Warszawa, dn. 5 sierpnia 2014 r. Sz. P. Marek Biernacki. Minister Sprawiedliwości. Al. Ujazdowskie Warszawa. Szanowny Panie Ministrze,

Transkrypt

1 Warszawa, dn. 5 sierpnia 2014 r. Sz. P. Marek Biernacki Minister Sprawiedliwości Al. Ujazdowskie Warszawa Szanowny Panie Ministrze, W imieniu Polskiego Towarzystwa (PTPA), ogólnopolskiej organizacji prawniczek i prawników działającej na rzecz praw człowieka i przeciwdziałania dyskryminacji, pragniemy zwrócić uwagę Pana Ministra na konieczność niezwłocznego zainicjowania zmian legislacyjnych w zakresie odwoływania komornika z zajmowanego stanowiska na podstawie art. 15a ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji 1, który jako kryterium odwołania wskazuje ukończenie przez komornika 70. roku życia, stanowiąc w ten sposób przejaw dyskryminacji ze względu na wiek. W pierwszej kolejności należy odnieść się ogólnie do problematyki ustalania limitów wiekowych w prawie Unii Europejskiej. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał w wyroku z dnia 22 listopada 2005 r. w sprawie Mangold przeciwko Helm (sygn. C 144/04), że zasada niedyskryminacji ze względu na wiek stanowi podstawową zasadę prawa 1 Dz. U Nr 231, poz

2 europejskiego. Uszczegóławia ją Dyrektywa Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiająca ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy, która zabrania dyskryminacji ze względu na wiek, podkreślając konieczność zapewnienia możliwości uczestnictwa pracownikom starszym w życiu zawodowym i nie naruszając przy tym przepisów krajowych odnoszących się do wieku emerytalnego. Dopuszcza jednak wprowadzenie w państwach członkowskich szczególnych przepisów uzasadniających różnicowanie sytuacji osób fizycznych ze względu na wiek. Można bowiem na podstawie art. 4 Dyrektywy uznać, że dopuszczalne jest różnicowanie sytuacji ze względu na wiek, jeśli stanowi on istotny i determinujący wymóg zawodowy w związku z rodzajem prowadzonej działalności, o ile cel takiego różnicowania będzie zgodny z prawem, a wymóg spełni kryterium proporcjonalności. Drugą podstawę do stosowania tego typu rozróżnienia stanowi art. 6 Dyrektywy przyznający prawo do wprowadzania lub utrzymywania w mocy tego typu przepisów, jeśli będą one obiektywnie i racjonalnie uzasadnione zgodnym z przepisami celem (np. koniecznością zapewnienia zmienności generacyjnej w strukturze zatrudnienia) oraz jednocześnie będą stanowiły właściwe i konieczne środki (czyli niewykraczające ponadto co konieczne). Jako przykłady takich działań dyrektywa wymienia np. określenie górnej granicy wieku przy rekrutacji. Na tle wyżej wskazanych przepisów kilkukrotnie w przedmiocie sztywno ustalanych limitów wiekowych wypowiadał się Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W wyroku z dnia 12 stycznia 2010 r. w sprawie Colin Wolf przeciwko Stadt Frankfurt am Main (C 229/08) podkreślił, że to nie przyczyna, z której wynika odmienne traktowanie, ale cecha związana z tą przyczyną ma stanowić istotne i determinujący wymóg zawodowy. Stan faktyczny dotyczył odrzucenia aplikacji skarżącego do służby pożarniczej w związku z przekroczeniem przez niego ustalonej w przepisach krajowych górnej granicy wieku (zgodnie z art. 6 Dyrektywy). Uzasadnieniem ustalenia limitu wiekowego, a więc celem zgodnym z prawem, było zapewnienie zdolności operacyjnej i dobrego funkcjonowania służb pożarniczych w związku z koniecznością posiadania przez pracownika szczególnej zdolności fizycznej. Wątpliwości w przedmiotowej sprawie budziło niewymaganie szczególnej sprawności fizycznej (nierozerwalnie związanej z wiekiem), lecz arbitralne określenie górnej granicy wieku, ponad którą kandydaci nie byli

