Raport. W jaki sposób Polska może uniknąć pułapki średniego dochodu i awansować do pierwszej ligi gospodarczej?

Transkrypt

1 Raport W jaki sposób Polska może uniknąć pułapki średniego dochodu i awansować do pierwszej ligi gospodarczej? 1

2 2

3 Spis treści SYNTEZA 5 Przedmowa 7 Podziękowania 11 Kim jesteśmy? 15 Część I. Główne założenia nowej strategii gospodarczej 19 Część II. Propozycje reform 55 Część III. Dlaczego ludzie nie popierają reform? 71 DIAGNOZA I PROPOZYCJE REFORM 85 Część I. Kapitał Ludzki 87 Demografia 93 Rynek pracy 115 System edukacji 129 System emerytalny 161 Część II. Kapitał Instytucjonalny 193 Instytucje regulujące przedsiębiorczość 201 Integracja Polski z Unią Europejską 221 Finanse publiczne 251 System finansowy 263 System podatkowy 287 System wspierania innowacji 313 Część III. Kapitał Infrastrukturalny 353 Infrastruktura 359 Energetyka 391 Polityka regionalna 425 Spotlight: Polska widziana z Londynu 455 3

4 4

5 SYNTEZA W jaki sposób Polska może uniknąć pułapki średniego dochodu i awansować do pierwszej ligi gospodarczej? 5

6 6

7 Przedmowa Dzisiaj świętujemy 25 lat polskiej wolności i jej historycznej transformacji w gospodarkę rynkową. Widząc jak wygląda teraźniejsza polska rzeczywistość, trudno jest sobie wyobrazić ogrom przemian, jakie nastąpiły i przeszkód, jakie Polska na swojej drodze pokonała. Wyobraźmy sobie, że budzimy się pewnego dnia w świecie, w którym całkowicie zmieniły się zasady i gry. Tak właśnie stało się w 1990 r. Polacy stawili czoła temu szokowi z entuzjazmem i dyscypliną. Ich oddanie idei gospodarki rynkowej zawsze pozostawało niezachwiane. Wielka reforma szokowa, wprowadzona w styczniu 1990 r. niosła natychmiastowe i głębokie skutki ekonomiczne i społeczne. Z dnia na dzień Polacy zostali wyzwoleni z ograniczeń centralnego planowania, za cenę rygoru wolnego rynku. W pierwszych dniach reform ich tempo było fenomenalne. Pamiętam, jak raz wyjeżdżając na dwa tygodnie wróciłem do zupełnie innego miasta, którego nie sposób było poznać z uwagi na rozmach nowych konstrukcji i budowy. Przez ostatnie 25 lat Polska stworzyła szereg instytucji wolnorynkowych, które wsparły rozwój infrastruktury. Kiedy Polska wprowadzała swoje reformy, w całym kraju znajdował się jedynie jeden wieżowiec: hotel Marriott w Warszawie. Dzisiaj, każdego dnia Warszawa coraz bardziej przypomina Manhattan. Wprowadzanie gospodarczej terapii szokowej w 1990 r. niosło za sobą wielkie ryzyko. Jednak Polska przezwyciężyła wiele przeciwności. W późnym 1991 r. powróciła na drogę wzrostu gospodarczego, na której utrzymuje się do dziś nawet w obliczu globalnego kryzysu gospodarczego. Zawdzięcza to dwóm czynnikom: po pierwsze, bezkompromisowej i konsekwentnej polityce ograniczeń budżetowych oraz konkurencyjności rynkowej. Dopełnieniem tych czynników jest pragmatyczna realizacja polityki konkurencyjnego kursu walutowego. Po drugie, Polska wykorzystała możliwość, którą daje redukcja długu publicznego i zapewniła zrównoważony rozwój finansów publicznych. Wierzę, ze takie połączenie w polityce wzrostu mikropolityczne trio restrykcyjnych budżetów, konkurencyjności rynkowej oraz konkurencyjnych kursów realizowane razem ze zrównoważonym zadłużeniem zagranicznym wprowadzonym przez prof. Leszka Balcerowicza, zdeterminowały gospodarczy sukces Polski w minionych 25 latach. W efekcie, wielkie przedsiębiorstwa zostały zmuszone do innowacyjności i szukania nowych rynków zbytu. I rzeczywiście, badania dowodzą, że dzisiejszy rozwój Polski napędzany był przez i) niskie płace, ii) inwestycje w infrastrukturę oraz iii) import innowacji i technologii zza granicy. Jednakże, jeśli Polska chce uniknąć pułapki średniego dochodu nowelizacja systemu jest konieczna. To nie oznacza odrzucenia pierwotnej polityki gospodarczej, ale jej wzmocnienie i unowocześnienie. Jeśli Polska chciałaby awansować do statusu kraju wysokiego dochodu, musi 7

