Zagospodarowanie przestrzenne

Transkrypt

1 Zagospodarowanie przestrzenne Polskie prawo na tle standardów demokratycznego państwa prawnego Hubert Izdebski Aleksander Nelicki Igor Zachariasz

2

3 Zagospodarowanie przestrzenne Polskie prawo na tle standardów demokratycznego państwa prawnego Hubert Izdebski Aleksander Nelicki Igor Zachariasz Warszawa 2007

4 Recenzenci naukowi: Prof. dr Klaus H. Goetz Prof. dr hab. Jadwiga Staniszkis Projekt graficzny: Kotbury Zastrzeżenia prawne Niniejszy raport został przygotowany przez pracowników naukowych i ma na celu dostarczenie czytelnikom ogólnych informacji na tematy, które mogą ich interesować. Informacje zawarte w niniejszym raporcie nie stanowią w żadnym wypadku świadczenia usług. Mimo iż dołożono należytych starań w celu zapewnienia rzetelności prezentowanych w raporcie informacji przez autorów, istnieje ryzyko pojawienia się nieścisłości. Ernst & Young Polska spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. (dawniej Ernst & Young S.A.) ("EY") nie ponosi jakiejkolwiek odpowiedzialności ani nie gwarantuje poprawności i kompletności informacji prezentowanych w raporcie. Raport może ponadto zawierać odnośniki do określonych ustaw i przepisów, które podlegają nowelizacji i stąd powinny być interpretowane wyłącznie w konkretnych okolicznościach, w których są cytowane. Informacje zamieszczane są bez uwzględniania jakichkolwiek zmian i EY nie zapewnia ich kompletności, poprawności i aktualności, i nie udziela w tym zakresie żadnych gwarancji wyraźnych lub dorozumianych. Ponadto w najszerszym dopuszczonym przez prawo zakresie EY wyłącza jakiekolwiek gwarancje, wyraźne lub dorozumiane, w tym między innymi dorozumiane gwarancje sprzedaży i przydatności do określonego celu. W żadnym wypadku EY, powiązane z EY spółki ani też partnerzy, agenci lub pracownicy EY lub spółek powiązanych z EY nie ponoszą jakiejkolwiek odpowiedzialności wobec czytelnika lub innych osób z tytułu jakiejkolwiek decyzji lub działania podjętego na podstawie informacji znajdujących się w niniejszym raporcie ani też z tytułu jakichkolwiek pośrednich, szczególnych lub ubocznych strat, nawet w przypadku otrzymania informacji o możliwości ich wystąpienia. Copyright by Ernst & Young Polska Sp. z o.o. sp. k., Poland W braku odmiennego zastrzeżenia, prawa autorskie do treści niniejszego raportu posiada Ernst & Young Polska Sp. z o.o. sp. k. Wszelkie prawa zastrzeżone. Żadne materiały znajdujące się w niniejszym raporcie, w tym tekst, grafika, nie mogą być reprodukowane lub przesyłane w jakiejkolwiek formie i w jakikolwiek sposób bez pisemnego zezwolenia EY. Rondo ONZ Warszawa Patron prasowy:

5 Spis treści WPROWADZENIE Problem Specyfika prawa zagospodarowania przestrzennego Opis badań: cele, zakres, metody Zawartość raportu ROZDZIAŁ I. Standardy prawa zagospodarowania przestrzennego I.1. Niemiecki i angielski system planowania zagospodarowania przestrzennego I.1.1. Niemiecki system planowania zagospodarowania przestrzennego I.1.2. Angielski system zagospodarowania przestrzennego I.1.3. Porównanie systemu niemieckiego i angielskiego I.2. Prawo własności a prawo do zabudowy I.2.1. Prawo własności a prawo zabudowy w RFN I.2.2. Prawo własności a prawo zabudowy w Anglii I.2.3. Prawo własności a prawo do zabudowy w RFN a w Anglii I.3. Władztwo planistyczne I.3.1. Władztwo planistyczne gmin w Niemczech I.3.2. Władztwo planistyczne dystryktów i unitary authorities w Anglii I.3.3. Znaczenie i funkcja władztwa planistycznego samorządu lokalnego I.4. Integracja planowania zagospodarowania przestrzennego z inwestycyjnym I.4.1. Integracja planowania zagospodarowania przestrzennego z planowaniem inwestycyjnym w Niemczech I.4.2. Instrumenty sprzyjające integracji planowania zagospodarowania przestrzennego z planowaniem inwestycyjnym w systemie angielskim I.4.3. Infrastruktura miejska warunkiem rozwoju przestrzennego i intensyfikacji sposobu użytkowania terenu I.5. Uznaniowość samorządu w planowaniu a partycypacja społeczna oraz kontrola administracyjna i sądowa

