Nota wyjaśniająca. 2. Przegląd wytycznych dotyczących pomocy państwa na ratowanie i restrukturyzację

Transkrypt

1 Nota wyjaśniająca Projekt wytycznych dotyczących pomocy państwa w celu ratowania i restrukturyzacji przedsiębiorstw niefinansowych znajdujących się w trudnej sytuacji I. Wprowadzenie i kontekst 1. Unowocześnienie polityki pomocy państwa Pomoc na ratowanie i restrukturyzację to jeden z rodzajów pomocy państwa najbardziej zakłócających konkurencję. Zapobiegając rezygnacji przedsiębiorstwa z działalności przynoszącej straty, zakłóca ona funkcjonowanie kluczowego mechanizmu wzrostu wydajności, tzn. system wypierania nieefektywnych przedsiębiorstw przez ich bardziej efektywnych i innowacyjnych konkurentów. Pomoc na ratowanie i restrukturyzację może również wywołać prześciganie się w przyznawaniu dotacji, które prowadzi do marnotrawienia zasobów i negatywnie wpływa na rynek wewnętrzny. Główny cel projektu wytycznych dotyczących ratowania i restrukturyzacji jest zatem taki sam jak w poprzednich wersjach, a mianowicie zapewnienie, aby pomoc na ratowanie i restrukturyzację udzielana była wyłącznie w ściśle określonych warunkach, co zmniejsza szkodliwy wpływ na konkurencję. Jednocześnie projekt wytycznych umiejscowiony jest w kontekście komisyjnego programu unowocześnienia polityki w dziedzinie pomocy państwa. Program rozpoczęto w dniu 8 maja 2012 r., kiedy Komisja przyjęła komunikat o unowocześnieniu unijnej polityki w dziedzinie pomocy państwa, określający cele ambitnej reformy kontroli pomocy państwa. Reforma ta ma na celu przyczynienie się do realizacji szerszego programu działań UE na rzecz wspierania wzrostu gospodarczego przy jednoczesnym wspieraniu wysiłków państw członkowskich na rzecz konsolidacji budżetowej. W tym kontekście polityka w dziedzinie pomocy państwa powinna koncentrować się na ułatwieniu dobrze opracowanej pomocy ukierunkowanej na niedoskonałości rynku i na cele leżące we wspólnym europejskim interesie (tzw. dobrej pomocy ). Komisja zamierza również skupić się na sprawach, które mają największy wpływ na rynek wewnętrzny, oraz na uproszczeniu przepisów i przyspieszeniu procesu podejmowania decyzji. W kontekście wytycznych dotyczących ratowania i restrukturyzacji zasady programu unowocześnienia polityki w dziedzinie pomocy państwa są szczególnie widoczne w działaniach mających na celu zapewnienie, aby pomoc ta była lepiej ukierunkowana, oraz uproszczenie warunków stosowanych do mniej zakłócających konkurencję form pomocy na ratowanie i restrukturyzację. 2. Przegląd wytycznych dotyczących pomocy państwa na ratowanie i restrukturyzację Obecne wytyczne dotyczące pomocy państwa na ratowanie i restrukturyzację zostały opracowane w 2004 r. Miały one pierwotnie wygasnąć w 2009 r., ale były przedłużane dwukrotnie, najpierw do 2012 r., a następnie do zastąpienia ich przez nowe przepisy zgodne z programem unowocześnienia polityki w dziedzinie pomocy państwa. W sprawie wcześniej planowanego wygaśnięcia wytycznych Komisja dwukrotnie zasięgała opinii państw członkowskich i innych zainteresowanych stron, w 2007 r. i w latach Zleciła ona także w 2009 r. firmie OXERA, zajmującej się doradztwem ekonomicznym, przeprowadzenie badania

2 dotyczącego scenariuszy alternatywnych wobec pomocy na restrukturyzację. Projekt wytycznych oparty jest na wszystkich tych działaniach, jak również na doświadczeniach Komisji ze stosowania obecnych wytycznych dotyczących pomocy państwa na ratowanie i restrukturyzację oraz na ocenie pomocy na ratowanie i restrukturyzację dla banków w czasie kryzysu. II. Treść wniosku 1. Tymczasowe wsparcie restrukturyzacyjne W obecnych wytycznych wszystkie formy pomocy restrukturyzacyjnej pożyczki, gwarancje, zastrzyki kapitałowe, umorzenie zadłużenia, a nawet zwykłe dotacje gotówkowe traktowane są podobnie. Wsparcie płynnościowe (pożyczki i gwarancje), które ograniczone jest zarówno pod względem wysokości, jak i czasu trwania, w mniejszym jednak stopniu zakłóca konkurencję niż inne formy pomocy, ponieważ nie wykracza ono poza to, co jest konieczne, aby rozwiązać problemy związane z brakiem