LBY /2012 P/12/017 WYSTĄPIENIE POKONTROLNE

Transkrypt

1 LBY /2012 P/12/017 WYSTĄPIENIE POKONTROLNE

2 I. Dane identyfikacyjne kontroli Numer i tytuł kontroli Jednostka przeprowadzająca kontrolę Kontroler Jednostka kontrolowana P/12/017 Promulgacja prawa w postaci elektronicznej NajwyŜsza Izba Kontroli Delegatura w Bydgoszczy Anna Kapelewska, gł. specjalista k.p., upowaŝnienie do kontroli nr z dnia 30 lipca 2012 r. Urząd Gminy Górzno, Rynek 1, Górzno (dowód: akta kontroli str. 1) Kierownik jednostki kontrolowanej Robert Stańko, Burmistrz Gminy Górzno (dowód: akta kontroli str. 67) II. Ocena kontrolowanej działalności Ocena ogólna NajwyŜsza Izba Kontroli ocenia negatywnie 1 realizację w 2012 r. przez Burmistrza Gminy Górzno zadań związanych z ogłaszaniem i udostępnianiem aktów prawnych w postaci dokumentów elektronicznych, w tym przekazywanie aktów prawa miejscowego w postaci elektronicznej w celu ich ogłoszenia, prowadzenie elektronicznego zbioru aktów prawa miejscowego oraz udostępnianie aktów prawnych. Uzasadnienie oceny ogólnej PowyŜszą ocenę uzasadniają nieprawidłowości polegające na: nieprzekazaniu w 2012 r. do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego 6 z 8 (75%) uchwał Rady Gminy w Górznie podlegających ogłoszeniu w postaci dokumentów elektronicznych oraz informacji dotyczącej czynszów najmu lokali mieszkalnych, w celu ich ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego; przekazaniu jednej z trzech przesłanych w 2012 r. do ogłoszenia uchwał w postaci pliku niezgodnego z wymogami określonymi w 5 ust. 1 i załączniku nr 1 do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie wymagań technicznych dla dokumentów elektronicznych zawierających akty normatywne i inne akty prawne, dzienników urzędowych wydawanych w postaci elektronicznej oraz środków komunikacji elektronicznej i informatycznych nośników danych 2, zwanego dalej Rozporządzeniem, niewłaściwej realizacji obowiązku prowadzenia i udostępniania zbioru aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy Gminy Górzno, wynikającego z art. 28 ust. 2 i 3 w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. 1 NajwyŜsza Izba Kontroli stosuje 3-stopniową skalę ocen: pozytywna, pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidłowości, negatywna. 2 Dz. U. Nr 289, poz

3 o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych 3, zwanej dalej Ustawą, nieudostępnianiu aktów prawnych w sposób zgodny z wymogami art. 26 ust. 1 i art. 28 ust. 3 Ustawy, tj. nie udostępniano na stronie internetowej Urzędu Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego oraz nie wyznaczano w siedzibie Urzędu Gminy Górzno, zwanym dalej Urzędem, miejsca przeznaczonego do powszechnego wglądu do tych aktów oraz zbioru aktów prawa miejscowego, nieustaleniu ceny arkusza wydruku udostępnianego aktu prawnego. Opis stanu faktycznego Ustalone nieprawidłowości III. Opis ustalonego stanu faktycznego Realizacja przez Burmistrza Gminy Górzno zadań związanych z ogłaszaniem i udostępnianiem aktów prawnych w postaci dokumentów elektronicznych 1. Przygotowywanie i przekazywanie aktów prawa miejscowego w postaci elektronicznej w celu ich ogłoszenia W okresie od 1 stycznia do 31 lipca 2012 r. 4 Rada Gminy w