INFORMACJA. o wynikach kontroli działalności Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji oraz innych organów w zakresie realizacji koncesji dla Radia Maryja

Transkrypt

1 NAJWYŻSZA IZBA KONTROLI Departament Edukacji, Nauki i Kultury Nr ewid.: 164/2000/I/00/002/DEN INFORMACJA o wynikach kontroli działalności Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji oraz innych organów w zakresie realizacji koncesji dla Radia Maryja Warszawa wrzesień 2000 r.

2 1 SPIS TREŚCI str. CZĘŚĆ OGÓLNA I. Charakterystyka kontroli 1 II. Synteza ustaleń kontroli i ocena kontrolowanej działalności 4 III. Uwagi i wnioski 8 CZĘŚĆ SZCZEGÓŁOWA IV. Charakterystyka stanu prawnego w zakresie kontrolowanej działalności 10 V. Przygotowanie techniczne procesu koncesyjnego 14 VI. Istotne ustalenia kontroli 1. Zgodność warunków określonych w koncesjach przyznanych nadawcom niepublicznym z przepisami prawa, a także z możliwościami technicznymi tworzenia ogólnopolskich sieci radiowych Wzrost zasięgu rozpowszechniania programów radiofonicznych nadawców niepublicznych w latach ; zgodność przydziału częstotliwości z treścią wniosków i z projektami ogólnopolskich sieci radiowych UKF FM Uwarunkowania rozwoju sieci nadawców ogólnokrajowych Przestrzeganie przez KRRiTV procedur przyjmowania i rozpatrywania wniosków oraz udzielania koncesji na rozpowszechnianie programów radiofonicznych 27 VII. Przebieg postępowania kontrolnego i działania podjęte po zakończeniu kontroli 32 Załączniki: 1. Dane dotyczące zasięgu powierzchniowego i ludnościowego niepublicznych radiowych sieci ogólnokrajowych. 2. Zasięg powierzchniowy (w % powierzchni pokrycia kraju) dotyczący sieci radiowych w zakresie fal ultrakrótkich dla niepublicznych nadawców ogólnokrajowych w latach Skład osobowy Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w latach Najważniejsze daty dotyczące procesu uzupełniania koncesji radiowych nr 4, 5 i 6 udzielonych w 1994 r. niepublicznym nadawcom ogólnokrajowym (dla stacji przekazanych na mocy decyzji Przewodniczącego KRRiTV wydanych w okresie od lipca 1995 r. tj. po drugim procesie koncesyjnym, do stycznia 2000 r.). 5. Stanowisko Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji przedstawione do Informacji na podstawie art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli. 6. Stanowisko Ministra Łączności przedstawione do Informacji na podstawie art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli. 7. Opinia Prezesa Najwyższej Izby Kontroli do stanowiska Przewodniczącego KRRiTV. 8. Opinia Prezesa Najwyższej Izby Kontroli do stanowiska Ministra Łączności.

3 2 CZĘŚĆ OGÓLNA I. Charakterystyka kontroli 1. Kontrola I/00/002/DEN pn. Działalność Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji oraz innych organów w zakresie realizacji koncesji dla Radia Maryja została przeprowadzona w okresie od 10 stycznia do 31 marca 2000 r., na zlecenie Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej. W uchwale Sejmu RP z dnia 15 grudnia 1999 r. w sprawie zlecenia Najwyższej Izbie Kontroli przeprowadzenia kontroli działalności Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji oraz innych organów w zakresie realizacji koncesji dla Radia Maryja, stwierdzono m.in.: Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, biorąc pod uwagę ustawowe obowiązki Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w zakresie projektowania kierunków polityki państwa w dziedzinie radiofonii, strzeżenia interesów odbiorców oraz zapewnienia otwartego i pluralistycznego charakteru radiofonii wnosi o ustalenie przyczyn, dla których Radiu Maryja w ciągu pięciu lat od uzyskania koncesji nie stworzono warunków dla zrealizowania wynikających z tej koncesji praw, mimo licznych interwencji samego Radia i zainteresowanych środowisk. Stąd potrzeba przeprowadzenia przez Najwyższą Izbę Kontroli wnioskowanej na wstępie kontroli. 2. Celem kontroli było dokonanie oceny działalności Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w zakresie przyznawania i realizacji koncesji na nadawanie programów radiowych przez ogólnokrajowych nadawców niepublicznych w latach oraz ustalenie przyczyn nieudostępnienia Radiu Maryja częstotliwości umożliwiających objęcie zasięgiem rozpowszechniania programu co najmniej 80% terytorium kraju. Kontrolą objęto Krajową Radę Radiofonii i Telewizji (KRRiTV) oraz Ministerstwo Łączności. Tematyka kontroli obejmowała następujące zagadnienia: w Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji: przestrzeganie przez KRRiTV procedur przyjmowania i rozpatrywania wniosków oraz udzielania koncesji na rozpowszechnianie programów radiofonicznych przez Radio Maryja, Radio RMF FM i Radio Zet, zgodność warunków dotyczących zasięgu nadawania określonych w koncesjach przyznanych wymienionym nadawcom niepublicznym, z możliwościami technicznymi tworzenia ogólnopolskich sieci radiowych w paśmie UKF, zgodność przydziału częstotliwości z treścią wniosków wymienionych nadawców niepublicznych i z projektami ogólnopolskich sieci radiowych UKF FM opracowanymi na zlecenie KRRiTV, skalę wzrostu zasięgu rozpowszechniania programów radiofonicznych Radia Maryja, Radia Zet i Radia RMF FM w latach w odniesieniu do możliwości wynikających z zakresu częstotliwości przekazywanych do dyspozycji KRRiTV przez Ministra Łączności; równoprawność w traktowaniu wnioskodawców,

