Transkrypt

1 Europejska polityka regionalna ma na celu wyrównywanie dysproporcji w rozwoju gospodarczym, społecznym i przestrzennym za pośrednictwem redystrybucji środków budżetowych w przekroju międzyregionalnym. Zmierza ona do harmonijnego rozwoju Unii Europejskiej, do niwelowania różnic i osiągania spójności między poszczególnymi regionami. Zasadniczym, naczelnym celem polityki regionalnej Unii Europejskiej jest dążenie do spójności społeczno-gospodarczej poprzez zmniejszanie różnic rozwojowych poszczególnych regionów oraz poprawę konkurencyjności obszarów najbiedniejszych, z uwzględnieniem dwóch podstawowych wskaźników poziomu rozwoju danego terytorium: Produktu Krajowego Brutto na jednego mieszkańca oraz stopy bezrobocia. Europejska polityka regionalna wspiera zatem wszelkie działania przyczyniające się do zmniejszania różnic gospodarczych, społecznych i terytorialnych na obszarze Wspólnoty, a tym samym do wyrównywania poziomu życia i szans wszystkich obywateli UE bez względu na miejsce zamieszkiwania. Polityka regionalna realizuje dwojakie działania: po pierwsze, koordynuje polityki regionalne (strukturalne) krajów członkowskich; po drugie udostępnia środki finansowe na wspólne cele uzgodnione przez państwa członkowskie i Unię Europejską. Proces formowania europejskiej polityki regionalnej odbywał się w kilku etapach. Kształtował się pod wpływem gry politycznej pomiędzy różnymi grupami interesów. O zmianach celów i instrumentów polityki spójności decydowały procesy rozszerzania oraz przygotowywania kolejnych okresów programowania. Przedmiotem publikacji jest przedstawienie procesu budowania podstaw systemu polityki regionalnej w Polsce w warunkach członkostwa (z uwzględnieniem okresu przedakcesyjnego), na podstawie uwarunkowań europejskiej polityki regionalnej, wyznaczającej zasady, cele i instrumenty polityki spójności społecznej, gospodarczej i terytorialnej. Polityka regionalna, definiowana jako długofalowe działania władz publicznych na różnych płaszczyznach, ukierunkowane na pobudzenie rozwoju gospodarczego i społecznego w regionach, jest efektem uznania za niepożądane istniejących w nich różnic w poziomie rozwoju gospodarczego i społecznego. Celem tej polityki jest tworzenie warunków wzrostu konku- 11

2 rencyjności regionów oraz przeciwdziałanie marginalizacji części obszarów Unii Europejskiej. Analizując wpływ środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej na skuteczność realizacji polityki regionalnej na poziomie krajowym, nie można zapomnieć, iż są one tylko jednym z elementów wsparcia realizacji tej polityki. Równie ważne jest prawidłowe sformułowanie celów i instrumentów krajowych realizacji polityki regionalnej. Brak dostatecznego powiązania absorpcji środków UE z reformami gospodarczymi (strukturalnymi i makroekonomicznymi) może stanowić znaczną barierę w realizacji procesów rozwojowych. Proces integracji europejskiej doprowadził do zbudowania nowych relacji między rządem centralnym a regionami. Pozycja regionów zależy od wewnętrznej struktury instytucjonalnej każdego państwa członkowskiego. Regiony, w sposób bardziej lub mniej bezpośredni uczestniczą w procesach integracyjnych; wysuwają swoje aspiracje europejskie i oczekują ich realizacji. Regiony i państwa w procesie integracji europejskiej mają do odegrania role komplementarne i dlatego uzasadniona jest ich racja bytu w zjednoczonej Europie. Proces integracji umożliwia także wyrażanie potrzeb regionalnych i stwarza ramy dla ich pełniejszej realizacji. Dążąc do zwiększenia swojej roli we współpracy europejskiej, regiony zaczęły się organizować w skali kontynentu, aby nadać większą siłę wspólnym postulatom. Na europejskim forum współpracy międzyregionalnej wyróżnione zostały trzy zasadnicze elementy o własnych strukturach i odrębnych