Zasady oraz praktyka fiskalnych transferów wyrównawczych, ze szczególnym uwzględnieniem mechanizmów solidarnościowych i janosikowego

Transkrypt

1 Zasady oraz praktyka fiskalnych transferów wyrównawczych, ze szczególnym uwzględnieniem mechanizmów solidarnościowych i janosikowego Anwar Shah (shah.anwar@gmail.com) 11 grudnia 2014 roku Warsztaty Ministerstwa Finansów RP i Banku Światowego pt.: Transfery wyrównawcze w samorządach terytorialnych rozwiązania międzynarodowe. Wnioski dla Polski Warszawa, 11 grudnia 2014 roku

2 Plan Fiskalne transfery wyrównawcze - dlaczego? Fiskalne transfery wyrównawcze od kogo? Fiskalne transfery wyrównawcze dla kogo? Fiskalne transfery wyrównawcze w jaki sposób? Krajowe i regionalne mechanizmy wyrównawcze (tzw. pionowe) Szwajcaria, Kanada, Australia, Indie, Brazylia, Rosja Fiskalne mechanizmy wyrównawcze o charakterze solidarnościowym/ janosikowe (tzw. poziome) Niemcy, Szwecja, Dania, Norwegia, Finlandia, Szwajcaria Wnioski z międzynarodowych doświadczeń Praktyki związane z międzyrządowymi transferami fiskalnymi 2

3 Fiskalne transfery wyrównawcze: dlaczego tak, a dlaczego nie? Dlaczego tak? Polityka: zapobieganie groźbie secesji i budowanie poczucia jedności politycznej Efektywność i sprawiedliwość fiskalna: promowanie sprawiedliwości społecznej (sprawiedliwość fiskalna) oraz efektywnej alokacji zasobów (efektywność fiskalna) (Boadway, 1982,2007) Zapewnienie wspólnej unii gospodarczej: integracja regionów mniej uprzywilejowanych pod względem fiskalnym w gospodarce narodowej Dlaczego nie? Kapitalizacja podatków i wydatków, wyższe ceny za usługi publiczne, ale niższe ceny za prywatne towary i usługi na uboższych terenach. Mobilność środków produkcji ważniejsza Czynnik zniechęcający do lokalnego rozwoju gospodarczego Osłabienie dyscypliny fiskalnej: osłabienie twardych ograniczeń budżetowych Zagrożenie dla długofalowych perspektyw wzrostu W przypadku mechanizmów pionowych ograniczenie przestrzeni fiskalnej dla rządu centralnego. Może skutkować ograniczeniem działań na szczeblu krajowym w związku z niską elastycznością wydatków 3

4 Podstawowe zagadnienia przy projektowaniu fiskalnych dotacji wyrównawczych Społeczna zgoda co do standardu wyrównawczego, na jaki nas stać oraz sposobów jego finansowania. Jasno określone cele, spójność założeń z celami, właściwe ukierunkowanie Prostota, obiektywizm i przejrzystość kryteriów alokacji Powstrzymanie miękkich ograniczeń budżetowych i strategicznych rozgrywek Autonomia oraz odpowiedzialność za wyniki przed obywatelami: niezależność w projektowaniu mechanizmów i elastyczność w wykorzystaniu zasobów Adekwatność dochodów i reagowanie na okoliczności Przewidywalność Sprawiedliwość: uprawnienia są odwrotnie proporcjonalne do możliwości fiskalnych i wprost proporcjonalne do potrzeb fiskalnych; nie obowiązuje reguła jeden rozmiar dla wszystkich rozróżnienie na linii wiejskie/miejskie, duże/małe Dostosowanie do możliwości Przegląd: klauzula zachodzącego słońca, aby zapewnić okresowy przegląd i ocenę Shah. Praktyki związane z międzyrządowymi transferami fiskalnymi 4

