji napływająca z budżetu unijnego do Polski stanowi przychód budżetu (zob. ostatni wiersz w załączniku nr 3 projektu ustawy budżetowej). Rozbudowane zestawienie przychodów i rozchodów związanych z prefinansowaniem transferów z budżetu UE napływających do Polski znajduje się w projekcie budżetu na 2006 r. w załączniku nr 15 6, który też prezentujemy poniżej po to, aby pokazać projektowane zaangażowanie budżetu państwa w określone rodzaje programów. Najsilniejsze będzie ono w zakresie funduszy strukturalnych, w tym w zakresie zintegrowanego programu operacyjnego rozwoju regionalnego, a także Wspólnej Polityki Rolnej i Rybackiej. Jeśli uwzględnimy kwotę prefinansowania jako dodatkowy koszt dla budżetu państwa związany z kredytowaniem projektów realizowanych w ramach funduszy unijnych, ujemny bilans dla budżetu państwa ulegnie większemu pogłębieniu i wyniesie: w 2004 r. 4,2 mld zł, w roku 2005 (wg planu) 11,7 mld zł a wg przewidywanego wykonania 8,6 mld zł 7, zaś w 2006 r. (wg planu) 9,8 mld zł). Bilans przepływów finansowych pomiędzy Polską i UE w latach r. przedstawia poniższe zestawienie z którego wynika, iż w saldo tych przepływów dla Polski jest korzystne (Polska nie jest płatnikiem netto), bowiem w roku 2004 uzyskaliśmy ok. 5,5 mld zł 8, w roku 2005 planuje się do uzyskania kwotę ok. 10 mld zł a w roku 2006 ok. 13 mld zł. programów unijnych. Kwoty te są wpłacane do budżetu państwa w trakcie roku budżetowego w równych miesięcznych ratach. 5 Zgodnie z wynikami negocjacji akcesyjnych (art. 35 Traktatu Akcesyjnego) Polska otrzymuje w latach dodatkowe środki w ramach instrumentu finansowego Schengen jako tymczasowy instrument pomocy w celu finansowania działań wdrażających dorobek prawny z Schengen, tj. przede wszystkim przygotowania Polski do wypełniania postanowień Układu z Schengen i Konwencji Wykonawczej Schengen. Kwoty pomocy wynoszą w 2004r. 103,35 mln EUR, w 2005 r. 103,86 mln EUR i w 2006 r. 106,67 mln EUR. Łącznie Polska ma otrzymać 313,87 mln EUR. Do finansowania w ramach środków Schengen kwalifikują się następujące rodzaje działań : - inwestycje w budowę, odnowienie lub polepszenie stanu infrastruktury na przejściach granicznych oraz powiązanych z nimi budynków; - inwestycje we wszelkiego rodzaju sprzęt operacyjny (- np. sprzęt laboratoryjny, narzędzia wykrywające, sprzęt komputerowy oraz oprogramowanie dla Systemu Informacyjnego Schengen SIS II, środki transportu); - szkolenie straży granicznych; - wsparcie kosztów logistyki oraz operacji. 6 Zob. Uzasadnienie projektu ustawy budżetowej na 2006 r., s Do wyliczenia przyjęto przewidywaną kwotę salda prefinansowania wynoszącą tys. zł przytaczaną w zał.3/3 projektu ustawy budżetowej na 2006 rok, 8 Kwota ta dotyczy czasu faktycznego członkostwa Polski w UE w 2004 r., tj. od 1 maja do 31 grudnia.

