Projekt ustawy o efektywności energetycznej

Transkrypt

1 Projekt ustawy o efektywności energetycznej Autor: Maciej Szambelańczyk, Kancelaria WKB Wierciński, Kwieciński, Baehr, Poznań ( Czysta Energia 10/2009) W Ministerstwie Gospodarki toczą się prace nad przygotowaniem projektu ustawy o efektywności energetycznej (dalej ustawa ). Obecny projekt ustawy z 16 lipca br. znajduje się na etapie uzgodnień międzyresortowych. Choć przed nami jeszcze cały proces legislacyjny i do wejścia w Ŝycie ustawy pozostało trochę czasu, warto zastanowić się nad implikacjami wynikającymi z planowanych regulacji. JuŜ dzisiaj bowiem widać, iŝ ustawa będzie miała istotny wpływ na funkcjonowanie sektora energetycznego w Polsce. Z drugiej strony obecny projekt zwiera pewne niedociągnięcia, które wymagają modyfikacji na dalszym etapie prac legislacyjnych. Celem niniejszego artykułu jest przedstawienie zasadniczych uwarunkowań prawnych wynikających z projektu ustawy oraz omówienie wybranych zagadnień problematycznych. Czego wymaga od nas prawo wspólnotowe? Głównym zadaniem ustawy jest transpozycja przepisów dyrektywy 2006/32/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 5 kwietnia 2006 r. w sprawie efektywności końcowego wykorzystania energii i usług energetycznych oraz uchylającej dyrektywę Rady 93/76/EWG (dalej dyrektywa ). Dyrektywa ta nakłada na państwa członkowskie szereg obowiązków związanych z poprawą efektywności końcowego wykorzystania energii. Zgodnie z art. 4 dyrektywy, państwa członkowskie dąŝą do osiągnięcia krajowego celu indykatywnego w zakresie oszczędności energii w wysokości 9% w dziewiątym roku stosowania tego aktu prawnego (tj. do 2016 r.). Wymaga przy tym podkreślenia, iŝ cel ten został określony przez prawo wspólnotowe bardzo miękko. KaŜde z państw członkowskich ma dąŝyć do jego osiągnięcia. JednakŜe brak dziewięcioprocentowej redukcji zuŝycia energii nie będzie oznaczał naruszenia przepisów dyrektywy. W efekcie nie zrodzi to Ŝadnych konsekwencji dla danego państwa członkowskiego. Dyrektywa zakreśla kilka obszarów, w ramach których naleŝy dąŝyć do oszczędzania energii. Przewiduje się, iŝ sektor publiczny powinien odgrywać wzorcową rolę w tym zakresie. Dlatego państwa członkowskie mają zapewnić w jego obszarze stosowanie wybranych środków poprawy efektywności energetycznej, opisanych szczegółowo w załączniku VI do dyrektywy. Do środków tych zaliczyć naleŝy m.in. wymóg przeprowadzania audytów energetycznych, wymianę wyposaŝenia i pojazdów na charakteryzujące się niskim zuŝyciem energii czy obowiązek nabywania lub najmu efektywnych energetycznie budynków. NiezaleŜnie od powyŝszego dyrektywa stwarza ramy do podejmowania działań w zakresie efektywnego wykorzystania energii równieŝ na innych obszarach i przez inne sektory niŝ publiczny. W szczególności państwa członkowskie zostały zobowiązane do wyboru jednego lub więcej z poniŝszych wymagań, które muszą zostać spełnione przez przedsiębiorstwa energetyczne oraz innych dostawców usług energetycznych lub środków poprawy efektywności energetycznej (art. 6 ust. 2 pkt a dyrektywy):

2 zapewnienie oferty usług energetycznych odbiorcom końcowym oraz promowanie konkurencyjnych cenowo usług energetycznych, zapewnienie odbiorcom końcowym dostępności i promowanie konkurencyjnych cenowo audytów energetycznych przeprowadzanych w sposób niezaleŝny lub środków poprawy efektywności energetycznej, wnoszenie wkładu do funduszów i mechanizmów finansowania w celu subsydiowania realizacji programów poprawy efektywności energetycznej i innych środków poprawy efektywności energetycznej oraz promowania rozwoju tych środków. Pod pojęciem usług energetycznych dyrektywa rozumie kaŝdą fizyczną korzyść, udogodnienie lub poŝytek pochodzący z połączeń energii z technologiami efektywnymi energetycznie lub z działanie, które w normalnych warunkach prowadzi