5 Wyrównanie idące od kogo? Międzynarodowe praktyki w zakresie transferów mających na celu zmniejszenie lokalnego/regionalnego zróżnicowania fiskalnego Projektowanie: Generalnie niedopasowanie po stronie potencjału dochodowego, natomiast transfery wyrównawcze pod względem potrzeb wydatkowych jako mechanizm uzupełniający Przykładowe praktyki: fiskalne mechanizmy wyrównawcze (źródła: CGC (2014), Morris (2005), Finance Canada (2014), Dafflon and Mischler (2008), Lotz (2012), Shah (2007,2011), Spahn & Werner (2007), Borge (2010), Dahlberg (2010), Moisio et al (2010), Mau (2009), Switzerland (2012), Swianiewicz (2014). Paternalistyczne (pionowe, od organów rządowych wyższego szczebla): Australia (potencjał dochodowy oraz potrzeby wydatkowe) oraz Kanada (tylko potencjał dochodowy) Solidarnościowe, braterskie (dobrowolne, poziome) idealny system: Potencjał dochodowy: Niemcy (?), Finlandia Potrzeby wydatkowe: Dania, Norwegia, Szwecja Janosikowe (przymusowe, poziome): Potencjał dochodowy: Szwecja, Dania, Norwegia, Szwajcaria, Polska (10% wpływów z janosikowego płynie do PKB na mieszkańca<75%) Potrzeby wydatkowe: Polska (poprzez dystrybucję wpłat z janosikowego) Mieszane: Niemcy, Szwajcaria, Szwecja, Dania, Norwegia, Finlandia Instytucje decydujące o subwencjach i dotacjach: fora międzyrządowe a niezależny podmiot Anwar Shah, Bank Światowy

6 Za i przeciw poszczególnych mechanizmów wyrównawczych Mechanizm ZA PRZECIW Paternalistyczny (pionowy) Łatwiej się nim zarządza i go finansuje Wspiera narodowe cele w zakresie budowania unii gospodarczej i społecznej Spoiwo dla państwa Podkopuje lokalną odpowiedzialność przed mieszkańcami; Strategiczne rozgrywki beneficjentów; wysoki poziom komplikacji; Zachęty do lobbowania, nieefektywność i bodźce zniechęcające do poprawy bazy podatkowej; System mało przejrzysty; Decyzje według uznania na szczeblu centralnym; oraz Brak wyraźnej zgody narodowej dotyczącej mechanizmu wyrównawczego Solidarnościowy/ braterski (poziomy) Podatek janosikowy (poziomy) System idealny. Prosty i przejrzysty Pula środków podlega dyscyplinie dzięki jasnemu porozumieniu, potencjalnie właściwa równowaga w wyrównywaniu Przejrzysty Ale porozumienie wymuszone Interes polityczny możliwy do wynegocjowania tylko w stosunkowo jednorodnym społeczeństwie Zgoda narodowa problematyczna z puntu widzenia wyrównywania kosztów/potrzeb Nadmierne krańcowe stopy podatkowe; sztuczne ceny dóbr publicznych Negatywny bodziec dla lokalnego rozwoju gospodarczego 6

7 Zabezpieczenia w mechanizmach płatności wyrównawczych Wprowadzenie formalnych ram prawnych, np. uchwalona przez Parlament ustawa o transferach fiskalnych określająca zasady obliczania subwencji i dotacji oraz drogę rozwiązywania konfliktów Wprowadzenie dobrze zdefiniowanej klauzuli zachodzącego słońca wraz z wymogami dot. przeglądu okresowego i końcowego oraz przedłużenia ważności przepisów Określenie całej puli środków: zbyt daleko idące albo niewystarczające wyrównanie potrzeba ogólnokrajowej zgody co do standardu wyrównawczego, jak ma to miejsce w Kanadzie. W przypadku programów braterskich potrzebny jest oficjalny pakt solidarnościowy, taki jak np. w Niemczech Ograniczenie niepewności po stronie dawcy (dawców) i biorców: ustanowienie górnej i dolnej (na wypadek recesji) granicy tempa wzrostu (spadku) płatności, potencjalnie w stosunku do tempa wzrostu (spadku) dochodów dawcy lub PKB, np. 3-letnia średnia krocząca wzrostu PKB w Kanadzie Przewidywalność środków, na jakie biorcy mogą liczyć w określonym przedziale czasu: wprowadzenie dolnych progów dorocznych zmian dla poszczególnych alokacji Specjalne przepisy dotyczące źródeł dochodów o wysokiej zmienności Klauzule o zrzeczeniu się roszczeń i braku odpowiedzialności

