Etyka w działalności jednostki samorządu terytorialnego

Transkrypt

1 Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego Etyka w działalności jednostki samorządu terytorialnego Organizacja w XXI w. jest organizacją wiedzy. To dzięki wiedzy i odpowiedniemu postępowaniu swoich pracowników może stać się ona innowacyjna, zdolna do szybkich zmian, konkurencyjna i zapewniająca satysfakcję swoim klientom. Aby więc sprostać wyzwaniom przyszłości, konieczne staje się możliwe najpełniejsze wykorzystanie kwalifikacji i umiejętności zasobów ludzkich jako najcenniejszego kapitału każdej organizacji. Stworzenie pożądanego wizerunku będzie możliwe, jeśli ludzie pracujący w organizacji będą pracować sprawnie i z uwzględnieniem długofalowej polityki etycznej. Zatem etyka oznacza zwyczaj, obyczaj, korzysta z moralności rozumianej jako zbiór przeświadczeń o tym, co dobre i złe, pociąga to za sobą akceptację lub negatywną ocenę postępowania. Etyka podpowiada, jak należy żyć, a prawo podpowiada, jak postąpić, by nie złamać obowiązujących przepisów. O prawie można powiedzieć, iż ma moc karzącą, o moralności - iż ma moc wskazującą. Z punktu widzenia prawa bardziej liczy się skuteczność, słuszność, bezpieczeństwo; z punktu widzenia etyki - dobro i sprawiedliwość. Etyka w organizacjach administracji publicznej, w tym administracji samorządowej pełni zatem istotne funkcje: jest podstawą dobrych rządów; etycznie umotywowani pracownicy z reguły podejmują decyzje, kierując się kryteriami merytorycznymi, dzięki temu działania administracji są bardziej efektywne; legitymizuje działania administracji publicznej, co przekłada się na zaufanie do instytucji państwa; zapobiega patologiom organizacyjnym, w tym korupcji, nepotyzmowi; kształtuje pozytywne wartości w życiu publicznym; ułatwia urzędnikom podejmowanie trudnych decyzji, rozstrzygających często

2 sporne kwestie. Funkcje te znajdują odzwierciedlenie w samorządzie, który jest dobrym narzędziem, ale rezultat działania zależy od ludzi, którzy chcą i potrafią się nim umiejętnie posługiwać. Ludzi tych powinna cechować nie tylko fachowość, elastyczność, gotowość do uzupełniania i generowania wiedzy, ale także solidność, uczciwość, poczucie sprawiedliwości i szczególna odpowiedzialność za realizację powierzonych zadań, które zawsze winny być wykonywane zgodnie z literą prawa. W kontekście obowiązującego w Polsce prawa należy stwierdzić, iż urzędnik zobligowany jest przedkładać dobro publiczne nad interesy własne i swojego środowiska. Dobro publiczne stanowi bowiem podstawę działalności administracji publicznej, w tym samorządu terytorialnego jako pośredniej administracji państwowej, wykonywanej przez samodzielne i odrębne w stosunku do państwa podmioty na co duży wpływ ma wiele czynników. Zatem poziom etyczny instytucji publicznej jest wypadkową wielu czynników. Czynniki te można podzielić na zewnętrzne i wewnętrzne. Do zewnętrznych należy: a) istniejący poziom gospodarczy, b) system polityczny i aktualna sytuacja polityczna, c) poziom i jakość prawa, d) obowiązujący zestaw norm i obyczajów przyjętych w danym społeczeństwie. Natomiast do czynników wewnętrznych należy zaliczyć: a) misję instytucji, b)politykę wewnętrzną, c) kulturę organizacyjną, d) poziom moralny urzędników. Czynniki zewnętrzne wpływające na poziom etyczny instytucji publicznych Do zadań kontrolujących dystrybucję cennych korzyści oraz harmonizujących interesy różnych grup społecznych powołane są instytucje publiczne, gdzie szczególna rola w realizacji przypada instytucjom samorządowym. Sama natura dystrybucji cennych korzyści jak i obciążeń przykrymi kosztami powoduje, że realizacja tego jest niezwykle złożona. Co najmniej z dwóch powodów instytucje te stawiane są przed bardzo trudnym zadaniem. Po pierwsze dlatego, że podejmowane przez urzędy działania, takie jak: podział środków finansowych, wydawanie zezwoleń, koncesji czy też nakładanie różnego rodzaju obciążeń są niezwykle trudne i zagrożone w swej istocie uznaniowością, a zatem w języku etyki jakąś dozą niesprawiedliwości. Po drugie, im gorsza sytuacja gospodarcza, tym mniej dóbr do podzielenia, a więcej obciążeń do wyegzekwowania, tym bardziej instytucje publiczne narażone są na niewłaściwe działania. Im zaś wyższy poziom gospodarczy, który