do sprawdzalnej i wymiernej lub moŝliwej do oszacowania poprawy efektywności energetycznej bądź oszczędności energii pierwotnej. Państwa członkowskie mają równieŝ obowiązek zapewnić istnienie innych instrumentów rynkowych wspierających efektywność końcowego wykorzystania energii. Do takich instrumentów rynkowych dyrektywa zalicza system tzw. białych certyfikatów (art. 6 ust. 2 pkt b dyrektywy). Co zawiera ustawa? Zgodnie z art. 1 ustawy, wprowadza ona zasady określania narodowego celu w zakresie oszczędnego gospodarowania energią, zadania jednostek sektora publicznego w ramach efektywności energetycznej oraz zasady uzyskania i umorzenia świadectwa efektywności energetycznej. Przy tym ustawa wskazuje, iŝ nie stosuje się jej do urządzeń technicznych, instalacji i budynków uŝywanych wyłącznie w celach wojskowych. W pierwszej kolejności zwraca uwagę to, iŝ zakres przedmiotowy ustawy jest niespójny z przepisami dyrektywy. Ustawa pomija bowiem fakt, iŝ dyrektywę stosuje się równieŝ do podmiotów dostarczających środki poprawy efektywności energetycznej (art. 2 pkt a dyrektywy 2006/32/WE) oraz odbiorców końcowych (art. 2 pkt b dyrektywy). Z drugiej strony natomiast nie uwzględniono faktu, iŝ dyrektywa (art. 2 pkt c) nie ma zastosowania do przedsiębiorstw, które objęte są uregulowaniami dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych, wymienionych w załączniku I. Dotyczy to m.in. instalacji energetycznego spalania o nominalnej mocy cieplnej przekraczającej 20 MW (z wyjątkiem instalacji spalania odpadów niebezpiecznych lub komunalnych), pieców koksowniczych czy instalacji praŝenia i spiekania rudy metalu (włącznie z rudą siarczkową). Sektory te powinny znaleźć się poza zakresem normowania ustawy. Ustawa powiela wskazany w dyrektywie cel w zakresie oszczędnego gospodarowania energią. Został on ustalony na poziomie dziewięciu procent. Zwraca jednak uwagę fakt, iŝ w przeciwieństwie do przepisów wspólnotowych cel ten ustalono w sposób bezwzględny. Innymi słowy, brak jego osiągnięcia będzie oznaczał naruszenie przepisów ustawy. Zgodnie z wymogami dyrektywy, ustawa określa zadania jednostek sektora publicznego w zakresie efektywności energetycznej. W szczególności przedstawione zostały środki poprawy efektywności energetycznej, które muszą stosować jednostki sektora publicznego. KaŜda z tych jednostek zostanie zobowiązania do zaoszczędzenia w ciągu roku energii finalnej w ilości nie mniejszej niŝ jeden procent średniego zuŝycia tej energii w ciągu roku.

3 Jednocześnie co najmniej raz na pięć lat konieczne będzie sporządzenie audytu efektywności energetycznej eksploatowanych urządzeń technicznych, instalacji lub obiektów o powierzchni powyŝej 1000 m 2. System tzw. białych certyfikatów Zasadnicza część ustawy poświęcona została wprowadzeniu do polskiego systemu prawnego kolejnego typu certyfikatów (świadectw efektywności energetycznej). Zgodnie z art. 14 ustawy przedsiębiorstwo energetyczne sprzedające energię, ciepło lub gaz ziemny odbiorcom końcowym przyłączonym do sieci na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej będzie zobowiązane uzyskać i przedstawić do umorzenia prezesowi URE świadectwo efektywności energetycznej albo uiścić opłatę zastępczą. Ustawa wprowadza zatem mechanizmy wsparcia zbliŝone do tych, jakie stosowane są w ustawie z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne w zakresie tzw. zielonych i czerwonych certyfikatów. W pierwszej kolejności naleŝy poczynić istotne zastrzeŝenie, iŝ implementacja mechanizmu świadectw efektywności energetycznej (tzw. białych certyfikatów) stanowi jedynie częściową transpozycję postanowień dyrektywy. Tak jak bowiem wskazano powyŝej, przepisy dyrektywy przewidują szereg środków słuŝących wspieraniu efektywności końcowego wykorzystania energii oraz usług energetycznych. W szczególności państwa członkowskie