5 BSiE 93 Prefinansowanie zadań przewidzianych do finansowania ze środków UE Treść Poz. Saldo Plan na 2006 r. Przychody (kwota refundacji napływająca z budżetu unijnego do Polski) Rozchody (środki wykorzystywane na refinansowanie transferów unijnych) w tys. złotych PREFINANSOWANIE OGÓŁEM I. Fundusze strukturalne Program Operacyjny Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw Program Operacyjny Rozwój zasobów ludzkich Program Operacyjny Transport Program Operacyjny Rybołówstwo i przetwórstwo ryb Program Operacyjny Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego Program Operacyjny Zintegrowany program operacyjny rozwoju regionalnego Program Operacyjny Pomoc techniczna Inicjatywa Wspólnotowa EQUAL Inicjatywa Wspólnotowa INTERREG II. Fundusz Spójności III. Wspólna Polityka Rolna i Rybacka (Jednolita płatność obszarowa, uzupełniająca płatność obszarowa - przesunięcie z PROW, Plan Rozwoju Obszarów Wiejskich, Interwencja rynkowa, rynek owoców i warzyw oraz ryb) Źródło: Projekt ustawy budżetowej na 2006r., s. 15/1. Środki własne Unii Europejskiej Polska odprowadza w ramach tzw. systemu środków własnych UE 9 składkę do budżetu ogólnego UE, której wysokość i harmonogram płatności wynika z metodologii Unii Europejskiej. Zgodnie z podziałem wynikającym z przepisów wspólnotowych, wydatki budżetu państwa związane z udziałem Polski w systemie środków własnych obejmują następujące wpłaty z tytułu poszczególnych środków: wpłata obliczona na podstawie Dochodu Narodowego Brutto; wpłata obliczona, zgodnie z metodologią wynikającą z przepisów UE, na podstawie podatku od towarów i usług uwzględniająca wpłatę z tytułu finansowania Rabatu brytyjskiego; wpłata z tytułu udziału w opłatach celnych, rolnych i cukrowych (są to środki własne zgrupowane w kategorii tzw. Tradycyjnych środków własnych TOR) Państwa Członkowskie odprowadzają do budżetu ogólnego UE 75% pobranych opłat, natomiast pozostałe 25% zatrzymują jako tzw. koszty poboru. 9 Na temat środków własnych UE zob. też publikacja Komisji Europejskiej pt. Europa i jej budżet: co się dzieje z Twoimi pieniędzmi?, Seria Europa w ruchu, 2000r.

6 BSiE 94 Bilans środków napływających do Polski z UE oraz wydatkowanych z budżetu państwa w latach , kwota w tys. PLN Wyszczególnienie 2004 plan 2004 wykonanie 2004 r. % 2005 plan 2006 plan wyk. planu I. ŚRODKI PRZEKAZANE PRZEZ ,6% UE 1. Specjalne ryczałtowe kwoty na poprawę ,8% płynności budżetowej (dochody bu- dżetu państwa) 2. Instrument finansowy z Schengen ,9% (dochody budżetu państwa) 3. Programy przedakcesyjne ,8% PHARE ,7% SAPARD ,7% ISPA (Fundusz Spójności) ,1% Program Transition Facility Programy realizowane z udziałem ,7% funduszy strukturalnych 6. Projekty realizowane z udziałem środków ,0% z Funduszu Spójności 7. Zadania wynikające ze Wspólnej Polityki ,1% Rolnej II. ŚRODKI WYDATKOWANE Z ,4% BUDŻETU PAŃSTWA Środki własne Unii Europejskiej (składka ,9% do budżetu UE) Prefinansowanie zadań przewidzianych ,8% do finansowania ze środków UE (saldo) III. RÓŻNICA (I-II) ,0% Źródło: Sprawozdania z wykonania ustawy budżetowej w 2004 r. i projekty ustaw budżetowych na 2005 i 2006 r. Całkowita wysokość polskiej składki, podobnie jak i składki pozostałych Państw Członkowskich, jest ustalana w trakcie procedury budżetowej UE 10. W związku z faktem, iż w strukturze dochodów budżetu ogólnego UE dominującą pozycję zajmuje środek własny obliczony na podstawie Dochodu Narodowego Brutto wysokość składki członkowskiej danego Państwa Członkowskiego jest określona głównie przez relację dochodu narodowego brutto tego państwa do sumy dochodów narodowych brutto wszystkich państw UE. Prognoza wysokości środków własnych na rok 2006 jest oparta na projekcie budżetu UE na rok 2006 wyrażonym w EUR. Ostateczna wielkość wpłat poszczególnych państw z tytułu środków własnych UE jest znana dopiero po zakończeniu procedury budżetowej, czyli po uchwaleniu budżetu przez Parlament Europejski, co z reguły następuje w grudniu roku poprzedzającego dany rok budżetowy. Należy również dodać, iż poziom wydatków budżetu ogólnego UE może zostać zmieniony w trakcie roku budżetowego na podstawie nowelizacji budżetu, co pociąga za sobą zmianę wysokości wpłat poszczególnych państw UE. Zgodnie z unijnym porządkiem prawnym składka Polski do budżetu UE w roku 2006 zostanie ostatecznie określona na podstawie kursu z ostatniego dnia roku poprzedzającego dany rok składkowy, tj. wg kursu z dnia r. 10 W której biorą udział Komisja Europejska (jako autor projektu budżetu UE), Rada Ministrów UE oraz Parlament Europejski.