8 wprowadzić dalsze reformy instytucjonalne, sprywatyzować ostatnie przedsiębiorstwa państwowe oraz kontynuować deregulację, aby rynki stały się jeszcze bardziej konkurencyjne. To w następstwie zmobilizuje dalsze innowacje oraz wzrost produktywności, pozwalając Polsce uniknąć pułapki średniego dochodu. Na drugim etapie transformacji, wzrost gospodarczy będzie pochodzić z innowacji. Dlatego, polityka gospodarcza musi zostać dostosowana tak, aby wspierała i promowała innowacje, zachęcając innowatorów do rozpoczynania nowych projektów, ich komercjalizacji i czerpania z nich zysków. Projekt Młodzi Reformują Polskę (MRP) skupia się właśnie na dostarczeniu rozwiązań, w wyniku których Polska stałaby się bardziej innowacyjna. Raport zaczyna się od bezwzględnej diagnozy problemów, równocześnie dostarczając rozwiązań dla przezwyciężenia największych przeszkód. Co najważniejsze, inicjatywa MRP pochodzi od młodych ludzi. Czyli tych, którym najbardziej zależy na przyszłości Polski. Ich entuzjazm, determinacja, pomysły i wysiłki są godne podziwu i dają inspirację do dalszej pracy. Jestem zaszczycony zaproszeniem do współpracy nad publikacją raportu. Jestem przekonany, że zainicjuje on tak bardzo potrzebną debatę nad kształtem przyszłej prorozwojowej polityki gospodarczej Polski. -Dr Brian Pinto Absolwent University of Pennsylviania. Obecnie Główny Ekonomista GLG Partners (Man Group) w Londynie. Wcześniej przez prawie 30 lat pracował w Banku Światowym. Pracował najpierw jako konsultant a konsekwentnie awansował aż na stanowisko Starszego Doradcy Prezydenta Banku Światowego. Zajmował się doradztwem gospodarczym dla krajów post komunistycznych. W latach z ramienia Banku Światowego doradzał prof. Balcerowiczowi przy wdrażaniu reform. Następnie pracował jako Wiodący Ekonomista w Rosji w trakcie kryzysu w 1998 roku. Pracował również jako Dyrektor Zarządzający nad rejonem Afryki w czasie ostatniego światowego kryzysu finansowego. Akademicko interesuje się teorią wzrostu gospodarczego, wpływem zadłużenia publicznego na wzrost gospodarczy oraz finansami publicznymi. Jego liczne artykuły ukazywały się w renomowanych czasopismach naukowych. 8