4 3 działalność KRRiTV na rzecz pozyskiwania nowych częstotliwości, rejestrowanie i analizowanie potrzeb w tym zakresie oraz współdziałanie w pozyskiwaniu częstotliwości z Ministrem Łączności. w Ministerstwie Łączności: sposób gospodarowania przez Ministra Łączności częstotliwościami w zakresie fal ultrakrótkich w paśmie MHz i 87,5 108 MHz, badanie możliwości pozyskiwania nowych częstotliwości w zakresie fal ultrakrótkich na potrzeby nadawców radiowych; odzyskiwanie częstotliwości nie używanych lub używanych niezgodnie z przeznaczeniem, rejestrowanie i analizowanie potrzeb nadawców programów radiowych w zakresie częstotliwości na falach ultrakrótkich; zbilansowanie potrzeb i możliwości w tym zakresie, harmonogram pozyskiwania nowych częstotliwości oraz przekazywania ich Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji na potrzeby nadawców radiowych, współpracę Ministra Łączności z Krajową Radą Radiofonii i Telewizji w zakresie gospodarowania częstotliwościami i prowadzenia procesu koncesyjnego na nadawanie programów radiowych. 3. Najwyższa Izba Kontroli nie prowadziła dotychczas kontroli działalności koncesyjnej Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. Natomiast w 1993 r. skontrolowała na zlecenie Sejmu RP prawidłowość gospodarowania częstotliwościami radiowymi przez Ministra Łączności i Państwową Agencję Radiokomunikacyjną 1. Przeprowadzona wówczas kontrola wykazała, że organy ustawowo odpowiedzialne za gospodarowanie widmem częstotliwości radiowych, a więc Minister Łączności i Państwowa Agencja Radiokomunikacyjna nie wykonywały swoich obowiązków w stopniu zapewniającym racjonalne wykorzystanie częstotliwości radiowych. Stwierdzono nieprzestrzeganie przez użytkowników widma obowiązków wynikających z ustawy o łączności, w tym: niewnioskowanie o zezwolenie na używanie urządzeń radiokomunikacyjnych i przydział częstotliwości, nieponoszenie opłat z tytułu eksploatacji częstotliwości, nieuzyskiwanie świadectw homologacji sprzętu oraz niedostarczanie do PAR zbiorczych danych ewidencyjnych o eksploatowanych urządzeniach radiokomunikacyjnych. We wszystkich dziedzinach radiokomunikacji stwierdzono nieprawidłowości, a wykorzystanie poszczególnych pasm częstotliwości odbiegało od zasad określonych w prawie międzynarodowym oraz od norm technicznych przyjętych przez międzynarodowe organizacje telekomunikacyjne. Niedomagania w gospodarce widmem częstotliwości nie pozwalały m.in. na uruchomienie telefonii komórkowej w systemie cyfrowym i na utworzenie nowego ogólnopolskiego programu telewizyjnego. W latach i w pierwszym półroczu 1993 r., żadna z niepublicznych stacji radiowych i telewizyjnych nie działała legalnie, zarówno ze względu na brak koncesji, jak również ze względu na brak zezwolenia na używanie częstotliwości i urządzeń. Pomimo to szereg stacji rozwijało swoją działalność, uruchamiając nowe nadajniki (Radio RMF FM w: Warszawie, Katowicach, Częstochowie i Krośnie, Radio Zet w Płocku, Radio ECHO w Łodzi). 1 Informacja o wynikach kontroli gospodarki częstotliwościami radiowymi, Najwyższa Izba Kontroli DTŻŁ , Nr ewid. 74/24A/93, Warszawa, grudzień 1993 r.

5 4 Również część radiowych stacji kościelnych pracowała nielegalnie, bowiem 15 z nich, należących do Radia Maryja, używało częstotliwości innych niż to określono w zezwoleniu (w zakresie MHz zamiast częstotliwości przyznanych w zakresie 87,5 108 MHz), a cztery działały bez aktualnych zezwoleń, z powodu wygaśnięcia terminu ich ważności. Żaden z nadajników kościelnych nie posiadał świadectwa homologacji. Także część urządzeń radiodyfuzyjnych eksploatowanych przez TP SA pracowała bez ważnych zezwoleń. Do powstania przedstawionej sytuacji przyczyniły się m. in. długotrwałe prace legislacyjne nad ustawą o radiofonii i telewizji. Przyjęta została ona bowiem 2 lata po ustawie o łączności, mimo że projekty obu ustaw wpłynęły równocześnie do Sejmu RP w maju 1990 r. Stan ten oraz długotrwałe powoływanie i konstytuowanie się Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, spowodowały opóźnienie rozpoczęcia procesu koncesyjnego. II. Synteza ustaleń kontroli 1. W 1994 r. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji zobowiązała się udostępnić Radiu RMF FM, Radiu Zet i Radiu Maryja częstotliwości niezbędne do objęcia zasięgiem rozpowszechniania programu co najmniej 80% terytorium kraju 2, chociaż w chwili podejmowania uchwał w sprawie ustalenia warunków udzielenia koncesji radiowych dla tych nadawców nie dysponowała odpowiednią dla obiecanego zasięgu liczbą stacji nadawczych i częstotliwości przekazanych przez Ministra Łączności. Zobowiązanie to zostało powtórzone w decyzjach koncesyjnych Przewodniczącego KRRiTV 3, mimo iż nie było podstawy prawnej do zamieszczenia w koncesjach takich zobowiązań. O tym, co może rozstrzygać koncesja, stanowi art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji 4, który nie przewiduje możliwości zamieszczania w koncesji przyrzeczenia przyznania nowych częstotliwości. Tak więc organ koncesyjny nie mógł przyznać częstotliwości, którymi nie dysponował, ani nawet przyrzec takiego przyznania. W świetle art pkt 2 k.p.a., wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Ponieważ jednak nie została stwierdzona nieważność decyzji Przewodniczącego KRRiTV w sprawie przyznania koncesji niepublicznym nadawcom ogólnokrajowym, podjęte zobowiązanie należało realizować, gdyż nadawcy z pełnym zaufaniem do konstytucyjnego organu państwa uznawali słusznie, że jest wiążące dla KRRiTV (opis str ). 2 Uchwały KRRiTV w sprawie ustalenia warunków udzielenia koncesji radiowych dla: RMF FM Nr 34/94 z dnia 26 maja 1994 r., Radia Zet Nr 40/94 z dnia 9 czerwca 1994 r., Radia Maryja Nr 47/94 z dnia 23 czerwca 1994 r. 3 Decyzje Przewodniczącego KRRiTV w sprawie: Radia RMF FM Nr 4 z dnia 26 maja 1994 r., Radia Zet Nr 5 z dnia 9 czerwca 1994 r., Radia Maryja Nr 6 z dnia 23 czerwca 1994 r. 4 Dz. U. z 1993 r. Nr 7, poz. 34; z 1995 r. Nr 66, poz. 335 i Nr 142, poz. 701; z 1996 r. Nr 106, poz. 496, z 1997 r. Nr 88, poz. 554 i Nr 121, poz. 770; z 1999 r. Nr 90, poz. 999; z 2000 r. Nr 29, poz. 356 i poz. 358.

6 5 2. Mimo przyznania Radiu RMF FM, Radiu Zet i Radiu Maryja takiego samego statusu nadawcy ogólnokrajowego i mimo obiecania im takiego samego zasięgu nadawania, Rada gospodarowała częstotliwościami w sposób nie zapewniający równomiernego w miarę możliwości technicznych zwiększania tego zasięgu, dopuszczając do powstawania nadmiernych różnic w rozwoju sieci nadawczych poszczególnych rozgłośni. Zakres częstotliwości oraz moc stacji nadawczych przyznanych Radiu Maryja w wyniku pierwszego postępowania koncesyjnego umożliwiły w 1994 r. nadawanie przez tę stację programu na obszarze ok. 15% powierzchni kraju. Wskaźnik ten był niższy od osiągniętego przez Radio RMF FM oraz Radio Zet, które w tym samym okresie pokrywały programem 26% powierzchni kraju. W 1996 r. Radio Maryja osiągnęło zasięg ok. 41% powierzchni kraju, podczas gdy zasięg nadawania dla Radia RMF FM zwiększył się do ok. 76%, a dla Radia Zet do ok. 67,2% powierzchni kraju. Na koniec 1999 r. Radio Maryja emitowało swój program na obszarze 62,7 % powierzchni kraju, podczas gdy Radio RMF FM osiągnęło zasięg 83,4 %, a Radio Zet 75,5 % powierzchni kraju. Zatem mimo upływu prawie 6 lat od udzielenia koncesji, zobowiązanie konstytucyjnego organu państwa głównie w stosunku do Radia Maryja, ale i także w stosunku do Radia Zet nie zostało zrealizowane (opis str ). 3. Uzyskanie przez Radio Maryja zasięgu nadawania niższego niż dwaj pozostali nadawcy ogólnokrajowi było konsekwencją niedysponowania przez KRRiTV planami trzech równorzędnych sieci stacji nadawczych, stanowiących niezbędną podstawę techniczną przyznawania częstotliwości. Rada posiadała jedynie plan dwóch sieci o zasięgu 80% powierzchni kraju, na podstawie których realizowała koncesję dla Radia RMF FM i Radia Zet oraz prowizoryczny i niepełny plan sieci dla trzeciego nadawcy, obejmujący tylko ok. 50% terytorium kraju. Postawiło to od początku Radio Maryja w sytuacji nierównorzędnej w stosunku do pozostałych nadawców ogólnokrajowych, gdyż realizacja docelowego zasięgu nadawania nie była w praktyce możliwa bez właściwego planu sieci, a KRRiTV nie dysponowała takim planem dla tego nadawcy. Zlecenie opracowania planu sieci dla Radia Maryja, a następnie zainicjowanie jego niezbędnej modyfikacji, nastąpiło ze znacznym opóźnieniem, co miało istotny wpływ na nierównomierność procesu uzupełniania sieci Radia Maryja w stosunku do sieci dwóch pozostałych nadawców ogólnokrajowych (opis str ).