3 pociąga za sobą nie tylko większą pomyślność obywateli, ale także większy budżet, który łatwiej dzielić, zaspokajając większą ilość potrzeb społecznych, tym instytucje samorządowe działają w sytuacji mniejszego napięcia i nacisków, tym samym posiadają większą swobodę podejmowania decyzji, a co oczywiście przekłada się na ich bardziej profesjonalne, mniej uznaniowe, a zatem bardziej etyczne postępowanie. Charakter instytucji samorządowych w jakimś sensie jest odbiciem sytuacji gospodarczej kraju. Im gorzej w kraju, tym trudniej instytucjom samorządowym podołać wyznaczonym obowiązkom. Drugim niezwykle istotnym czynnikiem wpływającym na poziom etyczny jednostki samorządowej jest obowiązujące w danym kraju prawo, które wyznacza obszar dopuszczalnego działania nie tylko wszystkim obywatelom, ale przede wszystkim urzędom i pracującym w nich urzędnikom. Jeśli prawo obowiązujące urzędników jest źle skonstruowane, a zapisy prawne zbyt zawiłe lub zbyt często ulegają zmianie, zniechęca to urzędników do jego przestrzegania, stając się tym samym usprawiedliwieniem lub wręcz zachętą do jego omijania, z czasem i łamania. Z najtrudniejszą jednak sytuacją spotykają się urzędnicy wtedy, kiedy prawo (jakiś zapis prawny) zdaje się nie być zgodne z zasadami etycznymi, obowiązującymi w danym społeczeństwie. Choć to może wydawać się zaskakujące, ale historia ludzkości pokazała już nie raz, że prawo stanowione przez uprawnione do tego instytucje pozostawać może w niezgodzie ze świadomością etyczną. Chociaż zasadniczo prawo jest pewną obowiązują na danym terenie zasadą społeczną, to nie zawsze to, co zapisane w prawie, jest jednocześnie etyczne, obszar prawa bowiem nie zawsze pokrywa się dokładnie z obszarem etyki, o czym każdy urzędnik powinien pamiętać. Istotnym czynnikiem wpływającym na poziom etyczny instytucji jest również system polityczny, rozumiany jako kultura polityczna, oraz aktualna sytuacja polityczna w kraju. Pod pojęciem kultury politycznej mamy na myśli rzeczywisty poziom demokracji w kraju i mechanizmy ją zabezpieczające. Dla przykładu: istotny dla poziomu etycznego urzędów jest dystans władzy charakterystyczny dla danej społeczności. Jak zauważają niektórzy badacze, urzędnicy działający w warunkach kultury o wysokim wskaźniku dystansu władzy zachowują się raczej autokratycznie, wydając decyzje bez oglądania się na potrzeby obywateli, i bez podstawowego zaufania do nich, zgodnie z zasadą, że to obywatel jest dla urzędu, a nie urząd dla obywatela. Natomiast w kulturach o niskim