mają obowiązek zapewnić istnienie lub ustanowienie dobrowolnych umów albo innych instrumentów rynkowych. Spośród nich prawodawca wspólnotowy jedynie jako jeden z przykładów wskazał białe certyfikaty. Tymczasem na gruncie proponowanej regulacji polskiej, świadectwa efektywności energetycznej stanowią główną oś ustawy i de facto jedyny środek poprawy efektywności energetycznej. Nie jest zrozumiałe, dlaczego spośród szerokiego wachlarza środków twórcy ustawy skoncentrowali się wyłącznie na białych certyfikatach. Istotne jest równieŝ to, iŝ ustawa zawęŝa, w porównaniu z przepisami dyrektywy 2006/32/WE, zakres podmiotowy i przedmiotowy obowiązków związanych ze świadectwami efektywności energetycznej. W proponowanym kształcie przepisów obowiązek uzyskania i przedstawienia do umorzenia świadectw efektywności energetycznej ciąŝy wyłącznie na sprzedawcach tylko trzech rodzajów nośników energii: elektrycznej, ciepła i gazu. Tymczasem dyrektywa dotyczy wszystkich form dostępnej w obrocie energii (art. 3 pkt a dyrektywy) i wprost odnosi się zarówno do sprzedawców detalicznych energii, jak i dystrybutorów oraz operatorów systemów dystrybucyjnych i operatorów sieci przesyłowych. Ponadto omawiane obowiązki ciąŝą wyłącznie na przedsiębiorstwach sprzedających energię elektryczną, ciepło lub gaz ziemny odbiorcom końcowym, i to tylko tym, którzy są przyłączeni do sieci. A contrario definicja ta nie obejmuje innych przedsiębiorstw energetycznych, które sprzedają energię odbiorcom końcowym nieprzyłączonym do sieci. Ponadto nie dotyczy przedsiębiorstw energetycznych sprzedających energię skupioną w takich nośnikach jak paliwa stałe i ciekłe. Kwestia ta moŝe o tyle budzić wątpliwości, Ŝe te przedsiębiorstwa energetyczne mają istotny udział w polskim rynku energii. Tymczasem preambuła dyrektywy stwierdza, Ŝe sektory paliw i transportu odgrywają waŝną rolę w kwestiach dotyczących efektywności energetycznej oraz oszczędności energii. MoŜe to prowadzić do wniosku, iŝ sektory te równieŝ naleŝy objąć zakresem omawianej regulacji.

4 Skąd pozyskać świadectwa efektywności energetycznej? Ustawa zakłada, iŝ świadectwa efektywności energetycznej będą potwierdzały fakt zaoszczędzenia określonej ilości energii, w wyniku zrealizowanego przedsięwzięcia słuŝącego poprawie efektywności energetycznej. MoŜliwość realizacji takich przedsięwzięć będzie dostępna dla kaŝdego. Oznacza to w praktyce, iŝ kaŝdy podmiot działający na rynku będzie mógł przeprowadzić przedsięwzięcie słuŝące poprawie efektywności energetycznej i ubiegać się o przyznanie mu białego certyfikatu. Przy tym zastrzeŝenia wymaga fakt, iŝ ustawa nie przewiduje w tym zakresie automatyzmu. Innymi słowy, nie kaŝde zrealizowane przedsięwzięcie słuŝące poprawie efektywności energetycznej da gwarancję uzyskania świadectwa efektywności energetycznej. ustawa zakłada przyznawanie białych certyfikatów na podstawie przetargów organizowanych przez prezesa URE, który ogłaszając przetarg, będzie określał liczbę świadectw efektywności energetycznej, o które moŝna się ubiegać. Przetargi będą organizowane co najmniej raz w roku. W przetargu będzie mógł uczestniczyć podmiot, który przedłoŝy prezesowi URE prawidłowo wypełnioną dokumentację przetargową wraz z kopią audytu efektywności energetycznej, sporządzonego dla przedsięwzięcia słuŝącego poprawie efektywności energetycznej. Przetarg wygrają te podmioty, które zadeklarują najwyŝszy efekt energetyczny danego przedsięwzięcia. Opisany wyŝej mechanizm określania ilości dostępnych na rynku świadectw efektywności energetycznej moŝe budzić pewne wątpliwości. Liczba tzw. zielonych i czerwonych certyfikatów regulowanych przez Prawo energetyczne nie jest limitowana. Wynika ona z mechanizmów rynkowych. Tymczasem w przypadku białych certyfikatów to prezes URE zadecyduje, jaka w danym roku będzie liczba świadectw efektywności