KANCELARIA SENATU BIURO ANALIZ I DOKUMENTACJI

Transkrypt

1 KANCELARIA SENATU BIURO ANALIZ I DOKUMENTACJI Opinia prawna na temat tzw. ustawy krajobrazowej w aspekcie możliwości podjęcia przez radę gminy uchwały obejmującej część obszaru gminy OPINIE EKSPERTYZY OE 242 PAŹDZIERNIK 2015

2 BIURO ANALIZ I DOKUMENTACJI Zespół Analiz i Opracowań Tematycznych Opinia prawna na temat tzw. ustawy krajobrazowej w aspekcie możliwości podjęcia przez radę gminy uchwały obejmującej część obszaru gminy OPINIE EKSPERTYZY OE-242 Kancelaria Senatu Październik 2015

3 Materiał przygotowany przez Zespół Analiz i Opracowań Tematycznych Biura Analiz i Dokumentacji. Biuro Analiz i Dokumentacji zamawia opinie, analizy i ekspertyzy sporządzone przez specjalistów reprezentujących różne punkty widzenia. Wyrażone w materiale opinie odzwierciedlają jedynie poglądy autorów. Korzystanie z opinii i ekspertyz zawartych w tym zbiorze bez zezwolenia Kancelarii Senatu dopuszczalne wyłącznie w ramach dozwolonego użytku w rozumieniu ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 ze zm.) i z zachowaniem wymogów tam przewidzianych. W pozostałym zakresie korzystanie z opinii i ekspertyz wymaga każdorazowego zezwolenia Kancelarii Senatu. Copyright by Kancelaria Senatu, Warszawa 2015 Dyrektor Agata Karwowska-Sokołowska tel , fax , Agata.Karwowska-Sokolowska@senat.gov.pl Wicedyrektor Ewa Nawrocka tel , Ewa.Nawrocka@senat.gov.pl Wicedyrektor Romuald Łanczkowski tel Romuald.Lanczkowski@senat.gov.pl Zespół Analiz i Opracowań Tematycznych tel , fax Redaktor prowadzący Piotr Marczak Opracowanie graficzno-techniczne, druk i oprawa Biuro Informatyki, Dział Edycji i Poligrafii

4 Prof. dr hab. Bartosz Rakoczy Kierownik Katedry Prawa Ochrony Środowiska UMK w Toruniu, Radca prawny Opinia prawna na temat tzw. ustawy krajobrazowej w aspekcie możliwości podjęcia przez radę gminy uchwały obejmującej część obszaru gminy Opinia prawna na temat, który został sformułowany jako pytanie: Czy w świetle art. 37a ust. 5 i ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmienionej ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, rada gminy może podjąć uchwałę w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, która miałaby obejmować tylko niektóre obszary gminy?. Problem prawny Problemem prawnym, który wynika z tak postawionego pytania, jest ustalenie zakresu kompetencji rady gminy w sytuacji, gdy dwie normy prawne określają w odmienny sposób zakres kognicji organu prawodawczego. Podstawa prawna Już w tytule opinii prawnej wskazany jest jako podstawa prawna art. 37a ust. 5 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analiza szczegółowa Art. 37a ust. 5 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym otrzymały brzmienie, które może rodzić niepewność na podstawie ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 roku o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że wątpliwości zgłaszane przez samorząd terytorialny, a podzielane przez senatorów, są ze wszech miar uzasadnione. Rzeczywiście pomiędzy ust. 5 i ust. 6 istnieje różnica, co do zakresu kompetencji prawodawczej rady gminy. Trzeba jednak mieć na względzie okoliczność, iż oba te ustępy otrzymały swoją obecną treść w tym samym czasie, na podstawie tej samej ustawy nowelizującej. Nie zachodzi więc tutaj problem walidacyjny polegający na tym, że jeden z tych przepisów już obowiązywał, a dodano lub zmieniono drugi. 3