6 SPIS TREŚCI I.5.1. Uznanie planistyczne a partycypacja społeczna oraz kontrola sądowa decyzji planistycznych w systemie niemieckim I.5.2. Angielski systemem kontroli zagospodarowania terenów jako system wyważania interesów publicznych i prywatnych.. 29 I.5.3. Uznaniowość decyzji planistycznych jako narzędzie wyważania interesów publicznych i prywatnych I.6. Szczegółowość planowania i możliwość odstępstwa od planu I.6.1. Zakres niemieckich planów zabudowy; możliwości odstępstwa od planu oraz zabudowy terenu nieobjętego planem I.6.2. Miejsce szczegółowych regulacji w angielskim systemie lokalnych planów zagospodarowania przestrzennego obejmujących obszar całej jednostki samorządu terytorialnego. Szczególne instrumenty regulacji zagospodarowania przestrzennego I.6.3. Szczegółowość planu narzędziem warunkującym skuteczność kontroli zagospodarowania przestrzennego oraz wyjątki od powszechności kontroli ROZDZIAŁ II. Stanowienie i stosowanie prawa zagospodarowania przestrzennego w Polsce na poziomie lokalnym II.1. Prawo planowania i zagospodarowania przestrzennego II.1.1. System źródeł prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego II.1.2. Organizacja planowania i zagospodarowania przestrzennego II.1.3. Zasady planowania i zagospodarowania przestrzennego II.2. Prawo własności a zagospodarowanie przestrzenne II.2.1. Ochrona prawa własności w Polsce II.2.2. Prawo do zabudowy a prawo własności II.3. Władztwo planistyczne gminy a zagospodarowanie przestrzeni II.3.1. Studia uwarunkowań jako podstawa rozwojowych działań gmin II.3.2. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego a rozwój gmin II.3.3. Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenów a rozwój gmin... 52

7 SPIS TREŚCI II.4. Brak integracji planowania zagospodarowania przestrzennego i inwestycyjnego II.5. Działania planistyczne gmin a partycypacja społeczna, kontrola i nadzór działań gmin oraz koordynacja działań planistycznych innych władz publicznych II.5.1. Partycypacja społeczna w procesie planowania. Wyważanie interesów publicznych i prywatnych II.5.2. Koordynacja i kontrola w zagospodarowaniu przestrzennym na poziomie lokalnym II.6. Ogólnikowa treść miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego II.6.1. Rysunek planu miejscowego II.6.2. Teksty planów miejscowych ROZDZIAŁ III. Ocena polskiego prawa zagospodarowania przestrzennego. Propozycje zmian III.1. Ocena w kontekście standardów demokratycznego państwa prawnego III.2. Niezbędne zmiany w prawie zagospodarowania przestrzennego PRZYPISY BIBLIOGRAFIA

8 Spis tabel i rysunków Tabele Tabela 1. Tereny osiedleńcze a rolnicze w wybranych miastach RFN.. 47 Tabela 2. Użytkowanie terenów w miastach metropolitalnych Anglii w 2005 r.w procentach całkowitej powierzchni obszaru JST, wg powierzchni parceli Tabela 3. Powierzchnie osiedleńcze w wybranych miastach Polski Tabela 4. Liczba ludności i prognoza na 2030 rok Tabela 5. Tabela 6. Pokrycie powierzchni miast planami miejscowymi listopad Wnioski i decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenów w latach Tabela 7. Wnioski i decyzje o pozwoleniu na budowę Tabela 8. Budynki mieszkalne i niemieszkalne wg wydanych pozwoleń na budowę Rysunki Rysunek 1. Rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego śródmieścia rejonu Dolnego Miasta części mieszkaniowej w Gdańsku z 2006 r Rysunek 2. Plan zabudowy (Bebauungsplan) nr 840 Kornelimünster- -West, Schleckheimer Straße w Akwizgranie Rysunek 3. Projekt rysunku planu obszaru działania (Action Area Plan) Newcastle dzielnice Benwell i Scotswood

9 Wprowadzenie 1. Problem W Polsce panuje powszechne przekonanie, że system planowania zagospodarowania przestrzennego nie działa dobrze. W mediach najczęściej przedstawia się problem od strony niedostatecznego w stosunku do społecznych potrzeb tempa powstawania domów mieszkalnych system planowania przestrzennego, zamiast ułatwiać przeznaczanie terenów pod budownictwo mieszkaniowe, hamuje jego rozwój 1. stan zagospodarowania przestrzennego w Polsce Drugim kierunkiem krytyki efektów działania systemu planowania zagospodarowania przestrzennego jest wskazywanie na rosnący chaos przestrzenny polskich miejscowości 2. Budynki mieszkalne powstają na terenach nieuzbrojonych bez możliwości podłączenia do sieci kanalizacyjnej, wodociągowej, drogowej, co w okolicy wielkich miast wydaje się raczej regułą niż wyjątkiem. Zwraca się też uwagę na inwestycje wzmagające ruch tak indywidualny, jak i zbiorowy powstające bez poprawy jakości sieci ulicznej i transportowej. Przykładem jest lokalizacja wielkich centrów handlowych. Deweloperzy zdają się sądzić, że winę za stan rzeczy ponoszą władze samorządowe, które nie chcą sporządzać planów miejscowych, preferując wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, jako bardziej elastyczne i pozostające w dyspozycji organu wykonawczego, a nie rady gminy. Jednak władze rządowe nie chcą, w projektach kolejnych nowelizacji, wyeliminować instytucji decyzji o warunkach zabudowy. Sądzimy jednak a wyniki naszych badań wydają się ten osąd potwierdzać że podstawowym powodem niewątpliwie złego stanu rzeczy są raczej źle sformułowane regulacje prawne. System prawny winien wyważać usprawiedliwione interesy zainteresowanych grup, biorąc pod uwagę i to w pierwszym rzędzie, jako ostateczne uzasadnienie wszelkiej regulacji procesu zagospodarowania przestrzeni interes obywateli, tak jednostkowy, jak i wspólny. Stąd za punkt odniesienia badań przyjęliśmy perspektywę obywatela/mieszkańca, nie tylko jako właściciela nieruchomości, ale także jako użytkownika miejskiego środowiska. złe regulacje prawne 2. Specyfika prawa zagospodarowania przestrzennego Współczesne systemy planowania i kontroli zagospodarowania przestrzennego ukształtowały się po drugiej wojnie światowej. U ich źródeł leży dostrzeżenie komplikowania się rzeczywistości miejskiej. Po pierwsze, chodzi o sam 7

