KRYZYS GOSPODARCZY I DIALOG SPOŁECZNY W POLSCE THE ECONOMIC CRISIS AND SOCIAL DIALOGUE IN POLAND

Transkrypt

1 Raport stanowi zwięzłe opracowanie dotyczące najważniejszej bieżącej kwestii, a mianowicie kryzysu gospodarczego w Polsce i działań podejmowanych w systemie politycznym dla ograniczenia jego skutków. Zasadnicza część raportu dotycząca kryzysu, dialogu społecznego oraz podejmowanych działań antykryzysowych zawiera zarówno opis poszczególnych przedsięwzięć, jak i prezentację podstawowych wskaźników makroekonomicznych (wzrost deficytu finansów publicznych, malejące tempo przyrostu wynagrodzeń realnych, indeks produkcji przemysłowej etc.) obrazujących negatywne tendencje w polskiej gospodarce. (Z recenzji naukowej dra Dariusza Zalewskiego, Instytut Socjologii, Uniwersytet Warszawski) This report is a concise account of the most important of current issues: the economic crisis in Poland and the course of action undertaken within the framework of the political system to mitigate its consequences. The main part of the report, concerning the crisis, social dialogue and the anti-crisis measures contains both a description of the specific activities and a presentation of the basic macroeconomic indicators (growing public finances deficit, slowing down of the rate of real wage growth, industrial production, etc.), illustrating the negative trends in Polish economy. (From a review by Dariusz Zalewski, PhD, Institute of Sociology, University of Warsaw) BADANIA EKSPERTYZY REKOMENDACJE JAN CZARZASTY, DOMINIK OWCZAREK KRYZYS GOSPODARCZY I DIALOG SPOŁECZNY W POLSCE THE ECONOMIC CRISIS AND SOCIAL DIALOGUE IN POLAND ISBN:

2 Jan czarzasty, Dominik Owczarek Kryzys gospodarczy i dialog społeczny w Polsce The economic crisis and social dialogue in Poland

3 Program Polityki Społecznej / Social Policy Programme Publikacja powstała w ramach projektu Wpływ kryzysu gospodarczego na krajowe systemy stosunków pracy: rozwiązania polityczne jako kluczowe narzędzia wychodzenia z kryzysu w partnerstwie z Center for Economic Development w Sofii, Bułgaria. This publication was prepared within the framework of the project The economic crisis impact on industrial relations national systems: Policy responses as key recovery tools in partnership with Center for Economic Development in Sofia, Bulgaria. Copyright by Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2012 Recenzja naukowa / Reviewer: dr Dariusz Zalewski Koordynacja projektu / Project manager: Dominik Owczarek Redakcja naukowa / Academic editor: Jan Czarzasty Tłumaczenie na język polski i korekta wersji angielskiej / Translation and proofreading: Anna Dzięgiel Redakcja językowa wersji polskiej / Polish text editing: Marcin Grabski ( Projekt graficzny i skład / Layout and bound: Brand New Idea ISBN: Wydawca / Published by: Fundacja Instytut Spraw Publicznych Warszawa, ul. Szpitalna 5 lok. 22 tel.: (22) , fax: (22) isp@isp.org.pl, Publikacja ta powstała przy wsparciu finansowym Unii Europejskiej. Za jej treść odpowiada Instytut Spraw Publicznych, poglądy w niej wyrażone nie odzwierciedlają oficjalnego stanowiska Unii Europejskiej This publication has been produced with the assistance of the European Union. The contents of this publication are the sole responsibility of Institute of Public Affairs and can in no way be taken to reflect the views of the European Union

4 Spis treści Przedmowa 5 Wprowadzenie 10 Rozdział 1. ramy funkcjonowania stosunków pracy w Polsce Prawne i polityczne ramy stosunków pracy Główni aktorzy stosunków pracy Związki zawodowe i inne reprezentacje pracowników Organizacje pracodawców Władze centralne i lokalne Układy zbiorowe pracy 20 Rozdział 2. Kryzys i wyzwania dla dialogu społecznego Aspekty kryzysu związane z gospodarką i zatrudnieniem Dialog społeczny i stosunki pracy w czasach kryzysu Szczebel centralny Szczebel międzybranżowy Szczebel branżowy i szczebel przedsiębiorstwa 36 Rozdział 3. Oddziaływanie dialogu społecznego i rozwiązań politycznych Zmiany ustawowe Instrumenty fiskalne Zmiany w zakresie układów zbiorowych pracy i elastyczności płac Inne systemy ograniczenie składek przekazywanych do Otwartych Funduszy Emerytalnych Reforma wieku emerytalnego 55 Wnioski 58 Bibliografia 62 Abstrakt 125

