Bezrobocie w Polsce Finansowanie i metody walki

Transkrypt

1 KANCELARIA SEJMU BIURO STUDIÓW I EKSPERTYZ WYDZIAŁ STUDIÓW BUDŻETOWYCH Bezrobocie w Polsce Finansowanie i metody walki Listopad 1992 Hanna Kuzińska Informacja Nr 89 Środki przeznaczane na walkę z bezrobociem są nie tylko nominalnie, ale również w ujęciu realnym coraz większe, lecz w przeliczeniu na jednego bezrobotnego wyraźnie maleją. Koszt finansowania skutków bezrobocia i przeciwdziałania mu ponosi głównie budżet państwa a na drugim miejscu podmioty gospodarcze wpłacające na Fundusz Pracy obowiązkowe składki. Wszystko to są ciągle zbyt szczupłe środki społeczne, którymi należy więc gospodarować oszczędnie i z rozwagą. Nie ulega przy tym wątpliwości, że pieniądze te powinny być przede wszystkim kierowane na takie formy walki z bezrobociem, które powodują likwidowanie zjawiska, a nie jego utrwalanie. W opracowaniu skoncentrowano się głównie na omówieniu stosowanych w Polsce metod walki z bezrobociem oraz zilustrowaniu finansowej strony tych zagadnień.

2 BSE 1 Uwagi wstępne Dość powszechnie uważa się 1, że z makroekonomicznego punktu widzenia niewielkie bezrobocie jest konieczne, gdyż pozwala na hamowanie nadmiernego wzrostu płac i zwiększanie dyscypliny pracy. Bezrobocie nie jest oceniane jako zjawisko patologiczne tak długo, jak długo istnieje możliwość regulowania jego rozmiarów. Istotą bezrobocia jako zjawiska szkodliwego jest wyłączanie człowieka z: - możliwości pełnienia funkcji ekonomicznej, tj. uczestniczenia w tworzeniu dochodu narodowego, - funkcji dochodowej - przez brak dochodów z pracy oraz - funkcji społecznej - nie zaspokajanie aspiracji zawodowych 2 Opracowanie skutecznego programu walki z bezrobociem 3 może być tylko wówczas możliwe, jeśli zawiera trafną diagnozę przyczyn tego zjawiska. Równie ważną kwestią jest poznanie dokładnej mapy bezrobocia, jego rozmiarów i struktury (w niniejszym pakiecie zagadnieniu temu poświęcone jest opracowanie W. Rutkowskiego, patrz też opracowanie wcześniejsze: J. Budzynowski -Bezrobocie; w: Koncepcje polityki społecznej w Polsce Raport BSE nr 12). Dopiero wówczas można przystąpić do sformułowania form i metod walki z bezrobociem. W przeciwnym przypadku ogromne środki społeczne przeznaczane na ten cel są wydawane w sposób nieefektywny, a więc w dużej mierze marnotrawione. Walka z bezrobociem musi być integralnym elementem polityki społeczno-gospodarczej, zarówno polityki przemysłowej, jak i programu prywatyzacji, a nie tylko zadaniem dla Ministra Pracy i Polityki Socjalnej. Trzeba też pamiętać, że bezrobocie w Polsce (a także w innych krajach postsocjalistycznych) ma inny wymiar niż w krajach gospodarki rynkowej choćby dlatego, że wszystkie zagadnienia z nim związane są dla nas nowe i dopiero uczymy się przeciwdziałać temu zjawisku. Opracowano już szereg form i metod przeciwdziałania bezrobociu i łagodzenia jego skutków 4. Ujmując rzecz najogólniej, polegają one głównie na utworzeniu Funduszu Pracy, a także na powołaniu specjalnych instytucji zajmujących się łagodzeniem skutków bezrobocia. Utworzono Urząd Pracy jako centralny urząd administracji państwowej podlegający Ministrowi Pracy i Polityki Socjalnej oraz wojewódzkie i rejonowe urzędy pracy. W styczniu 1993 r. zacznie działalność nowa instytucja - krajowe centrum administracji specjalnej ds. zatrudnienia. Oprócz organów administracji państwowej utworzono też organy opiniodawczo-doradcze w sprawach zatrudnienia ; tj. Naczelną Radę Zatrudnienia - działającą przy Ministrze Pracy i Polityki Socjalnej i odpowiednio - wojewódzkie i rejonowe rady zatrudnienia. Rady zatrudnienia mają między innymi oceniać racjonalność gospodarki środkami Funduszu Pracy, opiniować kryteria przyznawania i umarzania pożyczek z Funduszu Pracy oraz przyznawania kredytów. Do kompetencji Naczelnej Rady Zatrudnienia dodatkowo należy wydawanie opinii w sprawach nabywania akcji lub obligacji, a także wnoszenia udziałów do spółek ze środków Funduszu. Przyczyny bezrobocia w Polsce Przyczyny rozszerzania się zakresu bezrobocia w Polsce są w zasadzie dosyć oczywiste, dlatego tylko 1 Z. Dach: Polityka krajów zachodnich w walce z bezrobociem, "Praca i Zabezpieczenie Społeczne" nr 7, lipiec 199Z 2 M. Kabaj: Elementy programu przeciwdziałania bezrobociu, "Polityka Społeczna" nr 1, styczeń 1992 r. 3 Program taki został opracowany w Ministerstwie Pracy i Polityki Socjalnej pt. "Założenia polityki rynku pracy". 4 Ustawa z dnia 16 października 1991 roku o zatrudnieniu i bezrobociu, Dz. U. nr 106, poz. 457.

