OCENA SZACUNKOWA NARODOWYCH STRATEGICZNYCH RAM ODNIESIENIA

Transkrypt

1 INSTYTUT KONIUNKTUR I CEN HANDLU ZAGRANICZNEGO Wykonano dla Ministerstwa Rozwoju Regionalnego OCENA SZACUNKOWA NARODOWYCH STRATEGICZNYCH RAM ODNIESIENIA Raport końcowy Kierownik projektu: dr Tadeusz Smuga Autorzy: mgr Wanda Karpińska-Mizielińska dr Tadeusz Smuga dr Wojciech Burzyński dr Piotr WaŜniewski dr Krzysztof Barteczko mgr Ewa Duchnowska dr Jan Przystupa dr hab. Anna Marzec dr hab. Krzysztof Marczewski Warszawa, listopad

2 2 Instytut Koniunktur i Cen

3 Spis treści Strona 1. Uwagi wprowadzające. Przedmiot, metody ewaluacji i podstawowe rekomendacje Weryfikacja i ocena diagnozy społeczno-ekonomicznej oraz analizy SWOT Diagnoza społeczno-ekonomiczna Rekomendacje Analiza SWOT Rekomendacje Ocena uzasadnienia ekonomicznego i spójności wewnętrznej NSRO Uzasadnienie ekonomiczne Spójność wewnętrzna Struktura dokumentu Wartości, wyzwania i wizja rozwoju Spójność diagnozy Spójność celów Spójność NSRO i programów operacyjnych Wskaźniki realizacji Finansowanie i system realizacji Rekomendacje Ocena spójności zewnętrznej NSRO Spójność zewnętrzna Spójność zewnętrzna wybranych obszarów interwencji Rekomendacje Ocena oddziaływania NSRO i oczekiwanych rezultatów Ocena wskaźników realizacji NSRO Kompletność zbioru wskaźników realizacji Spójność wskaźników realizacji w skali międzynarodowej Spójność wskaźników realizacji w skali krajowej Jakość wskaźników w kontekście budowy systemu monitorowania i ewaluacji Szanse osiągnięcia docelowych wielkości wskaźników realizacji 101 3

4 5.2. Oddziaływanie Ocena prognozy podstawowych wskaźników makroekonomicznych w latach oraz skutków realizacji NSRO Symulacja wpływu zmian strukturalnych na kształtowanie się zagregowanych relacji efektywnościowych Ocena oddziaływania NSRO na wybranych obszarach Rekomendacje Ocena systemu realizacji NSRO System podmiotowy Rekomendacje ZagroŜenia i bariery realizacji NSRO Bibliografia Załącznik 1. Model teoretyczny całej gospodarki

5 1. Uwagi wprowadzające. Przedmiot, metody ewaluacji i podstawowe rekomendacje Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia (NSRO) 1 to strategiczny dokument programowy, stanowiący rozwinięcie i uszczegółowienie (przełoŝenie na działania realizacyjne) Strategii Rozwoju Kraju Dotyczą działań związanych z realizacją przez Polskę unijnej polityki spójności, współfinansowanych ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności. NSRO określają cele, kierunki działania i instrumenty ich realizacji wraz z orientacyjną alokacją środków finansowych. Identyfikują działania, jakie rząd polski zamierza podjąć w latach w zakresie promowania trwałego wzrostu gospodarczego, wzrostu konkurencyjności i zatrudnienia oraz restrukturyzacji sektorów i obszarów problemowych, w tym udzielenia skutecznego wsparcia pomocy regionom i grupom społecznym zagroŝonym marginalizacją. Zadaniem NSRO jest zapewnienie odpowiedniej integracji głównych priorytetów Wspólnoty z priorytetami polskimi, uwzględniającymi specyfikę naszego kraju, w tym ujętymi w Krajowym Programie Reform na lata , odpowiadającym na wyzwania unijnej Strategii Lizbońskiej z 2000 r. 4, uzupełnionej o cele strategii z Goeteborga z 2001 r. Prezentują one program interwencji na lata , który obejmuje: syntetyczną diagnozę aktualnej sytuacji społeczno-gospodarczej, identyfikację słabych i mocnych stron oraz szans i zagroŝeń (analiza SWOT), określenie celu strategicznego oraz będących jego rozwinięciem horyzontalnych celów szczegółowych. Formułują takŝe kierunki działań, mające zapewnić skuteczną realizację celów (rozwinięte i uszczegółowione w programach operacyjnych) oraz definiują ich system realizacyjny. Zasady prowadzenia oceny szacunkowej dokumentów programowych ewaluacji exante sformułowano w art.46 Rozporządzenia Rady ustanawiającego ogólne przepisy dla 1 Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia wspierające wzrost gospodarczy i zatrudnienie. Narodowa Strategia Spójności, dokument przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 1 sierpnia 2006 r., Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, sierpień 2006 r. 2 Strategia Rozwoju Kraju , Projekt wstępnie zaakceptowany przez Radę Ministrów w dniu 27 czerwca 2006 roku, Warszawa, dnia 27 czerwca 2006 r. 3 Rzeczpospolita Polska, Krajowy Program Reform na lata na rzecz realizacji Strategii Lizbońskiej, przyjęty przez Radę Ministrów 27 grudnia 2005 r., Warszawa, 28 grudnia 2005 r. 4 Strategia przyjęta przez szefów państw i rządów Wspólnoty (tzw. Rada Europejska) na spotkaniu w Lizbonie, stawiająca sobie za cel podniesienie konkurencyjności gospodarki europejskiej i uczynienie jej przodującą gospodarką w świecie. Została ona odnowiona w 2005 r. 5