9 9

10 10

11 Podziękowania Przygotowanie tego raportu było ogromnym wyzwaniem. Nie mieliśmy doświadczenia w takich projektach. Nie wiedzieliśmy jak i od czego zacząć. Mieliśmy pomysł i czuliśmy, że to, co chcemy zrobić, jest potrzebne. Szybko jednak okazało się, że nie damy rady sami tego udźwignąć. Z samego przygotowania raportu zrobił się większy projekt, który wymagał zespołu operacyjnego. Dlatego chcielibyśmy w tym miejscu podziękować osobom, bez których ten raport nigdy by nie powstał. Zaczniemy od Ewy Sarzyńskiej, która pomagała przy organizacji projektu. Projekt nie pojawiłby się na Europejskim Kongresie Gospodarczym w Katowicach, gdyby nie pomoc Kuby Florkiewicza, który dzielnie wspierał nas również przy budowaniu strategii projektu. Nie doszłoby do żadnej kampanii medialnej, gdyby nie Mateusz Poreda, który wieczorami pracował nad naszą strategią marketingową. O naszą obecność w mediach społecznościowych dzielnie walczyła Marta Tondera. W pracy operacyjnej również kluczowa była pomoc ad hoc - przy takich projektach, zawsze znajdzie się tysiąc niespodzianek, z którymi trzeba sobie poradzić. Takiej pomocy gotowi byli udzielić Filip Bojdo, Jacek Stachowski oraz Michał Łapkowski. W prace operacyjne zaangażowali się również niektórzy z naszych autorów rozdziałów. Szczególnie mocno wspierała nas Monika Swaczyna oraz Damian Szewczyk, na których pomoc mogliśmy liczyć nie tylko w każdym zakresie, ale również o każdej porze dnia i nocy. W najtrudniejszym momencie wielkiego wsparcia udzielił Piotrek Liwak. Byliśmy wymagający zarówno wobec siebie jak i naszych młodych autorów. Spędziliśmy niezliczone godziny na rozmowach Skype owych oraz na spotkaniach w kawiarniach, omawiając poszczególne rozdziały i pomysły. I często wywracaliśmy pracę naszych młodych eksportów do góry nogami. Gdy już przeszli przez nasze sito, ich praca lądowała u ekspertów branżowych. I proces się powtarzał, ciągnąc się w nieskończoność. Wiemy, że nie było łatwo z nami wytrzymać, a kolejne porcje poprawek i uwag śniły się Wam po nocach. Dlatego chcemy tutaj podziękować za współpracę wszystkim naszym młodym autorom raportu, którzy z nami wytrwali, i którzy zgodzili się poświęcić swój wolny czas. Byli to (w kolejności alfabetycznej): Marysia Biardzka, Piotr Ciuruś, Mateusz Czech, Karol Górnowicz, Damian Iwanowski, Łukasz Janikowski, Karolina Jańczak, Jakub Kołodziej, Jan Kowalski, Piotr Krzemiński, Michał Łapkowski, Sylwia Maszkiewicz, Damian Olko, Ania Rybińska, Arek Sieroń, Michał Sokołowski, Joanna Stachowska, Jacek Stachowski, Monika Swaczyna, Damian Szewczyk, Bartek Walentyński, Dominik Wasiluk oraz Marta Włodarz. Chcieliśmy aby cały raport był napisany przez młode pokolenie. Co nie znaczy, że unikaliśmy wsparcia ekspertów nieco starszych. Wręcz przeciwnie - staraliśmy się zachęcić do współpracy 11