7 6 4. Różnica w osiągniętych przez ogólnokrajowych nadawców niepublicznych zasięgach nadawania wynikała także z preferencyjnego traktowania przez KRRiTV Radia RMF FM i Radia Zet, wyrażającego się m.in. : zaleceniem nieuwzględniania w projekcie planu sieci dla Radia Maryja z 1995 r. częstotliwości znajdujących się w planach sieci Radia RMF FM i Radia Zet, chociaż teoretycznie istniała możliwość przenoszenia częstotliwości pomiędzy sieciami; mimo nieuzyskania przy projektowaniu tej sieci 80 % zasięgu (projekt przewidywał pokrycie powierzchniowe kraju tylko w ok. 74%), nie uzupełniono go częstotliwościami zarezerwowanymi dla dwóch pozostałych nadawców (opis str. 25); nieuzasadnionymi co najmniej w 5 przypadkach odmowami przydzielania częstotliwości wnioskowanych przez Radio Maryja i przyznawaniem ich innym nadawcom; posługiwano się przy tym nieprawdziwymi lub nieprzekonującymi argumentami uzasadniającymi odmowę ich przydzielania (opis str ); brakiem reakcji ze strony Przewodniczącego KRRiTV na nielegalne wykorzystywanie przez Radio Zet częstotliwości w Koszalinie, zaplanowanej dla Radia Maryja oraz próbą nielegalnego usankcjonowania tego stanu. Wskazywało to jednoznacznie na ignorowanie obowiązującej procedury koncesyjnej i preferowanie interesów innego nadawcy (opis str. 25); wystąpieniem służb technicznych KRRiTV do Ministra Łączności o przygotowanie upoważnień na rozszerzenie koncesji dla Radia Zet o 8 stacji, przed wskazaniem tego nadawcy w uchwałach KRRiTV, a w 3 przypadkach nawet przed publicznym ogłoszeniem wykazu częstotliwości do rozdysponowania w procesie koncesyjnym oraz przed złożeniem formalnego wniosku o uzyskanie (rozszerzenie) koncesji przez tego nadawcę. Procedura realizowania koncesji w takim trybie wskazywała na możliwość uzależnienia wyboru koncesjonariusza od wcześniejszych uzgodnień, w których organ koncesyjny nie brał bezpośredniego udziału. Możliwe było zatem wywieranie przez służby techniczne rzeczywistego wpływu na kształtowanie sieci radiowych. Stwarzało to obszar potencjalnego występowania zjawisk korupcyjnych (opis str. 30). 5. Pełne zrealizowanie koncesji dla Prowincji Warszawskiej Zgromadzenia Ojców Redemptorystów utrudniało niewłaściwe przygotowanie wniosku o jej udzielenie, a także zmiana koncepcji budowy sieci nadawczej Radia Maryja, zakładającej początkowo emitowanie programu dla środowisk lokalnych z nadajników o małej mocy oraz gorsze przygotowanie techniczne tego nadawcy do budowy sieci ogólnokrajowej. Radio Maryja podawało niedokładne dane lokalizacyjne, zmieniało lokalizacje stacji lub inne parametry techniczne, co wymagało wykonania dodatkowych analiz propagacyjno-sieciowych oraz czasochłonnych uzgodnień międzynarodowych. Nie wykorzystywało także przez długi okres niektórych z przyznanych częstotliwości, np. według stanu na 30 września 1996 r. 27 stacji, a według stanu na 24 września 1999 r. 15 stacji UKF FM, w tym 3 przez okres powyżej 5 lat (opis str ).

8 7 6. Kontrola wykazała nieprawidłowości w stosowaniu przez KRRiTV obowiązujących procedur w sprawach udzielania koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych oraz w realizacji procesu koncesyjnego. I tak: zastosowana przez KRRiTV praktyka wyodrębniania częstotliwości przeznaczonych na cele związane z rozpowszechnianiem programów radiowych o określonym zasięgu (lokalnym, regionalnym, ponadregionalnym i ogólnokrajowym), wyłączała możliwość ubiegania się o niektóre częstotliwości przez nadawców nie zaliczonych do kategorii wskazanej w ogłoszeniu o możliwości uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych. W konsekwencji, już na wstępnym etapie procesu koncesyjnego dokonywano eliminacji potencjalnych wnioskodawców. Skutki takiej praktyki, wprowadzonej bez podstawy prawnej, dotykały także Radia Maryja (opis str. 27); w 3 ogłoszeniach Przewodniczącego KRRiTV o możliwości uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych nie zamieszczono dokładnego wykazu stacji nadawczych objętych postępowaniem koncesyjnym, co naruszało przepisy 5 ust. 2 rozporządzenia KRRiTV z dnia 2 czerwca 1993 r. w sprawie zawartości wniosku oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie programów radiofonicznych i telewizyjnych 5 (opis str ); z naruszeniem ustawowego obowiązku publikowania przez Przewodniczącego KRRiTV listy wnioskodawców uczestniczących w postępowaniu o udzielenie koncesji, w dwóch ogłoszeniach (z r. i r.) pominięto wnioski nadawców ubiegających się o dodatkowe częstotliwości na rozpowszechnianie ogólnokrajowych programów radiowych (rozszerzenie koncesji), a w innych wymieniano tylko część złożonych wniosków (opis str. 29); mimo iż w myśl przepisu 4 ust. 1 rozporządzenia KRRiTV z dnia 2 czerwca 1993 r., wnioski o udzielenie koncesji mogą być składane tylko w związku z ogłoszeniami Przewodniczącego KRRiTV o możliwościach uzyskania koncesji, w praktyce w odniesieniu do nadawców rozpowszechniających programy o zasięgu ogólnokrajowym - wymóg ten nie był przestrzegany (opis str. 29); brak było podstaw prawnych do wyodrębnienia przez KRRiTV programów radiofonicznych rozpowszechnianych na obszarze obejmującym co najmniej 80% 5 Dz. U. Nr 52, poz.244; z 1995 r. Nr 129, poz. 628 i z 1998 r. Nr 82, poz. 532