6 Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności 5 oraz w dokumentach metodologicznych Komisji Europejskiej 6. Celem ewaluacji NSRO była optymalizacja podziału środków budŝetowych w ramach programów operacyjnych na lata oraz poprawa jakości dokumentu. Przeprowadzenie niezaleŝnej, obiektywnej oceny miało pomóc w udzieleniu odpowiedzi na pytanie, czy skala i charakter zaprojektowanej w nim interwencji właściwie odpowiada na potrzeby zidentyfikowane w części diagnostycznej oraz ocena efektów jego oddziaływania i oczekiwanych rezultatów. Ewaluacja ex-ante stanowi istotny element procesu decyzyjnego. Na jej podstawie została przeprowadzona modyfikacja projektu dokumentu. Jej celem było takŝe upowszechnienie załoŝeń NSRO i zrozumienie przesłanek dokonywanych w nich wyborów. NajwaŜniejsze kryteria oceny w ewaluacji ex-ante stanowiły: trafność strategii w stosunku do zidentyfikowanych potrzeb, skuteczność prawdopodobieństwo osiągnięcia celów programu oraz uŝyteczność oszacowanie spodziewanego oddziaływania w stosunku do szerszych społecznych, środowiskowych i gospodarczych potrzeb. Szczególnie istotne dla ewaluacji tego typu pytania dotyczyły wewnętrznej i zewnętrznej spójności oraz jakości systemu wdraŝania (projektowanych sposobów osiągania celów programu). Spójność wewnętrzną i zewnętrzną odnoszono do struktury strategii, jej finansowych alokacji oraz powiązań z innymi politykami - regionalnymi, krajowymi czy Wspólnoty Europejskiej. Istotnym elementem analizowanym w trakcie ewaluacji ex-ante były potencjalne zagroŝenia dla realizacji programu. Prezentowany raport końcowy stanowi podsumowanie prac przeprowadzonych w ramach ewaluacji ex-ante Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia Jej przedmiotem był dokument przyjęty przez Radę Ministrów 1 sierpnia 2006 r. Ewaluacja została wykonana na zamówienie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego na podstawie umowy zawartej między Ministerstwem a Instytutem Koniunktur i Cen w Warszawie w dniu 18 maja 2006 r. 5 Proposal for a Council Regulation laying down general provisions on the European Regional Development Fund, the European Social Fund and the Cohesion Fund, Council of the European Union, Brussels, Nowy okres programowania, Metodologiczny dokument roboczy. Projekt dokumentu roboczego dot. ewaluacji ex-ante, Projekt z 7 lipca 2005 r.; Indicators for monitoring and evaluation: a practical guide, The New Programing Period , Methodological Working Papers, Draft Working Paper (X),

7 Oceną szacunkową objęto następujące obszary NSRO: 1. Diagnozę społeczno ekonomiczną, w tym analizę SWOT, 2. Uzasadnienie ekonomiczne i spójność wewnętrzną, 3. Spójność zewnętrzną, 4. Oddziaływanie i oczekiwane rezultaty, 5. System realizacji, 6. ZagroŜenia i bariery. Wymienione wyŝej obszary analizy stanowią strukturę raportu końcowego. Zakres prowadzonej w ramach ewaluacji ex-ante analizy opisany przy pomocy pytań badawczych oraz wykorzystywane metody badawcze przedstawiono w raporcie metodologicznym, przygotowanym przez zespół ewaluacyjny w czerwcu 2006 r. 7 W pracach nad oceną szacunkową wykorzystano szeroki zbiór róŝnorodnych metod badawczych właściwych dla nauk społecznych. Przy weryfikacji diagnozy i analizy SWOT posłuŝono się analizą treści dokumentów, w tym ekspertyz opracowywanych w toku prac nad przygotowaniem NSRO oraz NPR na lata , a takŝe prac analitycznych i badań róŝnych ośrodków naukowych (w tym Instytutu Koniunktur i Cen ). Uwzględniono równieŝ porównania międzynarodowe typu benchmarking. Wykorzystano dane statystyczne i raporty, zarówno GUS, jak i EUROSTAT. Ewaluacja diagnozy a takŝe ocena oddziaływania NSRO została przeprowadzona w oparciu o zestaw narzędzi i technik ekonometrycznych, pozwalających na zbudowanie hybrydowego modelu II generacji, opisującego polską gospodarkę i uwzględniającego zarówno popytową, jak i potaŝową jej stronę 8. Ogólny schemat powiązań wykorzystywanych w modelu przedstawiono w załączniku 1. W ocenie wykorzystano takŝe wyniki analizy typu foresight, rozumianej jako usystematyzowane myślenie o pojawiających się szansach i wyzwaniach, tendencjach i punktach zwrotnych 9. 7 Ocena szacunkowa projektu Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia Raport metodologiczny, Instytut Koniunktur i Cen, Warszawa, czerwiec 2006 r. 8 Model analizy ekonometrycznej stosowany w pracach Instytutu Koniunktur i Cen jest wykorzystywany w przygotowywaniu na zlecenie Ministerstwa Gospodarki diagnoz stanu gospodarki oraz średniookresowych prognoz, zarówno podstawowych kategorii makroekonomicznych (składowe PKB), w tym eksportu i importu w ujęciu geograficznym i towarowym, kategorii z rynku finansowego (kurs złotego, inwestycje portfelowe), jak i zmiennych opisujących kategorie efektywnościowe (wydajność, koszty) oraz ceny. 9 Przydatność foresightu technologicznego do ewaluacji niektórych elementów NSRO wynika z załoŝenia wykorzystywania wszelkich dostępnych informacji oraz z celów stosowania takiego podejścia, m.in. do formułowania strategicznych wizji. 7