Górznie, zwana dalej Radą, podjęła 29 uchwał, a Burmistrz Gminy Górzno, zwany dalej Burmistrzem, wydał 34 zarządzenia. Osiem z tych uchwał podlegało ogłoszeniu zgodnie z Ustawą, w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego, zwanym dalej Dziennikiem Województwa. Do ogłoszenia przekazano dwie uchwały 5. Przekazania uchwał dokonano w terminie 4 i 5 dni od ich podjęcia, w postaci dokumentów elektronicznych, spełniających wymagania określone w 3 i 6 Rozporządzenia, tj. sporządzonych w formacie XML i opatrzonych przez Przewodniczącego Rady bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowalnym przy pomocy kwalifikowalnego certyfikatu. Uchwały zostały opublikowane w Dzienniku Województwa w ciągu 13 i 7 dni od ich przekazania. Poza uchwałami podjętymi przez Radę w 2012 r. w dniu 4 stycznia 2012 r. przekazano do ogłoszenia uchwałę Rady nr XII/67/2011 z dnia 29 grudnia 2011 r. w sprawie budŝetu na 2012 rok, zwaną dalej Uchwałą z 2011 r.. (dowód: akta kontroli str , 28-35, 55-56, 62-64) W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyŝej zakresie stwierdzono następujące nieprawidłowości: 1. Spośród ośmiu uchwał Rady podlegających ogłoszeniu, sześć (75%) nie zostało przekazanych do ogłoszenia w Dzienniku Województwa, w tym pięć uchwał w sprawie zmiany budŝetu na 2012 r. 6 oraz jedna uchwała w sprawie rozpatrzenia sprawozdania z wykonania budŝetu za rok Tym samym naruszono art. 13 pkt 7 Ustawy oraz art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym 8, zwanej dalej ustawą o samorządzie, zgodnie 3 Dz. U. z 2011 r., Nr 197, poz ze zm. 4 W tym do 30 czerwca 2012 r. odpowiednio 29 uchwał i 27 zarządzeń. 5 Nr XV/82/2012 z 20 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez Gminę Górzno oraz określenia granic obwodów, nr XVIII/97/2012 z 28 czerwca 2012 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaŝy napojów alkoholowych zwierających powyŝej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spoŝycia w miejscu sprzedaŝy na terenie Gminy Górzno. 6 Nr XIV/72/2012 z 26 marca 2012 r., XV/79/2012 z 20 kwietnia 2012 r., XVI/86/2012 z 29 maja 2012 r., XVII/93/2012 z 20 czerwca 2012, XVIII/94/2012 z 28 czerwca 2012 r. 7 Nr XVIII/95/2012 z 28 czerwca 2012 r. 8 Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm. 3

4 z którymi w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się uchwały budŝetowe gminy oraz sprawozdanie z wykonania budŝetu gminy. Zgodnie z 7 ust. 2 pkt. 17 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu 9 do spraw zastrzeŝonych do wyłącznej kompetencji Burmistrza naleŝało ogłaszanie uchwały budŝetowej i sprawozdania z jej wykonania. Burmistrz Robert Stańko w ww. sprawie wyjaśnił m.in., Ŝe o zmianach prawnych w tym zakresie nie został poinformowany przez prawników kancelarii, z którą Gmina Górzno miała zawartą umowę. (dowód: akta kontroli str. 12, 23, 32-35, 55-56, 59) PowyŜsze skutkowało nieogłoszeniem przedmiotowych uchwał w Dzienniku Województwa. 