12 doświadczonych praktyków życia gospodarczego. W ten sposób powstała grupa mentorów branżowych. Wbrew naszym pierwotnym obawom, nie wygonili oni nas ze swoich gabinetów, gdy przyszliśmy do nich z pomysłem przygotowania nowej strategii dla Polski. Stało się coś odwrotnego - chętnie odpowiadali na nasze pytania i dzielili się wiedzą oraz doświadczeniem. Jesteśmy im bardzo wdzięczni za ich czas i energię, którą włożyli w projekt. W kolejności alfabetycznej byli to: dr Nina Arnhold, dr Piotr Ciżkowicz, prof. Marek Góra, Mariusz Grendowicz, dr Mikołaj Herbst, prof. Danuta Huebner, dr Jakub Karnowski, prof. Irena Kotowska, prof. Witold Orłowski, Ryszard Petru, dr Marcin Piątkowski, dr Marek Rozkrut, dr Andrzej Rzońca oraz prof. Krzysztof Żmijewski. Pragniemy jednak zaznaczyć, że rola naszych mentorów ograniczała się do konsultacji. Podpowiadali nam jak szukać i czego szukać, przestrzegali nas przed błędami, dzielili się doświadczeniem oraz radami. Jednak sama diagnoza i propozycje rozwiązań wyzwań gospodarczych są już naszymi pomysłami - czyli młodych Polaków. I niekoniecznie są zgodne z poglądami, które reprezentują nasi mentorzy ani instytucje, które reprezentują. Głęboko wierzymy, że współpraca młodego pokolenia oraz nieco starszego, która miała miejsce w naszym raporcie, jest modelowym przykładem na to, jak możemy razem pracować, dzielić się spostrzeżeniami i zmieniać otaczającą nas przestrzeń gospodarczą. Każda ambitna inicjatywa ma taki moment, w którym o jej powodzeniu zależy, czy zdobędzie wsparcie kogoś, kto w nią uwierzy. Kogoś, kto będzie gotowy swoją osobą i nazwiskiem patronować projektowi. Nasz projekt nie był tutaj wyjątkiem, a taką kluczową osobą dla nas na samym początku był prof. Jerzy Buzek. Jesteśmy mu bardzo wdzięczni za zaufanie jakim nas obdarzył oraz za jego wsparcie. Szybko dołączył do niego prof. Witold Orłowski, który nie tylko angażował się jako nasz mentor od rozdziału o innowacjach, ale również jako opiekun całej inicjatywy doradzając nam przy budowaniu strategii całego projektu. Nad konstrukcją raportu czuwali także dwaj zagraniczni eksperci Banku Światowego: dr Brian Pinto, który w latach 90. XX w. doradzał Polsce przy przeprowadzaniu reform gospodarczych oraz Ismail Radwan, który obecnie zarządza działaniami tej instytucji w jedenastu krajach Europy Środkowo-Wschodniej. Te cztery osobistości stały się naszą Radą Doradczą, która pomagała nam uporządkować myśli i ułożyć historię, którą chcieliśmy opowiedzieć. Chcielibyśmy również podziękować za cenne rady wszystkim, którzy podzielili się radami a nie byli związani z projektem. W kolejności alfabetycznej byli to: dr hab. Michał Rubaszek oraz dr Grzegorz Tchorek Dziękujemy również Panu Wojciechowi Kuśpikowi za możliwość prezentacji naszej inicjatywy na tak prestiżowym wydarzeniu, jakim był Europejski Kongres Gospodarczy w Katowicach. W tym miejscu, należą się również serdeczne podziękowania Pani Marzenie Bortnickiej, która pomagała nam przygotować sie do tego wydarzenia. Za wsparcie medialne chcielibyśmy również podziękować Panu Krzysztofowi Kowalczykowi oraz Marcinowi Poznaniowi. 12

13 Publikacja tego raportu była możliwa dzięki wsparciu finansowemu z III filaru Szkoły Głównej Handlowej. Tutaj za pomoc chcielibyśmy podziękować szczególnie Asi Adamskiej oraz Piotrkowi Liwakowi z Samorządu Studentów Szkoły Głównej Handlowej oraz Mateuszowi Poredzie za podpowiedzenie, gdzie szukać finansowania dla projektu. Dziękujemy! Inicjatorzy Projektu Młodzi Reformują Polskę Kamil Pruchnik Jerzy Toborowicz 13