3 2 BSE w skrócie zostaną w tym miejscu przypomniane. Liberalizacja gospodarki spowodowała, że państwo zrezygnowało z roli instytucji odpowiedzialnej za pełne zatrudnienie. Czynnik pracy, tak jak i inne czynniki produkcji, stał się elementem gry rynkowej. Rynek zaczął negatywnie weryfikować coraz więcej zakładów. W przyspieszeniu upadku polskiego przemysłu duże znaczenie miało załamanie się handlu z dawnymi krajami socjalistyczny-mi (przejście na rozliczenia dewizowe), a przede wszystkim z b. Związkiem Radzieckim. Duże znaczenie miał tu upadek branży militarnej. Czynnikiem wzmacniającym ten niekorzystny zbieg okoliczności był brak polityki celno-podatkowej chroniącej polski przemysł. Jednocześnie restrykcyjna, antyinflacyjna polityka monetarna nastawiona na ograniczanie popytu wzmacniała i utrwalała zjawiska recesyjne. Rozpoczął się proces zamykania zakładów lub znacznego ograniczania w nich produkcji, a w konsekwencji zwalniania zbędnych pracowników, wystąpiły zatem wszystkie klasyczne objawy bezrobocia koniunkturalnego. Przyczyną eskalacji bezrobocia były zatem błędy w polityce gospodarczej ostatnich trzech lat, ale też niska efektywność polskiej gospodarki dysponującej przestarzałym majątkiem produkcyjnym i nie nowoczesną strukturą kwalifikacji pracowników. Przestarzała infrastruktura gospodarcza powoduje powstawanie tzw. bezrobocia strukturalnego, którego nie można uniknąć. Jednakże ciągle pojawia się pytanie, czy należy podtrzymywać konkretne nieefektywne przedsiębiorstwa z obawy o nie zwiększanie bezrobocia, czy też radykalnie likwidować te miejsca pracy, tworząc z czasem nowe efektywne. Wybór jest trudny, gdyż istotną rolę odgrywa tutaj czynnik czasu. Nie jest bowiem obojętne z ekonomicznego i społecznego punktu widzenia, czy wskaźnik bezrobocia gwałtownie się zwiększy w najbliższym czasie, czy też będzie wzrastał np. o dwa punkty w skali roku. W innych krajach europejskich stosuje się starannie przemyślane metody dotowania przedsiębiorstw, np. tylko stanowisk pracy dla ludzi młodych (Włochy) lub kobiet i długookresowych bezrobotnych (Irlandia) 5. Co prawda do połowy 1991 r. w Polsce rosło zatrudnienie w sferze budżetowej, lecz można przypuszczać, że w związku z załamaniem budżetu, w najbliższym czasie wystąpi konieczność racjonalizacji wydatków budżetowych i redukcji zatrudnienia również w tej sferze. W okresie ostatnich trzech lat wzrastał natomiast popyt na pracę w sektorze prywatnym poza rolnictwem. Jednakże nie można chyba się łudzić, że sektor prywatny w najbliższych latach zrekompensuje zmniejszenie popytu na pracę w sektorze państwowym. Najbardziej ogólnym problemem bezrobocia w Polsce jest bowiem brak kapitału w stosunku do potencjalnych zasobów pracy. Dlatego ten kapitał, którym dysponujemy musi być zastosowany efektywnie, by wchłaniać jak największe zasoby pracy. Trzeba tu dodać, że spadek dochodu narodowego w Polsce w latach w stosunku do 1989 r. sięga 20% a produkcji przemysłowej 36%. Zatrudnienie malało zatem wolniej niż dochód narodowy i produkcja przemysłowa, co oznacza spadek w tym okresie wydajności w przemyśle i pogłębianie się bezrobocia ukrytego. W rzeczywistości jest to zjawisko nie mniej groźne niż bezrobocie ujawnione. Formy i metody przeciwdziałania bezrobociu Jak już wspomniano, w ramach programu walki z bezrobociem utworzono wyspecjalizowane urzędy i powołano rady społeczne. Jednakże głównym instrumentem tego programu jest ustawowo powołany Fundusz Pracy, którego dysponentem jest Minister Pracy i Polityki Socjalnej i z którego mają być sfinansowane wszelkie działania towarzyszące bezrobociu, to jest: - przekwalifikowanie bezrobotnych i przygotowanie zawodowe młodzieży, - tworzenie miejsc pracy, 5 1) S. Golinowska, Wokół współczesnych problemów bezrobocia, "Polityka Społeczna" nr 5/6, maj-czerwiec 1992.