2. Przekazano do ogłoszenia załączniki do Uchwały z 2011 r. w dniu 4 stycznia 2012 r. w postaci pliku excel, tj. niezgodnie z 5 ust. 1 Rozporządzenia, określającym iŝ załącznik do aktu podlegającego ogłoszeniu moŝe być przekazany w postaci pliku XML lub PDF. Ponownie przekazane w dniu 5 stycznia 2012 r. w postaci pliku PDF załączniki nie spełniały wymogów określonych w załączniku nr 1 do Rozporządzenia. Po dostosowaniu tabel i marginesów do przepisów Rozporządzenia, załączniki zostały przesłane 3 lutego 2012 r. Uchwała została ogłoszona wraz z załącznikami w Dzienniku Województwa w dniu 27 lutego 2012 r. Burmistrz wyjaśnił m.in., iŝ w okresie sześciu miesięcy 2012 r. faktycznym przekazywaniem dokumentów do ogłoszenia zajmowały się trzy osoby, które nie posiadały wcześniejszego doświadczenia w tym zakresie, w tym związanym z technicznym przygotowaniem dokumentu do przesyłki. (dowód: akta kontroli str. 12, 42, 61, 70) PowyŜsze miało wpływ na ogłoszenie przedmiotowej uchwały wraz z załącznikami 60 dni od jej podjęcia, zamiast niezwłocznie do czego zobowiązuje art. 3 Ustawy w zw. z art. 61 ust. 2 ustawy o samorządzie. 3. Burmistrz nie przekazał do ogłoszenia w Dzienniku Województwa w terminie do końca pierwszego kwartału 2012 r. zestawienia danych dotyczących czynszów najmu lokali mieszkalnych nienaleŝących do publicznego zasobu mieszkaniowego, połoŝonych na obszarze gminy lub jej części, o którym mowa w art. 4a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego 10 w zw. z art. 13 pkt. 10 Ustawy. Odpowiedzialnym za ogłoszenie ww. informacji był Burmistrz zobowiązany 4 ust. 3 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu do czuwania nad prawidłową organizacją realizacji aktów prawnych naczelnych i centralnych organów władzy. Burmistrz wyjaśnił m.in., Ŝe nieprzekazanie przedmiotowej informacji wynikało z uchybienia pracownika, spowodowanego niewielkim doświadczeniem na zajmowanym stanowisku oraz wyraźnym brakiem wydania polecenia wykonania przedmiotowego zadania. (dowód: akta kontroli str. 21, 55-56, 60) 9 Przyjętego Zarządzeniem Nr 28/2005 Burmistrza Górzna z dnia 28 grudnia 2005 r. w sprawie regulaminu organizacyjnego Urzędu Gminy w Górznie. 10 Dz. U. z 2005 r. Nr 31 poz. 266 ze zm. 4

5 PowyŜsze skutkowało ograniczeniem dostępu do informacji, której ogłoszenie było ustawowo wymagane. 2. Prowadzenie elektronicznego zbioru aktów prawa miejscowego Opis stanu faktycznego Ustalone nieprawidłowości W Urzędzie, na dysku lokalnym komputera na stanowisku znajdującym się w sekretariacie, umieszczono w postaci elektronicznej wszystkie uchwały Rady podjęte w latach Na dysku sieciowym dostępne były zarządzenia wydane w 2012 r. przez Burmistrza. Katalogi, w których zostały one umieszczone nie zawierały skorowidzu z którego wynikałoby, które uchwały i zarządzenia stanowią akty prawa miejscowego, nie podano informacji na temat dat ich ogłoszenia w Dzienniku Województwa, dat ich wejścia w Ŝycie oraz związanych z faktem ogłoszenia danych promulgacyjnych. Wszystkie uchwały i zarządzenia podejmowane lub wydawane w latach udostępniono równieŝ w zakładce Prawo lokalne" na stronie internetowej Urzędu zwanej dalej BIP, w katalogach Uchwały i Rejestr zarządzeń, w podziale na poszczególne lata. Za 2012 r. udostępniono 29 uchwał Rady i 34 zarządzenia Burmistrza. (dowód: akta kontroli str. 6-11, 39, 68-69) W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyŝej zakresie stwierdzono następujące nieprawidłowości: 1. Burmistrz niewłaściwie