9 8 powierzchni kraju, traktowanych jako programy o zasięgu ogólnokrajowym oraz upoważnienia dla organu koncesyjnego do używania takiego pojęcia w postępowaniu koncesyjnym. Wyodrębnienie programów radiofonicznych o zasięgu ogólnokrajowym z uwagi na szczególne uwarunkowania techniczne wymagało precyzyjnego zdefiniowania pojęć oraz ustawowego określenia odrębnych procedur, w tym dotyczących rozszerzania koncesji nadawcom ogólnokrajowym, konstruowania sieci stacji nadawczych i zasad finansowania niezbędnych opracowań w tym zakresie, o co nie zadbano przed rozpoczęciem procesu koncesyjnego (opis str ); w postępowaniu koncesyjnym na rozpowszechnianie programów o zasięgu ogólnokrajowym naruszony został przepis 10 rozporządzenia KRRiTV z dnia 2 czerwca 1993 r., w którym ustalono 6-miesięczny termin na rozpatrzenie wniosku o udzielenie koncesji, liczony od dnia wszczęcia postępowania, gdyż koncesje na rozpowszechnianie programów o zasięgu ogólnokrajowym zostały udzielone w terminie prawie dwukrotnie dłuższym od określonego w rozporządzeniu (opis str ); w dokumentacji dotyczącej postępowania koncesyjnego prowadzonego w latach występowały braki, a także rozbieżności pomiędzy danymi wynikającymi z wniosków złożonych przez nadawców a zawartymi w komputerowej bazie danych Biura KRRiTV (opis str ). III. Uwagi i wnioski Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, prowadząc w latach proces koncesyjny dotyczący sieci radiowych dla nadawców niepublicznych, podejmowała działania nie znajdujące podstaw w obowiązujących przepisach i budzące wątpliwości co do legalności przyjętych rozwiązań. Tego typu działania, podejmowane w celu realizowania określonej polityki, ale bez jasnych reguł i oparcia w przepisach prawnych, powodowały brak przejrzystości kryteriów przyznawania częstotliwości i mogły budzić wątpliwości co do rzetelności działania tego organu. Wskazywały także na nadrzędne traktowanie celów prowadzonej polityki w stosunku do przepisów prawa, a także w stosunku do istniejących realiów oraz ograniczeń technicznych. Brak pełnych i klarownych unormowań dotyczących postępowania w sprawach udzielania koncesji na rozpowszechnianie programów radiofonicznych i telewizyjnych spowodowało, że wiele istotnych problemów interpretacyjnych musiało znaleźć rozwiązanie w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Okoliczności te zwłaszcza w pierwszym okresie działalności KRRiTV w istotny sposób rzutowały na przebieg postępowania koncesyjnego.

10 9 Przystępując do pierwszego procesu koncesyjnego Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji nie była przygotowana do udzielenia koncesji na trzy radiowe sieci w zakresie fal ultrakrótkich, obejmujące zasięgiem nadawania 80% powierzchni kraju. W okresie kilkunastu miesięcy od udzielenia koncesji, znaczny wpływ na nierównomierne realizowanie zasięgu nadawania Radia Maryja w stosunku do pozostałych nadawców ogólnokrajowych (Radia RMF FM i Radia Zet) miało słabe przygotowanie wniosku o udzielenie koncesji (głównie od strony technicznej) oraz brak pełnego i realnego planu rozwoju sieci Radia Maryja. Opracowanie planu sieci dla tego nadawcy zostało podjęte zbyt późno, a projekt z 1995 r. nie był konsekwentnie realizowany. Dysproporcje, które powstały w początkowym okresie realizacji koncesji dla nadawców ogólnokrajowych, utrzymywały się także w latach następnych, między innymi na skutek prowadzenia przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji polityki preferującej innych nadawców ogólnokrajowych. Nie było bowiem obiektywnych przeszkód technicznych, które uniemożliwiałyby równomierny rozwój sieci radiowych. Długotrwałe uzupełnianie sieci nadawców ogólnokrajowych było także konsekwencją niewystarczającej, w stosunku do potrzeb, liczby częstotliwości przekazywanych i uzgadnianych przez służby Ministra Łączności. Wyniki kontroli wskazują na potrzebę: a) ze strony Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji: gospodarowania częstotliwościami w sposób zapewniający równomierny w miarę możliwości technicznych rozwój sieci nadawców ogólnokrajowych, przestrzegania obowiązujących procedur w sprawach udzielania koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych, rzetelnego uzasadniania decyzji koncesyjnych i odmowy przyznania wnioskowanych częstotliwości, kontynuowania współpracy z Ministrem Łączności w celu pozyskiwania nowych częstotliwości na potrzeby nadawców radiowych. b) ze strony Ministra Łączności: zintensyfikowania prac w zakresie międzynarodowego uzgodnienia częstotliwości planowanych do wykorzystania przez krajowych nadawców radiowych. c) w zakresie legislacyjnym: znowelizowania przepisów dotyczących radiofonii i telewizji w celu: wprowadzenia i zdefiniowania kategorii nadawców rozpowszechniających programy o zróżnicowanym zasięgu, wyodrębnienia i uregulowania procedur związanych z przyznawaniem i rozszerzaniem koncesji na rozpowszechnianie programów o zasięgu ponadlokalnym, określenia obowiązku oraz uregulowania zasad tworzenia ogólnokrajowych sieci stacji nadawczych, w tym zasad opracowywania i finansowania projektów takich sieci.

11 10 CZĘŚĆ SZCZEGÓŁOWA IV. Charakterystyka stanu prawnego w zakresie kontrolowanej działalności 1. W myśl przepisów ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności 6, Minister Łączności określa politykę gospodarowania widmem częstotliwości fal radiowych w kraju, z uwzględnieniem potrzeb wynikających z zapewnienia bezpieczeństwa i obronności państwa (art. 22 ust. 1). Używanie radiokomunikacyjnych urządzeń nadawczych lub nadawczo-odbiorczych wymaga uzyskania przydziału częstotliwości lub zakresu częstotliwości (art. 23 ust. 1). Przydział częstotliwości przeznaczonych do nadawania programów radiofonicznych lub telewizyjnych do powszechnego odbioru następuje na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (zwanej dalej ustawą lub ustawą o ritv ). 2. Zasady i tryb udzielania koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych zostały określone w ustawie o ritv oraz w wydanym na podstawie art. 37 ust. 4 tej ustawy rozporządzeniu Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 2 czerwca 1993 r. w sprawie zawartości wniosku oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach udzielania i cofania koncesji na rozpowszechnianie programów radiofonicznych i telewizyjnych, zwanym dalej rozporządzeniem. W sprawach nie uregulowanych ustawą mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 2 ust.1 ustawy, prawo rozpowszechniania programów radiowych i telewizyjnych przysługuje jednostkom publicznej radiofonii i telewizji oraz osobom, które uzyskały koncesję na taką działalność. Organem właściwym w sprawach koncesji jest Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, który podejmuje decyzję w sprawie koncesji na podstawie uchwały Krajowej Rady; decyzja w tej sprawie jest ostateczna (art. 33 ust. 2 i 3). Przewodniczący Krajowej Rady, w porozumieniu z Ministrem Łączności, ogłasza w drukowanych dziennikach prasowych informacje o możliwościach uzyskania koncesji oraz ustala termin, nie krótszy niż 1 miesiąc od dnia ogłoszenia, 7 do składania wniosków o udzielenie koncesji (art. 34 ust. 1). Zgodnie z rozporządzeniem, informacje te powinny określać w szczególności: przedmiot działalności objętej koncesją, wykaz stacji nadawczych objętych postępowaniem koncesyjnym oraz termin do składania wniosków o udzielenie koncesji ( 5 ust. 2). Wnioski o udzielenie koncesji mogą być składane tylko w związku z ogłoszeniem o możliwości uzyskania koncesji ( 4 ust. 1). 6 Dz.U. z 1995 r. Nr 117, poz. 564 ze zm. 7 Do dnia 27 grudnia 1995 r., (tj. do chwili wejścia w życie nowelizacji tego przepisu, zmienionego przez art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r.), termin ten nie mógł być krótszy niż 3 miesiące.