4 BSE 3 - udzielanie pożyczek, - organizowanie prac interwencyjnych, - wypłacanie zasiłków dla bezrobotnych dodatków wyrównawczych i składek na ubezpieczenia społeczne, - zakup udziałów wnoszonych do spółek, akcji i obligacji, badań, ekspertyz i analiz dotyczących rynku pracy oraz wprowadzania i rozwijania systemu informatycznego itd. Spośród wymienionych wyżej metod walki z bezrobociem tylko przekwalifikowywanie bezrobotnych, tworzenie nowych miejsc pracy i udzielanie pożyczek można zaliczyć do aktywnych metod przeciwdziałania bezrobociu. Dlatego należałoby zmierzać do zmiany struktury wydatków z Funduszu Pracy w sposób następujący: malejące wydatki na wypłacane zasiłki i organizowane prace interwencyjne, rosnące zaś na przekwalifikowywanie bezrobotnych, tworzenie nowych miejsc pracy i pożyczki. Do walki z bezrobociem należy wykorzystywać dostępne środki ogólnoekonomiczne, dotyczące polityki makro oraz środki nacelowane na przełamywanie konkretnych ognisk bezrobocia w poszczególnych rejonach i branżach. Najważniejszym, najbardziej skutecznym ekonomicznym instrumentem walki z bezrobociem jest pobudzanie popytu. O utrzymującej się tendencji do ograniczania popytu konsumpcyjnego świadczy z pewnością fakt ubożenia społeczeństwa. Otóż zarówno przeciętne wynagrodzenia realne w 6 podstawowych działach gospodarki, jak i dochody realne gospodarstw domowych w I półroczu 1992 r. w dalszym ciągu malały w porównaniu z 1991 r. 6. Jednocześnie co drugie miejsce pracy w przemyśle uspołecznionym było nie wykorzystane. Kreowanie popytu inwestycyjnego, tworzącego nowe miejsca pracy wymaga dokonania takich zmian w polityce podatkowej, które bardziej zachęcałyby do inwestowania, niż do konsumowania. Szczególnie dużo nadziei pokłada się w stymulowaniu rozwoju małych przedsiębiorstw oraz w opracowaniu stosownego programu budownictwa mieszkaniowego. Program walki z bezrobociem powinien też być wkomponowany w politykę celną. Oblicza się bowiem, że z powodu braku ceł chroniących polski przemysł, a w związku z tym nadmiernego importu, gospodarka straciła tys. miejsc pracy. Często podkreśla się też, że skuteczna walka z bezrobociem wymaga komputeryzacji biur pracy i takiego zwiększenia zatrudnienia, aby jeden pracownik obsługiwał 200 bezrobotnych a nie jak obecnie Skuteczna walka z bezrobociem wymaga też aktywnego wsparcia związków zawodowych. Często obserwuje się pozornie absurdalny rodzaj zależności mianowicie, że im silniejsze w danym kraju są związki zawodowe, tym trudniejsza jest walka z bezrobociem ukrytym, przez presję na nie zwalnianie pracowników. Dochody Funduszu Pracy Z danych zawartych w tabeli 1 wynika, że głównym źródłem dochodów Funduszu Pracy są dotacje z budżetu państwa. Tworząc ten fundusz prawdopodobnie spodziewano się większego udziału wpływów z tytułu obowiązkowych składek, o czym świadczy postanowienie art. 54 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu, wskazujące, że dotacje z budżetu państwa będą przekazywane tylko na uzupełnienie brakujących środków. Udział tych dotacji był najwyższy w 1990 r., w 1991 r. zmniejszył się radykalnie, gdyż aż o 12 punktów procentowych, a w planie na 1992 r. ma być wyższy niż w roku 1991 o 7 punktów, lecz w dalszym ciągu mniejszy niż w 1990 r. Malejący w 1991 r. udział dotacji budżetowych w dochodach Funduszu Pracy miał 6 Informacja o sytuacji społeczno-gospodarczej kraju I półrocze 1992 r., GUS, r. 7 I. Dryl: Dramat kontrolowany, "Życie Gospodarcze", nr 42 z r.

5 4 BSE być zrekompensowany głównie zwiększonym o 10 punktów udziałem składek od zakładów pracy oraz osób podlegających ubezpieczeniu społecznemu z tytułu innej działalności pozarolniczej. W 1992 r., w uproszczeniu, dochody Funduszu ze składek i dotacji budżetowej mają się kształtować w stosunku 3:7. Wysokość składki jest każdorazowo ustalana w ustawie budżetowej. W 1992 r. składka na Fundusz Pracy wynosi 2%, ale planuje się podwyższenie jej do 3%. Dochodami Funduszu Pracy mogą też być w przyszłości dochody z tytułu oprocentowania depozytów oraz udziałów w spółkach, z prowadzenia działalności gospodarczej oraz gromadzone na rachunkach dewizowych wpłaty wnoszone przez jednostki kierujące do pracy za granicą. W innych krajach EWG (z wyjątkiem Portugalii) także stosowana jest praktyka pokrywania przez państwo części kosztów finansowania bezrobocia. Jednakże oprócz dotacji budżetowych i składek pracodawców dość powszechnie składkami na finansowanie bezrobocia obciąża się też pracowników. Np. w Belgii wynosi ona 0,87 % płacy, 1,2% w Grecji, 1,28% w Hiszpanii, 2,15% w Niemczech. We Włoszech, podobnie jak w Polsce nie ma jak na razie takiej składki 8. Tabela 1 Dochody Funduszu Pracy i ich struktura w latach w mld zł i w %% Plan Struktura w %% Wyszczególnienie na Dochody W tym: - składki na Fundusz inne dochody własne dotacje z budżetu Stan FP na pocz. roku X X X 3. Środki ogółem (1+2) X X X Źródło: Sprawozdanie z wykonania budżetu państwa za okres od stycznia do 31 grudnia 1991 r. Warszawa: Rada Ministrów 1992 Na podstawie danych zawartych w tabeli 1 można obliczyć, że środki znajdujące się w dyspozycji Funduszu Pracy w przeliczeniu na jednego bezrobotnego w 1990 r. wyniosły około 81 mln zł, w 1991 r. około 12 mln zł, w 1992 r. zaś około 9 mln zł. W przeliczeniu na liczbę bezrobotnych środki te radykalnie zmalały w wyrażeniu nominalnym, a w wyrażeniu realnym (po uwzględnieniu wskaźnika inflacji w wysokości 70% dla 1991 r. i 45% dla 1992 r.) wielkość tych środków w 1991 r. w porównaniu z 1990 r. zmniejszyła się ponad 10-krotnie, a w 1992 r. w porównaniu z 1991 r. zmniejszy się o ponad połowę. Takie przedstawienie dochodów Funduszu Pracy najlepiej obrazuje skalę trudności finansowych napotykanych przez rząd w walce z bezrobociem. Fundusze Pracy są metodą finansowania skutków bezrobocia stosowaną również w innych krajach. Np. na Węgrzech utworzono Fundusz Solidarnościowy gromadzący początkowo środki w wysokości udziałów 1% płac pracodawców i 0,5% płacy brutto pracowników. Od 1992 r. składki te podwyższono odpowiednio do 5% i 1%. Ponadto Fundusz ten jest dotowany z budżetu państwa. W 1992 r. dotacje budżetu państwa do tego rodzaju funduszu wynoszą 13,5% wydatków, podczas gdy w Polsce wskaźnik ten ma stanowić około 4% wydatków. 8 Ż. Semprich: Jak inni ubezpieczają się na wypadek bezrobocia, "Rzeczpospolita", nr 248 z dnia r.