8 Wyrównanie na czyją rzecz? Nadrzędna zasada: nie jest tak, że jeden rozmiar pasuje dla wszystkich. Wyrównywanie między jednostkami o podobnych zadaniach i charakterystyce. Traktowanie różnych jednostek w taki sam sposób prowadzi do niesprawiedliwości - Trybunał Konstytucyjny w Indonezji, sprawa prowincji Celebes Południowy. Należy podzielić jednostki samorządowe według ich wielkości (ludność i obszar), charakteru miejskiego/wiejskiego, itp. Dania: gminy miejskie, powiaty, mniejsze samorządy lokalne Kanada: prowincje, terytoria, miasta według klas liczby mieszkańców, gminy wiejskie i powiaty Niemcy: landy (kraje związkowe), miasta, gminy i obszary administracyjne Finlandia: gminy miejskie, powiaty, mniejsze samorządy lokalne

9 Cele mechanizmów wyrównawczych i standardy w wybranych krajach Australia: możliwość realizacji usług w tym samym standardzie, przy takim samym wysiłku dochodowym i efektywności operacyjnej. Kanada: porównywalny poziom usług publicznych przy porównywalnym poziomie opodatkowania we wszystkich prowincjach Niemcy: wyrównywanie różnic w potencjale finansowym poszczególnych krajów związkowych Szwajcaria: zapewnienie minimalnego akceptowalnego poziomu usług publicznych bez znacznego zwiększania obciążeń podatkowych w jednych kantonach względem innych. Anwar Shah, World Bank

10 Wybór standardu Standard wyrównawczy Brak (ogólny system podziału dochodów) Krajowa średnia albo ułamek Skomplikowane kryteria statystyczne Determinuje tylko pulę środków Determinuje tylko alokację Większość krajów rozwijających się, np. Brazylia, Indie, Tajlandia; Wielka Brytania Australia, Chiny, Rosja, Szwajcaria Indonezja (wskaźnik Williamsona) Determinuje zarówno pulę środków, jak i alokację Kanada, Niemcy, Finlandia, Dania, Szwecja

11 Dania: modele Sweden: i standardy Fiscal Equalization mechanizmów at wyrównawczych the Local Level 2006 r. Rodzaj mechanizmu Potencjał dochodowy Potrzeby wydatkowe Powiaty Obszary metropolitalne Samorządy lokalne 85% janosikowe 90% janosikowe 50% subwencje i dotacje centralne 85% solidarnościowe 60% solidarnościowe 35% solidarnościowe Praktyki związane z międzyrządowymi transferami fiskalnymi 11

12 Mechanizm wyrównawczy wyrównywanie potencjału dochodowego: W jaki sposób? Wyrównywanie pod względem potencjału fiskalnego (dochodowego) alternatywne rozwiązania Wskaźniki makroekonomiczne: Indie, Brazylia Faktyczne dochody: Niemcy, kraje skandynawskie Reprezentatywny system podatkowy (wyrównywanie per capita potencjału dochodowego przy zastosowaniu średniej krajowej stawki podatkowej): Australia, Kanada, Japonia, Finlandia Wyrównywanie potencjału dochodowego: wybór bazy dochodów Zdefiniowane bazy podatkowej, podejście do lokalnych zachęt i zwolnień podatkowych Uwzględnienie wszystkich baz podatkowych albo tylko głównej bazy podatkowej Ujmowanie dochodów z zasobów naturalnych i innych zmiennych źródeł dochodów Ujmowanie opłat od użytkowników, dochodów z loterii Ujmowanie transferów warunkowych i pomocy zewnętrznej Praktyki związane z międzyrządowymi transferami fiskalnymi 12