8 W analizie (zwłaszcza spójności wewnętrznej i zewnętrznej) posługiwano się metodą matrycy logicznej. W oparciu o nią przygotowano zestawienia tabelaryczne ilustrujące wzajemne relacje i zgodność celów, priorytetów oraz instrumentów realizacji zawartych w dokumentach strategicznych. Ocenę efektywności realizacji NSRO przedstawiono przy pomocy rachunku symulacyjnego kształtowania się struktury wartości dodanej w gospodarce w 2015 r. Dla oceny systemu realizacji oraz barier i zagroŝeń jego wdraŝania wykorzystano takŝe metodę wywiadu indywidualnego z kwestionariuszem (realizowanego przez ankieterów), prowadzonego wśród uczestników opracowania NSRO oraz osób zaangaŝowanych w tworzenie regionalnych programów operacyjnych. Proces przygotowania raportu końcowego miał interaktywny charakter i przebiegał w ścisłej współpracy z grupą roboczą powołaną do koordynacji prac nad dokumentami unijnymi na lata Zarówno raport metodologiczny, jak i projekty raportów wstępnego i końcowego dyskutowano na spotkaniach w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego. Zgłaszane przez uczestników uwagi wykorzystano w opracowaniu raportu końcowego. Raport końcowy z ewaluacji uwzględnia wyniki prognozy oddziaływania NSRO na środowisko oraz wyniki prognozy oddziaływania makroekonomicznego realizacji NSRO na gospodarkę kraju, przygotowanej w oparciu o model HERMIN. Dla weryfikacji prognoz makroekonomicznych w ewaluacji ex-ante wykorzystano inny (alternatywny) stosowany w opracowaniach IKCHZ empiryczny model hybrydowy. W trakcie prac sformułowano wiele wniosków i rekomendacji. Miały one zarówno merytoryczny, jak i techniczny (w tym redakcyjny) charakter. Większość tych ostatnich zawarto we wstępnej wersji raportu, zaprezentowanej w sierpniu 2006 r. 10 W raporcie końcowym zostały one pominięte. Szczegółowe wnioski i rekomendacje dotyczące analizowanych obszarów, szeroko zaprezentowano na zakończenie poszczególnych rozdziałów raportu końcowego. PoniŜej przedstawiamy tylko niektóre z nich, w ocenie zespołu ewaluacyjnego najwaŝniejsze. 10 Ocena szacunkowa projektu Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia , Raport wstępny, Instytut Koniunktur i Cen, Warszawa, sierpień

9 Podstawowe rekomendacje W diagnozie pominięto analizę procesów zachodzących w otoczeniu globalnym. Ocena tych procesów powinna otwierać część diagnostyczną. W NSRO brakuje oceny dylematów rozwojowych. Nie przedstawiono dylematów rozwoju, chociaŝ znalazły się one w Strategii Rozwoju Kraju na lata Warto byłoby mocniej zaznaczyć fakt, Ŝe zgodnie z wymogami polityk wspólnotowych, przede wszystkim Strategii Lizbońskiej, a takŝe z interesem Polski, zaprezentowana w NSRO wizja powinna być wizją rozwoju społeczeństwa informacyjnego. Rozwój w tym kierunku powinien być uznany za strategiczny kierunek interwencji publicznej. PoŜądane jest uzupełnienie dokumentu oceną podejmowanych dotychczas działań i sprawności istniejącego w latach systemu alokacji środków unijnych oraz efektywności ich wykorzystania. Diagnoza nie w pełni była podstawą ocen zawartych w analizie SWOT. Wiele z nich nie znalazło swego odpowiednika w diagnozie. W celu pełnej identyfikacji potrzeb, a takŝe zachowania spójności dokumentu poŝądane jest uzupełnienie diagnozy o informacje, które dokumentowałyby stwierdzenia znajdujące się w analizie SWOT. Przyczyni się to do zwiększenia jego spójności wewnętrznej. Wskaźniki makroekonomiczne prezentowane w części diagnostycznej i prognostycznej powinny, w miarę moŝliwości, odnosić się do tych samych kategorii ekonomicznych i być liczone na podstawie takiej samej metodologii, zgodnej ze stosowaną przez Komisję Europejską i EUROSTAT. Dotyczy to zwłaszcza stosowania systemu ESA 95 zarówno do przeszłych, jak i prognozowanych wartości wyniku (deficytu) oraz długu sektora instytucji rządowych i samorządowych oraz relacji tych kategorii do PKB. W odniesieniu do prognozy wyniku finansów sektora instytucji rządowych i samorządowych niedopuszczalne jest stosowanie załoŝenia technicznego o utrzymywaniu się relacji deficytu finansów do PKB w całym okresie na stałym i wysokim poziomie 4,8%, przekraczającym znacznie wartość progową 3%. Jest to zmienna decyzyjna, a nie wynikowa. Jej wartość powinna być zgodna z przewidywaną ścieŝką konsolidacji finansów publicznych, jak i z przyjętymi przez Polskę zewnętrznymi zobowiązaniami dotyczącymi likwidacji nadmiernego deficytu, od czego zaleŝeć moŝe dostępność środków z Funduszu Spójności w przyszłości. JeŜeli tej ścieŝki nie jesteśmy w stanie precyzyjnie określić, to 9