6 BSE 5 Wydatki z Funduszu Pracy Cele, na które mogą być przeznaczone środki Funduszu Pracy szczegółowo zostały określone w art. 56 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu. Struktura wydatków z Funduszu Pracy w latach ukształtowała się mniej korzystnie niż w 1990 r., gdyż ponad 80% stanowią wydatki na zasiłki dla bezrobotnych, podczas gdy jeszcze w 1990 r. na ten cel przeznaczano 51% środków. Wynika to z faktu, że w wyrażeniu realnym pienię dzy jest tak mało, że po prostu wystarcza prawie wyłącznie na zasiłki. Ilustruje to tabela 2. Wydatki z Funduszu Pracy podlegają limitowaniu. W praktyce oznacza to, że każde wojewódzkie biuro pracy ma określoną górną granicę wydatków na prace interwencyjne, roboty publiczne, na szkolenie, roboty publiczne itp. Uważa się, że jest to istotny element hamujący inicjatywę urzędów, obniżający elastyczność i skuteczność ich działania. Z drugiej jednak strony - nie wolno zapominać, że są to środki o charakterze społecznym, których sposób wydatkowania nie powinien być kontrolowany bardziej pobłażliwie niż innych środków budżetowych. Dla porównania, w innych krajach wydatki na bezrobocie kształtują się znacznie wyżej: np. na aktywne metody walki, tj. tworzenie miejsc pracy, wspieranie wzrostu zatrudnienia w istniejących zakładach, szkolenie, - wyniosły one na 1 bezrobotnego (w doi). - w Szwecji 24599, Norwegii 4998, Grecji 611, Portugalii 437 w Polsce w , w Na zasiłki i finansowanie wcześniejszych emerytur wydatki te wyniosły odpowiednio: Szwecja , Norwegia , Grecja -409, Portugalia - 300, Polska Udział środków aktywnych w Szwecji ukształtował się na poziomie 70%, Norwegii - 53%, Grecji - 60%, Portugalii - 59% 9 w Polsce w 1990 r. około 50%, w 1991 r. - 20%. Tabela 2 Wydatki z Funduszu Pracy i ich struktura w latach w mld zł Wyszczególnienie Plan na Struktura w %% Wydatki W tym: - Zasiłki dla bezrobotnych - Przyuczenie do pracy lub przekwa - liflkowanie bezrobotnych - Prace interwencyjne i publiczne - Tworzenie miejsc pracy i refun dacja wynagrodzeń - Pożyczki - Przygotowanie zawodowe młodzieży - Inne wydatki Źródło: Sprawozdanie z wykonania budżetu państwa za okres od stycznia do 31 grudnia1991 r. Warszawa: Rada Ministrów 1992 Zasiłki dla bezrobotnych W 1992 r. w porównaniu z 1991 r. na zasiłki dla bezrobotnych planuje się zwiększyć wydatki aż o 66%. W strukturze wydatków będą one, podobnie jak w 1991 r., stanowiły ponad 80% wydatków, tj. aż o 9 S. Golinowska op. cit.