12 11 Wniosek i dołączone do niego dokumenty winny zawierać informacje dotyczące podmiotu ubiegającego się o udzielenie koncesji, programu, jaki zamierza rozpowszechniać, sytuacji ekonomiczno-finansowej wnioskodawcy, stanu posiadanej bazy oraz danych technicznych. Szczegółowa zawartość wniosku o udzielenie koncesji została określona w 2 i 3 rozporządzenia. Na podstawie 11 rozporządzenia, Krajowa Rada ustaliła wzory wniosków o udzielenie koncesji oraz 4 załączników do wniosku, zatytułowanych: Informacje o podmiocie, Informacje programowe, Studium ekonomiczno-finansowe oraz Informacje techniczne (odrębnie dla każdej stacji nadawczej, ze wskazaniem m.in. lokalizacji, zakresu częstotliwości, mocy nadajnika i innych parametrów technicznych określających sposób rozpowszechniania programu). 3. Ustawa zobowiązała Przewodniczącego KRRiTV do podawania do publicznej wiadomości listy wnioskodawców uczestniczących w postępowaniu o udzielenie koncesji. W przypadku złożenia większej liczby wniosków, przekraczających istniejące możliwości rozpowszechniania programów, są one rozpatrywane w ramach jednego postępowania (art. 34 ust. 2). W myśl rozporządzenia, Przewodniczący Krajowej Rady wszczyna postępowanie w sprawie udzielenia koncesji nie później niż 14 dni po upływie terminu do składania wniosków o udzielenie koncesji ( 6 ust.1). Wnioski złożone po terminie określonym w ogłoszeniu pozostawia się bez rozpoznania ( 6 ust. 2). Rozpatrzenie wniosku o udzielenie koncesji, w przypadku określonym w art. 34 ust. 2 ustawy, (złożenie większej liczby wniosków, przekraczających istniejące możliwości rozpowszechniania programów, rozpatrywanych w ramach jednego postępowania) powinno nastąpić w terminie nie dłuższym niż 6 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Obecnie obowiązujący przepis określa ten termin na 9 miesięcy. W postępowaniu o udzielenie koncesji ocenia się w szczególności (art. 36 ust. 1 ustawy): 1) stopień zgodności zamierzonej działalności programowej z zadaniami określonymi w art. 1 ust. 1 ustawy, z uwzględnieniem stopnia realizacji tych zadań przez innych nadawców działających na obszarze objętym koncesją, 2) możliwości dokonania przez wnioskodawcę koniecznych inwestycji i finansowania programu, 3) przewidywany udział w programie audycji wytworzonych przez nadawcę lub na jego zamówienie albo we współdziałaniu z innymi nadawcami, 4) przewidywany udział audycji wytworzonych przez producentów krajowych w programie 8, 5) dotychczasowe przestrzeganie przepisów dotyczących radiokomunikacji i środków masowego przekazu. 8 Od dnia 19 maja 2000 r. (w związku z nowelizacją art.36 ust.1 pkt 4) ocenie podlega przewidywany udział w programie radiowym utworów, o których mowa w art.15 ust.2 i 3 ustawy.

13 12 4. Koncesja może być udzielona na okres nie krótszy niż 3 lata oraz - w przypadku radiofonii - nie dłuższy niż 7 lat (art. 36 ust. 3). Koncesja określa m.in. (art. 37 ust. 1) : 1) osobę nadawcy, jego siedzibę lub miejsce zamieszkania, 2) przedmiot działalności objętej koncesją, 3) sposób rozpowszechniania programu (rozsiewczy naziemny, rozsiewczy satelitarny, kablowy) oraz: - dla rozpowszechniania rozsiewczego naziemnego: a) lokalizację stacji, b) wysokość zawieszenia anteny, c) moc nadajnika 9, d) zysk i charakterystykę promieniowania anteny 10, e) częstotliwość, f) polaryzację, 4) rodzaj programu i czas jego rozpowszechniania, 5) datę rozpoczęcia rozpowszechniania programu, 6) termin wygaśnięcia koncesji, 7) udział w programie audycji wytworzonych przez producentów krajowych. Koncesja może określać inne warunki prowadzenia działalności, niezbędne dla realizacji przepisów ustawy (art. 37 ust. 2). Koncesja w zakresie określonym w art. 37 ust. 1 pkt 3 (techniczne warunki rozpowszechniania programu) jest udzielana na podstawie art. 37 ust. 3 w porozumieniu z Ministrem Łączności. W myśl 7 rozporządzenia, Przewodniczący Krajowej Rady przekazuje Ministrowi Łączności w/w dane, zawarte we wnioskach o udzielenie koncesji, w celu zajęcia stanowiska oraz dane wnioskodawców wymagane do uzyskania zezwolenia na zakładanie i używanie urządzeń, linii i sieci telekomunikacyjnych 11. Koncesja może być cofnięta (art. 38 ustawy), jeżeli: 1) rozpowszechnianie programów powoduje zagrożenie interesów kultury narodowej, bezpieczeństwa i obronności państwa oraz narusza normy dobrego obyczaju, 2) rozpowszechnianie programów powoduje osiągnięcie przez nadawcę pozycji dominującej w dziedzinie środków masowego przekazu na danym terenie, 3) nastąpi przejęcie bezpośredniej lub pośredniej kontroli nad działalnością nadawcy przez inną osobę, 4) działalność objęta koncesją jest wykonywana w sposób sprzeczny z ustawą lub warunkami określonymi w koncesji, 5) osoba posiadająca koncesję nie rozpocznie działalności w terminie ustalonym w koncesji lub nie prowadzi działalności przez okres dłuższy niż 3 miesiące, chyba że opóźnienie rozpoczęcia nadawania lub przerwa zostały spowodowane okolicznościami niezależnymi od nadawcy 12, 9 Od dnia 27 grudnia 1995 r. (w związku z nowelizacją art.37 ust.1 pkt 3 lit.c) również maksymalną moc promieniowania. 10 Od dnia 27 grudnia 1995 r. (w związku z nowelizacją art.37 ust.1 pkt 3 lit.d) tylko charakterystykę promieniowania anteny.