14 14

15 Kim jesteśmy? Jesteśmy szczęściarzami. Urodzeni pod koniec lat 80. lub na początku lat 90. XX wieku, nie doświadczyliśmy okresu, gdy do sklepu chodziło się przed świtem i stało w kolejce w oczekiwaniu na mleko i chleb. Pojawiliśmy się na świecie na tyle późno, by nie pamiętać czasów PRL. Jednocześnie urodziliśmy się na tyle wcześnie, by móc korzystać ze zdobyczy i możliwości szybko rozwijającej się wolnej Polski. Nie jesteśmy buntownikami ani rewolucjonistami. Jesteśmy pragmatyczni i otwarci. Cenimy sobie wykształcenie, pracę, stabilność materialną oraz korzystanie z życia. Mamy duże oczekiwania wobec życia. Wymagamy wiele od świata, ale najwięcej od siebie samych. Nie wstydzimy się Polski. Przeciwnie. My, młodzi Polacy, jesteśmy dumni z niesamowitego skoku cywilizacyjnego, jakiego nasz kraj dokonał w ciągu ostatnich 25 lat. I jesteśmy wdzięczni za ten postęp wszystkim, którzy się do niego przyczynili. Zaczynając od wojowników wolności, którzy doprowadzili do upadku poprzedniego systemu, polityków, którzy mieli odwagę wdrażać trudne reformy a na naszych rodzicach kończąc. To właśnie od naszych matek oraz ojców, transformacja wymagała najwięcej zmian i wyrzeczeń. My, młodzi Polacy, nie ponosiliśmy tych kosztów a jedynie konsumowaliśmy zdobycze wolności. Wszyscy wiemy, że ta transformacja była potrzebna a jej cena konieczna. Łatwo zapominamy jednak jako młodzi jak wielkim wyzwaniem dla naszych rodziców była zmiana sposobu myślenia i życia. I jak czasem trudno znaleźć im się w nowym świecie. Uważamy jednak, że transformacja nie została jeszcze dokończona. Mimo wspaniałych 25 lat wolności i rozwoju gospodarczego, Polska nadal nie jest wystarczająco nowoczesnym, bogatym krajem. Nie jesteśmy jako gospodarka ani innowacyjni ani konkurencyjni. Widzimy, że brak zmian może spowodować, że Polska podzieli los krajów południa Europy takich jak Grecja czy Hiszpania. Nie zgadzamy się na ten scenariusz. Nie oznacza to, że mamy roszczeniowe nastawienie. Nie chcemy przeprowadzać wielkiej transformacji czy zmian systemu. Chcemy go zaktualizować i uzupełnić o brakujące elementy. Dlatego nie tylko przygotowaliśmy nową strategię gospodarczą, ale też chcemy uczestniczyć w jej wdrażaniu. Zrobiliśmy to, ponieważ zdajemy sobie sprawę, że to dziś na naszych barkach spoczywa odpowiedzialność za przyszłość Polski. 15

16 Przez ostatnie 25 lat, korzystając ze zdobyczy wolności, my młodzi, rozwijaliśmy się tak szybko jak żadne inne pokolenie w historii naszego kraju. Teraz przyszła kolej na to, abyśmy to my pomogli rozwijać się polskiej gospodarce. Jesteśmy gotowi. Zaczynajmy! 16

17 17

18 18

19 W jaki sposób Polska może uniknąć pułapki średniego dochodu i awansować do pierwszej ligi gospodarczej? Część I. Syntezy: Główne założenia nowej strategii gospodarczej W ciągu ostatnich 25 lat Polska rozwijała się bardzo dynamicznie i szybko nadrabiała dystans do bogatych krajów zachodu. Jednak stare silniki wzrostu się wyczerpują, a brak reform może skutkować utknięciem Polski w pułapce średniego dochodu. By utrzymać tempo doganiania zachodu Polska musi stać się krajem innowacyjnym. 19

20 W ciągu ostatnich 25 lat Polska dokonała wielkiego skoku cywilizacyjnego. Można wyróżnić dwa główne motory wzrostu. Pierwszym były wolnorynkowe reformy z początku lat 90. XX wieku. Urynkowienie gospodarki oraz stworzenie podstaw do rozwoju (przez liberalizację, prywatyzację oraz stabilizację) oraz radykalne zerwanie z poprzednim systemem politycznym skutkowało uwolnieniem przez dekady duszonego potencjału gospodarczego, jakim była przedsiębiorczość Polaków. W efekcie, w ciągu pierwszych 15 lat Polska podwoiła swój poziom bogactwa narodowego. Drugim motorem wzrostu było wejście Polski do Unii Europejskiej (UE). Ekonomiści Banku Światowego (m.in.: Gill et al. 2012) nazwali UE "maszyną konwergencji" podkreślając, jak silne proces integracji ze wspólnotą wspomaga proces konwergencji krajów z Europy Środkowo-Wschodniej (EŚW). Wbrew powszechnej opinii, większe znaczenie dla przyspieszenia gospodarczego po 2004 r. miał awans instytucjonalny Polski do poziomu krajów Unii oraz integracja z europejskim rynkiem dóbr i usług, niż bezpośrednie finansowanie inwestycji w kraju za pomocą środków wspólnoty (Iwanowski, Swaczyna*). Wykres 1. Wzrost gospodarczy (1990 = 1) Źródło: Opracowanie własne na podstawie: Bank Światowy (2013), ceny bieżące Zasilana tymi dwoma silnikami, Polska dokonała największego skoku cywilizacyjnego wśród krajów EŚW. Świadczą o tym analizy oraz dane międzynarodowych instytucji (Wykres 1.). W 1989 r. polskie oraz ukraińskie PKB per capita wynosiły ok. 25% PKB per capita USA, podczas gdy Węgry miały PKB per capita na poziomie 37% USA. Obecnie Polska i Węgry są mniej więcej tak samo bogate ich PKB per capita w stosunku do USA wynosi ok. 43%. Oznacza to, że Polska w ciągu ostatnich 25 lat rozwijała się dwa razy szybciej od Węgier. W tym samym czasie, Ukraina spadła do 14% PKB per capita USA, de facto podwajając swój dystans do Zachodu. 20