płynności, stanowiące powszechnie główną przeszkodę dla restrukturyzacji, a także dlatego, że musi ono zostać zwrócone z odsetkami. W celu uproszczenia udzielania pomocy na restrukturyzację, przy jednoczesnym zmniejszeniu zakłóceń konkurencji, projekt wytycznych zawiera nową koncepcję tymczasowego wsparcia restrukturyzacyjnego. Pozwala ono na udostępnienie małym i średnim przedsiębiorstwom (MŚP) w trudnej sytuacji wsparcia płynnościowego w okresie, który, jakkolwiek ograniczony, jest dłuższy niż sześciomiesięczny okres, w którym może ono być obecnie udzielane (w projekcie wytycznych zachęca się do nadsyłania uwag dotyczących dwóch możliwych opcji, a mianowicie 12 lub 18 miesięcy). Odbiorcy tymczasowego wsparcia restrukturyzacyjnego nie muszą przedkładać kompletnego planu restrukturyzacji, lecz zobowiązani są przedłożyć uproszczony plan określający działania, które zamierzają podjąć w celu przywrócenia długoterminowej rentowności swoich przedsiębiorstw. 2. Lepsze ukierunkowanie pomocy Chociaż obecne wytyczne dotyczące pomocy państwa na ratowanie i restrukturyzację zawierają już surowe wymogi, aby zminimalizować zakłócenia konkurencji spowodowane przez pomoc na ratowanie i restrukturyzację, w mniej skuteczny sposób gwarantują one, że udzielana pomoc będzie właściwie ukierunkowana na przypadki, w których interwencja służy rzeczywistemu interesowi publicznemu. Dlatego też w projekcie wytycznych zawarto nowe filtry mające za zadanie sprawdzić, czy w danym przypadku pomoc rzeczywiście leży w interesie publicznym. Po pierwsze należy wykazać, że pomoc służy realizacji celu leżącego w interesie publicznym, tzn. że ratowanie przedsiębiorstwa zapobiegnie problemom społecznym lub zakłóceniom w funkcjonowaniu rynku. Projekt wytycznych zawiera niewyczerpującą listę sytuacji, w których pomoc byłaby zgodnie z tym przepisem uzasadniona; odrębny przepis dla MŚP zawiera mniej surowe wymogi i określa sytuacje, które bardziej odpowiadają sytuacji MŚP. Ponadto pomoc leży w interesie publicznym tylko wtedy, jeżeli może ona faktycznie zmienić sytuację przedsiębiorstwa. Projekt wytycznych zawiera zatem wymóg dokonania przez państwa członkowskie porównania z wiarygodnym alternatywnym scenariuszem nieprzewidującym pomocy państwa. Dla uproszczenia wymóg ten nie ma zastosowania do pomocy na ratowanie ani do tymczasowego wsparcia restrukturyzacyjnego.

3 3. Podział obciążenia Obecne wytyczne zawierają wymóg, aby poddawane restrukturyzacji przedsiębiorstwa wnosiły z własnych środków wkład w jej koszty. Taka zasada wkładu własnego przyczyniła się do ograniczenia kwoty pomocy do minimum. Zasadzie tej brakowało jednak precyzji niezbędnej do zapewnienia, aby koszty restrukturyzacji były sprawiedliwie rozdzielone między inwestorów i podatników. W sprawach związanych z pomocą państwa na rzecz banków w czasie kryzysu Komisja opracowała w tym zakresie bardziej ukierunkowane podejście, wykorzystując koncepcję podziału obciążenia. Koncepcja ta nie koncentruje się wyłącznie na wysokości wkładu własnego, lecz także na tym, skąd ten wkład pochodzi. Jako że wysokie zyski dla akcjonariuszy przedsiębiorstwa osiągającego dobre wyniki bilansowane są przez ryzyko poniesienia przez nich strat, nie powinno się oczekiwać, że straty te zostaną pokryte przez podatników zamiast przez akcjonariuszy. Projekt wytycznych zawiera dwa możliwe sposoby podejścia do tej kwestii. Wariant 1 oznacza bardziej ogólne podejście poprzez wprowadzenie wymogu, zgodnie z którym wysokość wkładu wniesionego przez obecnych akcjonariuszy i wierzycieli powinna być uzasadniona ewentualnymi stratami, które ponieśliby oni w przypadku niewypłacalności. Wariant 2 jest bardziej precyzyjny, zawierając wymóg, aby wszystkimi poniesionymi wcześniej stratami obciążani byli udziałowcy, a w następnej kolejności, jeśli nie jest to wystarczające, żeby swój wkład wnieśli również wierzyciele nieuprzywilejowani. Obydwa warianty zawierają identyczny pierwszy akapit wyjaśniający, że rodzaj wkładu musi odpowiadać sytuacji przedsiębiorstwa: przy niedoborze kapitału własnego powinny być stosowane środki mające na celu dokapitalizowanie, podczas gdy problemy związane z płynnością finansową wymagają interwencji w formie generującej środki pieniężne dla przedsiębiorstwa. 