podstawach prawnych, są to instytucje Rady Europy, Unii Europejskiej oraz instytucje niezależne, których przedmiotem działania są problemy regionów i ich współpraca. W pierwszym rozdziale zaprezentowane zostały poglądy teoretyków, w tym przede wszystkim przedstawicieli doktryny polskiego prawa administracyjnego, na temat kwestii terminologicznych dotyczących: regionu, zjawiska obecności społeczności regionalnej, regionalizacji w przekroju podziału krajów na federalne, regionalne i unitarne, rozwoju regionalnego, czynników wpływających na zróżnicowanie rozwoju regionów oraz regionów w życiu międzynarodowym. Pojęcie polityki regionalnej jest związane z instytucją rozwoju regionalnego, stanowiąc jeden z jego podstawowych elementów. Polityka regionalna obejmuje całokształt czynności podejmowanych przez Wspólnoty w zakresie oddziaływania na rozwój społeczno-ekonomiczny regionów należących do integrujących się państw, w celu niwelowania różnic pomiędzy poszczególnymi regionami. Może ona efektywnie spełniać swoją rolę pod warunkiem zachowania pewnych zasad i reguł. Proces formowania europejskiej polityki regionalnej odbywał się w kilku etapach, przy czym zmiany 12

3 zasad organizacyjnych dokonywano w przypadkach poszerzania Wspólnot, przygotowywania kolejnych cykli budżetowych oraz dalszych liberalizacji wspólnego rynku. W drugim rozdziale pracy zarysowana została geneza i ewolucja europejskiej polityki regionalnej, kształtowania się jej zasad, celów i instrumentów prawnych, a także finansowych w miarę postępowania procesu integracji europejskiej. Do sformułowania zasad europejskiej polityki regionalnej doszło w czasie reformy funduszy strukturalnych w 1988 roku. Zasady te są wynikiem doświadczeń Komisji Europejskiej w zakresie pierwszych prób koordynowania i finansowego wspierania polityk regionalnych państw członkowskich. Od 1989 roku stanowią one podstawy wspólnotowej polityki regionalnej i przy okazji kolejnych reform są dopracowywane i doskonalone w celu zwiększenia efektywności i skuteczności działań wspólnotowych na rzecz spójności społeczno-gospodarczej. W rozdziale trzecim przedstawiony został wpływ europejskiej polityki regionalnej na rozwój państw członkowskich, dokonany na podstawie wniosków z przygotowywanych co trzy lata raportów na temat spójności społeczno-ekonomicznej dla całej Unii Europejskiej. Przytoczone zostały przykłady dwóch państw: Irlandii i Grecji, które z różnymi skutkami ekonomicznymi i społecznymi wykorzystały szanse rozwojowe, poprzez możliwość udziału w europejskiej polityce regionalnej. Przykład Irlandii pokazuje, że promowanie rozwoju gospodarczego, zatrudnienia oraz spójności ekonomicznej i społecznej jest procesem kompleksowym, wykraczającym poza ramy zarządzania funduszami strukturalnymi. Warunkiem sukcesu gospodarczego tego kraju było nadanie najwyższego priorytetu w działaniach władz publicznych rozwojowi gospodarczemu, a także ścisłe powiązanie polityki przemysłowej i makroekonomicznej z instrumentami polityki rozwoju regionalnego. Natomiast przykład Grecji świadczy o tym, że polityka regionalna nie będzie odnosić rezultatów w przypadku nieodpowiedniej polityki gospodarczej rządu kraju członkowskiego, zwłaszcza błędnej strategii przemysłowej i makroekonomicznej. Brak przemyślanej i perspektywicznej polityki regionalnej, systemu instytucjonalnego, który zapewniłby właściwą realizację tej polityki, a także brak koordynacji polityki regionalnej rządu z jego polityką gospodarczą prowadzi do rozproszenia lub marnotrawienia wielu środków finansowych. Trwający od 2008 r. kryzys finansowo-gospodarczy odcisnął swoje piętno na sytuacji obydwóch krajów. Uwydatnił skutki nadmiernego zadłużenia oraz unaocznił zagrożenie wynikające z nieodpowiedzialnej polityki fiskalnej jednego państwa dla funkcjonowania całej unii walutowej. Grecki 13