5 Biuro Analiz i Dokumentacji, Zespół Analiz i Opracowań Tematycznych Okoliczność ta ma o tyle istotne znaczenie, że wobec zidentyfikowanej rozbieżności należy poszukiwać racjonalności działania prawodawcy. Prawodawca, który wprowadził do aktu prawnego dwa przepisy w tym samym czasie, musiał, czyniąc to, działać racjonalnie, a więc musiała mu przyświecać jakaś racjonalna myśl. Z koncepcją racjonalnego prawodawcy połączona jest również zakorzeniona w zasadzie demokratycznego państwa prawnego reguła, iż system prawny jest koherentny i wewnętrznie spójny. To oznacza, że należy poszukiwać relacji pomiędzy ust. 5 i ust. 6, które pozwolą pogodzić współistnienie tych dwóch przepisów. Ust. 5 wprowadza zasadę, iż uchwała regulująca kwestię warunku sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń powinna obejmować obszar całej gminy. Konsekwentnie prawodawca spod jurysdykcji rady gminy wyłącza tzw. tereny zamknięte. Z punktu widzenia ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym można zrozumieć prawodawcę, który expressis verbis artykułuje regułę, iż akt prawny obowiązywać powinien na obszarze całej gminy. Właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest tym aktem prawnym, który dopuszcza podejmowanie uchwał, będących aktami prawa miejscowego, z ich ograniczeniem terytorialnym. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może bowiem obowiązywać na obszarze całej gminy lub jej części, przy czym ta druga sytuacja, jak wskazuje praktyka, ma charakter powszechny. Stąd też należy wyprowadzić wniosek, że intencją ustawodawcy było przyjęcie za zasadę, iż uchwała podejmowana w trybie ust. 5 ma obejmować cały obszar gminy z wyjątkiem terenów zamkniętych, na które jurysdykcja organów gminy i tak się nie rozciąga. Z kolei ust. 6 jest przepisem wyjątkowym w systemie prawa polskiego. Jego znaczenie i analizę należy rozpocząć od przywołania konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, która została wyrażona w art. 32 Konstytucji RP. Adresatem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa są nie tylko organy władzy wykonawczej, ale również i organy władzy prawodawczej. Bogate orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie, którego nie ma potrzeby tutaj przywoływać, jest najlepszym dowodem na to, że zasada równości wobec prawa bywa nader często sporna i dyskusyjna, a niekiedy bywa nawet naruszana. Zasada równości wobec prawa wymagałaby, aby akt prawny wprowadzał takie same reguły i zasady określające warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń dla całego obszaru gminy. Prawodawca lokalny musiałby abstrahować od pewnych uwarunkowań lokalnych, proponując takie same rozwiązania dla całego obszaru gminy. Tymczasem ust. 6 pozwala radzie gminy, podejmującej uchwałę w trybie ust. 5, na wprowadzenie rozróżnień wewnątrz jednego aktu prawnego. Przesłanki wprowadzenia rozróżnień wymienia enumeratywnie ust. 6. Tylko według przesłanek z ust. 6 rada gminy może różnicować określone obszary tejże gminy. Zwrócić należy uwagę, że ewentualne różnicowanie ma charakter przedmiotowy, a nie podmiotowy. Nie jest zatem dopuszczalne zróżnicowanie ze względu na podmioty, a jedynie ze względu na położenie i lokalizację nieruchomości. Zaproponowane przez legislatora rozwiązanie nie narusza zasady równości wobec prawa, gdyż nie wymaga ona równego traktowania wszystkich podmiotów i aspektów zagadnienia, a jedynie sprowadza się do reguły równym równo, różnym różnie. Jednak praktycznym problemem z zastosowaniem tych norm prawnych jest krótki czas przewidziany dla procedowania nad uchwałą. Wprawdzie z art. 37a ust. 5 i ust. 6 ani nie wynika obowiązek podjęcia przez radę gminy stosownej uchwały, ani też nie wynika termin, w jakim uchwała ma być podjęta, niemniej jednak trzeba zwrócić uwagę na art. 37b ust. 2, który jest adresowany do organu wykonawczego gminy. Z przepisu tego wynika po pierwsze, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest zobowiązany do opracowania projektu uchwały, a po drugie wynika, iż projekt uchwały powinien być opracowany niezwłocznie. Rada gminy 4