10 WPROWADZENIE znaczenie planu dla rozwoju przestrzennego miasta fizyczny i populacyjny rozrost miast, ich suburbanizację, trwające nieprzerwanie w XIX i pierwszej połowie XX w. Po drugie, funkcjonowanie miast coraz bardziej uzależniało się od skomplikowanych sieci infrastrukturalnych: wodociągów, kanalizacji, sieci elektrycznej, gazowej, a w końcu sieci transportowych, które wpływają na ich organizację przestrzenną 3. Procesy te doprowadziły do wniosku, że kontrola nowej zabudowy na poziomie oceny propozycji nowego sposobu wykorzystania pojedynczej parceli jest niewystarczająca. Decyzje dotyczące konkretnych lokalizacji muszą zapadać w odniesieniu do całego systemu przestrzennego, jakim jest współczesne miasto. Decyzja, dotycząca pozornie jedynie danej działki, może bowiem w istocie wyznaczyć kierunek rozwoju szerszej całości, jeżeli dotyczy np. inwestycji o charakterze centrotwórczym (handel wielkopowierzchniowy, usługi). funkcje systemu planowania przestrzennego Stąd, stopniowo znaczenia nabierał plan. Stanowi on narzędzie w systematyczny sposób integrujące rozmaite punkty widzenia i wyprzedzające występowanie realnych konfliktów dotyczących planów zmiany sposobu użytkowania danego terenu. Obecnie systemy planowania przestrzennego pełnią trzy zasadnicze funkcje: określają rozwój przestrzenny konkretnych obszarów oraz koordynują przestrzenne działania zwłaszcza inwestycyjne władz publicznych; kontrolują zagospodarowanie terenu, zwłaszcza jego zabudowę; wyważają rozbieżne interesy prywatne i publiczne pod kątem zapewnienia ładu przestrzennego i warunków rozwoju przestrzennego. Pierwsza z wyróżnionych funkcji wykonywana jest przez władze publiczne wszystkich szczebli zależnie od ich kompetencji i zasięgu władztwa terytorialnego. Decyzje przestrzenne władz publicznych na najniższym szczeblu podziału terytorialnego są uzależnione od aktywności władz wyższego szczebla dwojako: poprzez konkretne ustalenia lokalizacyjne inwestycji publicznych o ponadlokalnym charakterze, i poprzez ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, zawarte czy to w przepisach prawa materialnego, czy to w strategiach krajowych bądź regionalnych, a dotyczących np. ochrony przyrody, ochrony dziedzictwa kulturowego, mieszkalnictwa itp. Druga z wyróżnionych funkcji jest w szczególny sposób wypełniana przez lokalne władze samorządowe. Jest ona uzależniona materialnie od ustaleń sformułowanych w wyniku spełniania funkcji pierwszej. Pozostaje jednak relatywnie autonomiczną kompetencją władz lokalnych, poddaną jedynie kontroli nadzorczej lub sądowej. Trzecia funkcja ma dwa odrębne aspekty wyważania interesów abstrakcyjnych, zapośredniczonych przez władze publiczne i wyrażonych w postaci rozmaitych polityk bądź strategii krajowych, regionalnych i lokalnych ale też wyważania interesów dotyczących projektów użytkowania konkretnych