14 13 6) osoba posiadająca koncesję nie uiści w terminie określonym w koncesji całości opłaty koncesyjnej 13. W okresie objętym kontrolą kwestie związane z uiszczaniem opłat koncesyjnych regulowało (wydane na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o radiofonii i telewizji) rozporządzenie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 3 czerwca 1993 r. w sprawie opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiofonicznych i telewizyjnych 14. V. Przygotowanie techniczne procesu koncesyjnego Pismem z dnia 3 czerwca 1993 r. Minister Łączności przekazał Przewodniczącemu Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji zweryfikowane wykazy uzgodnionych międzynarodowo wraz z nie wymagającymi uzgodnień, aktualnie dostępnych w Polsce częstotliwości radiowych, przeznaczonych dla emisji programów radiofonicznych i telewizyjnych. Z omówienia dokumentu wynikało, że sieć stacji UKF FM w zakresie częstotliwości MHz będzie pracować maksimum do 2005 roku. W tym samym okresie planowano zagospodarować zakres częstotliwości 87,5-108 MHz, dla którego istniał uzgodniony plan wykorzystania częstotliwości przez stacje dużej mocy. Dobór częstotliwości w obu zakresach został dokonany w oparciu o podstawy techniczne przyjęte na Regionalnej Konferencji Radiofonii UKF FM Geneva 84. Przyjęto zasadę maksymalizacji ilości stacji (częstotliwości), nawet kosztem zmniejszenia ich zasięgów, głównie poprzez obniżenie mocy promieniowanej. W zakresie MHz pracowały wówczas trzy sieci stacji radiofonicznych Polskiego Radia, 23 stacje kościelne oraz kilkadziesiąt stacji nielegalnych, w tym komercyjne. Przy opracowywaniu propozycji nowych częstotliwości wzięto pod uwagę częstotliwości wykorzystywane przez stacje Polskiego Radia i kościelne. Pozostałe częstotliwości wykorzystywane przez stacje nielegalne potraktowano jako wolne. W Polsce prace nad planem zagospodarowania zakresu 87,5-108 MHz przez radiofonię podjęto w połowie lat siedemdziesiątych. Podstawowym założeniem opracowanego wówczas planu było pokrycie obszaru Polski maksymalną liczbą programów. Przy opracowywaniu tego 11 Od dnia 18 lipca 1998 r. (w związku z nowelizacją 7) Przewodniczący Krajowej Rady przekazuje Ministrowi Łączności - w celu zajęcia stanowiska - projekt koncesji w zakresie technicznych warunków rozpowszechniania określonych w art.37 ust.1 pkt 3 ustawy. 12 W brzmieniu obowiązującym od dnia 27 grudnia 1995 r. ustalonym w art. 1 pkt 14 lit. a ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. zmieniającej ustawę o radiofonii i telewizji (Dz.U. Nr 142, poz.701); poprzednio przepis ten brzmiał: osoba posiadająca koncesję nie rozpocznie działalności w terminie 3 miesięcy od daty określonej w koncesji lub nie prowadzi działalności przez okres dłuższy niż 3 miesiące, chyba że opóźnienie rozpoczęcia nadawania lub przerwa zostały spowodowane okolicznościami niezależnymi od nadawcy 13 Przepis dodany przez art.1 pkt 14 lit. b ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. zmieniającej ustawę o radiofonii i telewizji (Dz.U. Nr 142, poz.701); 14 Dz.U. Nr 50, poz. 232; z 1994 r. Nr 69, poz. 304; z 1995 r. Nr 79, poz. 404 i z 1998 r. Nr 67, poz. 443; rozporządzenie to utraciło moc z dniem 9 marca 2000 r. w związku z wejściem w życie rozporządzenia KKKiTV z dnia 4 lutego 2000 r. w tej samej sprawie (Dz. U. Nr 12, poz. 153).

15 14 planu, nie brano pod uwagę możliwości powstawania dużej liczby stacji lokalnych. Opracowany plan umożliwiał docelowo dobre pokrycie kraju pięcioma programami oraz nieco gorsze pokrycie szóstym programem. Tak przygotowany plan w roku 1984 został poddany koordynacji międzynarodowej na Regionalnej Konferencji Administracyjnej Geneva 84. Na konferencji tej, strona polska uzgodniła większość propozycji. Przedstawiony plan stacji dużej mocy stanowił punkt wyjścia do prac związanych z doborem dodatkowych częstotliwości w całym zakresie 87,5-108 MHz oraz przygotowania wykazu dodatkowych częstotliwości możliwych do wykorzystania. Przy opracowywaniu wykazu częstotliwości możliwych do wykorzystania przyjęto założenie, że częstotliwości te są uzgodnione międzynarodowo, chociaż większości z nich nie udało się do tego czasu uzgodnić. Największe problemy występowały w uzgodnieniach z państwami powstałymi po byłym ZSRR, gdyż administracje tych krajów dopiero organizowały odpowiednie służby zajmujące się koordynacją. Poprzednio koordynacją częstotliwości zajmowały się służby techniczne zlokalizowane w Moskwie. Przedstawione wykazy dotyczyły konkretnych lokalizacji stacji. W przypadku konieczności zmiany lokalizacji, niezbędne było przeprowadzenie odpowiedniej analizy propagacyjnej i uzgodnień międzynarodowych. Należało się liczyć, że procedura taka trwać będzie co najmniej kilka miesięcy z uwagi na obowiązujący tryb uzgodnień międzynarodowych przyjęty na Regionalnej- Konferencji Administracyjnej Geneva VI. Istotne ustalenia kontroli 1. Zgodność warunków określonych w koncesjach przyznanych nadawcom niepublicznym z przepisami prawa, a także z możliwościami technicznymi tworzenia ogólnopolskich sieci radiowych. W uchwałach w sprawie ustalenia warunków udzielenia koncesji radiowych dla niepublicznych nadawców ogólnokrajowych, podjętych w maju i czerwcu 1994 r., KRRiTV zobowiązała się do udostępnienia Radiu RMF FM, Radiu Zet i Radiu Maryja częstotliwości niezbędnych do objęcia zasięgiem rozpowszechniania programu przez stacje naziemne co najmniej 80% terytorium kraju. Zobowiązanie to zostało potwierdzone w koncesjach dla wymienionych nadawców, sygnowanych przez przewodniczącego KRRiTV Ryszarda Bendera, mimo że w chwili podpisywania koncesji KRRiTV nie dysponowała częstotliwościami umożliwiającymi osiągnięcie przez nadawców ogólnokrajowych obiecanego zasięgu rozpowszechniania programu i nie mogła przewidzieć terminu ich