7 6 BSE 30 punktów więcej niż w 1990 r, W praktyce oznacza to przesunięcie ciężaru funkcjonowania Funduszu Pracy na wypłatę zasiłków, co niestety musi spowodować rezygnację z innej bardziej pożytecznej działalności. Zgodnie z ustawą o zatrudnieniu i bezrobociu, bezrobotnemu przysługuje prawo do zasiłku za każdy dzień kalendarzowy po dniu zarejestrowania w rejonowym urzędzie pracy. Dotyczy to tych osób, dla których urząd pracy nie ma żadnych propozycji i którzy w ciągu 12 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania pozostawali w stosunku pracy lub co najmniej 180 dni w stosunku służbowym 10 albo podlegali ubezpieczeniu społecznemu przez minimum ten właśnie okres. Inne nieco wymagania stawia się oczywiście np. absolwentom, osobom zwolnionym z winy zakładu pracy, zwolnionym z zasadniczej służby wojskowej, osobom po urlopach wychowawczych itp. Nieco inaczej też oblicza się dla tych osób wysokość przysługującego zasiłku. Generalnie wysokość zasiłku wynosi 70% wynagrodzenia przez okres pierwszych 3 miesięcy pobierania zasiłku, 50% wynagrodzenia przez dalsze 6 miesięcy i 40% wynagrodzenia po upływie 9 miesięcy. Zasiłek ten nie może być niższy niż 33% kwoty przewidywanego przeciętnego wynagrodzenia. Bezrobotnym, którzy podlegali ubezpieczeniu społecznemu, wysokość zasiłku ustala się na podstawie kwoty stanowiącej podstawę obliczania składki na ubezpieczenia społeczne. Bezrobotni absolwenci mogą otrzymać zasiłek dopiero po upływie 3 miesięcy od daty zarejestrowania się, a jego wysokość została ustalona jednolicie, tj. 33% kwoty przewidywanego przeciętnego wynagrodzenia. Prawo do tej samej wysokości zasiłku, po spełnieniu koniecznych warunków (praca przez 12 miesięcy lub ubezpieczenie przez 180 dni), nabywają również te osoby, które porzuciły pracę lub przerwały naukę na kursie przyuczającym do zawodu. Przez dwa lata może otrzymywać zasiłek ta osoba, której tyle właśnie brakuje do osiągnięcia wieku emerytalnego. Przepis ten dotyczy kobiet, które pracowały co najmniej 30 lat i mężczyzn, którzy pracowali co najmniej 35 lat. W ustawie szczegółowo określono te przypadki (art. 22 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu), w których nie przysługuje prawo do zasiłku. Są one związane z ewidentnie lekceważącym stosunkiem do pracy, z fizyczną niemożliwością podjęcia pracy, a także z sytuacją materialną bezrobotnego, którego np. małżonek może osiągać wysokie dochody, lub otrzymał pożyczkę z Funduszu Pracy. Trudno byłoby ocenić skalę zjawiska polegającą na nadużywaniu uprawnień do zasiłków, wiadomo tylko, że ono istnieje i że w środowisku zarejestrowanych bezrobotnych wcale nie jest traktowane jako coś nagannego. W ciągu 1992 r. prawo do zasiłku utraci prawie 40% zarejestrowanych bezrobotnych. Wynika to ze wspomnianej ustawy, w myśl której prawo do zasiłku przysługuje tylko przez 12 miesięcy. Do 18 miesięcy zasiłku mają prawo kobiety, które przepracowały co najmniej 25 lat i mężczyźni, którzy przepracowali 30 lat, a także bezrobotni w regionach dotkniętych największym bezrobociem. Okres pobierania zasiłków w regionach o najniższym bezrobociu może zostać skrócony decyzją Rady Ministrów do trzech miesięcy. Dla porównania np. na Węgrzech do 1991 r. minimalny poziom zasiłku był określony na 80% minimalnej płacy lub rzeczywistego wynagrodzenia z poprzedniego miejsca pracy. W 1992 r. ustalono mniej korzystne warunki pobierania zasiłków, zmniejszając podstawę ich naliczania, tj. płace minimalne. Zasiłek płacony jest tam przez 1,5 roku, a później można otrzymywać zasiłek socjalny, wypłacany zależnie od dochodów przypadających na jednego członka rodziny 11. Warto dodać, że zasiłki np. w Grecji są od razu ustalane na bardzo niskim poziomie (40-50%), by pobudzać bezrobotnego do poszukiwania pracy. Uważa się też, że zasiłek powinien być malejący w 10 Stosunek służbowy dotyczy mianowanych pracowników centralnej administracji państwowej. 11 T. Laky: Problemy rynku pracy na Węgrzech, "Polityka Społeczna", nr5/6 z czerwca 1992 r.