4. Definicja przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji Zgodnie z wytycznymi dotyczącymi pomocy na ratowanie i restrukturyzację pomoc otrzymać mogą wyłącznie przedsiębiorstwa, które wchodzą w zakres definicji przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji. Jednocześnie, jako że ich rentowność jest niepewna, przedsiębiorstwa znajdujące się w trudnej sytuacji z zasady nie mogą otrzymać pomocy innego rodzaju bez uwzględnienia ich perspektyw dotyczących rentowności w ramach wyżej wymienionych wytycznych. Definicję przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji należy zatem rozpatrywać horyzontalnie. Nie powinno się jej traktować jako kryterium kwalifikowania się danego przedsiębiorstwa do pomocy państwa, lecz jako test służący obraniu jednego z dwóch podejść w celu wykazania, że pomoc jest w danym przepadku zgodna z rynkiem wewnętrznym. Jeśli chodzi o przedsiębiorstwa nieznajdujące się w trudnej sytuacji, bada się głównie warunki i okoliczności samej pomocy. Gdy jednak dane przedsiębiorstwo znajduje się w trudnej sytuacji, należy zbadać całość udzielanej mu pomocy w kontekście jego ogólnej działalności i perspektyw, tak aby nie zakłócić konkurencji przez utrzymywanie na rynku upadającego przedsiębiorstwa. Ze względu na rolę, jaką odgrywa omawiana definicja w ustaleniu zakresu tych dwóch podejść, istnieje ogólne założenie dotyczące potrzeby ustalenia w wytycznych dotyczących pomocy na ratowanie i restrukturyzację jednej definicji, która powinna stosować się do wszystkich regulacji i wytycznych w dziedzinie pomocy państwa, chyba że ze względu na szczególne okoliczności konieczne jest odejście od takiego założenia.

4 Obecna definicja przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji zawiera zarówno kryteria twarde (obiektywne), jak i miękkie wymagające szerszej i bardziej subiektywnej oceny sytuacji danego przedsiębiorstwa. W celu zapewnienia przejrzystości oraz pewności prawa w projekcie wytycznych przeniesiono nacisk z kryteriów miękkich na twarde, ułatwiając właściwym organom i potencjalnym beneficjentom ustalenie, czy dane przedsiębiorstwo znajduje się w trudnej sytuacji. Kryteria miękkie ograniczone są zatem do kategorii kryteriów rezydualnych, stosowanych wyłącznie w wyjątkowych okolicznościach. Aby zachować podobny całościowy zakres definicji, w projekcie wytycznych zrekompensowano ograniczenie zakresu kryteriów miękkich przez wprowadzenie nowych kryteriów twardych. Po wysłuchaniu opinii państw członkowskich i innych zainteresowanych stron na temat kryteriów twardych przedstawionych w kontekście drugiego projektu rozporządzenia w sprawie pomocy de minimis Komisja zastanawia się obecnie nad najlepszym sposobem stwierdzenia, czy dane przedsiębiorstwo znajduje się w trudnej sytuacji w kontekście tego rozporządzenia. Jednocześnie ze względu na życzenie wielu zainteresowanych stron dotyczące szczegółowej dyskusji na temat przedmiotowej definicji w kontekście wytycznych dotyczących pomocy na ratowanie i restrukturyzację w projekcie wytycznych podjęto próbę rozszerzenia debaty w sprawie sposobu sprecyzowania kryteriów twardych w celu zwiększenia przejrzystości i pewności prawa dla wszystkich zainteresowanych stron. Zachęca się zatem zainteresowane strony do wyrażenia opinii co do tego, czy zaproponowane kryteria są odpowiednie do stwierdzenia, że dane przedsiębiorstwo znajduje się w trudnej sytuacji, i czy istnieją inne kryteria, za pomocą których można by to stwierdzić z większą pewnością. Szczególnie cenne byłyby tu opinie poparte konkretnymi danymi. W projekcie wytycznych proponuje się także pewne dodatkowe warianty związane z kryteriami twardymi, np. połączenie kryteriów związanych ze stosunkiem kapitału obcego do kapitału własnego oraz wskaźnikiem pokrycia odsetek zyskiem oraz zastąpienie wskaźnika EBIT wskaźnikiem EBITDA we wskaźniku pokrycia odsetek zyskiem. Oczekiwane opinie nie muszą jednak ograniczać się do zaproponowanych