11 WPROWADZENIE parceli. Ten ostatni aspekt wyważania interesów jest znów domeną działania lokalnych władz samorządowych. Proces rozwoju przestrzennego miasta nie jest i nie może być w pełni sterowany samodzielnie przez władze publiczne, nawet za pomocą wyrafinowanych narzędzi planistycznych i kontrolnych. Wyznaczanie realnego procesu zagospodarowania przestrzennego ma w istocie charakter sieciowy. Głębsza analiza tego procesu musi brać pod uwagę nie tylko intencje władz publicznych, ale także inwestorów dużych (deweloperów, sieci handlowych, wielkich przedsiębiorców) i małych (w tym właścicieli pojedynczych działek). Na proces zagospodarowania przestrzennego próbują wpływać także niezależne organizacje o charakterze sąsiedzkim lub broniące szczególnych wartości np. ochrony środowiska lub dziedzictwa kulturowego. Podstawowymi wymiarami skuteczności systemu planowania i kontroli zagospodarowania przestrzennego są: zapobieganie chaosowi przestrzennemu oraz rozwiązywanie konfliktów wokół alternatywnych możliwości zagospodarowania przestrzeni. Przywołanie reguł demokratycznego państwa prawnego wydawało nam się w tym kontekście niezbędne, aby zwrócić uwagę na fakt, że formalna skuteczność systemu nie może być wyłącznym kryterium jego oceny. Niezbędne są też: 1) jasne reguły dotyczące ograniczeń praw obywateli (przede wszystkim właścicieli nieruchomości), jeżeli takie ograniczenia są niezbędne; 2) maksymalizacja realizacji celów społeczeństwa (wyrażonych jako interes publiczny), celów węższych społeczności wyrażanych poprzez np. stowarzyszenia czy organizacje pozarządowe oraz celów prywatnych właścicieli nieruchomości, potencjalnych inwestorów itp., oraz 3) wbudowanie w system mechanizmów ochrony praw właścicieli nieruchomości, jak też innych obywateli, na jakość życia których wpłynąć może dana inwestycja. sieciowy charakter rozwoju przestrzennego wyznaczniki skuteczności systemu 3. Opis badań: cele, zakres, metody Przy tak określonym problemie badawczym i przedmiocie badania, cel badania zdefiniowaliśmy następująco: na ile stanowienie i stosowanie prawa na szczeblu lokalnym w zakresie planowania przestrzennego w Polsce spełnia standardy demokratycznego państwa prawnego oraz wskazanie na pożądane kierunki zmian. cel badań Takie sformułowanie ukierunkowało nasze zainteresowania badawcze na aktywność władz lokalnych. Kompetencje terytorialnych władz wyższego szczebla, w tym władz krajowych nie stanowiły odrębnego przedmiotu badania i były brane pod uwagę jedynie jako układ odniesienia, warunkujący działania władz lokalnych. 9

12 WPROWADZENIE standardy demokratycznego państwa prawnego Układem odniesienia są standardy demokratycznego państwa prawnego. Tak więc, pierwszym krokiem badawczym było dążenie do ustalenia takich zasad. Do celu tego posłużyła analiza dwóch systemów planowania zagospodarowania przestrzennego: w Niemczech i Anglii. Próba ustalenia standardów w niniejszej pracy nie ma charakteru badania istoty każdego możliwego prawa regulującego tę sferę działań władz publicznych. Analiza wychodzi z oglądu dwóch realnie istniejących systemów planowania. Wybór przedmiotu analizy ma charakter nieprzypadkowy. Są to bardzo odmienne systemy regulacji zagospodarowania przestrzennego, wskazywane często jako bieguny wymiaru: elastyczność (Anglia) versus pewność (Niemcy) systemu planowania zagospodarowania przestrzennego. Wyszliśmy z założenia, iż systemowa odmienność regulacji ułatwi dostrzeżenie, poza specyfiką przyjmowanych szczegółowych rozwiązań, istoty skutecznego i zachowującego wszelkie rygory demokratycznego państwa prawnego określenia w przepisach prawnych możliwości planowania i kontrolowania zagospodarowania przestrzennego. Porównania systemu polskiego oraz z drugiej strony angielskiego i niemieckiego opierają się nie tyle na porównaniu konkretnych instrumentów prawnych czy organizacyjnych, co na próbie ustalenia momentów fundujących oba systemy porównywane z systemem polskim. Ich zasadniczą cechą jest działanie w warunkach demokratycznego państwa prawnego i właśnie w tym kontekście dążyliśmy do ustalenia, jakie cechy powinien mieć polski system planowania i kontroli zagospodarowania przestrzennego. ocena praktyki stanowienia i stosowania prawa na poziomie lokalnym Druga część prac objętych raportem polegała na ocenie praktyki stanowienia prawa oraz jego stosowania na poziomie lokalnym w Polsce w odniesieniu do zidentyfikowanych standardów prawa zagospodarowania przestrzennego. Ocenie podległy przede wszystkim same rozwiązania prawne. Ponadto korzystaliśmy z danych empirycznych dotyczących procesu zagospodarowania przestrzennego w wielkich miastach polskich, niemieckich i angielskich. Jako przedmiot badania wybrano dwanaście dużych polskich miast, zrzeszonych w Unii Metropolii Polskich (UMP) 4. Jako odpowiedniki niemieckie wybrano centralne miasta spośród 11 niemieckich regionów metropolitalnych (Metropolregionen) 5, a w przypadku Anglii Londyn, stanowiący odrębny region, oraz miasta centralne sześciu hrabstw metropolitalnych 6. W przypadku miast polskich analizowaliśmy studia uwarunkowań oraz wybrane plany miejscowe. Korzystaliśmy także z danych UMP pozyskanych z miast dotyczących stanu zaplanowania powierzchni miast, liczby wydawanych decyzji o warunkach zabudowy oraz pozwoleń na budowę (lata ).

