Uwagi Polskiej Izby Informatyki i Telekomunikacji [PIIT]

Transkrypt

1 Uwagi Polskiej Izby Informatyki i Telekomunikacji [PIIT] do projektu stanowiska rządu w sprawie KOMUNIKATU KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO- SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW: Zapobieganie uzależnieniu od jednego dostawcy: tworzenie otwartych systemów TIK poprzez lepsze wykorzystywanie standardów w zamówieniach publicznych z 25 czerwca 2013 PIIT wspiera stanowisko rządu RP przyjmujące z zadowoleniem i popierające Komunikat Komisji Europejskiej. Jednocześnie chcielibyśmy przedstawić kilka uwag oraz propozycji zmian w stanowisku polskiego rządu. Te ostatnie wynikają przede wszystkim z tego, że w porównaniu do innych krajów Unii Europejskiej Polska może pochwalić się znaczącymi osiągnięciami w przygotowaniu ram do takiego stosowania standardów w praktyce jak przewiduje to komunikat. Uważamy, że warto o tym przypomnieć Brukseli. 1. Uwaga ogólna: Otwarte standardy Komunikat wraz z wcześniejszym przyjęciem Europejskich Ram Interoperacyjności kończy trwającą ponad 10 lat dyskusję o definicji i zakresie stosowania tzw. otwartych standardów przyjmując pragmatyczną i łatwą do zastosowania w praktyce formułę pracy ze standardami (Guide, wersja angielska, rozdział 2.2. What to look for?, str. 11 i następne). Chcemy zwrócić uwagę na charakterystyczny szczegół jasno wskazujący intencję Komisji Europejskiej zakończenia bezproduktywnej dyskusji mającej akademicki charakter często podszyty ideologią. W treści Komunikatu ani razu nie pojawia się pojęcie otwartego standardu!!! Występuje wyłącznie w przypisach, gdzie wskazanie są prace zawierające w nazwie pojęcie otwartego standardu! Podobnie w Guide pojęcie to występuje wyłącznie przy opisie nazwy programu przyjętego w Królestwie Holandii. PIIT z zadowoleniem odnotowuje, że Komisja Europejska przyjęła praktyczny i niezwykle pragmatyczny sposób podejścia do tej sprawy mając na uwadze cel jakim jest zastosowanie TIK dla poprawienia działania administracji, a nie prowadzenie dyskusji dla usatysfakcjonowania najbardziej ortodoksyjnych teoretyków akademickich. 2. Uwaga ogólna: Zapobieganie uzależnieniu od jednego dostawcy Komunikat Komisji Europejskiej dotyczący zapobieganiu uzależnieniu od jednego dostawcy koncentruje się i słusznie! na sytuacji, w której instytucja publiczna dokonuje zakupu u komercyjnego wykonawcy. W Projekcie praktycznie nie ustosunkowano się do sformułowanych w Komunikacie wyraźnych oczekiwać Komisji Europejskiej w stosunku do państw członkowskich, których spełnienie jest niezbędne do osiągnięcia sukcesu w zapobieganiu uzależnieniu zamawiającego od jednego dostawcy. W Komunikacie podkreśla się istotne znaczenie państwa w opracowaniu poprzez lepsze wykorzystywanie standardów w zamówieniach publicznych z 25 czerwca 2013 Strona 1

2 specjalistycznych wersji Przewodnika. Tymczasem, pomimo tego, że w Projekcie dostrzeżono ten fakt, to w rozdziale IV Projektu przyszła rola Rządu RP ograniczona została wyłącznie do promowania korzystania z istniejącego Przewodnika i nie obejmuje działań oczekiwanych przez Komisję, polegających na jego współtworzeniu. Rząd RP zadeklarował w Projekcie jedynie udział w spotkaniach z zainteresowanymi podmiotami (z instytucjami publicznymi, dostawcami systemów TIK, organizacjami standaryzującymi i społeczeństwem obywatelskim). Wyznaczył sobie zatem wyłącznie rolę koordynatora, która w Komunikacie została przyznana Komisji Europejskiej 1. Dostawcy rozwiązań TIK, których ogromną część reprezentuje Izba oczekują od Rządu RP bardziej aktywnej roli, polegającej