16 15 przydzielenia. Zgodnie bowiem z Planem maksymalnej możliwej liczby dodatkowych ogólnopolskich sieci UKF FM w zakresie MHz, opracowanym w lutym 1994 r. przez Instytut Łączności Oddział we Wrocławiu, w momencie przyznawania koncesji istniała możliwość zrealizowania maksymalnie dwóch sieci radiowych pokrywających obszar kraju w 80 %, natomiast trzecia sieć, złożona m.in. z wielu stacji małej mocy i uzupełniona stacjami z dolnego zakresu UKF (66 74 MHz), mogła zapewnić rozpowszechnianie programu jedynie na obszarze ok. 50 % powierzchni kraju. Należy podkreślić, że we wcześniejszej uchwale KRRiTV (Nr 7/94 z 17 lutego 1994 r.) dotyczącej Radia Maryja zakładano udzielenie koncesji temu nadawcy z uwzględnieniem istniejących możliwości technicznych rozpowszechniania, natomiast w zakresie przekraczającym te możliwości wniosek Radia Maryja miał być uwzględniany w kolejnych postępowaniach, w miarę udostępniania przez Ministra Łączności nowych częstotliwości w zakresie fal ultrakrótkich. Jednak wbrew deklaracjom zawartym w uchwale z dnia 17 lutego 1994 r., w uchwałach i decyzjach koncesyjnych dla niepublicznych nadawców ogólnokrajowych, podjętych w maju i czerwcu 1994 r., Rada nie respektowała ograniczeń wynikających z posiadanego projektu sieci, dokonując przyrzeczeń wykraczających poza faktyczne możliwości tworzenia ogólnopolskich sieci radiowych. Zamieszczenie w decyzjach koncesyjnych przyrzeczenia rozszerzenia koncesji na rozpowszechnianie programu na częstotliwościach nie objętych ogłoszeniem o możliwości uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych z dnia 28 czerwca 1993 r., którymi organ koncesyjny nie dysponował w chwili orzekania, wydane zostało bez podstawy prawnej. Bowiem o tym, co może rozstrzygać decyzja koncesyjna, stanowi art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji, który nie przewiduje możliwości zamieszczania w koncesji promesy, czy też przyrzeczenia przyznania nowych częstotliwości. Tak więc organ koncesyjny nie mógł przyznać częstotliwości, którymi nie dysponował, ani nawet przyrzec takiego przyznania. W świetle art pkt 2 k.p.a., wydanie decyzji bez podstawy prawnej stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Ocena NIK w tym zakresie jest zbieżna z wcześniej wydanym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1994 r. 15, który po rozpoznaniu skargi na decyzję w sprawie udzielenia przez Przewodniczącego KRRiTV koncesji na rozpowszechnianie ogólnokrajowego programu telewizyjnego, stwierdził nieważność koncesji w zakresie dotyczącym m.in. zobowiązania się Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji do udostępniania nadawcy nowych częstotliwości, nie objętych publicznym ogłoszeniem o możliwości uzyskania koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych.

17 16 2. Wzrost zasięgu rozpowszechniania programów radiofonicznych nadawców niepublicznych w latach ; zgodność przydziału częstotliwości z treścią wniosków i z projektami ogólnopolskich sieci radiowych UKF FM Wniosek o koncesję na rozpowszechnianie programu radiowego drogą naziemną został złożony w imieniu Radia Maryja przez O. Tadeusza Rydzyka w dniu 30 września 1993 r., tj. w terminie wskazanym w ogłoszeniu Przewodniczącego KRRiT z dnia 28 czerwca 1993 r. dla programów o zasięgu lokalnym (wnioskowi nadano nr 149/93). Zgodnie z wnioskiem, Radio Maryja ubiegało się o przyznanie częstotliwości dla 89 stacji nadawczych, w tym dla 19 w zakresie częstotliwości MHz i dla 70 w zakresie częstotliwości 87,5-108 MHz. W dniu 30 listopada 1993 r. (tj. w terminie określonym w ogłoszeniu Przewodniczącego KRRiTV dla złożenia wniosków o wydanie koncesji na rozpowszechnianie programu o zasięgu ogólnokrajowym) O. T. Rydzyk wystąpił w imieniu Radia Maryja o przyznanie częstotliwości dla 11 stacji (o mocy niższej od 1 kw), w tym dla 10 w zakresie MHz i dla jednej w zakresie 87,5-108 MHz). Formularze Informacji technicznych dotyczących tych stacji potraktowano jako odrębny wniosek, nadając mu numer 438/93. W kwietniu i maju 1994 r. (po upływie terminów składania wniosków koncesyjnych) Radio Maryja wystąpiło o przyznanie częstotliwości dla kolejnych 25 stacji. Jak wynika z protokółów posiedzeń KRRiTV, jeszcze w połowie lutego 1994 r. istniały wątpliwości, czy wnioski Radia Maryja dotyczą koncesji na rozpowszechnianie programu o zasięgu ogólnokrajowym, czy też należy je potraktować jako sumę wniosków na stacje małej mocy na terenie kraju. Ostatecznie uznano, że przedmiotem wniosków jest sieć ogólnokrajowa oparta na stacjach małej mocy. Wobec braku definicji sieci ogólnokrajowej i przy nie znajdującym podstaw w obowiązujących unormowaniach wyodrębnieniu "programu o zasięgu ogólnokrajowym", w uzasadnieniu decyzji o przyznaniu koncesji nr 6 z dnia 23 czerwca 1994 r. KRRiTV stwierdziła, że zakwalifikowała jako wnioski o koncesję na rozpowszechnianie programu ogólnokrajowego te wnioski, w których wnioskodawca określał projektowany program jako ogólnokrajowy, albo gdy z wykazu częstotliwości, za pomocą których zamierza rozpowszechniać program wynikało, że zamierza objąć rozpowszechnianiem 80 % terytorium kraju lub obszar o zbliżonym zasięgu. W wyniku dokonanej w ten sposób oceny charakteru 15 Sygn. akt II S.A. 695, 696, /94, Przegląd Sejmowy Nr 4/94

18 17 wniosków stwierdzono, że o taką koncesję ubiegają się m.in. Radio Maryja, Radio RMF FM i Radio Zet. W związku z uzyskaniem koncesji na rozpowszechnianie programu o zasięgu ogólnokrajowym, Radio Maryja odchodziło od pierwotnej koncepcji budowy sieci w oparciu o stacje nadawcze małej mocy, uwzględniając w większym stopniu uwarunkowania techniczne związane z możliwościami realizacji określonego w tej koncesji zasięgu. Stąd też w kolejnych wnioskach Radio Maryja wnosiło o rozszerzenie koncesji o nowe częstotliwości również dla stacji o dużej mocy (ERP równe lub wyższe od 1 kw): w 1995 r. dla 69 ze 159 wnioskowanych stacji (wniosek Nr 067/95), w 1996 r. dla 14 z 19 wnioskowanych stacji (wnioski Nr 001/96 i Nr 046/97), w 1999 r. dla 6 z 8 stacji wyszczególnionych we wnioskach Nr 047/99 i Nr 234/99. Ponadto nadawca ten podjął działania mające na celu korzystanie z obiektów TP S.A (do wniosku z 1995 r. dołączono pisma Zakładów Radiokomunikacji i Teletransmisji w Gdańsku, Poznaniu, Szczecinie i Łodzi informujące o możliwości zainstalowania nadajników Radia Maryja w obiektach TP S.A.) W lipcu 1995 r. Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji podjęła uchwałę Nr 153/95 podpisaną przez Przewodniczącego Marka Jurka, w której postanowiła przekazać dla Radia Maryja po uzgodnieniu z Ministrem Łączności 49 częstotliwości w ramach rozszerzenia koncesji Nr 6. Do grudnia 1995 r. na mocy decyzji Przewodniczącego KRRiTV przekazano dla Radia Maryja 22 stacje, w lutym 1996 r. 11 stacji, a następne 9 stacji przekazywano do lipca 1999 r. Pozostałych 7 stacji objętych uchwałą Rady nie udostępniono dotychczas nadawcy, w tym 3 ze względu na brak obiektów dużej mocy w wymienionych w uchwale lokalizacjach (Włoszczowa, Opoczno, Dęblin). Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji podejmując uchwałę Nr 153/95 nie dysponowała informacjami potwierdzającymi realność wykorzystania częstotliwości w proponowanych przez nadawcę lokalizacjach. Działanie takie podważało wiarygodność tego organu, ponieważ nadawca oczekiwał bezskutecznie na realizację uchwały Rady, traktując ją słusznie jako wiążącą dla konstytucyjnego organu państwa. Zakres częstotliwości oraz moc stacji nadawczych przyznanych Radiu Maryja w wyniku pierwszej decyzji koncesyjnej w 1994 r. umożliwiły nadawanie przez tę stację programu na obszarze 15% powierzchni kraju. Wskaźnik ten był niższy od osiągniętego przez Radio RMF FM oraz Radio Zet, które w tym samym okresie pokrywały programem 26% powierzchni kraju.