13 Podstawa koncepcyjna i wyzwania praktyczne dotyczące mechanizmów wyrównujących potrzeby wydatkowe Silna podbudowa teoretyczna wskazująca na potrzebę tworzenia wszechstronnych mechanizmów wyrównawczych uwzględniających potencjał dochodowy oraz potrzeby wydatkowe Jednak wyrównywanie potrzeb wydatkowych przy pomocy takiego wszechstronnego mechanizmu jest trudnym zadaniem Należy dążyć do wyrównania z uwzględnieniem istniejących potrzeb i przypisanych do danego obszaru cech charakterystycznych (demografia, rzeźba terenu, itp.), lecz nie do wyrównywania różnic w kosztach, które wynikają z polityki prowadzonej na danym obszarze Nawet w przypadku różnic kosztowych mających charakter cech przypisanych, takich jak miejskie/wiejskie/górzyste/peryferyjne, mamy do czynienia z kompromisem pomiędzy tym, co słuszne, a tym, co efektywne. Nie da się uzasadnić takiego samego poziomu usług na wszystkich, nieporównywalnych obszarach. Wyrównywanie ma się odbywać tylko w obrębie porównywalnej warstwy Najlepiej sprawdzają się mechanizmy braterskie W takim razie, jakie mamy możliwości? W jaki sposób poszczególne kraje radzą sobie z tym wyzwaniem? Czy ich doświadczenia mogą nas czegoś nauczyć?

14 Mechanizmy wyrównawcze wyrównywanie potrzeb wydatkowych i kosztów: W jaki sposób? Wyrównywanie pod względem potrzeb wydatkowych alternatywne rozwiązania Teoretycznie doskonały reprezentatywny system wydatków: nigdzie nie praktykowany Działania ad hoc: większość krajów. Niemcy: wielkość populacji i gęstość zaludnienia, Chiny liczba pracowników sektora publicznego, Indie: zacofanie, Szwajcaria: demografia, obszar, bezrobocie, wielkie miasta, pomoc społeczna, cudzoziemcy Reprezentatywny system wydatków oparty na bezpośrednich metodach imputacji albo analizie regresji w celu określenia różnicowych kosztów/potrzeb: Australia, Chiny, Indonezja, Norwegia, Holandia. Wybór kategorii wydatków, uwzględnienie wydatków podatkowych Potrzeby sektorowe w oparciu o subwencje i dotacje na usługi dla ludności (dzieci i młodzież w wieku szkolnym, km dróg, itp.) bez żadnych warunków dotyczących wydatkowania: Kanada, Brazylia, Chile Praktyki związane z międzyrządowymi transferami fiskalnymi 14

15 Czynniki wykorzystywane przy kompensowaniu potrzeb wydatkowych: praktyki międzynarodowe Zmienne makro: Indonezja, Indie, Brazylia Zmienne demograficzne: Australia: zmienne demograficzne, społeczno-gospodarcze, etniczne Kanada: tylko liczba ludności Dania, Norwegia, Holandia: ludność w podziale na grupy wiekowe Włochy: populacja ważona grupami wiekowymi Zmienne dotyczące usług Kanadyjskie prowincje, Włochy, Niemcy: przeważnie populacja i obszar objęty usługami Szwajcaria: populacja, gęstość zaludnienia, klasa wielkości populacji, osoby w wieku 80+, klienci opieki społecznej, dorośli obcokrajowcy, wielkie miasta, obszar Dania: czas dojazdu, bezrobocie, rodziny mające złe warunki mieszkaniowe, osoby w mieszkaniach na wynajem, osoby samotne, pacjenci psychiatryczni, dzieci słabo wykształconych rodziców Norwegia: osoby rozwiedzione, bezrobotni, czas dojazdu i odległość, śmiertelność, osoby upośledzone umysłowo, starsze osoby samotne, imigranci Holandia: warunki mieszkaniowe, wysoka gęstość zaludnienia, gospodarstwa domowe o niskich dochodach, gospodarstwa domowe korzystające z pomocy społecznej, uczniowie i studenci, uwarunkowania fizyczne obszaru Australia: czynniki skali, populacja, rozproszenie ludności, ludność rdzenna, urbanizacja, struktura wiekowa, uwarunkowania fizyczne i gospodarcze obszaru