3 dopuszczani do uczestnictwa w testach sprawnościowych. Trybunał uznał skarżone przepisy za zgodne z Dyrektywą 2000/78, zauważając, że wiek w momencie rekrutacji determinuje czas, w ciągu którego pracownik będzie mógł wykonywać zadania wymagające szczególnej sprawności. Z kolei w wyroku z dnia 13 września 2011 r. w sprawie Prigge, Fromm i Lambach przeciwko Deutsche Lufthansa AG (C 447/09) Trybunał orzekał w sprawie automatycznego wygasania stosunku pracy z pilotami i kapitanami lotów, którzy ukończyli 60 lat. Ponownie z wiekiem powiązano sprawność fizyczną jako wymóg zawodowy, uznając za cel zgodny z prawem konieczność zapewnienia bezpieczeństwa żeglugi powietrznej. Przepisy te uznano jednak za niezgodne z prawem europejskim w związku z niespełnieniem przez nie kryterium proporcjonalności w zakresie w jakim bez zwrócenia uwagi na sprawność fizyczną pracownika, przewidywały bezwzględne wygaśnięcie stosunku pracy. Jak widać, w obu przywoływanych sprawach nie stwierdzono, by to wiek per se stanowił istotny i determinujący wymóg zawodowych stawał się nim dopiero w powiązaniu z cechą z niego wyprowadzoną i ściśle powiązaną, tj. sprawnością fizyczną. W wyroku z dnia 6 listopada 2012 r. w sprawie Komisja przeciwko Węgrom (C 286/12) Trybunał dokonał z kolei wykładni art. 6 Dyrektywy. Skarga dotyczyła ustalenia w prawie krajowym, że stosunki służbowe sędziów, prokuratorów i notariuszy obligatoryjnie ustają z osiągnięciem przez nich wieku 62 lat. Trybunał zwrócił uwagę, że przepisy takie wprowadzają gorsze traktowanie osób, które osiągają ustawowo określony wiek w stosunku do osób czynnych zawodowych, a zatem powodują odmienne traktowanie (w formie dyskryminacji bezpośredniej) ze względu na wiek, którego istotą jest już samo wprowadzenie limitu wiekowego. Węgry argumentowały, że celem zgodnym z prawem uzasadniającym wprowadzenie tych przepisów jest konieczność zapewnienia zrównoważonej struktury wiekowej w zawodach prawniczych oraz ułatwienie młodym prawnikom dostępu do zawodu. Takie rozwiązanie nie znalazło zdaniem Trybunału uzasadnienia w związku z niespełnieniem kryterium konieczności podejmowanego środka. Badanie, czy dany środek wykracza poza to, co konieczne dla zakładanego celu, odbywa się bowiem poprzez wykładnię przepisów w określonym kontekście legislacyjnym oraz zbadaniem relacji pomiędzy szkodą, jaką mogą powodować względem określonych osób, a korzyściami dla społeczeństwa. Ustalenie limitu wiekowego może tymczasem odnieść jedynie