4 wskaźniku dystansu władzy, między decydującymi a obywatelami wytwarza się podstawa dla zaufania, które pozwala na zdecydowanie większe uwzględnienie potrzeb obywateli w procesie podejmowania decyzji urzędniczych, jak i na bardziej etyczne ich traktowanie. Ponadto, niestabilność sytuacji politycznej wpływa wyraźnie na osłabienie zaufania wobec instytucji państwa, a tym samym na osłabienie zaufania do konkretnych instytucji samorządowych. Kierownictwo wielu instytucji zmienia się przecież cyklicznie wraz z kolejnymi wynikami wyborów samorządowych, zmiana ta przybiera zbyt często charakter karuzeli urzędniczej. Kolejnym z zewnętrznych czynników wpływających na poziom etyczny instytucji, na który warto zwrócić uwagę, jest poziom moralny społeczeństwa. To, co w danym społeczeństwie uchodzi za normę moralną, będzie też stanowić podstawę działania w sferze urzędniczej, bowiem moralność zbiorowa nie tylko ogranicza dążenia i pragnienia poszczególnych jednostek, lecz wyznaczając cele ludzkich dążeń wyznacza też sposób ich realizacji. Poziom moralny społeczeństwa jest ściśle związany z jego kulturą etyczną, bowiem kultura danego kraju wyznacza obszar tego, co w danym społeczeństwie zostaje uznane za dopuszczalne etycznie. Czynniki wewnętrzne wpływające na poziom etyczny instytucji publicznej Ważnym czynnikiem mającym istotny wpływ na poziom etyczny instytucji jest sformułowanie oraz przyjęcie przez nią misji. Misja to przesłanie, skierowane do wszystkich pracowników i obywateli, formułujące humanistyczny cel jej działalności. W jakimś sensie misja jako czynnik wewnętrzny współgra z obowiązującym prawem, bowiem wybór misji to nie tylko ustalenie hierarchii wartości i wybór humanizującego działalność instytucji celu, ale także wyznaczenie obszaru dopuszczalnych metod ich realizacji. Nie można jednak zapominać, iż u podstaw szczegółowej misji, przyjętej przez konkretny urząd, leży podstawowa misja administracji jaką jest służba obywatelom. Niezwykle znaczącym czynnikiem podnoszenia poziomu etycznego jest polityka wewnętrzna instytucji. Opiera się ona na świadomym przyjęciu i wprowadzeniu w życie własnej strategii postępowania etycznego, będącej mądrym kompromisem pomiędzy realnymi możliwościami urzędu, działającego w konkretnych warunkach organizacyjnofinansowych a oczekiwaniami obywateli wobec sposobu działania urzędu. Przy prowadzeniu właściwej polityki wewnętrznej dochodzi do stworzenia kultury organizacyjnej. Za zasadnicze elementy kultury organizacyjnej uznaje się wartości,

5 przekonania i postawy prezentowane przez członków organizacji. Dzięki świadomie prowadzonej polityce wewnętrznej zostaje określony minimalny poziom etyczny instytucji. Innymi słowy, kierownictwo urzędu ustala rolę czynników etycznych przy podejmowaniu decyzji i ich miejsce w procesie zarządzania. Ze względu na specyfikę pracy instytucji publicznych pracownicy tam zatrudnieni są wzajemnie od siebie zależni. Aby urząd dobrze działał, zatrudnieni w nim ludzie muszą podzielać ustalone wcześniej zapatrywania na to, czym jest właściwe zachowanie, czym jest moralność urzędnicza. Istotnym czynnikiem którego nie sposób pominąć jest moralność pracowników. Znaczenia tego czynnika nie sposób przecenić. Jednym z najczęściej pojawiających się w etyce urzędniczej twierdzeń jest myśl, iż nie ma niedobrego, nieuczciwego urzędu, są tylko nieuczciwi ludzie. W rzeczywistości tym, który dopuszcza się niewłaściwego, nieuczciwego działania, jest zawsze konkretny człowiek. Jednakże każda indywidualna nieuczciwość, prędzej czy później, odbija się na reputacji całego urzędu, choć to konkretny pracownik jest odpowiedzialny za wszystkie podjęte przez siebie działania. Z dotychczasowych rozważań wynika, iż jeśli instytucja publiczna chce uzyskać opinię instytucji sprawnie i etycznie działającej, powinna zdecydować się na prowadzenie długofalowej polityki etycznej. Zatem należy zastanowić się nad tym, jak instytucja może kształtować tę politykę, a dokładniej, jak praktycznie może ona wpłynąć na podniesienie swego poziomu etycznego. Otóż, specjaliści od etyki zawodowej wypracowali kilka podstawowych narzędzi, pozwalających organizacjom podnieść swój poziom etyczny, a tym samym wpłynąć na ukształtowanie swego wizerunku jako organizacji etycznej. Do narzędzi tych należą: system selekcji i rekrutacji, szkolenie pracowników, przyjęcie strategii działania w zakresie etyki, przywództwo etyczne, budowanie i umacnianie kultury etycznej, kodeksy etyczne, instytucja doradcy do spraw etyki, komitety etyczne, techniki działań indywidualnych. Jedną z najprostszych technik podniesienia poziomu etycznego samorządu jest