16 Reprezentatywny system wydatków z zastosowaniem bezpośredniej metody imputacji lub analizy regresji Klasyfikacja wydatków według funkcji Określenie czynników relatywnych potrzeb/kosztów dla każdej z funkcji Przypisanie względnych wag przy pomocy bezpośredniej metody imputacji lub analizy regresji Przydzielenie całości wydatków wszystkich obszarów administracyjnych do poszczególnych funkcji w oparciu o ich relatywne koszty i potrzeby, aby w ten sposób uzyskać standaryzowane wydatki dla każdego obszaru administracyjnego Porównanie standaryzowanych wydatków per capita dla każdego obszaru administracyjnego do standardowego ogólnokrajowego wydatku per capita na każdą z funkcji, aby ustalić wysokość należnej subwencji/dotacji Stosowane w Australii, Chinach, Indonezji i Holandii

17 Wyrównywanie potrzeb wydatkowych w Australii oto zagadka: wskaźnik upośledzenia dla tej kategorii jest niższy niż wszystkie poszczególne czynniki w bogatszych stanach i vice versa w stanach uboższych dlaczego? Tabela 4 - czynniki związane z publicznym wykształceniem ponadpodstawowym Czynniki upośledzające NSW Vic Qld WA SA Tas ACT NT Rozproszenie 0,9973 0,9921 1,0093 1,0106 0,9972 0,9952 0,9885 1,0710 Koszty klasy 1,0014 1,0028 0,9966 0,9950 0,9992 0,9998 1,0016 0,9979 Koszty nakładów 1,0120 0,9950 0,9860 1,0030 0,9910 0,9900 1,0080 1,0340 Populacja 0,9749 0,8874 1,0983 1,1639 0,9679 1,1422 0,9750 1,2226 Skala administracyjna 0,9946 0,9946 0,9946 1,0065 1,0105 1,0304 1,0463 1,1139 Skala realizacji usług 0,9922 0,9906 1,0031 1,0153 1,0166 1,0380 0,9714 1,1141 Wandalizm i bezpieczeństwo 1,0023 1,0023 0,9973 0,9973 0,9973 0,9923 0,9923 0,9923 Transgraniczne 0,9965 1,0001 1,0001 1,0001 1,0001 1,0001 1,0660 1,0001 Wskaź. upośl. kategorii 0,9692 0,8658 1,0815 1,1941 0,9772 1,1917 1,0440 1,6605 Anwar Shah, Bank Światowy

18 Praktyki dotyczące wyrównywania potrzeb wydatkowych przy zastosowaniu sektorowych subwencji/dotacji rządowych (bez warunków dotyczących wydatkowania) Kanadyjskie transfery do prowincji (służba zdrowia) jednakowe w ujęciu per capita transfery bez żadnych warunków co do wydatkowania, ale z uwarunkowaniami w zakresie dostępu Warunki: (1) Powszechność (2) Możliwość przeniesienia (3) Ubezpieczenie publiczne, ale usługi realizowane publicznie/prywatnie (4) Opcja wejścia i wyjścia (5) Bez dodatkowych opłat Sankcje za złamanie zasad: groźba zaprzestania pomocy w przypadku złamania warunków (1)-(4) powyżej. Zmniejszenie dotacji w proporcji jeden do jednego w przypadku naruszenia warunku (5). Klauzula zachodzącego słońca : przegląd parlamentarny co 5 lat. Kanadyjskie transfery do prowincji (opieka społeczna) jednakowe w ujęciu per capita transfery na cele szkolnictwa wyższego i zabezpieczenia społecznego. Warunki: równe traktowanie wszystkich Kanadyjczyków w przedmiotowym zakresie. Brazylia: transfery w służbie zdrowia do stanów i samorządów lokalnych per capita. Transfery oświatowe: w oparciu o populację dzieci i młodzieży w wielu szkolnym dla gmin oraz w oparciu o wskaźnik skolaryzacji dla wszystkich świadczeniodawców. Kanada transfery z prowincji dla samorządów lokalnych: dotacje na drogi w oparciu o km dróg, dotacje na działalność policji w oparciu o liczbę gospodarstw domowych, dotacje oświatowe w oparciu o wskaźnik skolaryzacji. Praktyki związane z międzyrządowymi transferami fiskalnymi 18