4 krótkoterminowe skutki, jeśli weźmie się pod uwagę możliwość rotacji pomiędzy określonymi grupami wiekowymi. W wyroku z dnia 18 listopada 2010 r. w sprawie Georgiew przeciwko Techniczeski uniwersitet Sofija, filiał Płowdiw (sygn. C 250/09), Trybunał wskazał jednak, że ustalenie górnego limitu wiekowego powodującego automatyczne ustanie stosunku pracy nie jest z definicji niezgodne z Dyrektywą 2000/78. Sprawa dotyczyła przepisów przewidujących obligatoryjne przejście na emeryturę profesorów państwowych uczelni wyższych w momencie osiągnięcia przez nich wieku 68 lat. Trybunał zwrócił uwagę, że fakt ograniczonej liczby stanowisk profesorskich może stanowić uzasadnienie dla wprowadzania odmiennego traktowania ze względu na wiek, jeśli ich celem jest ułatwienie osobom młodym dostępu do zawodu, a przepisy określają górną granicę wieku powyżej wieku emerytalnego (dzięki czemu pracownik otrzymuje rekompensatę w postaci emerytury), o ile przepisy te efektywnie zmierzają do zamierzonego celu. Tymczasem, zdaniem PTPA, biorąc pod uwagę wyżej przywoływany wyrok w sprawie C 286/12, należy mieć wątpliwości co do efektywności środka w postaci limitu wiekowego. Podobne stanowisko Trybunał zajął w wyroku z dnia 12 stycznia 2010 r. w sprawie Petersen przeciwko Berufungsausschuss für Zahnärzte für den Bezirk Westfalen-Lippe (sygn. C 341/08), dotyczącej ustalenia górnej granicy 68 lat dla dopuszczalności wykonywania zawodu lekarza dentysty w systemie ubezpieczenia zdrowotnego. Jako cel regulacji wskazywano ochronę zdrowia pacjentów (przyjmując, że sprawność fizyczna lekarzy obniża się po przekroczeniu określonego wieku), podział szans zawodowych między pokoleniami oraz równowagę finansową publicznego systemu ochrony zdrowia. Do kwestii sprawności fizycznej oraz zapewniania zmiany generacyjnej na rynku pracy odniesiono się powyżej, w związku z czym istotne dla stanowiska PTPA będzie przyjrzenie się celowi zapewnienia równowagi finansowej państwa. Trybunał wskazał, że może być to cel uzasadniający wprowadzenie odmiennego traktowania ze względu na wiek zwiększenie liczby lekarzy celem zapewnienia zatrudnienia młodszym pracownikom mogłoby bowiem doprowadzić do nadmiernego wzrostu podaży opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych, a tym samym obciążać budżet państwa (granicę 68 lat uznano jednocześnie za wystarczająco wysoką). W wyroku z dnia 21 lipca 2011 r.

5 w sprawie Fuchs i Köhler przeciwko krajowi związkowemu Hesja (sygn. C 159/10), dotyczącej wygaśnięcia stosunku pracy prokuratorów wraz z osiągnięciem przez nich wieku 68 lat, wskazał jednak, że względy budżetowe nie mogą same w sobie stanowić celu zgodnego z przepisami w rozumieniu art. 6 ust. 1 Dyrektywy 2000/78, a mogą jedynie stanowić podstawę określonych wyborów w dziedzinie polityki społecznej i wpływać na charakter lub zakres stosowanych środków. Bezpośrednio do określenia limitu wiekowego w przypadku komorników odnosi się wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2013 r. (sygn. akt. II GSK 391/12) w sprawie odwołania komornika ze stanowiska w związku z ukończeniem 65 lat (zgodnie z ówcześnie obowiązującym stanem prawnym). Skarżący podnosił w postępowaniu, że automatyzm związany z odwołaniem ze stanowiska pozbawia komornika podstawowego źródła dochodu, jakim jest prowadzona działalność (kancelaria ulega likwidacji albo jest przejmowana przez nowo powoływanego komornika). Sąd zauważył, że wykładnia wskazywanego przez PTPA przepisu musi być dokonywana z bezpośrednim zastosowaniem omawianej powyżej Dyrektywy 2000/78/WE, jako że polski ustawodawca nie dopełnił obowiązków implementacyjnych związanych z wyraźnym określeniem dopuszczalności powoływania się na kryterium wieku jako obiektywnego i racjonalnego środka zmierzającego do realizacji zgodnego z prawem celu. Sąd uznał wobec tego, że przepis, na podstawie którego Minister Sprawiedliwości wydał decyzję o odwołaniu komornika z urzędu w związku z osiągnięciem przez niego określonego wieku, jest niezgodny z prawem europejskim. Należy to stanowisko podzielić, mając na względzie wyżej przytoczone orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości i wskazane w nim granice dopuszczalności wprowadzania odmiennego traktowania ze względu na wiek. Zaprezentowane wyżej orzecznictwo skłania do uznania, że wprowadzenie górnego limitu wiekowego dla wykonywania działalności komorniczej jest nie do obrony w świetle art. 4 ust. 1. Dyrektywy 2000/78/WE. Jak wskazano, wiek stanowi istotny i determinujący wymóg zawodowy przede wszystkim jako cecha powiązana ze sprawnością fizyczną. Oczywiście specyfika pracy komorniczej powoduje konieczność dokonywania czynności poza kancelarią, a tym samym można uznać, że komornik musi posiadać zdolność do ich dokonywania, pozostając w odpowiednim stopniu sprawnym fizycznie. Jednak arbitralne określenie granicy wiekowej nie