realizował obowiązek prowadzenia zbioru aktów prawa miejscowego określony w art. 28 ust. 2 Ustawy, gdyŝ w prowadzonym zbiorze aktów prawnych, zawartych w katalogach dostępnych na stanowisku komputerowym w sekretariacie Urzędu, znajdowały się nie tylko akty prawa miejscowego, ale takŝe wszystkie podjęte przez Radę w latach uchwały oraz wszystkie wydane przez Burmistrza w 2012 r. zarządzenia. I tak za 2012 r. w katalogach nazwanych Sesja XIV, Sesja XV, Sesja XVI, Sesja XVIII 11 i Zarządzenia 12, zawarto m.in. 27 uchwał i 34 zarządzenia niebędące aktami prawa miejscowego (stanowiące odpowiednio 93,1% podjętych w 2012 r. uchwał oraz 100% wydanych w 2012 r. zarządzeń), w tym: uchwały: w sprawie wyraŝenia zgody na dzierŝawę nieruchomości gminnej na okres powyŝej trzech lat, w sprawie zbycia nieruchomości gminnej w drodze bezprzetargowej, w sprawie nabycia nieruchomości na własność Gminy Górzno 13, zarządzenia: w sprawie powołania rzeczoznawców do szacowania zwierząt, produktów pochodzenia zwierzęcego, pasz i sprzętu, w sprawie powołania komisji przetargowej, w sprawie wyznaczenia osoby do wykonywania czynności z zakresu prawa pracy wobec Burmistrza Gminy Górzno 14. Odpowiedzialnym za prowadzenie zbioru aktów prawa miejscowego zgodnie z art. 28 ust. 2 Ustawy był Burmistrz Robert Stańko, który w zakresie niewyodrębnienia zbioru aktów prawa miejscowego wyjaśnił, iŝ: interpretacja tej ustawy została przeprowadzona w sposób, z którego nie wywnioskowano, Ŝe burmistrz gminy ma obowiązek wyodrębnienia zbioru aktów prawa miejscowego. 11 Prowadzonym na stanowisku komputerowym w sekretariacie Urzędu, na dysku D:\Moje dokumenty\ w którym uchwały umieszczano w formacie tekstowym (doc) lub PDF. 12 Dostępne na dysku sieciowym H: w formacie tekstowym (doc) lub PDF. 13 Nr XIV/77/2012 z 26 marca 2012 r., nr XVI/88/2012 z 29 maja 2012 r., nr XVIII/98/2012 z 28 czerwca 2012 r. 14 Nr 1/2012 z 13 stycznia 2012 r., nr 8/2012 z 27 marca 2012 r., nr 14/2012 z 25 kwietnia 2012 r., nr 16/2012 z 26 kwietnia 2012 r. 5

6 (dowód: akta kontroli str , 39, 68-71) Skutkowało to m.in. niemoŝliwością wskazania na podstawie prowadzonego zbioru, obowiązujących w danym okresie aktów prawa miejscowego. Opis stanu faktycznego Ustalone nieprawidłowości 3. Udostępnianie aktów prawnych Uchwały Rady oraz zarządzenia Burmistrza podjęte i wydawane w latach były udostępniane w okresie od 1 stycznia do 31 lipca 2012 r. za pomocą środków komunikacji elektronicznej w publicznie dostępnym zbiorze w BIP, w zakładce Prawo lokalne (w formacie pliku tekstowego lub PDF). Za 2012 r. w zakładce Prawo lokalne\uchwały\rok 2012 zawarto 29 uchwał Rady, w tym 27 uchwał nie będących aktami prawa miejscowego, a w zakładce Prawo lokalne\rejestr Zarządzeń 34 zarządzenia niestanowiące aktów prawa miejscowego i niepodlegające ogłoszeniu na zasadach określonych w Ustawie. W BIP nie zawarto odesłana (linków) do stron internetowych udostępniających Dziennik Ustaw i Monitor Polski. W 2012 r. w Urzędzie trzykrotnie udostępniono akty prawne (ustawy), poprzez ich odczytanie zainteresowanym. W Urzędzie nie przygotowano stanowiska komputerowego przeznaczonego jedynie do udostępniania aktów prawnych. (dowód: akta kontroli str. 3, 6-11, 