5 Contents Foreword 67 Introduction 72 CHAPTER I: Framework of industrial relations in Poland Legal and policy framework in industrial relations Main actors in industrial relations Trade unions and other employee representations Employers associations Central and local government Collective bargaining system 81 CHAPTER II: Crisis and challenges to social dialogue economic and employment dimensions of the crisis social dialogue and industrial relations in the times of crisis National level Cross-sectoral level Sector and company level 98 CHAPTER III: Impact of social dialogue and policy responses Changes in legislative framework Fiscal instruments Changes in collective bargaining and wage flexibility Other systems reduction of contributions transferred to Open Pension Funds (OFE) Retirement age reform 115 Conclusions 118 Bibliography 121 Executive Summary 127

6 Przedmowa Pojęcie kryzys od 2008 roku jest chyba najczęściej wypowiadanym słowem przez osoby zajmujące się sprawami publicznymi na całym świecie również w Polsce. Często stosowane nieprecyzyjnie i w wielu wypadkach nadużywane, dotyczy wyraźnego tąpnięcia, głównie w gospodarkach zachodnich, które ma swoje konsekwencje w wymiarze nie tylko ekonomicznym, ale także politycznym i społecznym. Wyraża się ono przede wszystkim w kryzysie sektora bankowego, który wprowadził na rynek instrumenty finansowe o nieoznaczonym ryzyku, i w kryzysie finansów publicznych, polegającym na niebezpiecznie rosnącym długu publicznym i deficycie budżetowym poszczególnych państw. Na te dwa przejawy trudnej sytuacji ekonomicznej w wymiarze globalnym nakłada się również kryzys strefy euro. W konsekwencji mamy do czynienia ze spowolnieniem gospodarczym (lub nawet z recesją gospodarek europejskich), a także ze wzrostem bezrobocia i z wyraźnym niezadowoleniem społecznym, wyrażającym się choćby w protestach Indignados w Hiszpanii i Occupy the City w Londynie czy w protestach w Grecji, związanych z załamaniem się polityki państwa i krachem gospodarczym. Jednym z kluczowych partnerów w wypracowywaniu rozwiązań, jakie mają przeciwdziałać tej sytuacji, są organizacje pracowników i pracodawców, którzy w ramach dialogu społecznego wraz z przedstawicielami instytucji państwowych starają się uzgodnić działania pobudzające gospodarkę i stawiające czoła problemom społecznym. Projekt The economic crisis impact on industrial relations national systems: Policy responses as key recovery tools, w ramach którego powstał niniejszy raport, dotyczy właśnie tej kwestii. Kryzys gospodarczy i dialog społeczny w Polsce 5

7 Biorą w nim udział ośrodki analityczne reprezentujące trzy obecne państwa Unii Europejskiej: Center for Economic Development z Bułgarii (lider projektu), Euro College na uniwersytecie w Tartu z Estonii i Instytut Spraw Publicznych jako reprezentant Polski, a także ośrodki z trzech krajów kandydujących do członkostwa w Unii Europejskiej: Economic Policy Research Foundation z Turcji, Institute for International Realtions w Chorwacji i Center for Research and Policy Making z Byłej Jugosłowiańskiej Republiki Macedonii. Przedsięwzięcie jest finansowane przez Komisję Europejską Generalną Dyrekcję do spraw Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego. Najważniejszym celem projektu jest dostarczenie podstawowej wiedzy na temat przejawów kryzysu gospodarczego w poszczególnych krajach i sposobów radzenia sobie z nim w ramach krajowych systemów dialogu społecznego, która będzie zaprezentowana w sześciu oddzielnych publikacjach powstających w każdym z zaangażowanych ośrodków analitycznych. Raporty te przygotowane w języku narodowym i w języku angielskim oraz oparte na tej samej strukturze i liście zagadnień tematycznych umożliwią dość łatwe porównanie sytuacji w poszczególnych krajach. Dzięki temu przekazywanie wiedzy i wymiana doświadczeń między aktorami dialogu społecznego nie tylko w krajach projektu, ale także w całej Europie, będzie miała szansę pobudzać debatę publiczną i nakierowywać na nowe rozwiązania, a ponadto prowadzić do większej integracji w ramach Unii Europejskiej i wśród krajów kandydujących. Może być również przyczynkiem do polityki opartej na wiedzy. Istotne jest także to, że kraje biorące udział w projekcie są zlokalizowane w środkowej i wschodniej Europie, które to regiony, po pierwsze, odgrywają obecnie mniej istotną rolę w dyskusji nad rozwiązaniami przeciwdziałającymi skutkom kryzysu niż kraje zachodniej Europy, po drugie, mają wiele cech wspólnych, odróżniających je od państw zachodnioeuropejskich: dzielą wspólne doświadczenie krajów byłego bloku socjalistycznego (oprócz Turcji), wyrażające się w transformacji z gospodarek centralnie sterowanych do struktur wolnorynkowych, w związku z tym nadal stosują wiele elementów dawnego systemu prawnego (również w zakresie dialogu społecz- 6 Jan Czarzasty, Dominik Owczarek