10 sytuacja w NSRO powinna zostać przedstawiona wariantowo. Zmiana ścieŝki ograniczania deficytu finansowego na bardziej restrykcyjną spowoduje jednak konieczność rewizji (dostosowania) innych prognozowanych wskaźników. Do tego celu posłuŝyć się moŝna modelem Hermin lub innym makroekonomicznym modelem symulacyjnym. Zbiór wskaźników realizacji NSRO, chociaŝ uporządkowany według celów strategicznego oraz horyzontalnych, nie w pełni jest dostosowany do ich zakresu i w niewielkim stopniu odnosi się do społecznych wymiarów NSRO. Konieczna jest więc jego modyfikacja. Za szczególnie waŝne uznać naleŝy dostosowanie wskaźników do zakresu poszczególnych celów, uzupełnienie o wskaźniki jakościowe, zwłaszcza odnoszące się do społecznych wymiarów NSRO, m.in. kapitału społecznego, kapitału intelektualnego, a takŝe szersze wykorzystanie wskaźników opracowywanych przez organizacje międzynarodowe i EUROSTAT. W ocenie kształtowania się społeczeństwa obywatelskiego naleŝałoby zwrócić uwagę na przyczyny niewystarczających postępów w budowie instytucji społeczeństwa obywatelskiego. Uzyskiwane na tym obszarze efekty stanowią konsekwencję rozwoju systemu demokratycznego oraz utrwalenia w systemie politycznym i społecznym procedur demokratycznych. Nieuprawnione jest porównywanie sytuacji w tej dziedzinie w Polsce z krajami, w których instytucje te i procedury współdziałania kształtowały się przez wiele pokoleń. Wskazane jest sformułowanie, jako jednego z wniosków w diagnozie, iŝ poprawa dostępności Internetu warunkuje osiągnięcie kaŝdego spośród wymienionych w NSRO celów. W analizie SWOT w odniesieniu do cech sytuacji makroekonomicznej wśród mocnych stron polskiej gospodarki naleŝałoby, obok ustabilizowanej na niskim poziomie inflacji oraz rosnącej otwartości gospodarki, dodać dwie kolejne: członkostwo w UE oraz stabilność gospodarki w sferze realnej i monetarnej. Cechy te powinny zastąpić wysoką (chwilowo) dynamikę eksportu oraz trwały wzrost gospodarczy. Konieczne jest wskazanie, w jakim stopniu (o ile) wzrosną publiczne nakłady na badania i rozwój. W NSRO podano wprawdzie, Ŝe udział tych nakładów w PKB w roku docelowym wyniesie 2,35%, ale nie określono, jaką część będą stanowiły wydatki publiczne, a jaką prywatne. Potrzebne jest takŝe przedstawienie ścieŝki dojścia do tego 10

11 poziomu, a przynajmniej określenie udziału łącznych i pochodzących ze środków publicznych nakładów na B+R w kilku latach realizacji NSRO (ze względu na tempo zmian technologii oraz względnie krótkie okresy realizacji projektów). Konieczne jest uzupełnienie rozdziału 4.1. NSRO Wyzwania rozwoju o wskazanie niekorzystnych zjawisk charakteryzujących polską wieś, a w tym: jej zacofania, przestarzałej struktury agrarnej, wysokiego udziału rolnictwa w strukturze pracujących, wysokiego bezrobocia ukrytego w rolnictwie, a takŝe przedstawienie sposobów rozwiązania tych problemów. Niezbędne jest uzupełnienie rozdziału 4.2. Wizja rozwoju o zapisy podkreślające znaczenie rozwoju społeczeństwa informacyjnego dla osiągnięcia celów NSRO w harmonii z wymogami polityk wspólnotowych i zapisami Strategii Lizbońskiej oraz w zgodzie z interesami Polski. Niezbędne takŝe jest podkreślanie w całym dokumencie idei podniesienia jakości Ŝycia oraz rozwoju infrastruktury społecznej. O ile kwestie te podjęto w rozdziale dotyczącym wizji rozwoju, to część wykonawcza NSRO politykę społeczną traktuje pobieŝnie. NaleŜałoby złagodzić zbyt optymistyczne oceny sformułowane w części dokumentu dotyczącej wizji rozwoju. I tak np. efektem realizacji tej strategii (w 2013 r.) z pewnością nie będzie nawet zbliŝenie do poziomu rozwoju obecnych, najbiedniejszych starych krajów członkowskich UE. Kraje te będą przecieŝ nadal się rozwijały. Dorównanie im w 2013 r. wymagałoby w Polsce tempa wzrostu PKB osiąganego przez tygrysy azjatyckie, Chiny czy ostatnio kraje bałtyckie Litwę, Łotwę i Estonię (8-10%), a nie jak zakładane w Strategii Rozwoju Kraju 4,7% średniorocznie w latach i 5% po 2010 r. Realne jest natomiast osiągnięcie w tym roku obecnego poziomu PKB per capita Grecji i Portugalii. Warto zatem podkreślić, Ŝe efektem podejmowanych działań będzie osiągnięcie w roku docelowym obecnego poziomu PKB per capita najbiedniejszych starych krajów członkowskich UE. Prezentacja celów (strategicznego i horyzontalnych) nie powinna powielać kwestii z części diagnostycznej i wizji rozwoju, powinna natomiast koncentrować się na kierunkach działań, które zostaną podjęte w latach , aby cele te zrealizować. Niezbędne jest sprecyzowanie, jakie instrumenty programy operacyjne zapewnią realizację tych celów. Jest to istotne, gdyŝ programy operacyjne w ocenianej wersji NSRO zostały omówione w 11