43-44, 61) W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyŝej zakresie stwierdzono następujące nieprawidłowości: 1. Burmistrz w okresie od 1 stycznia do 31 lipca 2012 r. nie udostępniał aktów prawnych, tj. Dziennika Ustaw, Monitora Polskiego i zbioru aktów prawa miejscowego w sposób określony w art. 26 ust. 1 pkt. 2 i art. 28 ust. 3 Ustawy, zgodnie z którymi organy samorządu terytorialnego udostępniają te akty w postaci elektronicznej do powszechnego wglądu w godzinach pracy urzędów, obsługujących te organy, w miejscu do tego przeznaczonym i powszechnie dostępnym. (dowód: akta kontroli str. 3-5) 2. Burmistrz w okresie od 1 stycznia do 31 lipca 2012 r. nie udostępniał Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego do wglądu i pobrania w formie dokumentu elektronicznego w sposób wymagany art. 26 ust. 1 pkt 1 Ustawy. (dowód: akta kontroli str. 6-11) PowyŜsze ograniczyło dostęp do aktów prawnych w formach wymaganych art. 26 ust. 1 Ustawy. Zgodnie z art. 26 ust. 1 Ustawy obowiązek udostępniania aktów prawnych spoczywał na Burmistrzu jako organie Gminy Górzno, który w ww. zakresie wyjaśnił m.in., iŝ: odrębnego stanowiska komputerowego do udostępniania aktów prawnych nie przygotowano ze względu na bardzo trudne warunki lokalowe i ograniczone moŝliwości sprzętowe. Dodał, Ŝe poniewaŝ Gmina Górzno jest niewielka, to niewielu klientów korzysta z aktów prawnych, a dostęp i wgląd do dokumentów został zapewniony, wcześniej nie zostało wydane polecenie utworzenia w BIP stosownych linków do stron udostępniających Dziennik Ustaw i Monitor Polski. 6

7 Burmistrz poinformował, iŝ w trakcie kontroli podjął decyzję o wyodrębnieniu takiego miejsca (punkt obsługi klienta) oraz udostępniono w BIP stosowne linki. (dowód: akta kontroli str. 38, 59, 71) 3. Burmistrz udostępniając w BIP wszystkie uchwały podjęte przez Radę oraz wszystkie zarządzenia wydane przez Burmistrza w latach , niewłaściwie udostępniał zbiór aktów prawa miejscowego. I tak w udostępnionym zbiorze: spośród wszystkich uchwał podjętych przez Radę w 2012 r. 93,1% stanowiły uchwały niebędące aktami prawa miejscowego, spośród wszystkich zarządzeń wydanych przez Burmistrza w 2012 r. 100% stanowiły zarządzenia niebędące takimi aktami. Tym samym nieprawidłowo realizowano obowiązek udostępniania zbioru aktów prawa miejscowego, wynikający z art. 26 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 28 ust. 3 Ustawy. Odpowiedzialny na podstawie art. 26 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 28 ust. 3 Ustawy za udostępnienie zbioru Burmistrz wyjaśnił m.in., iŝ w tym zakresie brak był nadzoru prawnego ze strony kancelarii, z którą zawarto umowę świadczenia pomocy prawnej. Dodał, Ŝe przepisy nie precyzują w sposób czytelny tego obowiązku, co było główną przyczyną i utrudnieniem w prawidłowym stosowaniu prawa. (dowód: akta kontroli str. 6-11, 28-35, 39, 70-71) Zdaniem NIK brak wyraźnego wyszczególnienia (oznaczenia) aktów prawa miejscowego spośród wszystkich podjętych przez Radę uchwał oraz wszystkich wydanych przez Burmistrza zarządzeń moŝe utrudniać obywatelowi sprawny dostęp do aktów prawa miejscowego. 