8 nego), stykają się z podobnym zestawem problemów transformacyjnych: wysokie bezrobocie, migracje, rozwijająca się przedsiębiorczość, kształtowanie się instytucji demokratycznych, ponadto są obecnie (lub będą po akcesji do Unii Europejskiej) beneficjentami znacznych środków unijnej polityki spójności. Z drugiej strony, są jednocześnie dużym wewnętrznym lub w wypadku krajów kandydujących bliskim Unii Europejskiej rynkiem konsumpcyjnym, a także niskokosztowym producentem na potrzeby całej Wspólnoty, co sprawia, że dysponują potencjałem, który może realnie wspierać europejski rozwój gospodarczy. W ostatnim czasie na arenie polityki międzynarodowej dotychczas te na wpół peryferyjne kraje zaznaczają coraz bardziej swoją chęć udziału w podejmowaniu kluczowych decyzji w ramach struktur europejskich, czego przejawem może być silna prezydencja Polski w Radzie Unii Europejskiej w 2011 roku, a także uczestnictwo w przygotowywaniu pakietu antykryzysowego, tak zwanego sześciopaku, i opracowaniu spójnej polityki fiskalnej Unii Europejskiej. Coraz częściej pojawiają się także deklaracje świadczące o współodpowiedzialności za rozwiązanie problemów ekonomicznych, na przykład związanych z zagrożeniem rozpadem strefy euro, która jest oparta na przekonaniu o silnej współzależności gospodarczej między krajami europejskimi. Istotnym argumentem stojącym za wzmacniającą się pozycją Polski jako lidera zmian w środkowej i wschodniej Europie jest stabilny wzrost gospodarczy, mimo że w pewnym stopniu schłodzony globalnym kryzysem. W 2009 roku, kiedy wszystkie państwa Unii Europejskiej wykazywały spadek PKB, Polska została nazwana zieloną wyspą wzrostu, osiągając 1,6% przyrostu PKB. W dotychczasowej polityce europejskiej na poziomie zarówno krajowym, jak i wspólnotowym dominowała tendencja do radzenia sobie ze skutkami kryzysu głównie przez dokonywanie cięć w wydatkach publicznych (austerity measures). Narzucenie tego kierunku jest przypisywane koalicji dwóch największych państw Unii Europejskiej Niemiec i Francji którym nadano publicystyczną łatkę duet Merkozy. Od maja 2012 roku, kiedy prezydentem Francji został przedstawiciel Partii Socjalistycznej, François Hollande, i zgłosił propozycję włączenia do programu antykryzysowego Unii Europejskiej oprócz Kryzys gospodarczy i dialog społeczny w Polsce 7