19 18 Należy podkreślić, że KRRiTV nie wykorzystała wszystkich posiadanych zasobów częstotliwości przekazanych jej przed pierwszym procesem koncesyjnym przez Ministra Łączności, by zwiększyć zasięg nadawania Radia Maryja. Stwierdzono bowiem, że w koncesji Nr 6 z dnia 23 czerwca 1994 r. wydanej dla Prowincji Warszawskiej Zgromadzenia Ojców Redemptorystów nie zamieszczono 24 stacji nadawczych, które według wykazów z dnia 3 czerwca 1993 r. oraz z dnia 16 i 21 czerwca 1994 r. przekazanych KRRiTV przez Ministra Łączności były wówczas możliwe do wykorzystania, ale zostały przekazane Radiu Maryja znacznie później (6 stacji przekazano w styczniu 1995 r., 7 stacji w grudniu 1995 r., a następne 6 w lutym 1996 r.). W latach Radio Maryja otrzymało łącznie 47 nowych częstotliwości, z tego 12 dla stacji o mocy promieniowanej nadajnika /ERP/ powyżej 1 kw, osiągając zasięg ok. 41% powierzchni kraju. W tym samym czasie Radio RMF FM otrzymało 20 kolejnych częstotliwości, w tym 18 dla stacji o mocy ERP powyżej 1 kw, natomiast Radio Zet 35 częstotliwości, w tym 32 o dużej mocy, co zapewniło na koniec 1996 r. zasięg terytorialny dla Radia RMF FM ok. 76%, a dla Radia Zet ok. 67,2% powierzchni kraju 16. Zbudowana do końca 1999 r. sieć nadawcza Radia Maryja zapewniała pokrycie programem 62,7 % powierzchni kraju, podczas gdy do tego czasu Radio RMF FM osiągnęło zasięg 83,4 %, a Radio Zet 75,5 % powierzchni kraju 17. Należy podkreślić, że faktyczny zasięg nadawania Radia Maryja zwiększało retransmitowanie jego programu przez radiostacje diecezjalne. W początkowym okresie nadawało go 13 radiostacji, a obecnie program ten w całości retransmituje 6 radiostacji, a 6 innych nadaje częściowo, zwiększając stopniowo udział w ofercie programowej audycji własnych. Możliwość czasowego korzystania przez Radio Maryja z częstotliwości przyznanych innym nadawcom nie oznacza jednak częściowego wywiązania się KRRiTV z obowiązków określonych w koncesji. Kontrola wykazała niespójność danych dotyczących określania zasięgu nadawania programu przez poszczególnych nadawców ogólnokrajowych. W przedłożonym Sejmowi RP sprawozdaniu za 1998 r. KRRiTV określiła zasięg nadawania Radia RMF FM na 85,9% powierzchni kraju, Radia Zet 79,9%, natomiast Radia Maryja 54,8%. Tymczasem według obliczeń Instytutu Łączności Oddział we Wrocławiu z kwietnia 1999 r. dane dotyczące zasięgu nadawania dwóch komercyjnych nadawców ogólnopolskich były niższe i wynosiły odpowiednio 73,8% i 69%, a dla Radia Maryja były wyższe i wynosiły 59,1%. W sprawozdaniu KRRiTV za 1999 r. podano jedynie zasięg terytorialny Radia Maryja 16 Wskaźniki zasięgu nadawania nadawców ogólnokrajowych na koniec 1996 r. zostały obliczone dla celów kontroli przez Departament Techniki Biura KRRiTV.

20 19 (62,7%), pomijając ten parametr odnośnie pozostałych dwóch nadawców ogólnopolskich, mimo że został on obliczony przez Instytut Łączności Oddział we Wrocławiu (na zlecenie KRRiTV) w wysokości 83,4% dla sieci Radia RMF FM i 75,5% dla sieci Radia Zet, co oznaczało obniżenie tego wskaźnika w stosunku do danych przedstawionych w sprawozdaniu KRRiTV za 1998 r. odpowiednio o 2,5 i 4,4 pkt procentowego. Uznaniowe posługiwanie się przez KRRiTV danymi wyliczanymi według niejednolitej metodologii nie zapewniało prawdziwego obrazu stanu realizacji koncesji dla nadawców ogólnokrajowych. 3. Uwarunkowania rozwoju sieci nadawców ogólnokrajowych Nierównomierny rozwój sieci nadawców ogólnokrajowych był przede wszystkim wynikiem podjęcia przez KRRiTV realizacji koncesji dla Prowincji Warszawskiej Zgromadzenia Ojców Redemptorystów bez właściwego planu sieci stacji nadawczych dla Radia Maryja oraz znacznego opóźnienia w jego opracowaniu i modyfikowaniu. Podstawę techniczną przyznawania częstotliwości dla komercyjnych nadawców ogólnokrajowych stanowił projekt sieci nadawczej wykonany przez Instytut Łączności Oddział we Wrocławiu. Częstotliwości pochodzące z projektu, umożliwiające rozszerzenie sieci podstawowej (utworzonej z częstotliwości przyznanych w pierwszym procesie koncesyjnym), zostały wymienione w uchwałach 34/94 i 40/94 w sprawie ustalenia warunków udzielenia koncesji radiowych dla niepublicznych nadawców ogólnokrajowych dotyczących Radia RMF FM i Radia Zet. Natomiast w uchwale KRRiTV Nr 47/94 z dnia 23 czerwca 1994 r., ustalającej warunki udzielenia koncesji Prowincji Warszawskiej Zgromadzenia Ojców Redemptorystów, nie powołano żadnego projektu oraz nie określono częstotliwości umożliwiających rozszerzenie sieci podstawowej w zakresie umożliwiającym osiągnięcie obiecanego docelowo zasięgu rozpowszechniania programu. Opracowanie Instytutu Łączności Oddział we Wrocławiu z 1994 r. nie zapewniało możliwości racjonalnego rozwoju sieci tego nadawcy. Do listopada 1995 r. Radio Maryja uzyskało koncesję na 68 stacji i tylko w 6 przypadkach lokalizacja i częstotliwość tych stacji odpowiadały parametrom określonym w projekcie sporządzonym przez Instytut. Dopiero po upływie półtora roku od sporządzenia przez Instytut Łączności Oddział we Wrocławiu pierwszych projektów sieci, z których dwa odpowiadały sieci nadajników przyznanych Radiu RMF FM i Radiu Zet, w sierpniu 1995 r. KRRiTV zleciła ww. Instytutowi opracowanie 17 Dane na koniec 1999 r. według obliczeń Instytutu Łączności Oddział we Wrocławiu z marca 2000 r.