4 kryzys finansów publicznych uwypuklił słabości instytucjonalne Unii Europejskiej i strefy euro. Założenia dotyczące dyscypliny fiskalnej krajów UE okazały się błędne, w wybranych krajach strefy euro nastąpił znaczny spadek konkurencyjności gospodarek, a dla strefy euro nie został sprecyzowany klarowny sposób postępowania w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowej. Słabości te nawarstwiały się w ostatniej dekadzie, jednak dopiero kryzys tegoroczny (Grecja, Irlandia) doprowadził do szerokiej dyskusji nad kształtem potrzebnych do przeprowadzenia reform 1. Wnioskiem dla Polski jest zatem prowadzenie polityki regionalnej poprzez odpowiednio prowadzoną politykę makroekonomiczną. W warunkach gospodarki globalnej podstawową cechą konkurencyjnej gospodarki jest zdolność szybkiej adaptacji do zmieniających się warunków, zdolność do zmiany. Zbudowanie tego rodzaju zdolności jest zadaniem bardzo złożonym, wymagającym zaangażowania wszystkich publicznych i prywatnych uczestników życia gospodarczo-społecznego. Polityka regionalna państwa jest istotną płaszczyzną współpracy administracji rządowej i samorządów terytorialnych, w szczególności samorządów województw. Powinna stwarzać warunki do szerszej współpracy między polskimi regionami. Oznacza to wprowadzenie regionalnej specyfiki do działań sektorowych, zwłaszcza na poziomie elastycznego formułowania działań programowych i ściślejszego współdziałania między programami sektorowymi i bezpośrednio z nimi związanymi regionalnymi programami operacyjnymi. Jednocześnie, oznacza to konieczność wprowadzenia odpowiednich instytucji i procedur koordynujących programowanie oraz zarządzanie programami, w tym również procedury wzajemnego informowania między różnymi szczeblami władz publicznych o podejmowanych działaniach. Polityka regionalna państwa nie powinna być zdominowana przez europejską politykę regionalną, tj. specyficzne dla niej priorytety rozwojowe i procedury organizacyjne. Dla trafnego określenia krajowych uwarunkowań i interesów rozwojowych oraz efektywnego realizowania polityki regionalnej państwa istotne znaczenie ma wyodrębnienie autonomicznych, wobec funduszy unijnych, środków finansowych skierowanych na krajową politykę regionalną, a także zbudowanie krajowych instrumentów i procedur rozwoju regionalnego. Rozdział czwarty zawiera próbę analizy procesu budowania systemu polityki regionalnej w Polsce, począwszy od reformy terytorialnej kraju, poprzez dostosowania organizacji terytorialnej, do dostosowań prawnych 1 Kryzys grecki geneza i konsekwencje, Dokument uzupełniający do Ram Strategicznych Narodowego Planu Wprowadzenia Euro, Ministerstwo Finansów, Warszawa 2010, s

5 i instytucjonalnych odpowiadających zasadom polityki regionalnej Unii Europejskiej. W rozdziale tym został zarysowany proces tworzenia podstaw strategicznego planowania i wdrażania polityki regionalnej kraju do roku Dokonano również próby oceny skuteczności wdrażania polityki spójności w pierwszym okresie członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Problemy dotyczące polityki gospodarczej i regionalnej w Polsce mają silne uwarunkowania kulturowe i instytucjonalne. Pierwsze związane są z kulturą polityczną i administracyjną, która mocno ogranicza możliwość efektywnego realizowania programów politycznych. Natomiast drugie uwarunkowania związane są z ograniczeniami instytucjonalnymi. Dotyczą one m.in. słabości organizowania instytucji wspomagających rozwój gospodarczy, która przejawia się silną centralizacją zarządzania, a także skłonnością do zarządzania hierarchicznego i wieloszczeblowego. W rozdziale piątym dokonano analizy uwarunkowań prowadzenia polityki regionalnej na szczeblu europejskim i krajowym w obecnym okresie programowania Kierunki