energetycznej udostępnianych podmiotom, które zrealizowały przedsięwzięcia słuŝące poprawie efektywności energetycznej. Rozwiązanie takie moŝe rodzić pewne ryzyka dla tych przedsiębiorstw energetycznych, które mają obowiązek uzyskania i przedstawienia do umorzenia białych certyfikatów. Z jednej strony bowiem na przedsiębiorstwach tych będzie ciąŝył skwantyfikowany ilościowo obowiązek pozyskania świadectw efektywności energetycznej (pod rygorem uiszczenia opłaty zastępczej), z drugiej zaś nie ma gwarancji, czy w danym roku prezes URE wyda jakiekolwiek świadectwa. Ustawa nie określa bowiem minimalnej liczby świadectw, na jakie naleŝy zorganizować przetarg w danym roku. PowyŜsze ryzyko jest zwiększone faktem, iŝ zgodnie z art. 21 ustawy prezes URE określa równieŝ tzw. współczynnik akceptacji ofert. Ma on wpływ na określenie liczby podmiotów wygrywających dany przetarg. Ustawa w tym zakresie pozostawia regulatorowi pełną swobodę w kształtowaniu wysokości owego współczynnika. Nie moŝna wykluczyć, iŝ w konkretnym wypadku współczynnik ten zostanie określony na tak wysokim poziomie, Ŝe jedynie niewielka liczba złoŝonych ofert przetargowych zakończy się uzyskaniem świadectwa efektywności energetycznej. Czego brakuje? Tak jak juŝ wskazywano powyŝej, wydaje się, Ŝe ustawa nadmiernie eksponuje zagadnienia związane z uzyskaniem i umorzeniem świadectw efektywności energetycznej. Tymczasem stosowanie białych certyfikatów jest jedynie jednym z moŝliwych instrumentów rynkowych, które państwo członkowskie moŝe stosować w celu osiągnięcia efektywności energetycznej i oszczędnego gospodarowania energią. Tym samym moŝna twierdzić, iŝ ustawa nie w pełni korzysta z moŝliwości, jakie daje dyrektywa. Projektodawcy ustawy pominęli szereg zagadnień, które mogłyby lub wręcz powinny zostać w niej ujęte. Chodzi m.in. o aspekt, o

5 którym mowa w pkt. 16 preambuły dyrektywy, tj. o tworzenie odpowiednich funduszy na rzecz dotowania procesu wdraŝania programów efektywności energetycznej lub innych środków poprawy efektywności energetycznej i promowania rozwoju rynku usług energetycznych. Fundusze te, zgodnie art. 11 ust. 2 dyrektywy, mogłyby udzielać dotacji, poŝyczek, gwarancji finansowych lub innych rodzajów finansowania. Rozwiązań takich zabrakło w ustawie. Co więcej, zgodnie z ustawą przychody z tytułu opłat zastępczych oraz wynikających z ustawy będą jedynie częściowo przeznaczane na poprawę efektywności energetycznej. Zgodnie z art. 38 ust. 10 ustawy środki te zasadniczo zostaną skierowane na wspieranie rozwoju odnawialnych źródeł energii oraz budowy sieci elektroenergetycznych słuŝących przyłączaniu tych źródeł. Brak równieŝ w ustawie regulacji kreujących warunki dla rozwoju opisanych juŝ wyŝej usług energetycznych w rozumieniu art. 3 lit. e) dyrektywy. Tymczasem w ustawie połoŝono nacisk na ustalenie ram instytucjonalnych przeprowadzenia procesu przetargów na tzw. białe certyfikaty, który jest tylko jednym z mechanizmów systemu efektywności energetycznej, a pominięto zupełnie dodatkowe formy zachęt, zdefiniowane w dyrektywie. NaleŜą do nich m.in. umowa dotycząca poprawy efektywności energetycznej. Jest to umowa między beneficjentem a dostawcą środków poprawy efektywności energetycznej, zgodnie z którą za inwestycje w te środki płaci się zgodnie z określonym w umowie poziomem poprawy efektywności energetycznej (art. 3 lit. j dyrektywy). Ustawa nie odnosi się równieŝ do umów finansowanych przez stronę trzecią. Pod pojęciem tym rozumie się umowy, w których oprócz dostawcy energii i beneficjenta danego środka poprawy efektywności energetycznej uczestniczy strona trzecia, dostarczająca kapitał niezbędny do podjęcia danego środka i pobierająca od beneficjenta opłatę odpowiadającą części oszczędności energicznych, osiągniętych w wyniku zastosowania danego środka poprawy efektywności energetycznej.