9 polityki cięć także politykę pobudzenia gospodarczego, model wychodzenia z kryzysu jest przekierowywany w stronę stymulacji rynku przez różnego rodzaju wydatki pomocowe. Kierunek ten został wsparty również przez prezydenta Stanów Zjednoczonych Baracka Obamę, co może świadczyć o rozszerzeniu tego rodzaju polityki także na to państwo. W raporcie dotyczącym radzenia sobie ze skutkami kryzysu w Polsce należy przede wszystkim podkreślić, że właściwym terminem jest raczej spowolnienie gospodarcze, ponieważ w żadnym roku w okresie uznawanym za czas kryzysu (od 2008 do 2012 roku) nie odnotowano ujemnej zmiany PKB, a nawet zaobserwowano zmniejszającą się wartość współczynnika Giniego, który informuje o poziomie nierówności dochodowych w danym społeczeństwie i jest stosowany jako wskaźnik zrównoważonego rozwoju państw. Nie mamy również do czynienia z wyraźną i konsekwentną recesją w żadnym z sektorów gospodarki. Pewne negatywne tendencje można odnaleźć na rynku budowy mieszkań. Nie są to jednak zmiany na skalę porównywalną z innymi państwami Unii Europejskiej. Jakkolwiek sytuacja polskich przedsiębiorców i instytucji finansowych jest relatywnie dobra o czym świadczą wskaźniki wzrostu przychodów wydaje się, że uderzenie kryzysu przyjęli na siebie pracownicy polskich podmiotów gospodarczych i polscy konsumenci. Wyraża się to w zauważalnym wzroście poziomu bezrobocia w tym okresie i w zmniejszonym tempie wzrostu wynagrodzeń, których realna wartość nabywcza jest dodatkowo tłumiona przez rosnącą inflację. Ponadto można odnotować wysoki udział elastycznych form zatrudnienia wyższy niż w innych państwach Unii Europejskiej, które zmniejszają stabilność i możliwość planowania wśród osób zatrudnionych w ten sposób. Szczególnie trudna sytuacja występuje na rynku pracy ludzi młodych. Za inny przejaw tendencji kryzysowych można uznać zwiększający się dług publiczny i zbyt wysoki deficyt budżetowy. Przyczyn dość dobrej sytuacji polskiej gospodarki można poszukiwać w kilku źródłach: 8 Jan Czarzasty, Dominik Owczarek

10 Duża mobilność polskich przedsiębiorców (z których ponad 95% stanowią małe i średnie firmy), którzy doświadczeni czasem transformacji gospodarczej, płynnością rynku i zmieniającymi się uwarunkowaniami prawnymi, bardzo dobrze radzą sobie także z wystudzeniem rynków zachodnich. Sporą rolę odgrywa również duży rynek wewnętrzny na polskie produkty i usługi. Nie bez znaczenia jest przyjęcie konsekwencji spowolnienia gospodarczego przez samo społeczeństwo (duży udział elastycznych form zatrudnienia i spadek wzrostu płac). Istotny strumień wydatków z funduszy europejskich, które w dużym stopniu stymulują polską gospodarkę i utrzymują poziom zatrudnienia. Stabilna sytuacja banków i instytucji finansowych w Polsce, co jest związane z niewprowadzaniem na polski rynek produktów finansowych o nieoznaczonym ryzyku. Ponadto centrale banków w innych krajach do tej pory nie zdecydowały się na wycofanie kapitału z rynku polskiego. W zakresie finansów publicznych kluczowym czynnikiem jest przestrzegany do tej pory zapis konstytucyjny o zakazie przekraczania długu publicznego wyższego niż 55% PKB. Kryzys gospodarczy i dialog społeczny w Polsce 9

11 Wprowadzenie Jeśli chodzi o kryzys gospodarczy i jego skutki, Polska na tle europejskim stanowi przykład nietypowy, gdyż po wybuchu światowego kryzysu w 2008 roku gospodarka kraju nigdy nie wpadła w recesję. Zauważalne spowolnienie gospodarcze wywołało jednak obawy o nadejście recesji i zmobilizowało rząd (pod wpływem partnerów społecznych) do poszukiwania rozwiązań pobudzających gospodarkę i rynek pracy. Tak doszło do powstania rozwiązań antykryzysowych. Partnerzy społeczni szczebla krajowego odegrali ważną rolę w opracowaniu listy działań do zrealizowania (nazwanych później autonomicznym pakietem działań antykryzysowych lub autonomicznym pakietem antykryzysowym ), która została przekazana rządowi. Rząd przygotował projekt ustawy, korzystając z pakietu autonomicznego jako pewnego punktu odniesienia (pomijając jednak niektóre propozycje partnerów społecznych). Niestety, zakończenie prac nad pakietem autonomicznym stało się pyrrusowym zwycięstwem dialogu społecznego w Polsce. Gdy się okazało, że dynamika krajowej gospodarki jest lepsza niż oczekiwano, rząd przestał być zainteresowany zapewnieniem sobie współpracy partnerów społecznych i przyjął raczej arbitralne metody kształtowania polityki. Ponieważ w Polsce nie przyjęto żadnych innych rozwiązań antykryzysowych poza wspomnianymi tymczasowymi przepisami (ustawa o łagodzeniu skutków kryzysu ekonomicznego dla pracowników i przedsiębiorców), skupimy się na treści tych przepisów i na skutkach wdrożenia konkretnych działań z nich wynikających. Struktura niniejszego opracowania jest następująca. W pierwszym rozdziale omawiamy ramy funkcjonowania stosunków pracy w Polsce, z uwzględnieniem otoczenia prawnego, głównych uczest- 10 Jan Czarzasty, Dominik Owczarek