6 zastosowanie odpowiedniego systemu rekrutacji oraz selekcji pracowników, a szczególnie kadry wyższych urzędników. Technika ta polega na przeprowadzaniu rekrutacji pracowników, w której bierze się pod uwagę nie tylko wykształcenie oraz zawodowe doświadczenie ale, także wrażliwość pracownika na problemy etyczne. Można tego dokonać poprzez wprowadzenie do rozmowy rekrutacyjnej wątków natury etycznej lub nawet poprzez postawienie kandydata przed jakimś dylematem moralnym, prosząc o jego rozwiązanie. Innym sposobem uzyskania informacji o pracowniku jest prośba o dołączenie do składanych przez kandydata dokumentów odpowiednich referencji lub opinii z poprzedniego miejsca pracy. Ważnym czynnikiem, który powinien być brany pod uwagę przy naborze pracowników jest osobowość wyrażająca łatwość nawiązywania kontaktów z ludźmi, stanowczość połączona z uprzejmością oraz poczucie taktu, kultura osobista i miłe usposobienie, które pozwolą uniknąć wielu problemów i kłopotów. Drugim narzędziem podnoszenia poziomu etycznego instytucji są szkolenia etyczne, opierane na przekonaniu, iż zdecydowana większość nieetycznych zachowań pracownika wynika raczej z jego niewiedzy lub ze złożoności problemów i zadań, przed którymi jest stawiany, a nie z przyrodzonej człowiekowi nieetyczności. Stąd zadaniem szkoleń, najogólniej mówiąc, jest wyeliminowanie przyczyny, jaką może być brak wiedzy pracownika. Zatem szkolenia mają nie tylko uwrażliwić pracownika na wybrane kwestie natury etycznej, ale także nauczyć go rozwiązywania najtrudniejszych dylematów, przed którymi nierzadko przychodzi mu stawać. W praktyce stosowane są trzy rodzaje szkoleń: 1. Programy podstawowe mające za zadanie uwrażliwienie pracownika na niektóre kwestie o charakterze etycznym, 2. Programy specjalistyczne mające na celu wyrobienie u pracowników kadry kierowniczej umiejętności rozpoznawania problemów etycznych oraz pokazanie im zestawu odpowiednich technik, pozwalających je rozwiązywać, 3. Programy zorientowane na rozwój etycznej osobowości, np. postawy otwartości i tolerancji wobec innych ludzi, przydatne szczególnie w kontaktach z dużą ilością petentów. Rodzaj szkolenia oraz techniki stosowane w czasie szkolenia zależne są od charakteru działalności instytucji, jego potrzeb, liczby zatrudnionych pracowników. Jedną

7 z ciekawych i przydatnych technik stosowanych w czasie szkolenia jest analiza konkretnego przypadku, czasami nawet tego, który stanowi jakiś poważny problem w tej właśnie instytucji. Kolejnym narzędziem podnoszenia poziomu etycznego instytucji jest właśnie kodeks etyczny. Kodeks jest stosunkowo najprostszym sposobem przekazania pracownikom informacji o obowiązujących w danej organizacji normach i akceptowanych sposobach postępowania w kluczowych dla niej obszarach. Jednakże trzeba zaznaczyć, iż sformułowanie dobrego kodeksu nie jest sprawą łatwą. Stworzenie odpowiedniego dla danej organizacji kodeksu wymaga bardzo dobrej znajomości jej specyfiki oraz znajomości najczęściej łamanych w niej norm moralnych, jak również znajomości problematyki etycznej. W ramach projektu Doskonalenie kompetencji kadr samorządowych Dorzecza Bzury i Neru '', realizowanego w zakresie działania 5.2 Wzmocnienie potencjału administracji samorządowej Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, dla dziesięciu samorządów będących partnerami w projekcie przeprowadzone zostały warsztaty podczas których opracowywane były główne założenia kodeksów etycznych pracowników tych urzędów. Wyznaczono w nich zasady postępowania jakimi powinni kierować się pracownicy samorządowi podczas wykonywania zadań publicznych, w relacjach z interesantami, współpracownikami oraz ze społeczeństwem. Zasady określone w Kodeksie powinny być stosowane przez wszystkich pracowników posiadających status pracownika samorządowego zatrudnionego na stanowisku kierowniczym i urzędniczym. Ustalając kodeks postępowania etycznego pracownicy urzędu poddawali analizie zasady, które wyznaczają standardy jak powinien postępować pracownik samorządowy. Zasada praworządności Pracownik wykonuje swoje obowiązki ze szczególną starannością stosując uregulowania i procedury zapisane w przepisach prawnych. Zwraca uwagę na to, aby decyzje dotyczące praw lub interesów osób fizycznych i prawnych posiadały podstawę prawną ich działania, a treść była zgodna z obowiązującymi przepisami prawa i zawierała uzasadnienie działania oraz informację o środkach odwoławczych od wydanych decyzji. Zasada niedyskryminowania