w tym przypadku na utrzymywaniu i zapewnieniu zamawiającym dostępu do wiedzy o standardach i specyfikacjach technicznych, wykorzystywanych w przyszłych zamówieniach publicznych. PIIT uważa za dalece niewystarczające obecne działania, które nie obejmują szerokiego upowszechniania dobrych praktyk w udzielaniu zamówień z obszaru TIK. Działania Państwa mające na celu popularyzację właściwych rozwiązań powinny być podejmowane w ścisłej współpracy z przedstawicielami rynku (PIIT taką chęć współpracy od dawna deklaruje). W przeciwnym bowiem razie działania nie przyniosą oczekiwanych rezultatów. W opinii Izby, jeśli Rząd RP wyznacza sobie rolę w zapobieganiu zjawisku uzależnienia od jednego dostawcy, to powinna być to rola aktywna, ale nie sprowadzona (jak obecnie) wyłącznie do wskazywania i penalizacji nieprawidłowości popełnianych przez zamawiających. Z wyników badań, na które powołuje się Przewodnik wynika, że blisko 50 % respondentów przyznało, że nie ma wystarczającej wiedzy, aby zdecydować, które normy są odpowiednie i dostosowane do określonych potrzeb w zakresie technologii informacyjnych i komunikacyjnych. Rolą państwa powinno być zatem zorganizowanie skutecznej pomocy zamawiającym w pokonywaniu tych praktycznych trudności, tak aby mogli oni korzystać z norm w sposób prawidłowy. Propozycja PIIT (patrz także uwaga szczegółowa 8): Po akapicie Rząd RP będzie promował korzystanie z Przewodnika dotyczącego udzielania zamówień na systemy TIK oparte na standardach, aby przyczynić się do zwiększenia konkurencji w Europie i do rozwoju jednolitego rynku cyfrowego w Europie. Wprowadzić akapit: Rząd RP przygotuje w transparentnym i angażującym wszystkich interesariuszy procesie, a następnie przedstawi praktyczne rekomendacje dla Zamawiających dotyczące wykorzystania standardów w zamówieniach na systemy TIK. 3. Uwaga ogólna: Uzależnienie od jednego dostawcy wewnętrznego Warto jednak zwrócić uwagę, że interoperacyjność osiągana poprzez stosowanie standardów jest również niezwykle ważna w relacjach pomiędzy organami administracji i może w równym stopniu prowadzić do uzależnienia od dostawcy wewnętrznego! Ta sytuacja będzie niezwykle istotna w przypadku nakładania opłat za korzystanie z określonych usług e-administracji (np. poprzez fundusze celowe). Może prowadzić także do wielkich napięć w relacjach pomiędzy administracją centralną a administracją samorządową, gdy podjęta zostanie próba narzucenia przez tę pierwszą pewnego rodzaju aplikacji lub standardów własnych. W jeszcze bardziej skrajnym przypadku może to być narzucenie przez dostawcę wewnętrznego swoistych standardów lub zmonopolizowanie rynku na określoną aplikację w relacjach administracja-obywatel. Brak przestrzegania takich samych reguł pomiędzy jednostkami administracji, jak w przypadku dostawców zewnętrznych może owocować nie tylko brakiem lub spowolnieniem cyfryzacji procesów w administracji, ale nawet napięciami politycznymi lub społecznymi. 1 Patrz: Komunikat, rozdz. 7 str. 11 poprzez lepsze wykorzystywanie standardów w zamówieniach publicznych z 25 czerwca 2013 Strona 2