6 jest w tym przypadku środkiem proporcjonalnym ze względu na nieuwzględnianie indywidualnej zdolności każdego komornika. Co więcej, art. 15a ust. 1 pkt 3a ustawy nie znajduje uzasadnienia na podstawie art. 6 ust. 1 Dyrektywy 2000/78/WE. Trybunał Sprawiedliwości podkreślił co prawda w wyroku z dnia 16 października 2007 r. w sprawie Palacios de la Villa przeciwko Cortefiel Servicios SA (sygn. C 411/05), że państwo ma swobodę wyboru celu w dziedzinie polityki społecznej i zatrudnienia oraz zdefiniowania środków służących osiągnięciu tego celu, jednak w każdym wypadku należy badać, czy odmienne traktowanie ze względu na wiek jest racjonalne i proporcjonalne. Trudno zidentyfikować zgodny z prawem cel, jakiemu miałby służyć kwestionowany przez PTPA przepis. Jak wskazano wyżej, dbałość o dokonywanie zmiany generacyjnej w strukturze zatrudnienia nie jest celem dostatecznie uzasadniającym wprowadzenie ograniczeń wiekowych, ponieważ skutki stosowania środka w postaci ustalania granic wiekowych nie są dostatecznie wymierne w długoletniej perspektywie. Trudno także uznać, by celem tym była dbałość o równowagę budżetu państwa. Komornik jest co prawda funkcjonariuszem publicznym, zgodnie z art. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, ale nieopłacanym ze środków publicznych. Art. 3a ustawy wskazuje, że wykonuje on czynności komornicze na własny rachunek. Nie oznacza to co prawda, że jest przedsiębiorcą (gdyż nie działa we własnym imieniu), aczkolwiek prowadzi działalności gospodarczą w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Działalność jego ma bowiem charakter usługowy, zorganizowany, ciągły i zarobkowy 2, a z tytułu pełnienia urzędu nie otrzymuje jakiegokolwiek wynagrodzenia z publicznych środków finansowych. Nie może zatem mieć zastosowania w tym przypadku narzędzie w postaci limitów wiekowych, które zapewniałoby np. wymianę generacyjną pracowników opłacanych z ograniczonych środków publicznych. Warto w tym względzie zwrócić również uwagę na podejście Sądu Najwyższego do kwestii wieku jako przyczyny rozwiązywania stosunku pracy, które można poprzez analogię odnieść ogólnie do kwestii limitów wieków. W uchwale z dnia 21 stycznia 2009 r. (sygn. II PZP 13/08) wskazał, że sam fakt osiągnięcia przez pracownika wieku emerytalnego nie może stanowić wyłącznego i usprawiedliwionego kryterium rozwiązania umowy o pracę, gdyż stanowi przejaw 2 Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2010 r., sygn. II FSK 623/09, LEX nr