8 BSE 7 miarę upływu czasu oraz zróżnicowany w zależności od sytuacji rodzinnej bezrobotnego. Czas wypłacania zasiłku trwa od 6 miesięcy (Portugalia) do 30 miesięcy (Dania). Dłużej wypłaca się zasiłki osobom w starszym wieku (Luksemburg, Hiszpania, Grecja). Czasem przyjmuje się, że zasiłek może być wypłacany przez okres obliczony jako przeciętna trwania bezrobocia. Nie jest możliwa kumulacja zasiłku ze świadczeniami emerytalno-rentowymi i ze świadczeniami ubezpieczeniowymi 12. Przekwalifikowanie bezrobotnych i przygotowanie zawodowe młodzieży Szczególną uwagę zwraca fakt zaplanowania na 1992 r. ponad czterokrotnie wyższych wydatków z Funduszu Pracy na przekwalifikowywanie bezrobotnych, niż w 1991 r. Jednakże w strukturze wydatków funduszu, są one mało znaczące - w 1991 r. stanowiły one 1%, a w 1992 r. - 2% wydatków (por. tabela 2). Kierowanie bezrobotnych na szkolenia mają inicjować rejonowe urzędy pracy wówczas, gdy nie ma możliwości zapewnienia im odpowiedniej pracy. Urząd jest odpowiedzialny za to, aby przebyty rodzaj szkolenia gwarantował otrzymanie odpowiedniej pracy. W czasie trwania szkolenia bezrobotni mają prawo do zasiłku szkoleniowego, wypłacanego w wysokości 80% wynagrodzenia (w przypadku choroby zawodowej lub wypadku przy pracy 100% wynagrodzenia). Nie może on być niższy niż 40% kwoty przewidywanego przeciętnego wynagrodzenia i nie może też przekraczać 1109t tego wynagrodzenia. Bezrobotni, którzy porzucili pracę, lub rozwiązano z nimi umowę o pracę bez wypowiedzenia z ich winy, otrzymują zasiłek szkoleniowy w obniżonej wysokości, tj. 33% przewidywanego przeciętnego wynagrodzenia. Przyuczanie bezrobotnych do innej pracy, stanowiące obecnie najbardziej pożądaną formę walki z bezrobociem, stanowi niestety margines działalności urzędów pracy. Można to zilustrować danymi statystycznymi z woj. łódzkiego. Regionie tym w I półroczu 1992 r. na 105 tys. bezrobotnych przeszkolono 522 osoby, w tym 430 kobiet, co pochłonęło zaledwie 0,7% wydatków związanych z bezrobociem 13. Praktycznie w roku bieżącym Łódź otrzymała pieniądze na aktywne formy walki z bezrobociem dopiero we wrześniu 14. Nie można skutecznie tworzyć programu przekwalifikowania bezrobotnych jeśli aż trzy kwartały roku urzędy pracy nie znają ostatecznych kwot, którymi mogą gospodarować. Taka sytuacja wykształca praktykę polegającą na wypłacaniu tylko należnych zasiłków i zaniechaniu podejmowania jakichkolwiek innych działań. Ten czas (oczekiwania na roczną kwotę dotacji) z punktu widzenia efektywności walki z bezrobociem, jest z pewnością czasem straconym. Zjawisko to ma bezpośredni związek z przeciągającym się na wiele miesięcy 1992 r. uchwaleniem obowiązującej ustawy budżetowej. Prace interwencyjne i publiczne Jak wynika z tabeli 2 na prace interwencyjne zamierza się w 1992 r. przeznaczyć o 46% więcej środków niż w roku ubiegłym. W strukturze wydatków w 1990 r. pochłonęły one 6% środków, w 1991 r. 3%, a w 1992 r. mają ponownie stanowić 6% wydatków. Prace interwencyjne i publiczne też mogą mieć charakter inwestycji tworzącej miejsca pracy na przyszłość. Problem polega jednak na tym, że przy inwestycjach z Funduszu Pracy płaci się tylko za robociznę, czyli gmina musi mieć środki na sprzęt i materiały. W takich przypadkach jedną z postulowanych czasem możliwości sfinansowania wydatków materialnych gminy (na materiały i sprzęt) na prace publiczne, jest pożyczanie na ten cel pieniędzy z Funduszu Pracy. Można mieć jednak uzasadnione obawy, 12 G. Uścińska: Ubezpieczenia od bezrobocia w krajach EWG, "Polityka Społeczna", nr 5/6 z czerwca 1992 r. 13 I. Dryl, Bezrobotne gminy, "Życie Gospodarcze", nr 36 z dnia r. 14 I. Dryl: Bezrobocie "po łódzku", "Życie Gospodarcze", nr 38 z dnia r.

9 8 BSE że po zapłaceniu wszystkich zobowiązań z tytułu zasiłków, na pożyczki z funduszu pieniędzy już nie starczy. Nie ma właściwie wątpliwości, że w gminach pracy do wykonania jest dużo, choćby przy porządkowaniu terenów, czy konserwacji różnych obiektów publicznych. Bardziej racjonalnemu wykorzystaniu środków Funduszu Pracy przeznaczanych na prace interwencyjne ma służyć odrębny tryb przyznawania dotacji budżetowych na finansowanie inwestycji w regionach zagrożonych najwyższym bezrobociem 15. Nowe przepisy nie rozwiązują jednak problemów tych gmin, które nie znalazły się na liście gmin "uprzywilejowanych", sporządzanej w Ministerstwie Pracy. We wspomnianym rozporządzeniu Rady Ministrów ustalony został tryb składania wniosków i zasady udzielania dotacji na inwestycje tworzące nowe miejsca pracy w regionach zagrożonych wysokim bezrobociem 16. Wnioski takie mogą składać zarówno gminy jak i pozostałe podmioty gospodarcze - za pośrednictwem wojewody. Są one następnie rozpatrywane przez zespół reprezentowany przez kierowników dziewięciu ministerstw. Wysokość dotacji na inwestycję nie może przekraczać 30% nakładów planowanych do realizacji do końca 1993 r. Głównym kryterium przyznawania dotacji jest najniższa kwota dotacji na jedno miejsce pracy, które ma być utworzone w wyniku zrealizowania inwestycji. Jak na razie na prace interwencyjne nie przeznacza się zbyt dużo środków. Np. w I półroczu 1992 r. w Łodzi do prac interwencyjnych wysłano 1873 osób, na co wydano z Funduszu Pracy zaledwie 2.5% środków. Ponadto bezrobotni niechętnie podejmują się tzw. prac interwencyjnych, gdyż są one mało interesujące, nie dają satysfakcji, a otrzymywane za nie wynagrodzenie jest często bardzo zbliżone do kwoty zasiłku. Tworzenie miejsc pracy Na utworzenie nowych miejsc pracy w 1990 r. wydano 16 mld zł, a 1991 r. 90 mld zł, tj. prawie sześciokrotnie więcej (por. tabela 2). W planie na 1992 r. nie uwzględniono tego rodzaju wydatków. Natomiast w