3 Nie tylko w Polsce wiele systemów informatycznych jest tworzonych przez wewnętrzne zespoły programistów. Wewnętrzni dostawcy powinni podlegać takim samym regułom tworzenia systemów informatycznych na bazie standardów jak dostawcy zewnętrzni. Polska Izba Informatyki i Telekomunikacji stoi od lat na stanowisku, że administracja nie jest stworzona do tego by funkcjonować jako operator telekomunikacyjny, integrator systemów informatycznych czy firma programistyczna. Uważamy, że administracja powinna w sposób transparentny i efektywny zamawiać takie usługi w sektorze komercyjnym. Taki sposób działania jest tańszy, sprawniejszy, dający większą elastyczność a jednocześnie stymuluje rynek teleinformatyczny. Jeśli w wyjątkowych wypadkach (podkreślamy: wyjątkowych!) pewna część systemów jest tworzona przez wewnętrzne zespoły, a zakres zastosowania ich prac wychodzi poza jednostkę administracji, do której należą to produkty i usługi tych zespołów muszą bezwzględnie podlegać takim samym regułom neutralności technologicznej jak zamówienia od dostawców zewnętrznych. 4. Uwaga ogólna. Korzystanie z nazw handlowych PIIT uważa ponadto za błędne stwierdzenie zawarte w projekcie stanowiska, z którego wynika, że użycie nazw handlowych w dokumentach specyfikujących zamówienie jest w Polsce z mocy prawa niedozwolone. W sprzeczności z tym stwierdzeniem jest bowiem art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 z późn. zm.), w którym wprawdzie sformułowano taki zakaz, jednak z wyraźnym wyjątkiem, bez którego najprawdopodobniej niemożliwe byłoby udzielenie wielu zamówień w sektorze TIK i nie tylko. Przepis ten stanowi dokładne odzwierciedlenie zasady stosowanej w innych państwach UE, która zapisana została w art. 23 ust. 8 Dyrektywy 2004/18/UE. Gdyby zakaz, o którym mowa obowiązywał w Polsce bez wyjątku, to jedno z głównych zamierzeń Przewodnika byłoby w naszych warunkach całkowicie zbędne. Celem Przewodnika nie jest bowiem wprowadzenie bezwzględnego zakazu wskazywania w opisach przedmiotu zamówienia "znaków towarowych, patentów lub pochodzenia", a wyłącznie zapobieganie tej metodzie opisu wszędzie tam, gdzie jest to możliwe 2. PIIT w związku z tym proponuje usunięcie z pierwszego wiersza, na stronie drugiej słów zawartych w nawiasach: w Polsce z mocy prawa niedozwolone. 5.Uwaga szczegółowa: Poszerzenie liczby dokumentów powiązanych Proponujemy uzupełnienie listy dokumentów powiązanych o: COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS: A Digital Agenda for Europe z 19 maja 2010, COM (2010) 245, COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS: The European egovernment Action Plan , Harnessing ICT to promote smart, sustainable & innovative Government z 15 grudnia 2010 roku, Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of Regions 'Towards interoperability for European public services' (Annex 2) z 16 grudnia 2010 roku, 2 Patrz Guide for the procurement of standards-based ICT Elements of Good Practice, rozdz. 1.3 str. 8 poprzez lepsze wykorzystywanie standardów w zamówieniach publicznych z 25 czerwca 2013 Strona 3

4 oraz USTAWA z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (z późniejszymi zmianami), Dz.U , ROZPORZĄDZENIE RADY MINISTRÓW z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności, minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w postaci elektronicznej oraz minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych Dz. U. z 16 maja 2012, poz Uzasadnienie: Celem komunikatu jest zapewnienie poprawienie procesu zamówień publicznych dla systemów TIK w administracji. Jest to wprost powiązane z celami postawionymi w Europejskiej Agendzie Cyfrowej, towarzyszącemu jej planowi działania (E-government Action Plan), w którym postawiono przed rządami konkretne zadania z terminami ich realizacji. Kolejnym dokumentem są Europejskie Ramy Interoperacyjności, które na poziomie strategicznym opisują to co omawiany dziś Komunikat dotyka na poziomie praktycznym. Warto wreszcie przywołać dwa akty prawne obowiązujące w Polsce i dotyczące praktycznego stosowania zasady neutralności technologicznej i standardów w e-administracji. 