tej polityki zostały sformułowane w trzecim raporcie Komisji Europejskiej na temat spójności gospodarczej i społecznej pn. Nowe partnerstwo dla spójności: konwergencja, konkurencyjność, współpraca. Zaprezentowane zostały wyniki debaty nad nowym kształtem polityki spójności Unii Europejskiej na lata , nowe cele i instrumenty tej polityki. Poddano analizie i próbie oceny dokumenty programujące rozwój kraju w latach : Strategię Rozwoju Kraju, Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia oraz zarys programów operacyjnych, systemu realizacji i wdrażania aktów programowych. Z uwagi na przedmiot opracowania, obejmujący analizę czynników, które warunkują tworzenie systemu polityki regionalnej państwa w związku z europejską polityką regionalną, zastosowano w niniejszej pracy metodę porównawczą. Dokonując przeglądu zasad, celów i instrumentów europejskiej polityki regionalnej, zmieniających się w czasie i przestrzeni podjęta została próba zdefiniowania kierunków, jakie powinny zostać przyjęte i realizowane przez administrację publiczną naszego kraju, aby członkostwo w Unii Europejskiej, w tym aktywny udział w polityce spójności, znalazły odzwierciedlenie we właściwym systemie prowadzenia polityki rozwoju Polski. W latach instrumenty finansowe polityki spójności stanowią jedno z największych źródeł finansowania inwestycji publicznych w Polsce. Już z tytułu okresu programowania Polska otrzymała w sumie w latach ponad 12,5 mld euro. W nowym okresie będzie to ponad 67 mld euro. W wymiarze ekonomicznym oznacza to transfery finansowe w wysokości ok. 6% PKB Polski, stąd polityka makroekonomiczna musi uwzględniać wpływ tych funduszy na wskaźniki 15

6 makroekonomiczne. Planowana wielkość transferów środków z budżetu UE powoduje, że Polska staje się (w miejsce Hiszpanii) największym beneficjentem europejskiej polityki spójności, do którego trafić powinno około 20% całkowitej alokacji budżetu UE, przeznaczonej na ten cel. Z drugiej strony należy mieć na uwadze, że polityka spójności to nie tylko instrumenty finansowe, ale także promocja pewnych zasad, standardów administracyjnych i jakości rządzenia, które wpływają na lepsze działanie administracji publicznej jako całości. Polska w Unii Europejskiej stała się, w świetle celów europejskiej polityki spójności, jej największym obszarem problemowym. Niski w stosunku do UE poziom rozwoju kraju i regionów, niska stopa zatrudnienia i wysoki poziom bezrobocia, brak podstawowej infrastruktury decydującej o poziomie konkurencyjności państw i regionów, niska zdolność do tworzenia innowacji, niesprawność administracji, a także koncentracja przestrzenna problemów rozwojowych na niektórych obszarach (obszary wschodnie, wiejskie oraz tradycyjnych przemysłów), wskazują na strukturalne, ukształtowane historycznie, przyczyny niskiego stopnia konwergencji społeczno- -gospodarczej naszego kraju. Jednocześnie Polska w UE to także kraj, w którym można zaobserwować bardzo szybkie zmiany w niektórych sektorach gospodarki, a także stosunkowo szybkie przekształcenia niektórych trwałych elementów struktury społeczno-gospodarczej oraz przestrzennej. Najbardziej zauważalne, korzystne zmiany o charakterze strukturalnym dotyczą m.in. zwiększania poziomu zatrudnienia, zmniejszania się liczby pracujących w rolnictwie, wzrost zróżnicowań regionalnych i zwiększanie się roli dużych ośrodków miejskich, zwiększanie się odsetka osób z wykształceniem wyższym. Wolniej natomiast postępują zmiany w strukturze tworzenia PKB, jak również zwiększaniu poziomu inwestycji oraz rozwoju powiązań transportowych, istotnych dla wzrostu konkurencyjności kraju i regionów. Jednakże w okresie wzrost gospodarczy w Polsce znacznie przewyższał średnie tempo w Unii Europejskiej, przy czym w latach wzrost ten wynosił średnio w roku 