12 Załączniku 2. Brak przynajmniej ogólnej informacji na ten temat, niekorzystnie wpływa na spójność wewnętrzną dokumentu. NaleŜy rozwaŝyć wprowadzenie zmian w sformułowaniu celu strategicznego. W warunkach polskich chodzi jednak raczej o likwidację zapóźnień rozwojowych niŝ o walkę konkurencyjną na płaszczyźnie globalnej, albo inaczej to formułując, o stopniowe włączanie się do tej walki poprzez likwidację zapóźnień rozwojowych. Dlatego pojęciem centralnym dla NSRO powinien być raczej wzrost potencjału gospodarczego niŝ wzrost konkurencyjności. RównieŜ dobór wskaźników dla celu strategicznego (tempo wzrostu PKB, PKB per capita, stopa bezrobocia, stopa bezrobocia długotrwałego) przemawia za tym, Ŝe chodzi tu przede wszystkim o wzrost potencjału gospodarczego. Jest to dodatkowy argument za zastąpieniem w sformułowaniu celu strategicznego postulatu wzrostu konkurencyjności przez postulat wzrostu potencjału gospodarczego kraju. RozwaŜyć naleŝy potrzebę wyodrębnienia jako celu horyzontalnego (6) Wyrównywanie szans rozwojowych i wspomaganie zmian strukturalnych na obszarach wiejskich, gdyŝ działania podejmowane dla jego osiągnięcia zlokalizowane są poza interwencją NSRO w ramach wspólnej polityki rolnej oraz wspólnej polityki rybackiej. W konsekwencji przy pomocy NSRO moŝna wspierać zaledwie niewielką część inicjatyw dotyczących obszarów wiejskich, przede wszystkim w zakresie kapitału ludzkiego. Wydaje się, Ŝe lepszy efekt dla osiągania tego celu mógłby zostać uzyskany, gdyby działania dotyczące obszarów wiejskich znalazły się jako priorytety (lub działania), zwłaszcza w ramach celów poprawa jakości kapitału ludzkiego i zwiększenie spójności społecznej, budowa i modernizacja infrastruktury technicznej i społecznej mającej podstawowe znaczenie dla wzrostu konkurencyjności Polski oraz wzrost konkurencyjności polskich regionów i przeciwdziałanie ich marginalizacji społecznej, gospodarczej i przestrzennej. W NSRO moŝna dostrzec duŝą dbałość o to by nie pominąć Ŝadnego zalecenia UE odnośnie realizacji celów jej polityki. W kontekście analizy spójności zewnętrznej NSRO z dokumentami Wspólnoty oraz strategicznymi dokumentami krajowymi naleŝy jednak wzorem Strategii Rozwoju Kraju wzmocnić, poprzez wskazanie konkretnych działań, zagadnienia dotyczące równości szans kobiet i męŝczyzn oraz osób niepełnosprawnych na rynku pracy czy teŝ polityki migracyjnej. W ocenianym dokumencie kwestie te zostały zbyt słabo zaakcentowane. 12

13 Konieczne jest podjęcie prac, w tym uruchomienie szerokiej dyskusji z partnerami społecznymi, nad budowaniem profesjonalnych kadr urzędniczych zarówno w regionach, jak i w administracji centralnej oraz poszukiwania rozwiązań nad ustabilizowaniem ich pozycji (statusu). Bardzo waŝną sprawą jest teŝ zapewnienie odpowiedniej synchronizacji i dyscypliny działania poszczególnych ogniw realizacyjnych w czasie. Dla usprawnienia budowy i kierowania wieloetapowym procesem programowania i kontroli nad realizacją NSRO (z pewnymi powtarzającymi się cyklami rocznymi czy kilkuletnimi oraz sprzęŝeniami zwrotnymi) zalecić moŝna opracowanie, np. we współpracy z Komisją Europejską, odpowiedniej graficzno-matematycznej procedury optymalizująco-kontrolnej i określenie ścieŝki krytycznej (przy wykorzystaniu metod programowania sieciowego, typu metody PERT, algortytmu w postaci chart flow czy drzewa decyzyjnego, z elementami stochastycznymi), pozwalającej na wytyczenie i przyszłą kontrolę harmonogramu realizacyjnego NSRO. 13

14 2. Weryfikacja i ocena diagnozy społeczno-ekonomicznej oraz analizy SWOT Przeprowadzona w NSRO diagnoza społeczno-ekonomiczna i analiza SWOT ma charakter kompleksowy. Diagnoza nie daje jednak pełnego obrazu sytuacji na wybranych polach Ŝycia społeczno-gospodarczego. Analiza SWOT w znacznej części nie ma swojego źródła w przeprowadzonej diagnozie Diagnoza społeczno-ekonomiczna Diagnoza sytuacji mikroekonomicznej zaprezentowana w NSRO cechuje się pewnymi słabościami, które dotyczą wielu obszarów będących przedmiotem analizy: - Wątpliwości budzi podział diagnozy na dwie części. W części głównej dokumentu (rozdział 1) w sposób syntetyczny przedstawiono najwaŝniejsze trendy sytuacji mikroekonomicznej w kontekście celu 1. polityki spójności UE Konwergencja, natomiast w Załączniku 1 szczegółową diagnozę społeczno ekonomiczną kraju 11. Takie ujęcie powoduje, Ŝe części te nie są ze sobą spójne. Ten sposób prezentacji byłby uzasadniony, gdyby diagnoza zawarta w rozdziale 1. obejmowała syntetyczne oceny (trendy), które w Załączniku 1. zostałyby szczegółowo rozwinięte. - W diagnozie skupiono się przede wszystkim na prezentacji danych ilościowych opisujących sytuację społeczno-gospodarczą. Brakuje w niej natomiast analizy jakościowej, przedstawiającej związki przyczynowo-skutkowe. - W obu częściach diagnozy mamy do czynienia z odwołaniami do danych ilościowych dla róŝnych okresów, które z perspektywy 2006 r. nie są juŝ aktualne. W dokumencie z reguły okres analizy kończy się na 2004 r. a w niektórych przypadkach nawet na latach wcześniejszych. Wykorzystywane wskaźniki ponadto w wielu przypadkach odnoszą się do wartości absolutnych, bez podania odniesień relatywnych (np. w podziale na 1. mieszkańca). 11 Odniesienie diagnozy do celu 1. polityki spójności wynika z faktu, iŝ zarówno w latach , jak i Polska została objęta tym właśnie celem. 14