12 ników krajowych stosunków pracy, procesów składających się na te stosunki (takich jak negocjacje i układy zbiorowe) oraz współpracy trójstronnej. W drugim rozdziale analizujemy kryzys i wyzwania dialogu społecznego, wykorzystując wskaźniki makroekonomiczne, a następnie przechodzimy do omówienia przebiegu procesu dialogu społecznego, zwracając szczególną uwagę na negocjacje na poziomie centralnym, które doprowadziły do powstania autonomicznego pakietu antykryzysowego. W trzecim rozdziale opisujemy oddziaływanie dialogu społecznego i przyjętych rozwiązań politycznych, w tym rolę ustawy antykryzysowej uchwalonej przez parlament, politykę fiskalną państwa, zmiany w układach zbiorowych i elastyczność płac, a także inne ważne zmiany będące następstwem spowolnienia gospodarczego, jakie wpłynęły głównie na system emerytalny. Niniejsze opracowanie powstało z wykorzystaniem analizy danych zastanych jako głównej metody gromadzenia informacji. Dane wtórne zostały uzupełnione danymi pierwotnymi, zebranymi specjalnie na potrzeby tego raportu. Obejmują one trzy studia przypadku przedsiębiorstw, dokumentujące doświadczenia stosowania działań antykryzysowych na poziomie przedsiębiorstwa. Na koniec przedstawiamy wnioski. Powstrzymujemy się przed formułowaniem stanowczej i ostatecznej oceny rezultatów polityki antykryzysowej i tego, jak polityka ta splata się z dialogiem społecznym. Postanowiliśmy raczej zostawić to pole otwarte dla dalszych dyskusji. Kryzys gospodarczy i dialog społeczny w Polsce 11

13 Rozdział 1. ramy funkcjonowania stosunków pracy w Polsce 1.1. Prawne i polityczne ramy stosunków pracy Otoczenie prawne stosunków pracy w Polsce to mieszanina przepisów odziedziczonych po czasach autorytarnego socjalizmu, regulacji przyjętych na wczesnym etapie transformacji ustrojowej oraz ustaw przenoszących do polskiego systemu prawnego regulacje prawa unijnego po wstąpieniu Polski do Unii Europejskiej w 2004 roku. W rezultacie otoczenie, w którym funkcjonują stosunki pracy i zatrudnienia w kraju, jest eklektyczne i w wielu wypadkach niespójne. Najważniejsze akty ustawodawcze określające ramy funkcjonowania stosunków pracy obejmują: kodeks pracy (1974) główny akt normatywny regulujący stosunki pracy, ustawę o przedsiębiorstwach państwowych (1981) podstawę prawną funkcjonowania osobnej formy prawnoorganizacyjnej przedsiębiorstwa państwowego, regulującą szczególnie stosunki władzy w takich przedsiębiorstwach, prawo o stowarzyszeniach (1989) podstawę prawną działania stowarzyszeń, regulującą działalność mniej typowych uczestników stosunków pracy (na przykład organizacji pozarządowych), ustawę o rzemiośle (1989) zapewniającą podstawy prawne działania Związku Rzemiosła Polskiego, ustawę o związkach zawodowych (1991) podstawę prawną funkcjonowania związków zawodowych w Polsce, ustawę o organizacjach pracodawców (1991) podstawę prawną dla organizacji pracodawców, 12 Jan Czarzasty, Dominik Owczarek

14 ustawę o rozwiązywaniu sporów zbiorowych (1991) określającą zasady rządzące prowadzeniem i rozwiązywaniem sporów zbiorowych i strajków, ustawę o Trójstronnej Komisji do spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (2001) zapewniającą prawną podstawę funkcjonowania instytucji trójstronnego dialogu społecznego w Polsce, ustawę o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (2004), ustawę o europejskich radach zakładowych (2004), ustawę o europejskim zgrupowaniu interesów gospodarczych i spółce europejskiej [ustawę o spółce europejskiej] (2005), ustawę o informowaniu pracowników i przeprowadzaniu z nimi konsultacji [ustawę o informowaniu i konsultacji] (2006) Główni aktorzy stosunków pracy Polski system stosunków pracy opiera się na trzech kategoriach uczestników: państwie, związkach zawodowych i organizacjach pracodawców. Poza tymi głównymi aktorami jest jeszcze wiele organizacji reprezentujących interesy zbiorowe. Należy tutaj wymienić przede wszystkim: rady zakładowe, rady pracowników, przedstawicieli pracowników zasiadających w zarządach spółek kontrolowanych przez Skarb Państwa, inspektorów bezpieczeństwa i higieny pracy oraz europejskie rady zakładowe (European Works Councils, EWC) Związki zawodowe i inne reprezentacje pracowników Ustawa o związkach zawodowych ustala dość liberalne kryteria tworzenia nowej organizacji związkowej na terenie przedsiębiorstwa może być ona założona przez co najmniej dziesięciu pracowników, a następnie zarejestrowana w sądzie. Nie ma żadnej formalnej procedury uznania związku. Cała struktura ruchu związkowego powstawała oddolnie, przy czym poziom przedsiębiorstwa do dziś pozostaje podstawą tej piramidy, której wyższe piętra (szczególnie branżowe) są słabsze. Kryzys gospodarczy i dialog społeczny w Polsce 13