13 WPROWADZENIE W przypadku miast niemieckich i angielskich analizowaliśmy wybrane niemieckie plany przeznaczenia oraz zabudowy, a także angielskie lokalne plany zagospodarowania przestrzennego. Korzystaliśmy też z dostępnych danych administracyjnych dotyczących sposobu użytkowania terenów na obszarze wielkich miast, liczby wydawanych pozwoleń planistycznych oraz odwołań od decyzji planistycznych (Anglia). wykorzystane dane 4. Zawartość raportu Rozdział I System niemiecki oceniany jest jako maksymalizujący pewność, system angielski jako maksymalizujący elastyczność. Jednocześnie oba systemy oceniane są jako skuteczne i dojrzałe. Chronią też one te same wartości. standardy prawa zagospodarowania przestrzennego Identyfikujemy pięć zasadniczych standardów demokratycznego państwa prawnego w dziedzinie planowania zagospodarowania przestrzennego: 1) W obu krajach ochronie podlega jedynie istniejące zagospodarowanie terenu; w zasadzie każde nowe zagospodarowanie wymaga zgody władz publicznych. 2) Władztwo planistyczne, oznaczające prawo do określania struktury urbanistycznej miejscowości, oraz kierowania na jej terenie procesami budowlanymi, należy do właściwości samorządu terytorialnego najniższego stopnia. 3) Istnieje ścisły związek pomiędzy możliwością rozwoju przestrzennego (intensyfikacją sposobu użytkowania terenu) a stanem infrastruktury. Uzbrojenie terenu jest obowiązkiem publicznym choć może być on przerzucony na prywatnego inwestora. Infrastruktura publiczna musi być wybudowana do czasu udzielenia zgody na użytkowanie budynków. 4) Uznaniowość gminy/dystryktu w planowaniu przestrzennym nie jest absolutna: służy wyważeniu interesów publicznych i prywatnych oraz ograniczona jest realną partycypacją społeczną w planowaniu i poddana kontroli nadzorczej i sądowej. 5) Istotą kontroli zagospodarowania przestrzennego jest szczegółowe określenie warunków zabudowy terenu, istnieją jednak w szczególnych sytuacjach prawne możliwości odstępstwa od warunków zabudowy określonych w planach a także inwestowanie na terenach bez planu. Rozdział II Powierzchowny ogląd polskich rozwiązań prawnych zdaje się świadczyć, że nie odbiegają one znacząco od rozwiązań przyjętych w dojrzałych systemach przestrzennych, próbując godzić pewność systemu niemieckiego i elastyczność systemu angielskiego. Bliższa analiza tekstów prawnych i praktyki wskazuje jednak na liczne niedostatki polskiego systemu: 11

14 WPROWADZENIE ocena polskiego systemu 1) Mimo analogicznego jak w Niemczech i Anglii rozumienia prawa własności na gruncie prawa konstytucyjnego, wykładnia obowiązujących przepisów ustawowych sugeruje istnienie prawa do zabudowy przez właściciela każdej działki, a w konsekwencji roszczenia o określenie warunków zabudowy. 2) Studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie w pełni determinują realną politykę przestrzenną gmin, ich treść wykazuje znaczące odstępstwa od standardów przyjętych w niemieckich planach użytkowania terenów czy w angielskich planach lokalnych, w szczególności brak jest bilansowania potrzeb i nakładów infrastrukturalnych oraz zmian w sposobie zagospodarowania terenów. Decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (dalej określane jako decyzje WZ.) mają być substytutem planu miejscowego. Jest to instytucja dezintegrująca zagospodarowanie przestrzeni, która nie ma odpowiednika w systemach niemieckim i angielskim. Porównanie zaplanowanych obszarów w miastach z wydawanymi decyzjami WZ oraz zabudową mieszkaniową zdaje się potwierdzać przypuszczenie, iż zagospodarowaniem polskich miast w większym stopniu rządzą przypadkowe decyzje wymuszające powstanie planów miejscowych lub wydanie decyzji WZ niż planowa działalność władz publicznych. 3) Większość gmin, zamiast podawać koszty realizacji uzbrojenia terenów oraz uchwalać plany z gwarancją środków finansowych na realizację określonej w nich infrastruktury, określa tylko sposób realizacji uzbrojenia terenu oraz zasady jego finansowania, co powoduje, iż tereny nie są przygotowane technicznie pod dopuszczalne w planach inwestycje. 4) Partycypacja społeczna w trakcie procesu planowania przestrzennego ma w Polsce charakter formalny, chroni jedynie interesy prawne (a nie faktyczne) mieszkańców i właścicieli, nie prowadzi też do wariantowania proponowanych przez gminę rozwiązań przestrzennych. Rolę koordynatora działań w systemie polskim pełnią uzgodnienia, natomiast w systemie angielskim i niemieckim akty prawne i dokumenty planistyczne. Nadzór nad sporządzaniem planów odbywa się po ich uchwaleniu i ma charakter formalny, nie wchodząc w merytoryczne rozstrzygnięcia planu. 5) Brak jest w polskim prawie rozwiniętych materialnych przepisów w zakresie dopuszczalności przeznaczenia użytkowania terenów. Główną wadą rysunków miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego sporządzanych w miastach jest brak ustaleń w zakresie użytkowania terenów oraz w zakresie dopuszczalnej zabudowy na konkretnych parcelach. Brak jest formalnego wymogu sporządzania i dołączania do planu miejscowego uzasadnienia szeroko wyjaśniającego przyjęte w planie rozwiązania. Rozdział III Zasadnicze wady polskiego systemu planowania i kontroli zagospodarowania przestrzennego polegają na odmiennym niż w dojrzałych systemach ulokowaniu zakresu władztwa planistycznego gmin z jednej strony, a ochrony praw