6 Opinia prawna na temat tzw. ustawy krajobrazowej w aspekcie możliwości podjęcia przez radę... oczywiście nie musi podjąć takiej uchwały, przy czym prawodawca nie określił również terminu, w jakim rada miałaby się takim projektem uchwały zająć. Niemniej jednak sama okoliczność, iż prawodawca na organ wykonawczy nałożył obowiązek niezwłocznego przygotowania projektu uchwały, wymaga kilku słów refleksji. Termin niezwłocznie jest terminem nieostrym, wprowadzającym pewną elastyczność. Niemniej jednak, nawet jeżeli prawodawca zdecydował się na termin nieostry i otwarty, nie oznacza to, że takiego terminu nie określił. Należy zwrócić uwagę na przepisy kpa, które w pierwszej kolejności zobowiązują organ do załatwienia sprawy niezwłocznie (zwrot nieostry), nie dłużej niż w ciągu 30 dni (termin zamknięty). Wskazując na niezwłoczne opracowanie projektu prawodawca wskazał jednoznacznie, że oczekuje bardzo szybkiej reakcji organu wykonawczego gminy. Już samo wprowadzenie takiego terminu, nawet nieostrego, powoduje pewną mobilizację organu wykonawczego. Rozważyć też należy aspekt ewentualnej kontroli, gdyż do uznania kontrolującego pozostanie, czy podjęto działania niezwłocznie, czy też nie. Jeśli ustawodawca zdecydował się, aby w procesie stanowienia prawa wprowadzić element temporalny, to nie może to pozostawać bez znaczenia dla oceny procesu prawodawczego. Nawet nieostry termin niezwłocznie uważam za zbyt krótki i ponaglający organ wykonawczy do podjęcia inicjatywy. Wnioski końcowe Na postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej, tzn. rada gminy nie może podjąć, na wzór miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwały, która będzie obejmowała tylko niektóre obszary gminy. Regułą jest, iż akt prawny obejmuje całość obszaru jurysdykcji danego organu prawodawczego. Oczywiście dopuszczalne jest ograniczenie obszarowe obowiązywania aktu prawa miejscowego, ale musi to wynikać z normy prawnej. Jako przykład można wskazać właśnie ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która dopuszcza uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jedynie dla określonych obszarów gminy. Art. 37a ust. 6 nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej dla podjęcia uchwały i musi być stosowany razem z ust. 5. Ust. 6 nie dopuszcza możliwości podejmowania uchwały tylko dla części obszaru gminy, ale dopuszcza możliwość zróżnicowania poszczególnych obszarów. Zróżnicowanie takie ma sens jedynie wtedy, kiedy podejmowana jest uchwała obejmująca obszar całej gminy. Art. 37a ust. 5 i 6, jako normy kompetencyjne do stanowienia aktów prawa miejscowego, muszą być wykładane ściśle, a nawet ścieśniająco. Podzielić należy obawy, iż termin na przygotowanie projektu uchwały jest niewystarczający, gdyż taka uchwała jest całkowitym novum w systemie prawa polskiego. Ze względu na to, że jest to uchwała ingerująca w sferę praw i wolności jednostki, najwyższy standard jakości legislacyjnej jest tutaj konieczny, a bez pewnych analiz i pozyskania informacji podjęcie takiej uchwały może być niemożliwe lub bardzo utrudnione. Organ wykonawczy musi mieć zatem wystarczający czas, aby taki projekt opracować. 5

7