15 W rezultacie rozdrobnienie ruchu związkowego w Polsce jest bardzo zaawansowane. Nie ma dokładnych danych statystycznych co do rzeczywistej liczby związków, szacuje się jednak, że może ich być nawet 20 tysięcy. Jeśli dodamy do tego polityczne podziały odziedziczone z przeszłości, to stan polskiego ruchu związkowego będziemy mogli określić jako konfliktowy pluralizm (Gardawski 2003). Poziom uzwiązkowienia jest stosunkowo niski i od początku lat dziewięćdziesiątych XX wieku stale spada. W 2012 roku poziom uzwiązkowienia wynosił 12% (są to informacje pochodzące z badań sondażowych, gdyż nie istnieją żadne oficjalne dane na ten temat). Tabela 1. Poziom uzwiązkowienia w Polsce (na podstawie badań sondażowych) Źródło: Dane Centrum Badania Opinii Społecznej. Rok Poziom uzwiązkowienia (w %) Jednym ze zjawisk ograniczających rozwój związków zawodowych są regulacje utrudniające pracownikom zrzeszanie się w związkach zawodowych. Takie kategorie pracujących, jak osoby samozatrudnione lub pracujące na podstawie umów cywilnoprawnych, są de facto wykluczone z członkostwa z związkach zawodowych. Co więcej, około 40% siły roboczej w Polsce jest skoncentrowane w mikroprzedsiębiorstwach (zatrudniających mniej niż dziesięciu pracowników). Jeśli weźmiemy pod uwagę, że próg dziesięciu osób jest wymagany przez ustawę do założenia związku zawodowego na szczeblu zakładu pracy, to będziemy musieli przyznać, że duża część pracowników najemnych znajduje się właściwie poza zasięgiem związków zawodowych (Trappmann 2012). Reprezentatywność związków zawodowych jest w Polsce regulowana na dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, w zakresie zawierania układów zbiorowych pracy zagadnieniem tym zajmuje się kodeks pracy (dział XI). Na poziomie zakładowym związek jest reprezentatywny, jeśli spełnia co najmniej jeden z następujących warunków (art. 241 ust. 25a): 1) jest jednostką organizacyjną albo organizacją 14 Jan Czarzasty, Dominik Owczarek

16 członkowską ponadzakładowej organizacji związkowej uznanej za reprezentatywną na podstawie art pkt 1, pod warunkiem, że zrzesza ona co najmniej 7% pracowników zatrudnionych u pracodawcy, lub 2) zrzesza co najmniej 10% pracowników zatrudnionych u pracodawcy. Jeżeli żadna z zakładowych organizacji związkowych nie spełnia wymogów, o których mowa w 1, reprezentatywną zakładową organizacją związkową jest organizacja zrzeszająca największą liczbę pracowników. Na poziomie ponadzakładowym tylko reprezentatywne organizacje związkowe mają prawo być stroną układów zbiorowych z wieloma pracodawcami. Na mocy art. 241 ust. 17, aby zostać uznany za reprezentatywny na poziomie ponadzakładowym, związek musi spełnić co najmniej jeden z następujących warunków: 1) posiadać status związku reprezentatywnego w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji ds. Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego; 2) zrzeszać co najmniej 10% wszystkich pracowników objętych zakresem działania statutu, nie mniej jednak niż pracowników; lub 3) zrzeszać największą liczbę pracowników, dla których ma być zawarty określony układ ponadzakładowy. Inny sposób uzyskania statusu reprezentatywności przez związek przewiduje ustawa o Trójstronnej Komisji do spraw Społeczno- -Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego. W myśl tej regulacji, za reprezentatywne organizacje związkowe uznaje się ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), które spełniają łącznie następujące kryteria: 1) zrzeszają więcej niż członków będących pracownikami, 2) działają w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD). Przy czym nie uwzględnia się więcej niż po członków organizacji związkowej będących pracownikami zatrudnionymi w podmiotach gospodarki narodowej. Według stanu na 2012 rok, za reprezentatywne w świetle ustawy są uznawane trzy ogólnokrajowe organizacje związkowe, które zasiadają w Komisji Trójstronnej: Kryzys gospodarczy i dialog społeczny w Polsce 15