15 WPROWADZENIE właścicieli i mieszkańców z drugiej oraz słabej integracji systemu i braku przepisów prawa wymuszających skuteczne formy planowania. Najważniejsze proponowane zmiany prawne obejmują: Dostosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do konstytucyjnego rozumienia ochrony prawa własności; Zastąpienie instytucji uzgodnień instytucją opiniowania; Określenie możliwości zagospodarowania terenu bez konieczności sporządzania planu miejscowego; Wzmocnienie instytucji partycypacji społecznej; Wzmocnienie i lepsze ukierunkowanie nadzoru administracyjnego nad sporządzaniem planu; Wyeliminowanie instytucji decyzji WZ; Wzmocnienie roli studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; Wprowadzenie zasad obowiązujących w zagospodarowaniu przestrzennym na poziomie lokalnym; Zintegrowanie planowania miejscowego z planowaniem inwestycyjnym; Eliminację ogólnikowości miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. postulaty zmian w prawie 13

16 ROZDZIAŁ I Standardy prawa zagospodarowania przestrzennego I.1. Niemiecki i angielski system planowania zagospodarowania przestrzennego Systemy planowania zagospodarowania przestrzennego w Anglii i w Niemczech są odmienne w zakresie źródeł prawa oraz struktury organizacyjnej, jednakże w obydwóch krajach osiągane są zbieżne cele i chronione analogiczne wartości. I.1.1. Niemiecki system planowania zagospodarowania przestrzennego niemcy: źródła prawa zagospodarowania przestrzennego Źródła prawa planowania zagospodarowania przestrzennego Niemieckie prawo w zakresie planowania zagospodarowania przestrzennego dzieli się na prawo porządku przestrzennego i planowania krajowego (Raumordnungs- und Landesplanungsrecht) oraz prawo budowlane (Baurecht). Prawo porządku przestrzennego i planowania krajowego nadaje ramy planowaniu makroregionalnemu krajowemu i regionalnemu, za które odpowiedzialne są kraje członkowskie (Länder) i federacja (Bund). Prawo budowlane określa natomiast zasady użytkowania i ochrony terenów oraz realizacji inwestycji, w tym zwłaszcza zabudowy mieszkaniowej oraz przemysłowej i usługowej, za co odpowiedzialne są gminy (Gemeinde). Prawo porządku przestrzennego i planowania krajowego tworzy ustawa o porządku przestrzennym (Raumordnungsgesetz ROG) 7, uchwalona w 1965 r., oraz ustawy krajów związkowych o planowaniu krajowym (Landesplanungsgesetze). Prawo budowlane składa się z federalnej ustawy Kodeks budowlany (Baugesetzbuch BauGB) 8, przyjętej w 1960 r., oraz ustaw krajów związkowych normujących kwestie wydawania pozwoleń na budowę i wymogów technicznych budowli (Landesbauordnungen). niemcy: organizacja planowania Organizacja planowania zagospodarowania przestrzennego Za planowanie zagospodarowania przestrzennego w RFN odpowiedzialne są kraje związkowe oraz gminy. Do zadań krajów związkowych należy planowanie infrastrukturalnych powiązań pomiędzy głównymi jednostkami osiedleńczymi aglomeracjami miejskimi (Verdichtungsraum, Ballungsraum), stanowiącymi centra życia społecznego i gospodarczego (zentrale Orte), planowanie struktury osiedleńczej i infrastruktury publicznej tych centrów, oraz

17 ROZDZIAŁ I. STANDARDY PRAWA ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO ochrona terenów otwartych. Rządy krajów związkowych uprawnione są do sporządzania: planów porządku przestrzennego (Raumordnungspläne) dla obszarów całych krajów, określających m.in. strukturę osadnictwa kraju związkowego, chronione tereny otwarte, obszary rolne, infrastrukturę krajową, zwłaszcza transportową i drogową oraz energetyczną; plany te opracowywane są przez rządy krajów związkowych; planów regionalnych (Regionalpläne), dla obszarów mniejszych niż kraj związkowy, będących uszczegółowieniem planów porządku przestrzennego, opracowywanych najczęściej za pośrednictwem zrzeszeń (Zusammenschlüßen) gmin i powiatów, a na obszarach metropolitalnych Stuttgartu i Hanoweru przez bezpośrednio wybrane rady regionalne organy samorządu regionalnego 9 ; mocy obowiązującej plany regionalne nabierają po zatwierdzeniu (Genehmigung) przez ministrów krajów związkowych właściwych w sprawach zagospodarowania przestrzennego. Do zadań samorządu gmin należy planowanie zabudowy, w tym także ochrona terenów oraz kierowanie procesami budowlanymi (Bauleitplanung). Rady gmin uprawnione są do uchwalania: planów użytkowania terenów (Flächennutzungspläne), stanowiących tzw. przygotowawcze plany budowlane (vorbereitende Bauleitpläne), określających przeznaczenie terenów w kategoriach ogólnych, np. tereny pod zabudowę mieszkaniową, drogi, szpitale, etc.; planów zabudowy (Bebauungspläne), stanowiących tzw. wiążące plany budowlane (verbindliche Bauleitpläne) przepisy obowiązujące władze publiczne i obywateli w zagospodarowaniu przestrzeni, określające z dokładnością do parceli (Parzellenscharf) obowiązki władz publicznych, m.in. uzbrojenia terenów oraz prawa podmiotów prywatnych do zabudowy. Plany porządku przestrzennego, plany regionalne oraz plany budowlane określane są jako plany całościowe (Gesamtpläne) nadrzędne i integrujące (übergeordnete und zusammenfassende). Ich rolą jest koordynacja i synteza wszystkich działań planistycznych organów władzy publicznej, w tym także planów sektorowych (Fachpläne) sporządzanych przez ministerstwa i centralne urzędy krajów związkowych na odrębnych podstawach ustawowych, planujących przedsięwzięcia publiczne w zakresie m.in. transportu publicznego (jak drogi, kanały, lotniska), zaopatrzenia w energię i usuwania odpadów, telekomunikacji, obiektów obronnych oraz ochrony przyrody i krajobrazu, wód. W planowaniu zagospodarowania przestrzennego władze federacji (Bund) mają kompetencje koordynacyjne. Przy ministrze federalnym ds. porządku przestrzennego działa Rada ds. Porządku Przestrzennego (Beirat für Raumordnung), składająca się z fachowców i przedstawicieli organizacji jednostek samorządu terytorialnego (Spitzenverbände) oraz stała Konferencja Ministrów ds. Porządku Przestrzennego (Ministerkonferenz für Raumordnung) zadania rządów krajów związkowych rfn zadania gmin rodzaje planów w rfn rola rządu federalnego 15