wariantów. Jeśli chodzi o zasadę jednej definicji dla wszystkich regulacji i wytycznych w dziedzinie pomocy państwa, w projekcie wytycznych zaproponowano jeden wyjątek w celu uproszczenia stosowania tej definicji w praktyce. Ze względu na złożoną ocenę niezbędną do stwierdzenia, czy dane przedsiębiorstwo spełnia kryteria miękkie, zgodnie z projektem wytycznych w odniesieniu do rozporządzeń i programów pomocy Komisji (tzn. w przypadkach niewymagających zgłoszenia Komisji) będą stosowane wyłącznie kryteria twarde. Za pomocą tego przepisu rozszerza się zakres podejścia, które do tej pory stosowane było wyłącznie do pomocy dla małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP) zgodnie z ogólnym rozporządzeniem w sprawie wyłączeń blokowych oraz do programów pomocy dla MŚP zgodnie z wytycznymi dotyczącymi pomocy na ratowanie i restrukturyzację. Ponadto, ze względu na specyficzną potrzebę uproszczenia w kontekście rozporządzenia w sprawie pomocy de minimis, w przypadku tego rozporządzenia właściwa jest alternatywna definicja przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji, oparta na ograniczonym zestawie kryteriów twardych. Definicja ta zostanie włączona do samego rozporządzenia w sprawie pomocy de minimis i nie wpłynie na tekst wytycznych dotyczących pomocy na ratowanie i restrukturyzację.

5 5. Propozycje innych zmian W projekcie nowych wytycznych zaproponowano również inne znaczące zmiany, np.: podwyższenie minimalnego poziomu wynagrodzenia za pomoc na ratowanie, aby zmotywować beneficjentów tej pomocy do zwrócenia jej w najkrótszym możliwym terminie; podobny przepis ma zastosowanie do tymczasowego wsparcia restrukturyzacyjnego, z przyrostem wartości odsetek co sześć miesięcy, aby w jeszcze większym stopniu zmotywować do rezygnacji z działalności przynoszącej straty. Bardziej szczegółowe przepisy dotyczące wymaganej zawartości planu restrukturyzacji, ułatwiające państwom członkowskim i beneficjentom pomocy zrozumienie, jakie informacje wymagane są przez Komisję. Środki mające na celu ograniczenie zakłóceń konkurencji zastępują środki wyrównawcze, mające zastosowanie według istniejących obecnie wytycznych, ze zwróceniem mniejszej uwagi na ochronę konkurentów, a większej na ochronę konkurencji na rynku; szczegółowe wytyczne dotyczą formy i kalibracji środków ograniczających zakłócenia konkurencji. Ponieważ wytyczne dotyczące ratowania i restrukturyzacji odnoszą się do podmiotów świadczących usługi w ogólnym interesie gospodarczym, jak również do przedsiębiorstw w innych branżach, nowe wytyczne obejmują ograniczoną liczbę przepisów szczególnych dotyczących podmiotów świadczących usługi w ogólnym interesie gospodarczym. Kryteria kwalifikowania się do wsparcia w ramach programów pomocy na ratowanie i restrukturyzację są rozszerzone i obejmują oprócz MŚP również te przedsiębiorstwa, które nie są klasyfikowane jako MŚP, ponieważ są w co najmniej 25% własnością państwa. Jednocześnie, aby ograniczyć zakłócający charakter programów pomocy, maksymalna wysokość pomocy, jaką jedno przedsiębiorstwo może otrzymać w ramach programu, jest zredukowana z 10 mln EUR do 5 mln EUR. Zgodnie z zasadami programu unowocześnienia polityki w dziedzinie pomocy państwa projekt wytycznych zawiera także przepisy dotyczące przejrzystości oraz oceny ex post. Zainteresowane strony zachęca się również do wyrażenia opinii na temat tych części projektu wytycznych, w których nie zaproponowano większych zmian w stosunku do obecnej praktyki np. tych dotyczących zależności między pomocą na ratowanie a pomocą na restrukturyzację, wykluczenia sektora węglowego i hutniczego, a także sektora usług finansowych, wyłączenia małych przedsiębiorstw z wymogu dotyczącego środków ograniczających zakłócenia konkurencji oraz przepisów szczególnych w zakresie restrukturyzacji na obszarach objętych pomocą z uwzględnieniem zasad programu unowocześnienia pomocy państwa, w szczególności potrzeby dopuszczenia ukierunkowanego wsparcia na restrukturyzację, gdy jest to konieczne, bez osłabiania zachęt dla firm do restrukturyzacji z użyciem własnych środków.