19 Wyrównywanie potrzeb wydatkowych: garść wniosków Wyrównywanie potrzeb wydatkowych przy pomocy mechanizmów opartych na reprezentatywnym systemie wydatków prowadzi do ogromnych komplikacji, rozgoryczenia i kontrowersji, a nawet może pogłębiać nierówności. Lepiej trzymać się prostych rozwiązań. Jak stwierdza australijska Komisja ds. Dotacji: Zważywszy na bezmiar trudności koncepcyjnych i empirycznych a także dużą liczbę osądów inne koncepcje (i rozwiązania w zakresie dotacji) mogłyby być równie uzasadnione jak te prezentowane (tutaj) (CGC 2000/07, październik 2000 r.) Sektorowe subwencje/dotacje rządowe uzależnione od populacji objętej danym rodzajem usług, lecz bez warunków po stronie wydatkowania, to prostsza, a jednocześnie z grubsza sprawiedliwa alternatywa dla kompensowania potrzeb wydatkowych. Takie transfery zachowują prostotę i nie niszczą lokalnej autonomii. Przy pewnych drobnych modyfikacjach można je także wykorzystać do wprowadzenia bodźców zachęcających do konkurencji w realizacji usług, aby lokalne władze były przez swoich mieszkańców rozliczane z jakości świadczonych usług. W ten sposób transfery te mogą się przyczynić do zmiany paradygmatu i przejścia z kontroli nakładów na odpowiedzialność za wyniki.

20 PRAKTYKI ZWIĄZANE Z REGIONALNYMI MECHANIZMAMI WYRÓWNAWCZYMI 12/22/2014 LPFM: ENTER COURSE NAME 20

21 Fiskalny mechanizm wyrównawczy Australia Kanada Niemcy Szwajcaria Stan prawny Prawo federalne Konstytucja Konstytucja Konstytucja Paternalistyczny czy solidarnościowy Określanie całej puli środków Paternalistyczny (pionowy) Paternalistyczny (pionowy) Solidarnościowy (poziomy) Mieszany Ad hoc Wzór Wzór Ad hoc Alokacja Wzór Wzór Wzór Wzór Wyrównywanie potencjału dochodowego Tak, reprezentat. system podatkowy Tak, reprezentat. system podatkowy Tak, rzeczywiste dochody Tak, główne bazy podatkowe Praktyki związane z międzyrządowymi transferami fiskalnymi 21

22 Fiskalny mechanizm wyrównawczy Wyrównanie potrzeb wydatkowych Stopień złożoności mechanizmu Australia Kanada Niemcy Szwajcaria Tak Nie Nie (tylko wielkość i gęstość zaludnienia) Poniekąd Wysoki Niski Niski Średni Zgoda polityczna Nie? Tak (?) Tak (?) Tak Kto rekomenduje Niezależny podmiot Komisja międzyrządowa Pakt solidarności część II Rząd federalny Klauzula zachodzącego słońca Nie Tak (5 lat) Nie Nie Rozwiazywanie sporów Sąd Najwyższy Sąd Najwyższy Trybunał Konstytucyjny Sąd Najwyższy Praktyki związane z międzyrządowymi transferami fiskalnymi 22

23 PRAKTYKI ZWIĄZANE Z LOKALNYMI MECHANIZMAMI WYRÓWNAWCZYMI Anwar Shah, Bank Światowy

24 Lokalne mechanizmy wyrównawcze w krajach skandynawskich: streszczenie Dania Finlandia Norwegia Szwecja Wyrównywanie potencjału dochodowego Mieszany mechanizm centralny typu janosikowego z 85% stawką podatku gdy potencjał dochodowy per capita>115%. Stawki dotacji to: 85% gdy potencjał dochodowy per capita<90%, w przeciwnym razie 45% Solidarnościowy mechanizm reprezentatywnego systemu podatkowego z 37% stawką podatku dla potencjału dochodowego powyżej średniej krajowej; stawka dotacji to 100% gdy potencjał dochodowy per capita<92% Mechanizm w typie janosikowego obejmujący główne podatki, ze stawką podatkową na poziomie 60% dla potencjału dochodowego powyżej średniej. Stawka dotacji to 95% gdy potencjał dochodowy per capita<90%, w przeciwnym razie 60% Podobnie jak w Danii, lecz stawka dotacji wynosi 95% gdy potencjał dochodowy per capita<115% Wyrównywanie potrzeb wydatkowych Mechanizm solidarnościowy Centralny mechanizm wyrównywania kosztów w opiece zdrowotnej, zabezpieczeniu społecznym i oświacie, a także różnic kosztów na linii wiejskie/miejskie przewyższających 65% średniej krajowej. Mechanizm solidarnościowy plus specjalne subwencje rządu centralnego dla mniejszych JST, obszarów na północy kraju, oraz szybko rozwijających się JST Mechanizm solidarnościowy wyrównywania kosztów dla 9 kategorii usług 24