18 ROZDZIAŁ I. STANDARDY PRAWA ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO organ współpracy z ministrami krajowymi właściwymi w sprawach planowania krajowego. Ministrowi podporządkowany jest także federalny Urząd ds. Budownictwa i Porządku Przestrzennego (Bundesanstalt für Bauwesen und Raumordnung), opracowujący periodycznie raport dotyczący stanu zagospodarowania przestrzennego RFN (Raumordnungsbericht). Władze powiatów (Landkreise) jednostek samorządu lokalnego nie mają żadnych kompetencji w zakresie planowania zagospodarowania przestrzennego. Jedynie starostowie (Landräte) oraz prezydenci miast na prawach powiatu, działający jako organy administracji rządowej, wydają pozwolenia na budowę. niemcy: przepisy materialne Przepisy materialne w zakresie planowania zagospodarowania przestrzennego Do zasadniczych przepisów o charakterze materialnym, porządkujących organizację i procedury planowania zagospodarowania przestrzennego należą zasady porządku przestrzennego (Grundsätze der Raumordnung), określone w 2 ROG, oraz określone w 1 i 1a BauGB zasady planowania budowlanego (Grundsätze der Bauleitplanung). Spośród 15 zasad porządku przestrzennego przepisów wiążących organy publiczne krajów związkowych oraz gmin w treści sporządzanych przez nie planów przestrzennych do najważniejszych należy zawarta w 2 ust. 2 pkt 2 ROG zasada nakazująca przeciwdziałać rozpraszaniu osadnictwa i zabudowy. Nakazuje ona koncentrację osadnictwa w ośrodkach centralnych oraz wprowadza obowiązek rewitalizacji i uzupełniania istniejącej zabudowy przed zabudową terenów otwartych. Z kolei 1 ust. 5 pkt 2 i 4 BauGB nakazuje utrzymywać, odnawiać i rozwijać istniejące kompleksy zabudowy (Ortsteile) na obszarze gminy, przy zapewnieniu zróżnicowanej społecznie struktury tych miejscowości i tworzeniu warunków dla rozwoju taniego, masowego budownictwa jednorodzinnego. Jednocześnie 1 ust. 5 BauGB zabrania generalnie wykorzystywania terenów użytkowanych rolniczo, lasów i terenów mieszkalnych pod inne funkcje, dopuszczając zmianę w ich wykorzystaniu w niezbędnej części, co wymaga szczegółowego uzasadnienia społecznego i ekonomicznego. I.1.2. Angielski system zagospodarowania przestrzennego anglia: źródła prawa zagospodarowania przestrzennego Źródła prawa zagospodarowania przestrzennego Podstawową regulacją jest Town and Country Planning Act z 1990 r. (TCPA), określający zadania i kompetencje samorządu (dystrykty i hrabstwa) w dziedzinie sporządzania planów oraz zasady kontroli planów i interwencji ministra w proces planistyczny. System angielski znajduje się w okresie przejściowym: TCPA został gruntownie zmodyfikowany przez Planning and Compulsory Purchase Act z 2004 r. (PCPA), z trzyletnią vacatio legis. Najważniejsze akty wykonawcze to: The Town and Country Planning (Local Development) (England) Regulations 2004, S.I No. 2204, dookreślający