6. Uwaga szczegółowa: Propozycja uzupełnienia stanowiska Rządu RP Po słowach kończących drugi akapit: a w konsekwencji na obniżenie kosztów po stronie instytucji publicznych. proponujemy dodanie następnego akapitu: Polski rząd od dawna przykłada ogromne znaczenie do tworzenia transparentnych zasad i ram tworzenia systemów teleinformatycznych w administracji. Przyjęta w 2010 roku nowela Ustawy o informatyzacji wprost wprowadza zasady interoperacyjności i neutralności technologicznej jakie muszą być zachowane w TIK (art. 3): 18) interoperacyjność - zdolność różnych podmiotów oraz używanych przez nie systemów teleinformatycznych i rejestrów publicznych do współdziałania na rzecz osiągnięcia wzajemnie korzystnych i uzgodnionych celów, z uwzględnieniem współdzielenia informacji i wiedzy przez wspierane przez nie procesy biznesowe realizowane za pomocą wymiany danych za pośrednictwem wykorzystywanych przez te podmioty systemów teleinformatycznych; 19) neutralność technologiczna - zasada równego traktowania przez władze publiczne technologii teleinformatycznych i tworzenia warunków do ich uczciwej konkurencji, w tym zapobiegania możliwości eliminacji technologii konkurencyjnych przy rozbudowie i modyfikacji eksploatowanych systemów teleinformatycznych lub przy tworzeniu konkurencyjnych produktów i rozwiązań; Polska jako jeden z pierwszych krajów członkowskich UE wypełnił w kwietniu 2012 roku zadanie postawione w Europejskiej Agendzie Cyfrowej by stworzyć do końca 2013 roku Krajowe Ramy Interoperacyjności (KRI). KRI nie tylko precyzyjnie opisują w jaki sposób osiągać interoperacyjność i bezpieczeństwo rozwiązań, ale także dostarczają jednostkom realizującym zadania publiczne listę standardów jakie powinny być stosowane w systemach informatycznych! Lista ta obejmuje nie tylko standardy techniczne, ale także standardy przystosowania systemów teleinformatycznych dla osób niepełnosprawnych wraz z terminem ich wdrożenia. Standardy znajdujące się w KRI odpowiadają co do zasady tym, o których mówi Komunikat bazują na normach przyjętych przez renomowane ośrodki standaryzacyjne. Nasz kraj ma już wiążące prawo praktycznie realizujące większość postulatów Komunikatu. Uzasadnienie: PIIT uważa, że jest się czym pochwalić przed KE i należy skorzystać z tej okazji! 7. Uwaga szczegółowa: Przeniesienie części tekstu ze Stanowiska do Uzasadnienia poprzez lepsze wykorzystywanie standardów w zamówieniach publicznych z 25 czerwca 2013 Strona 4

5 Proponujemy dwa akapity: W Polsce zaobserwowano, że uzależnienie od jednego wykonawcy ma głownie źródło w autorskich prawach majątkowych. Brak przekazania przez wykonawców autorskich praw majątkowych lub udzielenia licencji na wymaganych polach eksploatacji wraz z kodami źródłowymi powoduje ograniczenia dla możliwości zlecenia innym podmiotom prac programistycznych związanych z serwisem, czy ewentualną rozbudową. Ponadto, istotnym elementem jest zapewnienie wymaganego transferu wiedzy pomiędzy dostawcą rozwiązania, a innymi podmiotami mogącymi przejąć utrzymanie systemu choćby poprzez właściwe udokumentowanie systemów teleinformatycznych w ramach dokumentacji powykonawczej, zawierającej m.in. szczegółowy opis kodów źródłowych wytworzonego oprogramowania (przykładowo, standard mogłaby określić minimalny zakres informacyjny takiego dokumentu). Istotnym wydaje się także aspekt rozbudowy istniejących systemów teleinformatycznych przez zamawiających lub podmioty trzecie w kontekście problemów opisanych w Rozdziale 2 Komunikatu. Nawet w przypadku przekazania prawa do modyfikacji posiadanego oprogramowania oraz formalnej