15 Sytuacja makroekonomiczna Przedstawiona w NSRO diagnoza sytuacji makroekonomicznej choć ogólnie trafna charakteryzuje się pewnymi słabościami. Przede wszystkim powinna ona więcej miejsca poświęcić aktualnej sytuacji i czynnikom ją wyjaśniającym. ZastrzeŜenia budzi ocena 2005 r. akcentująca stwierdzenie o obniŝeniu tempa wzrostu gospodarczego. Mimo, Ŝe ewidencyjnie słuszna, teza taka budzi wątpliwości merytoryczne. Nie uwzględniono w analizie następujących zjawisk: w roku 2004 silne oddziaływanie na tempo wzrostu wywarł jednorazowy impuls integracja z Unią Europejską; impuls integracji skutkował wyraźnym przyspieszeniem wzrostu w pierwszej połowie 2004 r. (przed majem wynikało ono m.in. z wyprzedzających reakcji producentów i konsumentów wyraŝających się w bezprecedensowym przyroście zapasów i zwiększonych zakupach niektórych towarów konsumpcyjnych); w istocie więc słabszego wzrostu w pierwszych kwartałach 2005 r. nie naleŝy traktować jako spowolnienia, ale jako naturalną implikację tej incydentalnej sytuacji, czwarty kwartał 2005 r. wykazywał znaczące przyspieszenie wzrostu, które juŝ w lutym 2006 r. (np. na podstawie badań koniunktury) moŝna było oceniać jako początek wyraźnej tendencji wzrostowej; naleŝałoby takŝe odnotować utrzymywanie się wysokiego tempa wzrostu w pierwszym kwartale 2006 r. Zawarta w diagnozie analiza popytowych czynników wzrostu jest powierzchowna. Brakuje w niej analizy czynników popytotwórczych. Od strony konsumpcji indywidualnej czynnikami dynamizującymi wzrost w końcu 2005 r. i w pierwszej połowie 2006 r. były płace, zatrudnienie i kredytowanie gospodarstw domowych. Bardzo wyraźny wzrost płac realnych oraz zatrudnienia stanowi waŝną zmianę w dotychczasowych tendencjach. Jest ona niedostrzeŝona w części diagnostycznej. RównieŜ część prognostyczna pomija te elementy. W tym kontekście bardzo ciekawym, waŝnym, a brakującym w omawianym dokumencie nurtem analizy mogłaby być ocena wpływu otwarcia rynków pracy UE i migracji zarobkowej Polaków, w szczególności na poziom płac. Przy omówieniu wzrostu inwestycji nie przedstawiono analizy czynników popytotwórczych. Jest to istotne, gdyŝ inwestycje w Polsce wciąŝ charakteryzują się pewną słabością i ich intensyfikacja moŝe napotykać ograniczenia. Istotnie, zdolności akumulacyjne przedsiębiorstw w roku 2005 i na początku 2006 r. nie wzrosły w wyraźny sposób, gdyŝ: 15

16 sytuacja finansowa firm nie poprawiła się w stopniu analogicznym do wzrostu gospodarczego, stopień wykorzystania środków zewnętrznych (kredytów inwestycyjnych, funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności) przez przedsiębiorstwa był nieznaczny. W tej sytuacji źródeł oŝywienia inwestycyjnego przełomu lat 2005/2006 poszukiwać naleŝy w: proeksportowym zaangaŝowaniu kapitału zagranicznego, który przy swobodzie przepływów i niewraŝliwości na kurs walutowy zwiększa skłonność do inwestowania, rozwijających się perspektywach zbytu, antycypowanych przez firmy. Ranking w/w czynników (ocena, które z nich są trudnymi barierami, a które dają szanse dynamizacji procesów inwestycyjnych) powinien znaleźć się w diagnozie, po to przede wszystkim, aby umoŝliwić prowadzenie odpowiedniej polityki osłabienia barier i wykorzystania szans. Przedstawiona w diagnozie analiza sfery handlu zagranicznego nie jest pełna. Na jej podstawie formułowana jest w części prognostycznej waŝna teza o przewidywanym przyszłym pogarszaniu się bilansu handlowego. Aby taką tezę uzasadnić naleŝałoby dokonać analizy czynników wpływających na eksport i import oraz zmian siły ich oddziaływania na przestrzeni ostatnich lat. Z estymacji ekonometrycznych wykonanych przez Instytut Koniunktur i Cen wynika np., Ŝe w ostatnich latach w znaczący sposób zmniejszył się wpływ czynnika kursowego na eksport 12. Główną przyczyną jest tu rosnąca rola proeksportowych inwestycji zagranicznych, charakteryzujących się niską wraŝliwością na kurs. Zatem, nawet w sytuacji przewidywanej aprecjacji złotego przy odpowiednim napływie proeksportowego kapitału zagranicznego i sprzyjającej koniunkturze zewnętrznej wielce prawdopodobne jest utrzymywanie pozytywnego wkładu eksportu netto we wzrost gospodarczy. Prognoza makroekonomiczna Przedstawiona w dokumencie prognoza na lata nie docenia faktycznego wpływu eksportu netto na wzrost PKB. Warto byłoby wymienić go jako element szansy rozwojowej, pozwalający na przyspieszenie wzrostu. Prognozy nie poprzedzono przedstawieniem ogólnej filozofii, koncepcji. Nie wystarcza powiedzieć, Ŝe wzrost będzie generowany przez popyt wewnętrzny. Oprócz elementu wykorzystania funduszy unijnych nie wymieniono Ŝadnych innych czynników, które mogłyby wpływać na wzrost inwestycji i konsumpcji. 12 Gospodarka i handel zagraniczny Polski w 2005 roku, Raport roczny, Instytut Koniunktur i Cen Handlu Zagranicznego, Warszawa