5,4%, natomiast w 2009 r. uległ spowolnieniu do 1,7% na skutek oddziaływania globalnego kryzysu finansowego. W przeciwieństwie do wszystkich pozostałych krajów członkowskich UE, Polskę ominęła recesja w okresie Warto zauważyć pozytywny wpływ funduszy unijnych na tempo wzrostu gospodarczego w Polsce, a tym samym na łagodzenie skutków światowego kryzysu finansowego i gospodarczego. Ocenia się, że ponad połowa wzrostu gospodarczego w 2009 r. została osiągnięta dzięki funduszom unijnym. Duże problemy rozwojowe, wynikające z historycznie ukształtowanej struktury społeczno-gospodarczej kraju, w zestawieniu z dużymi środkami zewnętrznymi z budżetu UE, otrzymywanymi w ramach europejskiej 16

7 polityki spójności, zmuszają do pogłębionej refleksji na temat średnioi długookresowej strategii rozwojowej, obejmującej zagadnienia społeczne, gospodarcze i przestrzenne. Istotne jest nie tylko wyznaczenie celów, ale także refleksja na temat wieloczynnikowego systemu zapewniającego możliwość ich skutecznej realizacji poprzez koordynację działań, monitorowanie, ewaluację skuteczności i efektywności dla poprawienia jakości zarządzania procesami rozwojowymi. Szczególna uwaga w procesie kształtowania ogólnej strategii rozwojowej powinna zatem być poświęcona roli polityki regionalnej. Dlatego też szczególnego znaczenia nabiera, trwająca od prawie trzech lat, debata nad przyszłym kształtem polityki spójności, zarówno na forum Unii Europejskiej, jak i krajowym. Rola polityki spójności w ramach wspólnych polityk Unii Europejskich jest nie do podważenia, nabiera coraz większego znaczenia nie tylko dla niwelowania różnic między regionami, ale również dla rozwoju całej Unii. Potwierdzeniem powyższego jest nadanie jej szczególnej rangi w postanowieniach traktatowych. Należy podkreślić, iż w dotychczasowych uregulowaniach prawa pierwotnego UE problematyka regionalna traktowana była bardzo ogólnie. Nowe zasady i kierunki działań w tej materii sformułowane zostały w postanowieniach zawartych w Traktacie z Lizbony z 13 grudnia 2007 roku 2 dotyczących wzmacniania spójności terytorialnej związanej ściśle z funkcjonowaniem regionów oraz polityki regionalnej. W definicji polityki spójności traktat lizboński potwierdza koncepcję zmniejszenia dysproporcji regionalnych i przewiduje definicje regionów zasługujących na szczególne działania w ramach polityki regionalnej, która jest bardziej precyzyjna i wyczerpująca niż definicja zawarta w poprzednich traktatach. W ramach polityki spójności społecznej, gospodarczej i terytorialnej szczególną uwagę kieruje się na obszary wiejskie, obszary podlegające przemianom przemysłowym, a także regiony o niekorzystnych warunkach przyrodniczych i demograficznych (o niskiej gęstości zaludnienia, wyspiarskie, transgraniczne i górskie). Nowe kierunki polityki spójności wprowadzają postanowienia Traktatu określające, iż celem Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego jest przyczynianie się do korygowania podstawowych dysproporcji regionalnych w Unii poprzez udział w rozwoju i dostosowaniu strukturalnym regionów opóźnionych w rozwoju oraz w przekształcaniu upadających regionów przemysłowych. Zatem, ostatnie tendencje do ograniczenia polityki regionalnej (i polityki spójności) do wyłącznie najuboższych obszarów UE 2 Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, Dz. Urz. UE C 306/1 z r. 17