19 ROZDZIAŁ I. STANDARDY PRAWA ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO zasady sporządzania planów; Town and Country Planning (Use Classes) Order S.I. 704, 1987 (z późn.zm.), określający klasy użytkowania terenów, oraz Town and Country Planning (General Permitted Development) Order, 1997, S.I. no 418 (z późn. zm.), regulujący zakres kontroli nowych sposobów użytkowania terenów. Organizacja planowania zagospodarowania przestrzennego W literaturze 10 określa się system angielski jako planowanie sposobu użytkowania terenu (land use planning), termin planowanie przestrzenne (spatial planning) rezerwując dla przestrzennej lokalizacji i koordynacji polityk władz publicznych, zwłaszcza inwestycyjnych. anglia: organizacja planowania Charakterystyczną cechą systemu angielskiego jest specyficzna instytucja pozwolenia planistycznego (planning permission). Wymagane jest ono dla zabudowy terenu oraz zmiany sposobu jego użytkowania. Pozwolenia wydawane są przez władze samorządowe najniższego szczebla: dystrykty (districts) oraz tzw. unitary authorities, jednostki samorządowe wykonujące zadania zarówno dystryktów, jak i jednostek wyższego szczebla hrabstw (counties). Akty prawa o charakterze wykonawczym definiują zagospodarowanie przestrzenne wymagające pozwolenia planistycznego. Nie są nim objęte np. przeróbki bądź remonty nie zmieniające zewnętrznego wyglądu budynku, choć mogą one wymagać pozwolenia budowlanego. Także akt wykonawczy ustala kilkanaście klas sposobów użytkowania terenów i reguluje, zmiany których klas wymagają pozwolenia planistycznego. pozwolenia planistyczne Wnioski o pozwolenia planistyczne są każdorazowo rozpatrywane w pełni merytorycznie, gdyż plan nie ma charakteru w pełni wiążącego. Decyzję niezgodną z planem uzasadnia się innymi merytorycznymi względami (other material considerations). W literaturze określa się, że system nie jest oparty na planie, a jedynie prowadzony przez plan (plan led). Obecnie obowiązujące plany oparte są na ustawie z 1990 r. i zachowują ważność do roku Wyróżnia się dwa poziomy planów. Hrabstwa sporządzają plany struktury (structure plans), określające zasadnicze strategie przestrzenne dla obszaru hrabstwa. Dystrykty sporządzają lokalne plany zagospodarowania (local development plans). Unitary authorities sporządzają jednolite plany odpowiadające zakresem zarówno planom struktury, jak i planom zagospodarowania. Na wyższych szczeblach terytorialnych, TCPA nie przewidywał tworzenia dokumentów stricte przestrzennych, a jedynie krajowych i regionalnych wytycznych planistycznych. Poza Londynem, w związku z nieistnieniem samorządowych władz regionalnych, także wytyczne regionalne są, formalnie rzecz biorąc, dokumentem rządowym. rodzaje planów w anglii inne dokumenty przestrzenne w anglii 17

20 ROZDZIAŁ I. STANDARDY PRAWA ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO reforma angielskiego systemu zadania dystryktów Reforma 2004 r. zmienia układ dokumentów planistycznych: wprowadza regionalne strategie przestrzenne, znosi plany struktury (hrabstwa sporządzają jedynie plany kopalin i odpadów) oraz zastępuje jednolity lokalny plan zagospodarowania zestawem dokumentów planistycznych, tzw. lokalnymi ramami zagospodarowania przestrzennego (local development framework). Zmiany te jednak nie dotykają zasadniczych kompetencji i obowiązków władz lokalnych najniższego szczebla. Obowiązkiem dystryktu jest sporządzenie planu zagospodarowania dla całego obszaru jednostki samorządowej. Plan obejmuje ogólną strategię i polityki rozwoju przestrzennego, oraz konkretne propozycje rozwoju przestrzennego dla wyróżnionych aspektów zagospodarowania całości obszaru (np. sieć centrów handlowych) lub dla wyróżnionych obszarów przewidywanego rozwoju przestrzennego (lub regeneracji), a także ustalenie obszarów chronionych przyrodniczo, tzw. green belts, gdzie tylko wyjątkowo dopuszcza się nową zabudowę, ale też urbanistycznie tzw. conservation areas. W przepisach PCPA wyróżnia się lokalne władze planistyczne (a więc podmioty sporządzające plany oraz sprawujące kontrolę nad procesem zagospodarowania przestrzennego) oraz regionalne ciała planistyczne, a więc ciała nie mające charakteru władz publicznych, sporządzające dokumenty planistyczne o charakterze strategicznym (regionalną strategię przestrzenną), formalnie przyjmowane przez ministra właściwego w sprawach zagospodarowania przestrzennego. rola ministra w systemie angielskim anglia: krajowe wytyczne planistyczne Władzą planistyczną w systemie angielskim jest także minister. Wydaje on dokumenty planistyczne o charakterze krajowym (krajowe wytyczne planistyczne) i regionalnym (wytyczne na podstawie ustawy z 1990 r., strategie na podstawie ustawy z 2004 r.). Ponadto ma prawo ingerencji w planowanie zagospodarowania przestrzennego oraz kontroli zagospodarowania na poziomie lokalnym zarówno w trybie nadzorczym, jak władczym, poprzez możliwość wydawania pozwoleń planistycznych oraz aktów równoważnych z nimi, skutkujących tzw. domniemanym pozwoleniem (deemed permission). Krajowe wytyczne planistyczne System angielski wyposażony jest w specyficzny instrument regulacyjny, jakim są wytyczne planistyczne. Krajowe wytyczne planistyczne, w formie not w sprawie wytycznych polityki planistycznej (planning policy guidance notes) wydanych na podstawie ustawy z 1990 r. są zastępowane deklaracjami polityki planistycznej (planning policy statements), wydawanymi na podstawie ustawy z 2004 r. Obowiązuje obecnie 11 deklaracji, przyjętych od 2004 r. oraz 14 not, przyjętych wcześniej. Wytyczne planistyczne mają charakter wiążący dla lokalnych władz planistycznych. Dookreślają one zasady tworzenia i zawartość lokalnych doku-