ustawie budżetowej na 1992 r. utworzono rezerwę w wysokości 636 mld zł przeznaczoną na dotacje do inwestycji tworzących nowe miejsca pracy w regionach zagrożonych wysokim bezrobociem. Z tej kwoty na zadania własne gmin przeznaczono 273 mld zł. Inicjowanie tworzenia nowych miejsc pracy również należy do obowiązków rejonowych urzędów pracy. Skuteczności tego rodzaju działań mają sprzyjać opisane wcześniej nowe przepisy w sprawie dotacji z budżetu na finansowanie inwestycji tworzących nowe miejsca pracy w regionach zagrożonych wysokim bezrobociem. Gminy umieszczone na rządowej liście dotkniętych najwyższym bezrobociem mogą korzystać z pewnych przywilejów, takich jak np. ulgi podatkowe (o czym szerzej w opracowaniu M. Majewicz, "Rola podatków w przeciwdziałaniu bezrobociu"). Firmy działające na tych terenach mogą np. maksymalnie podwyższać stawki amortyzacji, co wpływa na zmniejszenie podstawy opodatkowania. Gminy te mogą też ubiegać się o większe środki z Funduszu Pracy. Spółki z udziałem kapitału zagranicznego, które zainwestowały powyżej 2 mln ECU mogą wystąpić o zwolnienie z podatku dochodowego. Podmioty gospodarcze, które mają prawo do ubiegania się o rozliczanie z urzędem skarbowym w uproszczonej formie, tj. przy pomocy karty podatkowej, mogą zwiększyć zatrudnienie ponad określony limit. Podmiotom gospodarczym przysługują ponadto wyższe ulgi podatkowe z tytułu szkolenia uczniów. W tworzeniu nowych miejsc pracy ma, zgodnie z programem MPiPS, uczestniczyć Agencja Własno- 15 Od 29 października będzie obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z 29 września 1992 r. w sprawie dotacji z budżetu na finansowanie inwestycji tworzących nowe miejsca pracy w regionach zagrożonych wysokim bezrobociem. (Dz. U. nr 76 z 14 października, poz. 378). 16 Określa je uchwała nr 93 Rady Ministrów z 24 sierpnia 1992 r. w sprawie wykazu gmin o szczególnym zagrożeniu wysokim bezrobociem strukturalnym (M.P. nr 28, poz. 195).

10 BSE 9 ści Rolnej Skarbu Państwa. Do zadań tej Agencji należy bowiem między innymi szukanie miejsc pracy dla pracowników zwalnianych z PGR. Pożyczki dla pracowników zakładających spółki rolnicze miałyby być finansowane zarówno przez Agencję jak i z Funduszu Pracy. Niestety doświadczenie pokazało, że stosowane do tej pory formy zachęty dla firm nie były wystarczające, by w ciągu 1991 r. zmniejszyć bezrobocie w najbardziej zagrożonych gminach. Pożyczki Pożyczki są uznawane za aktywny sposób walki z bezrobociem wówczas, jeśli odpowiednio zainwestowane spowodują rozpoczęcie działalności gospodarczej przez bezrobotnego. W 1990 r. przeznaczono na ten cel 26% środków Funduszu Pracy, w 1991 r. - 3%, a w planie na 1992 r. zamierza się wyasygnować zaledwie 1%. Pożyczki dla bezrobotnych w 1992 mają być zatem zaledwie marginesem działalności finansowanej z Funduszu Pracy. Jest to sprzeczne z obserwacją pewnych postaw wśród bezrobotnych, którzy zdecydowanie preferują pożyczki przed robotami publicznymi, które uważa się za zajęcie nie rozwiązujące istoty problemu, a czasem nawet za uwłaczające. Rejonowe urzędy pracy mogą udzielać zakładom pracy pożyczek na zorganizowanie dodatkowych miejsc pracy dla bezrobotnych, a także bezpośrednio bezrobotnym oraz pracownikom w okresie wypowiedzenia. Pożyczki te muszą być wykorzystane na podjęcie działalności gospodarczej. Wysokość pożyczki nie może przekraczać dwudziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia. Pożyczka może zostać udzielona, jeśli wnioskodawca przedstawi w rejonowym urzędzie pracy wniosek zawierający wszystkie niezbędne informacje oraz zabezpieczenie jej spłaty w formie poręczenia, weksla, hipoteki lub gwarancji bankowej. Pożyczki na podjęcie działalności wytwórczej są oprocentowane w wysokości 0,6% zmiennej stopy oprocentowania kredytu refinansowego, a na działalność handlową, usługową lub różnorodną w wysokości 0,8%. Pożyczki na dodatkowe miejsca pracy są oprocentowane w wysokości 0,8% zmiennej stopy oprocentowania kredytu refinansowego 17 na stanowiska pracy bezpośrednio w produkcji i 1% na utworzenie pozostałych stanowisk pracy. Odsetki od udzielonych pożyczek nie podlegają kapitalizacji. W razie nie wywiązania się z warunków umowy, pożyczkobiorca jest obowiązany zwrócić kwotę pożyczki wraz z odsetkami w wysokości 1,2% zmiennej stopy oprocentowania kredytu refinansowego. Umowy o udzielenie pożyczki mogą przewidywać jej umorzenie w wysokości 50%, pod warunkiem jednak prowadzenia działalności co najmniej przez 24 miesiące 18. Pożyczki nie są ciągle powszechnie stosowaną formą przeciwdziałania bezrobociu. Np. w I półroczu 1992 r. w woj. łódzkim, przy bezrobociu sięgającym 105 tys. osób, przyznano zaledwie jedną pożyczkę na podjęcie działalności i ani jednej pożyczki na stworzenie dodatkowych miejsc pracy. W niektórych likwidowanych zakładach pracy pojawia się problem, czy pracownikom, którzy na bazie tej firmy chcą utworzyć spółkę, można udzielić z Funduszu Pracy pożyczki na wykup majątku. Sprawa okazuje się być sporna, choć przepisy tego nie zabraniają. Pracownikom można bowiem udzielać pożyczki w okresie wypowiedzenia, na podjęcie działalności gospodarczej, jednakże zastrzega się, że pożyczki te w pierwszym rzędzie muszą dostawać aktualni, a nie przyszli bezrobotni. Wnioski 17 Kredyt refinansowy jest to kredyt udzielany przez bank centralny - NBP - pozostałym bankom. Np. stopa oprocentowania tego kredytu do maja 1991 r. wynosiła 60%, następnie została obniżona do 51% i po kilkakrotnych obniżkach w końcu grudnia wyniosła 36% w skali roku. 18 Por. rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 17 grudnia 1991 r. w sprawie zasad udzielania pożyczek z Funduszu Pracy. Dz. U. nr 122, poz. 539.