8 należy uznać za niezgodne z traktatem lizbońskim, co stanowi istotną wskazówkę w trwającej, kontrowersyjnej debacie na temat polityki spójności po 2013 r. Nowej koncepcji spójności terytorialnej traktatu lizbońskiego towarzyszy kolejna nowość mająca zwłaszcza wpływ na politykę regionalną, którą jest większe uwzględnienie podmiotów regionalnych i lokalnych przy określaniu i realizacji polityki spójności. Traktat lizboński po raz pierwszy wyraźnie uznaje zasadę autonomii lokalnej i regionalnej. Uzupełnia instytucjonalną rolę Komitetu Regionów poprzez nadanie mu prawa do wnoszenia skarg do Trybunału Sprawiedliwości w dwóch wyraźnie określonych sytuacjach: po pierwsze w celu ochrony własnych prerogatyw instytucjonalnych i po drugie w celu wniesienia o unieważnienie aktów prawodawczych UE, które uważa za naruszające zasadę pomocniczości (art. 263 TFUE) 3. Traktat lizboński może przynieść znaczący postęp w zakresie europejskiej polityki regionalnej; nadaje nadrzędną rolę Parlamentowi Europejskiemu, a tym samym Komisji Rozwoju Regionalnego, jako pełnoprawnemu współprawodawcy. Stwarza członkom Komisji Rozwoju Regionalnego nowe możliwości udziału w procesie decyzyjnym: od wstępnego pomysłu, poprzez negocjacje do rozstrzygających procedur prawodawczych. Wiele kluczowych aspektów traktatu oznacza, że polityka regionalna będzie odgrywać zasadniczą rolę w integracji europejskiej. Polityka spójności jest podstawowym instrumentem UE służącym określaniu i mobilizowaniu potencjału regionalnego i uwzględnianiu skutków terytorialnych wywieranych przez integrację europejską. Europa stoi przed niełatwym zadaniem. Musi wyjść z głębokiego kryzysu, zmniejszyć poziom bezrobocia i ubóstwa, a równocześnie przejść na gospodarkę niskoemisyjną. Tak ambitne, a równocześnie niezwykle trudne, wyzwanie wymaga podejmowania szybkich działań na wielu płaszczyznach. Dlatego też Rada Europejska przyjęła strategię Europa , która ma być sposobem na powrót Unii Europejskiej na ścieżkę trwałego rozwoju oraz programem koniecznych działań przez najbliższe 10 lat. Piąte sprawozdanie w sprawie spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej 5 wykazuje, że polityka spójności w znacznym stopniu przyczyniła się do rozszerzenia strefy wzrostu gospodarczego i dobrobytu na całą 3 Tekst skonsolidowany Dz. Urz. UE 2010 C/47. 4 EUROPA 2020 Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu, COM(2010) 2020 z Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, Komitetu Regionów oraz Europejskiego Banku Inwestycyjnego, Wnioski z piątego sprawozdania w sprawie spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej: przyszłość polityki spójności, COM(2010) 642/3, Bruksela

9 Unię, co z kolei wpłynęło na zmniejszenie różnic gospodarczych, społecznych i terytorialnych. Nie ulega wątpliwości, że bez polityki spójności dysproporcje byłyby większe. Jednakże długotrwałe skutki kryzysu, potrzeba innowacji globalne wyzwania, jak również potrzeba racjonalnego wydatkowania środków publicznych, wskazują na potrzebę odpowiedniej reformy tej polityki. Kolejne reformy polityki spójności powinny zdecydowanie ukierunkować politykę na wyniki i zainicjować zmiany niezbędne dla ich osiągnięcia: wzmacnianie programowania strategicznego, większą koncentrację tematyczną, lepsze wyniki (system zachęt), wspieranie korzystania z nowych instrumentów finansowych, lepsze zarządzanie, uproszczony i sprawniejszy system realizacji. Wyraźne powiązanie polityki spójności i strategii Europa 2010 gwarantuje realną możliwość kontynuacji pomocy biedniejszym regionom UE w nadrobieniu zaległości, ułatwienie koordynacji polityk UE i dalszego rozwoju polityki spójności, tak by stała się ona ważnym czynnikiem wspierającym wzrost gospodarczy, także w perspektywie jakościowej, w całej Unii Europejskiej, stanowiąc jednocześnie odpowiedź na społeczne wyzwania, takie jak starzenie się społeczeństwa i zmiana klimatu 6. Dlatego też kolejne reformy polityki spójności powinny zdecydowanie ukierunkować politykę na wyniki i zainicjować zmiany niezbędne do ich osiągnięcia, przy jednoczesnym usprawnieniu procedur zarządzania, poprzez zmniejszenie biurokracji i wprowadzanie uproszczeń, a także zachowaniu jej nadrzędnego celu. 6 Tamże, s