17 Niezależny Samorządny Związek Zawodowy Solidarność (NSZZ Solidarność ), Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych (OPZZ), Forum Związków Zawodowych (FZZ). Niezależny Samorządny Związek Zawodowy Solidarność został założony w 1980 roku (zarejestrowany w sądzie w 1981 roku). Po wprowadzeniu stanu wojennego w grudniu 1981 roku Solidarność zdelegalizowano, a następnie zalegalizowano ponownie w 1989 roku. Solidarność nie jest konfederacją, ale związkiem zrzeszającym pracowników wszystkich branż i nadal pozostaje największą ogólnokrajową organizacją związkową, mającą około 650 tysięcy członków (stan na 2011 rok). Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych powstało w 1984 roku, w miejsce wcześniejszych oficjalnych związków zawodowych, rozwiązanych w 1980 roku, po powstaniu Solidarności, ma formę konfederacji zrzesza 89 ogólnokrajowych związków i federacji. W 1989 roku było jedyną ogólnokrajową organizacją związkową uznawaną przez komunistyczne władze. Po 1989 roku OPZZ straciło wielu członków, nadal jednak pozostaje drugą co do wielkości ogólnokrajową organizacją związkową, zrzeszającą około 500 tysięcy członków. Najmłodszą z trzech ogólnokrajowych organizacji związkowych w Polsce jest Forum Związków Zawodowych, powstałe w 2002 roku, zrzeszające niezależne związki zawodowe i federacje. Niektóre organizacje tworzące forum nie mają za sobą wcześniejszych doświadczeń z innymi organizacjami związkowymi, inne należały kiedyś do Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych. Według stanu na 2012 rok, forum deklaruje skupianie ponad 400 tysięcy członków. Inną obok związków zawodowych formę reprezentacji pracowników w Polsce stanowią rady pracowników. Rady pracowników zostały wprowadzone w Polsce w 2006 roku, w wyniku wdrożenia dyrektywy 2002/14/WE. Mogą być tworzone u niemal każdego pracodawcy zatrudniającego co najmniej pięćdziesięciu pracowników (do marca 2008 roku próg ten wynosił stu pracowników). Pierwotnie ustawa o informowaniu pracowników i przeprowadzaniu z nimi konsultacji (potocznie nazywana ustawą o informacji i konsultacji ) 16 Jan Czarzasty, Dominik Owczarek

18 przewidywała dwie ścieżki tworzenia rad pracowników: u pracodawców, w których zakładach pracy działały związki zawodowe, reprezentatywne organizacje związkowe wyznaczały delegatów do rady, z kolei tylko tam, gdzie nie było związków zawodowych, członkowie rady pracowników byli wybierani w głosowaniu powszechnym. W lipcu 2008 roku Trybunał Konstytucyjny orzekł jednak, że procedura mianowania członków rad pracowników przez związki zawodowe jest niezgodna z konstytucją. W 2009 roku, w wyniku tego orzeczenia, nastąpiła nowelizacja ustawy o informacji i konsultacji, zgodnie z którą obecnie wszystkie rady pracowników mają być wybierane w powszechnym głosowaniu na wniosek co najmniej 10% pracowników. Na razie rady pracowników rozpowszechniły się w dość ograniczonym stopniu według danych Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, pod koniec 2011 roku było zarejestrowanych 3269 rad pracowników (u mniej niż 10% związanych przepisami ustawy pracodawców). Ponadto, przed wejściem w życie ustawy o informacji i konsultacji, w 4,4 tysiąca przedsiębiorstw podpisano porozumienia między pracodawcami a związkami zawodowymi, wprowadzające w życie postanowienia ustawy bez tworzenia rad pracowników Organizacje pracodawców Ustawa o Trójstronnej Komisji do spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego określa następujące warunki, które muszą być spełnione łącznie przez organizację pracodawców, aby mogła ona zyskać status reprezentatywnej i wejść w skład Komisji Trójstronnej: zrzesza pracodawców zatrudniających, z zastrzeżeniem ust. 4, więcej niż 300 tysięcy pracowników, ma zasięg ogólnokrajowy, działa w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności, przy czym przy ustalaniu kryterium liczebności uwzględnia się nie więcej niż po 100 tysięcy pracowników zatrudnionych przez pracodawców zrzeszonych Kryzys gospodarczy i dialog społeczny w Polsce 17