możliwości dokonywania modyfikacji lub prowadzenia prac związanych z rozwojem systemu, w praktyce wielokrotnie okazuje się to znacznie utrudnione. Jest to problem szczególnie widoczny w przypadku budowy systemów obsługujących specyficzne zadania, opartych na oprogramowaniu i rozwiązaniach technicznych o charakterze unikalnym i wyspecjalizowanym. Istnieje potencjalne ryzyko zastosowania rozwiązań, w szczególności w zakresie wytwarzanego oprogramowania, które w praktyce uniemożliwiają złożenie konkurencyjnej cenowo oferty w kolejnych prowadzonych postępowaniach przetargowych dotyczących rozbudowy systemów teleinformatycznych innym potencjalnym wykonawcom. Należy również podkreślić, że możliwości rozbudowy systemów przy wykorzystaniu zasobów własnych instytucji publicznych są znacznie ograniczone, a niejednokrotnie w ogóle ich nie ma. Tym bardziej wszelkie inicjatywy w zakresie ujednolicenia wymagań w szczególności poprzez stosowanie standardów, do których odnosi się Komunikat zasługują na poparcie i winny być propagowane. przenieść do Uzasadnienia po słowach kończących pierwszy akapit uzasadnienia: znaleźć swoje odbicie w aktach prawnych regulujących kwestię zamówień publicznych sektora TIK. Uzasadnienie: Obydwa akapity opisują dlaczego rząd RP zgadza się z treścią komunikatu, natomiast zawierają uzasadnienie tezy poparcia komunikatu, czyli winny znaleźć się następnym rozdziale. 8. Uwaga szczegółowa: Zastąpienie ostatniego akapitu stanowiska rządu Jest: Ponadto, Rząd RP deklaruje udział w spotkaniach z zainteresowanymi podmiotami (z instytucjami publicznymi, dostawcami systemów TIK, organizacjami standaryzującymi i społeczeństwem obywatelskim)w celu dzielenia się informacjami o doświadczeniach ze stosowania standardów, o dostosowywaniu się do pojawiających się najlepszych praktyk oraz aby analizować wspólne problemy i proponować wspólne rozwiązania. Propozycja: Aby przeciwdziałać uzależnieniu od jednego dostawcy Rząd RP będzie wdrażał postulaty Komunikatu bazując i egzekwując zapisy ustawy o informatyzacji dotyczące neutralności technologicznej oraz Krajowych Ram Interoperacyjności we wszystkich poprzez lepsze wykorzystywanie standardów w zamówieniach publicznych z 25 czerwca 2013 Strona 5

6 systemach e-administracji i wobec wszystkich dostawców, tak zewnętrznych firm komercyjnych, jak i w przypadku szerokiego (G2G, G2B, G2C) korzystania z produktów i usług stworzonych przez jednostki administracji lub administracji podległe. Rząd RP weźmie pod uwagę zapisy Komunikatu w przyszłych pracach przy nowelizacji w/w aktów prawnych. Uzasadnienie: W Polsce już istnieje prawo nakazujące stosowanie standardów i przeciwdziałanie uzależnieniu od jednego dostawcy polski rząd może już dziś egzekwować jego zapisy. Warto zaznaczyć (patrz uwaga ogólna 2 oraz uwaga ogólna 3), że neutralność technologiczna i interoperacyjność jest i będzie wymogiem zarówno dla dostawców zewnętrznych, jak i wewnętrznych. Jest: Propozycja: 9. Uwaga szczegółowa: systemy G2A i otwarte standardy Z punktu widzenia rozwoju społeczeństwa informacyjnego i przeciwdziałania wykluczeniu cyfrowemu niezwykle istotne wydaje się oparcie systemów teleinformatycznych państwa o otwarte standardy. W relacjach z obywatelami umożliwi to nieskrępowane korzystanie z usług publicznych oraz wykorzystanie danych publicznych przez obywateli i przedsiębiorców, bez konieczności ponoszenia przez nich nieuzasadnionych wydatków na oprogramowanie oparte o zamknięte, własnościowe standardy i formaty danych. Poprzez upowszechnienie otwartych standardów administracja publiczna może zapewnić prawidłową