17 Nie udzielono odpowiedzi na pytania: co będzie się działo z płacami (enigmatycznie zaznaczony słaby wzrost plac realnych, to zbyt mało, gdyŝ jest to wielce niepewna, kontrowersyjna przesłanka), jak mogą kształtować się środki na inwestycje w dyspozycji przedsiębiorstw (kredyty inwestycyjne, sytuacja finansowa firm)? Jeśli uznać, Ŝe przedstawiony w prognozie wariant jest realistyczny (a więc taki, z którego wyeliminowano jakieś szczególne (wyjątkowe) sytuacje zagroŝeń, czy realizacji wyjątkowych szans), to naleŝy zauwaŝyć, Ŝe: - konsumpcja indywidualna w latach jest niedoszacowana, - inwestycje mogą okazać się przeszacowane dla lat , - wpływ eksportu netto na przyrost PKB moŝe okazać się bardziej pozytywny niŝ zakłada to prognoza. Wskazują na to np. wyniki I kwartału 2006 r., a takŝe wykonana w IKCHZ analiza cyklu koniunkturalnego, w której stosując analizę częstości (Fouriera), dla podstawowych składowych PKB (inwestycji oraz konsumpcji indywidualnej) wyodrębniono częstotliwość odpowiadającą cyklowi koniunkturalnemu o długości 7. lat. Zgodnie z wynikami tej analizy przez dwa najbliŝsze lata będziemy mieli do czynienia ze wznoszącą składową cyklu konsumpcji, natomiast inwestycje powinny wejść w obszar spadkowy znacznie wcześniej. I jeśli przedłuŝyć dotychczasowe tendencje po stronie konsumpcji dodatkowo pozytywnie winny oddziaływać niemal wszystkie czynniki (płace, świadczenia, kredyty), a po stronie inwestycji tylko ewentualne wykorzystanie funduszy unijnych. RóŜnice w prognozach są oczywiście naturalne i dyskusja na temat czy PKB będzie rósł w tempie 4,3 czy 4,9% nie jest zbyt istotna, ani twórcza. Zamieszczonej w projekcie NSRO prognozie makroekonomicznej na lata moŝna jednak (i naleŝy) postawić powaŝniejszy zarzut. Brakuje w niej identyfikacji ewentualnych zagroŝeń wzrostu i ewentualnych szans na jego przyspieszenie. Do zagroŝeń moŝna zaliczyć np.: bardzo prawdopodobne nie wywiązanie się z ustaleń dotyczących kryterium budŝetowego z Maastricht dlatego teŝ naleŝałoby wykazać, jakie mogą być tego konsekwencje, np. dla dostępu do funduszy unijnych? powstanie presji inflacyjnej i przyspieszenie inflacji (na skutek ogólnie nadmiernego wzrostu dochodów, m.in. po stronie płac z tytułu efektu migracji i po stronie wypłat świadczeń efekt polityczny), ingerowanie polityki w rynki finansowe, zniechęcające inwestorów zagranicznych, 17

18 wynikający z sytuacji politycznej bałagan oraz konflikty ambicjonalne w administracji, m.in. utrudniające wykorzystanie funduszy strukturalnych. Największych szans na przyspieszenie naleŝy natomiast upatrywać w dobrym wykorzystaniu funduszy unijnych i intensyfikacji napływu inwestycji zagranicznych (o charakterze proeksportowym, a szczególnie ze sfery B+R). To jednak wymaga uniknięcia w/w zagroŝeń. Zrozumiałe jest, Ŝe w dokumencie rządowym, skierowanym na zewnątrz, o tego typu zagroŝeniach się nie mówi. Jednak waŝne byłoby stanowcze (pozytywne) podkreślenie kursu polityki akcentującego przywiązanie do wartości europejskich, wykluczającego polityczne ingerencje w rynki i instytucje finansowe oraz populistyczne mnoŝenie wydatków budŝetowych. Taka deklaracja (wydawałoby się oczywista i niejako domyślnie obecna w konwencji dokumentów unijnych) byłaby jednak ze wszech miar wskazana. Stosując model ekonometryczny opracowany w IKCHZ, którego koncepcja i podstawowe zaleŝności zostały opisane w Raporcie metodologicznym 13 oraz Załączniku 1. oceny szacunkowej NSRO, otrzymano zamieszczoną poniŝej prognozę podstawowych kategorii makroekonomicznych, charakteryzujących gospodarkę Polski do 2008 r. Prognoza uwzględnia 70% wykorzystanie środków finansowych UE, przeznaczonych dla Polski w latach (zgodnie z zasadą n+2). Prognoza podstawowych wskaźników makroekonomicznych w latach Tablica 1 Wyszczególnienie wartość (mld zł) zmiany roczne w % Produkt krajowy brutto (PKB) Popyt krajowy Konsumpcja prywatna Konsumpcja publiczna Nakłady brutto na środki trwałe Eksport towarów i usług Import towarów i usług 980,9 983,9 606,7 190,4 178,3 362,6 365,7 3,4 2,2 2,0 4,8 6,5 8,1 4,9 4,9 4,7 3,8 2,4 10,1 9,0 8,6 5,2 4,7 3,7 2,5 10,8 9,8 9,4 4,3 4,0 3,1 1,9 6,9 7,8 7,6 Ceny konsumpcyjne. 2,1 1,5 2,1 2,4 Źródło: GUS. Prognoza własna. Nadspodziewanie wysoki wzrost popytu gospodarstw domowych danych w I półroczu 2006 r. moŝe spowodować wyŝsze od prognozowanego tempo wzrostu PKB (5,2-5,3%). 13 Ocena szacunkowa projektu Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia , Raport metodologiczny, op. cit. 18