25 Wnioski z doświadczeń krajów skandynawskich w obszarze fiskalnych transferów wyrównawczych Dobrze funkcjonujące JST z silnym mandatem. Jednorodne społeczności o wysokim poziomie altruizmu, widocznym w strukturze subwencji/dotacji. Wysokie opłaty z tytułu janosikowego nie zahamowały rozwoju, gdyż altruizm w połączeniu z zaangażowaniem politycznym na rzecz rozwoju lokalnej gospodarki osłabia obawy o lokalne dochody. Pożądane cechy: odrębne mechanizmy wyrównawcze i standardy dla różnych JST. Łączna pula środków i alokacja obliczane przy pomocy wzoru. Mechanizmy solidarnościowe do wyrównywania kosztów (Norwegia, Dania, Szwecja) i dochodów (jedynie Finlandia). Finlandia ignoruje odchylenia kosztowe do poziomu 65% powyżej średniej. Fińska stawka podatkowa. Mniej pożądane cechy: stosowanie regresji do wyznaczenia kosztów standaryzowanych. Wysoka krańcowa stopa podatkowa dla zamożniejszych JST w Danii i Szwecji. Brak zachęt do poprawy konkurencyjności i innowacyjności, a także rozliczania władz przez obywateli w oparciu o wyniki. Zachęty do nieefektywności i unikania połączeń, współpracy. Praktyki związane z międzyrządowymi transferami fiskalnymi 25

26 Fiskalne transfery wyrównawcze: wnioski z międzynarodowych doświadczeń Wzór wyrównawczy powinien określać zarówno pulę, jak i alokację środków. Wyrównywanie potencjału dochodowego według jasno określonego standardu jest pożądane i w większości krajów wykonalne. Systemy o charakterze solidarnościowym częściej zapewniając właściwą równowagę. Mechanizmy paternalistyczne i podatek janosikowy są pozbawione wewnętrznej dyscypliny mogą prowadzić do nadmiernej lub niewystarczającej redystrybucji. Wyrównywanie potrzeb wydatkowych jest znacznie bardziej złożone i kontrowersyjne. W tym przypadku zamiast sprawiedliwości co do joty lepiej sprawdza się sprawiedliwość w przybliżeniu. Sektorowe transfery rządowe oparte o potrzeby (bez warunków po stronie wydatkowania środków) są obiecującą alternatywą dla kompensowania potrzeb wydatkowych prostszą, a jednocześnie dość sprawiedliwą. Przy pewnych drobnych modyfikacjach mogą też zachęcać do konkurencyjności i innowacyjności w świadczeniu usług, a także do rozliczania władz z jakości realizowanych usług. 26

27 .. wnioski z międzynarodowych doświadczeń Transfery wyrównawcze nie powinny być rozpatrywane w oderwaniu od szerszego systemu fiskalnego, zwłaszcza transferów warunkowych W przypadku lokalnych mechanizmów wyrównawczych nie obowiązuje reguła jeden rozmiar dla wszystkich Ważne jest, aby uzyskać zgodę społeczną co do standardu wyrównawczego Konieczna jest klauzula zachodzącego słońca i przepisy dotyczące przeglądu i przedłużenia działania mechanizmu Rozwiązania instytucjonalne w zakresie naliczania subwencji/dotacji i okresowych przeglądów funkcjonowania mechanizmów wyrównawczych wymagają starannego namysłu, gdyż niezależne komisje zazwyczaj stosują akademicki rygor i z reguły rekomendują rozwiązania bardziej skomplikowane i mało przejrzyste Praktyki związane z międzyrządowymi transferami fiskalnymi 27