konkurencję także w pozostałych sektorach rynku. Możliwość zaoferowania alternatywnych rozwiązań przez konkurujących dostawców zapewnia zarówno niższe ceny dla odbiorców, jak i wypracowanie lepszych rozwiązań przez stale konkurujących o klienta dostawców. Jest to szczególnie istotne w kontekście zapewnienia dostępu do usług społeczeństwa informacyjnego osobom wykluczonym cyfrowo, dla których poważną barierą może być koszt nabycia komercyjnego oprogramowania. Z punktu widzenia rozwoju społeczeństwa informacyjnego i przeciwdziałania wykluczeniu cyfrowemu niezwykle istotne wydaje się zachowanie zasady neutralności technologicznej i stosowanie w praktyce zasad zapisanych w Krajowych Ramach Interoperacyjności. W relacjach z obywatelami umożliwi to nieskrępowane korzystanie z usług publicznych oraz wykorzystanie danych publicznych przez obywateli i przedsiębiorców. Co więcej, poprzez upowszechnienie praktyk stosowania standardów w systemach informatycznych administracja publiczna może zapewnić prawidłową konkurencję także w pozostałych sektorach rynku. Możliwość zaoferowania alternatywnych rozwiązań przez konkurujących dostawców zapewnia zarówno niższe ceny dla odbiorców, jak i wypracowanie lepszych rozwiązań przez stale konkurujących o klienta dostawców. Również stosowanie przez administrację standardów dostępności przełoży się także na inne sektory i stanie się szczególnie istotne w kontekście zapewnienia dostępu do usług społeczeństwa informacyjnego osobom wykluczonym cyfrowo. Uzasadnienie: Jak wykazaliśmy w uwadze 1 w Komunikacie nie pojawia się pojęcie otwarte standardy! Nie występuje ono także ani w ustawie o informatyzacji, ani w Krajowych Ramach Interoperacyjności. Nie jest zatem uprawnione ani w świetle prawa, ani w świetle tekstu komunikatu używanie tego niejasnego i niedookreślonego pojęcia. Administracja nie może zajmować się takimi działaniami, jak upowszechnianie niedookreślonych pojęć, gdyż mogą one wprost prowadzić do samowoli urzędniczej i dowolności w interpretacji co jest otwartym standardem. Jako przykład podajmy, że dla jednego urzędnika zastosowanie standardu PDF jako formatu pliku może nie budzić poprzez lepsze wykorzystywanie standardów w zamówieniach publicznych z 25 czerwca 2013 Strona 6

7 wątpliwości, ale innemu fakt, że za tym formatem stoi i rozwija go firma Adobe może wydawać się już promowaniem rozwiązania własnościowego. Co więcej koszt TIK nie jest główną barierą dla osób wykluczonych cyfrowo. Jak wykazują badania Diagnozy Społecznej czy też praca Lidera Cyfryzacji działającego w MAiC to brak potrzeby, a nie koszty stanowią barierę dla osób wykluczonych. Nie można stosować zatem przesłanki kosztu nabycia komercyjnego oprogramowania jako jedynej wymienionej. Czyż bowiem nie jest nią brak Internetu czy też wysoki koszt sprzętu, wysoki koszt połączenia z Internetem itd. Propozycja PIIT wypełnia postulat zapisania potrzeby zaadresowania zasad Komunikatu do relacji administracja-obywatel, wskazuje na zasady zapisane w polskim prawie oraz wskazuje dlaczego konsekwentne egzekwowanie tych zasad powinno przynieść korzyść. 10. Uwaga szczegółowa: Wnioski Proponujemy poszerzyć Wnioski o następujący akapit: Należy bezzwłocznie podjąć działania monitorujące postęp w stosowaniu zasady neutralności technologicznej w zamówieniach w sektorze finansów publicznych, a także działania mające za zadanie konsekwentne realizowanie zapisów Krajowych Ram Interoperacyjności, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa i dostępności. poprzez lepsze wykorzystywanie standardów w zamówieniach publicznych z 25 czerwca 2013 Strona 7