19 Sytuacja mikroekonomiczna Administracja publiczna i społeczeństwo obywatelskie W NSRO budowa nowoczesnej i sprawnej administracji traktowana jest jako szczególnie istotna, gdyŝ warunkuje efektywne wykorzystanie środków z funduszy strukturalnych. W zasadzie prawidłowo zidentyfikowano główne problemy funkcjonowania administracji publicznej. DostrzeŜono zasadniczą zmianę, jaka dokonuje się w warunkach transformacji systemowej w zakresie realizowanych przez nią funkcji (chociaŝ proces ten nie jest jeszcze zakończony). Polega ona na zastąpieniu funkcji zarządczych (bezpośredniego podejmowania decyzji) funkcjami programowania, kreowania standardów i procedur oraz tworzenia warunków dla społecznego i gospodarczego rozwoju kraju. W diagnozie uwzględniono takŝe takie problemy, jak: nadmierne upolitycznienie, niską sprawność organizacyjną, brak przejrzystego podziału kompetencji, niski poziom standaryzacji instrumentów zarządzania kadrami, wąski zakres wykorzystania koncepcji organizacji procesowej oraz zagroŝenie korupcją. Zwrócono szczególną uwagę na zagadnienia wymiaru sprawiedliwości. Podkreślono równieŝ problemy dotyczące rozwoju społeczeństwa obywatelskiego a takŝe niekorzystne zjawiska występujące w systemie zarządzania i wdraŝania polityki spójności (przeregulowanie, skomplikowane procedury, słaba koordynacja, niestabilność kadr oraz słabe wyposaŝenie w sprzęt). Za kluczową barierę funkcjonowania administracji publicznej uznać naleŝy (niedocenioną w wystarczającym stopniu w NSRO) niestabilność struktur instytucjonalnych administracji centralnej i samorządowej oraz wysoki poziom ich upolitycznienia. Wątpliwości budzą ponadto następujące, zbyt ogólnikowe (w niektórych przypadkach bez wcześniejszego zdefiniowania wykorzystywanych pojęć) sformułowania: - Zawarta w NSRO teza o nieprzeprowadzeniu w okresie transformacji systemowej jednolitej reformy administracji publicznej (s. 110) jest tylko w części prawdziwa. NaleŜy pamiętać, Ŝe reforma na tym polu nie była zadaniem podstawowym (ze względu na skalę reform gospodarczych i społecznych). Nie jest takŝe zgodne z prawdą stwierdzenie, Ŝe nie podejmowano działań na tym obszarze. Wśród nich uwzględnić naleŝy np. decentralizację, budowanie korpusu słuŝby cywilnej, zmniejszanie obciąŝeń administracyjnych podmiotów gospodarczych, czy teŝ reformy centrum gospodarczego i stopniowe przezwycięŝanie sektorowości. Wydaje się, Ŝe bardziej rzetelne, zgodne ze stanem faktycznym byłoby 19

20 zastąpienie zawartych w NSRO ocen tej kwestii, stwierdzeniem o braku kompleksowej, spójnej wewnętrznie reformy administracji publicznej. - Problemy funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości nie są identyczne z opisanymi w diagnozie problemami administracji publicznej. Scharakteryzowano je prawidłowo w Krajowym Programie Reform (KPR) wskazano na dysproporcję (dysonans) pomiędzy rozszerzeniem właściwości sądów powszechnych w sprawach gospodarczych i wzrastającą liczbą spraw rozpatrywanych przez sądy a stanem kadrowym i organizacyjnym sądownictwa oraz jego wyposaŝeniem technicznym. Ocenę tą warto byłoby przytoczyć w NSRO. - Pominięto ogromnie waŝną kwestię przyczyn, utrwalonego w opinii społecznej negatywnego wizerunku, administracji w społeczeństwie. Łączy się go jednostronnie ze zjawiskiem korupcji (s. 111). Korupcja jednak nie wyjaśnia w pełni przyczyn negatywnego wizerunku administracji. WiąŜe się on równieŝ z przewlekłością i biurokratyzacją procedur, poziomem kultury urzędniczej, przejawiającej się zwłaszcza w kontaktach z klientem, niewystarczającą jawnością procesu decyzyjnego a takŝe pomijaniem partnerów społecznych w procesach decyzyjnych. Zjawiska te powinny znaleźć swoje odbicie w diagnozie. - Zgodzić się naleŝy z oceną kształtowania się społeczeństwa obywatelskiego (s. 111). Formułując na ten temat opinie pamiętać jednak naleŝy, Ŝe rozwój instytucji tego społeczeństwa stanowi konsekwencję rozwoju systemu demokratycznego i utrwalenia procedur demokratycznych. W tej sytuacji nie w pełni uprawnione są porównania Polski z krajami, w których instytucje te i procedury współdziałania kształtowały się przez wiele pokoleń. - Ocena aktywności obywatelskiej i poziomu rozwoju społeczeństwa obywatelskiego przedstawiona w diagnozie jest trafna. Nie zawiera jednak Ŝadnych wskaźników opisujących sytuację w tym zakresie. Kluczowe pytanie dotyczy przyczyn niskiego zaangaŝowania Polaków w działalność społeczną. Z pewnością naleŝałoby wymienić wśród nich niski poziom identyfikacji obywateli z instytucjami państwa oraz ciągle funkcjonujący w opinii społecznej podział my-oni. PoŜądane jednak byłoby przynajmniej podjęcie próby odpowiedzi na to pytanie. - W diagnozie uwzględniono problemy administracji zaangaŝowanej w realizację polityki spójności (s. 111). ZauwaŜyć naleŝy, Ŝe zwiększenie liczby zatrudnionych przy obsłudze funduszy strukturalnych (do osób na koniec grudnia 2005 r.) nie spowodowało (w wystarczającym stopniu) likwidacji barier na tym obszarze. W kontekście społecznego postrzegania administracji i systematycznie ponawianych w kolejnych wyborach 20