8 Urzędnik przy rozpatrywaniu wniosków jednostki i przy podejmowaniu decyzji zapewni przestrzeganie zasady równego traktowania. W przypadku różnic urzędnik zapewni, aby to nierówne traktowanie zostało uzasadnione obiektywnymi właściwościami danej sprawy. Pracownik powstrzyma się od wszelkiego nierównego traktowania pojedynczych osób ze względu na płeć, rasę, pochodzenie etniczne lub społeczne, religię bądź przekonania polityczne. Zakaz nadużywania uprawnień Urzędnik z uprawnień może korzystać wyłącznie dla osiągnięcia celów, dla których te uprawnienia zostały mu powierzone mocą przepisów. Zasada bezstronności i niezależności Pracownik w prowadzonych sprawach równo traktuje wszystkie strony postępowania. Nie ulega żadnym naciskom i nie przyjmuje zobowiązań wynikających z pokrewieństwa, przynależności lub znajomości. Nie podejmuje prac ani zajęć kolidujących z pełnionymi obowiązkami służbowymi. Również nie demonstruje zażyłości z osobami publicznie znanymi, wystrzega się okazji do promowania jakichkolwiek grup interesów. Zapewnia jasność i przejrzystość własnych relacji z osobami pełniącymi funkcje polityczne. Zasada konsekwentności w działaniu Urzędnik działa konsekwentnie w ramach swojej praktyki administracyjnej i w swoim stosunku do działalności administracyjnej urzędu. Uwzględnia uzasadnione i słuszne oczekiwania jednostki, które wynikają z działań podejmowanych przez Urząd w przeszłości. Służy jednostce poradą dotyczącą pożądanego sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Zasada uprzejmości Pracownik w kontaktach z klientami zachowuje się zawsze uprzejmie, właściwie i pozostaje dostępny. Nie krytykuje interesantów, przełożonych, współpracowników i podwładnych. Rozpatruje sprawy z cierpliwością i wrażliwością, mając na względzie wiek oraz zdolność rozumienia przez interesanta przepisów. Urzędnik pamięta o służebnym charakterze swojej pracy, wykonując ją z poszanowaniem i poczuciem

9 godności. Zasada uczciwości Pracownik działa bezstronnie, rozsądnie i uczciwie kierując się interesem wspólnoty samorządowej nie czerpiąc przy tym korzyści materialnych ani osobistych. Zgłasza wątpliwości dotyczące celowości lub legalności podejmowanych w Urzędzie decyzji. Nie podejmuje żadnych prac ani zajęć, które to kolidują z obowiązkami służbowymi. Zasada obiektywności W trakcie podejmowania decyzji urzędnik uwzględnia istotne czynniki i przypisze każdemu z nich należne mu znaczenie. Zasada jawności postępowania Pracownik udostępnia mieszkańcom żądane przez nich informacje i umożliwia dostęp do publicznych dokumentów, zgodnie z zasadami określonymi w ustawach oraz nie ujawnia informacji poufnych ani nie wykorzystuje ich do potrzeb własnych. Zasada odpowiedzialności Urzędnik wraz z odpowiedzialnością za własne czyny musi być świadom tego, że istnieje realna możliwość rozliczenia go z pracy dobrej jak i z pracy złej. Swoją postawą nie narusza porządku prawnego, dotrzymuje zobowiązań. Praca w urzędzie to pewnego rodzaju posłannictwo dla dobra obywateli, a nie dla własnych korzyści. Urzędnik to realizator stanowionego prawa, od którego poprawności zależy rzeczywista praworządność, jest realizatorem organizowanych przez prawo stosunków społecznych, jego służba publiczna opiera się na na zaufaniu publicznym i wymaga poszanowania Konstytucji i prawa. Zatem mając na względzie kryteria wykonywanych zadań powierzonych pracownikom, dobro publiczne oraz dobro interesantów opracowano Kodeks Postępowania Etycznego Pracowników. Celem kodeksu jest wyrażenie wartości i zasad etyczno moralnych pracowników podczas wypełniania obowiązków służbowych. Zatem pracownik bądź osoba kandydująca na urzędnika samorządowego powinna mieć świadomość służebnej roli administracji samorządowej wobec społeczności lokalnej, przestrzegać porządku prawnego i rzetelnie wykonywać

10 powierzone zadania. Bibliografia : 1) J. Filek, Etyczne Aspekty Działalności Samorządu Terytorialnego, poradnik dla samorządów, Małopolska Szkoła Administracji Publicznej Akademii Ekonomicznej, Kraków 2004 r. 2) Z. Janowska, Zarządzanie zasobami ludzkimi, PWE, Warszawa 2010r. 3) R.W. Griffin, Podstawy zarządzania organizacjami, Wydawnictwo PWN, Warszawa 2000 r. 4) B. Jamka, Dobór zewnętrzny i wewnętrzny pracowników teoria i praktyka, Difin Warszawa 2001 r.