7 dyskryminacji ze względu na wiek. Zdaniem Sądu, art. 6 ust. 1 Dyrektywy 2000/78 dopuszcza rozwiązanie umowy o pracę z powodu osiągnięcia przez pracownika określonego wieku, o ile będzie to uzasadnione omawianymi już wyżej okolicznościami. Nienaruszalność przez przepisy europejskie kwestii wieku emerytalnego nie oznacza bowiem, że poza spektrum Dyrektywy pozostawiono okoliczności związane z rozwiązaniem umowy o pracy w przypadku osiągnięcia określonego wieku, gdyż rozwiązanie umowy jest elementem warunków o pracę, a zatem należy do zakresu przedmiotowego regulacji europejskich. Sąd podkreślił także, że polski ustawodawca, jeśli ma zamiar uznać za dopuszczalne różnicowanie sytuacji osób fizycznych ze względu na wiek, powinien wprowadzić wyraźnego odstępstwa od zakazu dyskryminacji na podstawie art. 6 Dyrektywy, aby można było odczytać z nich zgodny z prawem cel. Celem tym jednak nie może być polityka zatrudnienia polegająca na wypowiadania umów osobom osiągającym określony wiek, gdyż nie jest to obiektywny powód zwalniający z odpowiedzialności za naruszenie zasady równego traktowania. We wcześniejszym wyroku z dnia 14 stycznia 2008 r. (sygn. II PK 102/07) 3 Sąd Najwyższy uznał, że wiek może stanowić co najwyżej jedno ze społecznie usprawiedliwionych kryteriów w kształtowaniu polityki zatrudnienia. Interpretacja stanowiska Sądu Najwyższego skłania do uznania, że uznaje on arbitralność w określaniu limitu wiekowego za przejaw dyskryminacji. W świetle powyższego należy także wskazać, że w ustawie o komornikach sądowych i egzekucji istnieje środek mniej dolegliwy w kontekście spełniania kryterium sprawności fizycznej niż określenie górnej granicy wiekowej. Zgodnie z art. 15a ust. 1 pkt 2 Minister Sprawiedliwości odwołuje komornika, który z powodu choroby lub utraty sił został uznany przez lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za całkowicie niezdolnego do pełnienia obowiązków komornika lub bez uzasadnionej przyczyny odmówił poddania się takiemu badaniu mimo skierowania przez radę właściwej izby komorniczej lub prezesa właściwego sądu okręgowego. Rzecznik Praw Obywatelskich w wystąpieniu do Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 lipca 2014 r. podkreślił w związku z tym możliwą niezgodność z Konstytucją 3 LEX nr

8 wprowadzonej granicy wiekowej w związku z brzmieniem art. 65 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. Powyżej przedstawione argumenty świadczą o konieczności podjęcia pilnych prac legislacyjnych, i to nie tylko w zakresie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji należy bowiem zauważyć, że identyczne uregulowania zawarte są w art ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie 4. Niedokonanie stosownych zmian albo niedostateczne uzasadnienie wskazywanych przepisów w świetle art. 6 Dyrektywy 2000/78 będzie musiało skutkować ich niestosowaniem przez sądy w związku z koniecznością dokonywania proeuropejskiej wykładni prawa krajowego, tak jak w omawianym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. II GSK 391/12. Podwyższenie limitu wiekowego dla komorników z 65 do 70 lat, dokonane na podstawie ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów 5, nie zmienia sygnalizowanej przez PTPA sytuacji, gdyż nadal nie można odnaleźć stosownego uzasadnienia dla wprowadzonych ograniczeń wiekowych. Ustanawiające je przepisy wciąż stanowią przejaw dyskryminacji ze względu na wiek. Mamy nadzieję, że Pan Minister zapozna się z argumentacją przedstawioną przez Polskie Towarzystwo i podejmie stosowne środki celem rozwiązania sygnalizowanego problemu. W tym kontekście wnosimy również o dokonanie kompleksowego przeglądu ustawodawstwa regulującego wykonywanie zawodów zaufania publicznego związanych z szeroko pojętym wymiarem sprawiedliwości celem weryfikacji, czy podobne bezpodstawne ograniczenia wiekowe nie są zwarte również w innych przepisach. Zdaniem PTPA utrzymywanie takie stanu prawnego jest bowiem sprzeczne z prawem europejskim i stanowi złamanie zobowiązań Polski dotyczących ochrony przed dyskryminacją ze względu na wiek, jakie wynikają z członkostwa w Unii Europejskiej. Rodzi to poważne zagrożenie wszczęcia przez 4 Dz. U Nr Dz. U Nr 829.

9 Komisję Europejską tzw. infringement procedure na podstawie art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej nałożenia na Polskę dotkliwych kar finansowych. r. pr. Karolina Kędziora Wiceprezeska Zarządu Wniosek został przygotowany przez Macieja Kułaka, prawnika PTPA, w konsultacji z Krzysztofem Śmiszkiem, prezesem zarządu PTPA. Do wiadomości: Komisja Europejska Prof. Irena Lipowicz, Rzeczniczka Praw Obywatelskich Prof. Małgorzata Fuszara, Pełnomocniczka Rządu ds. Równego Traktowania Rafał Fronczek, Prezes Krajowej Rady Komorniczej Tomasz Janik, Prezes Krajowej Rady Notarialnej