11 10 BSE Przedstawione poniżej wnioski nie wyczerpują naturalnie skomplikowanej, gdyż uwikłanej w transformację polskiej gospodarki jako całości, problematyki walki z bezrobociem. Wskazują one jednak na możliwość podjęcia pewnych szybkich działań, często nie wymagających dodatkowych środków finansowych. 1. Konieczna jest znajomość szczegółowej mapy i struktury bezrobocia, przewidywań co do rejonów, grup wieku, zawodów najbardziej zagrożonych bezrobociem 19, ale także potrzeb bezrobotnych (tak, żeby wystarczało pieniędzy np. na pożyczki). Do prac nad sporządzeniem szczegółowej i aktualnej mapy bezrobocia można by włączyć instytuty naukowe (uczelniane, resortowe i PAN). Oprócz informacji o bezrobociu z biur pracy niezbędne są badania GUS nad aktywnością ekonomiczną gospodarstw domowych 20. Jednocześnie nieodzowna jest bieżąca i sprawna informacja o istniejącym rynku pracy. Do tego celu powinno się wykorzystywać specjalnie do tego celu opracowany i jednolity we wszystkich regionach program komputerowy, który informowałby o sytuacji na rynku pracy we własnej i w innych gminach. Biura pracy powinny mieć informację o możliwościach i kierunkach inwestowania na własnym terenie i powinny też udzielać bezrobotnym porad prawnych i finansowych. 2. Biura pracy powinny znać wielkość przyznanych im środków jeszcze przed rozpoczęciem kolejnego roku budżetowego. 3. Warto zastanowić się nad dotychczasowym systemem limitowania środków na poszczególne cele, gdyż jak wskazuje praktyka, jest to mechanizm wyzwalający działania nieracjonalne, polegające na wydawaniu pieniędzy - nie ze względu na pilność potrzeb - lecz z obawy przed utratą odpowiednio wyższych dotacji w roku następnym. 4. Oszczędność środków finansowych, które można wykorzystać dla regionów objętych największym bezrobociem, może przynieść stosowanie uprawnienia Rady Ministrów (art. 30 ustawy) do skracania okresu pobierania zasiłków dla bezrobotnych, w tych regionach, w których bezrobocie nie przekracza 2% zatrudnionych, a w regionach, w których występuje nasilenie prac sezonowych -do okresów poza sezonem. 5. Skutki dla rynku pracy powinien też zawierać program prywatyzacji. Chodzi tu o równoległe konstruowanie programu zagospodarowania ludzi zwalnianych z prywatyzowanych przedsiębiorstw, jak i znajomość potrzeb nowo tworzonego rynku pracy, uwzględniającą poszczególne zawody. 6. Godne uwagi jest przyspieszenie prac nad systemem dobrowolnych ubezpieczeń indywidualnych od skutków bezrobocia. 7. Ponownego przemyślenia wymaga system zasiłków dla bezrobotnych. Pojawiają się bowiem wątpliwości, czy zasiłek ten nie powinien być od razu ustalany na niższej wysokości, czy nie powinien zależeć od sytuacji rodzinnej itd. 8 Należałoby przeprowadzić oddzielne badania nad siłą i kierunkiem związku między obowiązującymi zasadami przyznawania emerytur i wydatkami na bezrobocie. Wcześniejsze emerytury mogą bowiem zmniejszyć bezrobocie, ale mocniej obciążyć budżet państwa niż np. zasiłki. 9. Można by rozpowszechnić zasadę zatrudniania pracowników w niepełnym wymiarze czasu, tj. skracanie czasu pracy w tygodniu i zatrudnianie półetatowców. 19 H. Wojnarowska: Czy środki przeciwdziałania bezrobociu są skuteczne, "Polityka i Zabezpieczenie Społeczne. Studia i Materiały", nr 7 z lipca 1992 r. 20 J. Witkowski: Co wiemy o bezrobociu w Polsce?, "Polityka Społeczna", nr 5/6 z czerwca 1992 r.