19 w organizacji pracodawców, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w jednej sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności. Istnieją cztery reprezentatywne ogólnokrajowe organizacje pracodawców: Business Centre Club (BCC), Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych Lewiatan (PKPP Lewiatan ), Związek Rzemiosła Polskiego (ZRP), Pracodawcy Rzeczypospolitej Polskiej (Pracodawcy RP). Ta ostatnia organizacja była znana od 1990 roku jako Konfederacja Pracodawców Polskich (KPP), ale w czerwcu 2010 roku ogłosiła oficjalnie zmianę nazwy na Pracodawcy RP (PL i). Poziom przynależności do organizacji pracodawców (procent pracodawców i przedsiębiorstw należących do organizacji pracodawców) nie jest w Polsce wyższy niż 20%. Jeśli chodzi o liczbę osób zatrudnionych w przedsiębiorstwach członkowskich, są dostępne tylko dane podawane przez nie same. Według stanu na 2009 rok, przedsiębiorstwa należące do Business Centre Club zatrudniały około 600 tysięcy osób, podmioty należące do Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych Lewiatan (organizacje pracodawców o mniejszym zasięgu i 17 przedsiębiorstw) około 600 tysięcy pracowników, firmy zrzeszone w organizacji Pracodawcy Rzeczypospolitej Polskiej (organizacje pracodawców o mniejszym zasięgu i przedsiębiorstwa) łącznie około 2 milionów pracowników, a podmioty należące do Związku Rzemiosła Polskiego obejmowały ponad 300 tysięcy przedsiębiorstw (w tym firmy jednoosobowe) Władze centralne i lokalne W Polsce funkcjonuje dualistyczny model administracji publicznej, na który składa się administracja rządowa i samorząd terytorialny. Do ostatnich lat XX wieku Polska była krajem scentralizowanym. Reforma administracyjna, która weszła w życie w 1999 roku, wpro- 18 Jan Czarzasty, Dominik Owczarek

20 wadziła nową strukturę administracyjną, składającą się z trzech szczebli: 16 województw podzielonych na 373 powiaty, podzielone na 2489 gmin, których liczba została później zredukowana do 2478 jednostek. Powiaty istnieją na obszarach wiejskich, w małych i dużych miastach. Większe miasta o niezbędnej infrastrukturze otrzymały status miasta na prawach powiatu. Reforma nie tylko wprowadziła nowy podział administracyjny kraju, ale także wyposażyła samorząd terytorialny w rzeczywistą władzę i rzeczywiste obowiązki. Jeśli chodzi o władzę wykonawczą, obszary działania administracji centralnej i samorządowej są ogólnie rozdzielone, chociaż istnieją dziedziny, w których organy administracji obu typów współpracują. Domena działania władz centralnych obejmuje następujące obszary: zabezpieczenie społeczne, politykę zagraniczną, utrzymanie i ochronę Skarbu Państwa (własność publiczna), finanse publiczne, centralne planowanie budżetu i podatki, inicjatywę ustawodawczą i egzekwowanie prawa, edukację narodową, rynek pracy i politykę społeczną, budownictwo, politykę mieszkaniową i planowanie przestrzenne, stosunki z Unią Europejską, kulturę i dziedzictwo narodowe, zdrowie, naukę i badania naukowe, politykę rolną i rozwój obszarów wiejskich, społeczeństwo informacyjne, rozwój regionalny, zasoby wodne, gospodarkę morską i rybołówstwo, wymiar sprawiedliwości, środowisko naturalne, infrastrukturę transportową, turystyką, kwestie wyznaniowe, mniejszości narodowe i etniczne. Domena samorządu terytorialnego obejmuje zadania służące zaspokojeniu ogólnych interesów społeczności w obrębie obszaru działania danej instytucji. Samorząd terytorialny odpowiada przede wszystkim za lokalną infrastrukturę fizyczną (drogi, woda i kanalizacja) i społeczną (edukacja lokalna, opieka zdrowotna i kultura), sprawy porządku publicznego i bezpieczeństwa, planowanie przestrzenne i ochronę przyrody. Zadania te są dalej podzielone szczegółowo między trzy szczeble samorządu. Kryzys gospodarczy i dialog społeczny w Polsce 19