4. Do 31 lipca 2012 r. Burmistrz nie ustalił ceny arkusza wydruku aktu prawnego, czym naruszył wymóg art. 28a Ustawy, zgodnie z którym kierownik urzędu, w którym są udostępnione do wglądu dzienniki urzędowe i zbiory aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminę, ustala cenę arkusza aktu normatywnego lub innego aktu prawnego, tak aby wydruki były powszechnie dostępne, a cena pokrywała wyłącznie koszty tych wydruków. Przyczyną nieustalenia ceny arkusza wydruku było zaniechanie wynikające z braku informacji dotyczącej wejścia w Ŝycie Ustawy. Burmistrz w wyjaśnieniu podał m.in., Ŝe w najbliŝszym terminie cena zostanie skalkulowana, a wydane w tej sprawie zarządzenie zostanie podane do publicznej wiadomości. (dowód: akta kontroli str. 38, 60) Uwagi dotyczące badanej działalności W siedzibie Urzędu, jak równieŝ w BIP nie zamieszczono informacji dotyczących moŝliwości uzyskania wglądu do aktów prawnych w postaci elektronicznej w godzinach pracy Urzędu, ich pobrania oraz o moŝliwości ich wydruku. Zdaniem NIK mogło to ograniczyć liczbę osób zainteresowanych udostępnianiem aktów prawnych. Burmistrz wyjaśnił m.in. iŝ wynikało to z zaniedbania. W trakcie kontroli wywieszono stosowne informacje. (dowód: akta kontroli str. 3-11, 38, 71) Wnioski pokontrolne IV. Wnioski 7

8 Przedstawiając powyŝsze oceny i uwagi wynikające z ustaleń kontroli, NajwyŜsza Izba Kontroli, na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o NajwyŜszej Izbie Kontroli 15, wnosi o: 1. Podjęcie działań zapewniających przekazanie do ogłoszenia w Dzienniku Województwa wszystkich aktów prawnych podejmowanych przez organy Gminy Górzno oraz zestawień podlegających ogłoszeniu. 2. Podjęcie działań zapewniających utworzenie w siedzibie Urzędu miejsca przeznaczonego do udostępniania w postaci elektronicznej aktów prawnych do powszechnego wglądu. 3. Podjęcie działań w celu prowadzenia i udostępniania zbioru aktów prawa miejscowego, stanowionych przez organy Gminy Górzno, zgodnie z obowiązującymi wymogami. 4. Ustalenie ceny arkusza wydruku aktu prawnego. Prawo zgłoszenia zastrzeŝeń Obowiązek poinformowania NIK o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków V. Pozostałe informacje i pouczenia Wystąpienie pokontrolne zostało sporządzone w dwóch egzemplarzach; jeden dla kierownika jednostki kontrolowanej, drugi do akt kontroli. Zgodnie z art. 54 ustawy o NIK kierownikowi jednostki kontrolowanej przysługuje prawo zgłoszenia na piśmie umotywowanych zastrzeŝeń do wystąpienia pokontrolnego, w terminie 21 dni od dnia jego przekazania. ZastrzeŜenia zgłasza się do Dyrektora Delegatury NIK w Bydgoszczy. Zgodnie z art. 62 ustawy o NIK proszę o poinformowanie NajwyŜszej Izby Kontroli, w terminie 30 dni od otrzymania wystąpienia pokontrolnego, o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków pokontrolnych oraz o podjętych działaniach lub przyczynach niepodjęcia tych działań. W przypadku wniesienia zastrzeŝeń do wystąpienia pokontrolnego, termin przedstawienia informacji liczy się od dnia otrzymania uchwały o oddaleniu zastrzeŝeń w całości lub zmienionego wystąpienia pokontrolnego. Bydgoszcz, dnia 7 września 2012 r. Kontroler Anna Kapelewska gł. specjalista k.p. NajwyŜsza Izba Kontroli Delegatura w Bydgoszczy Dyrektor Jarosław Wenderlich Podpis podpis 15 Dz.U. z 2012 r., poz. 82 8

9 9