21 Obecny model wzrostu działał przez dwie i pół dekady. Po co więc inicjatywa młodych Polaków aby go zmieniać? Ponieważ przyspieszenia wzrostu trwające lat nie są w Europie niczym nowym i niekoniecznie mają trwały charakter. Sześćdziesiąt lat temu Grecja, Hiszpania, Portugalia i Włochy również szybko nadrabiały dystans do najbardziej rozwiniętych krajów. Ale po latach przestały reformować swoje gospodarki i spoczęły na laurach wchodząc w dekady rozdawnictwa socjalnego, marnotrawstwa środków publicznych oraz konsumpcji zdobyczy, jaką był wzrost poziomu życia. W efekcie od niemal 30 lat ich poziom bogactwa dryfuje w przedziale odpowiadającym 45%-65% PKB per capita USA i mimo prób nie wzrasta. Takie zwolnienie (lub zatrzymanie) procesu doganiania krajów najbogatszych ekonomiści z Banku Światowego nazywają pułapką średniego dochodu (m.in.: Gill 2009). Wykres 2. Pułapka średniego dochodu, PKB per capita (USA=1) Źródło: Opracowanie własne na podstawie: Bank Światowy (2013), Maddison (2013) Polska ostatnie 25 lat tak naprawdę nadrabiała zaległości. 60 lat temu Polska startowała z podobnego poziomu jak Hiszpania, Portugalia i Grecja (Wykres 2.). Przez pierwszą dekadę nie nadrabialiśmy dystansu do Zachodu. W celu przyspieszenia tempa wzrostu w 1970 r. uruchomiono tzw. strategię przyspieszonego rozwoju gospodarczego. Przez pierwsze pięć lat trwania strategii, gospodarka przyspieszyła i znacząco dogoniła bogate kraje zachodu (do 35% PKB per capita USA). Jednak ten zryw nie wynikał z wprowadzenia zmian, których efektem było podniesienie produktywności czy konkurencyjności a konsumpcji, która finansowana była przez kredyty zagraniczne. Model gospodarczy wdrożony w latach skończył się ostatecznie kryzysem gospodarczym. Przez następne ponad piętnaście lat ( ) Polska zwiększała swój dystans do zachodu. Dopiero zmiany polityczno - gospodarcze na początku lat 90. XX sprawiły, że gospodarka zaczęła rosnąć na tyle szybko, by doganiać Europę. 21

22 Polska jest w dolnym progu pułapki średniego dochodu. Czy obecne motory wzrostu wystarczą aby jej uniknąć? Krótkoterminowe prognozy są dla Polski bardzo pozytywne. Według zagranicznych (takich jak Międzynarodowy Fundusz walutowy - MFW, Bank Światowy - BŚ) i krajowych instytucji (jak Narodowy Bank Polski NBP, czy Ministerstwo Finansów - MF) wzrost w ciągu najbliższych 3-5 lat będzie oscylował w okolicach 3-3,5 % PKB. Nasz kraj w przewidywalnej przyszłości będzie jednym z najszybciej rosnących w całej UE. Wykres 3. Prognozy wzrostu Polski, PKB per capita (USA=1) Źródło: Opracowanie własne na podstawie: OECD (2012), Maddison (2013) Jednak długoterminowe projekcje zakładają, że Polska przestanie doganiać USA w 2030 r. Analizy OECD (2012) wskazują, że w okresie najbliższych 50 lat, tempo wzrostu polskiej gospodarki będzie jednym z najniższych wśród krajów OECD. Przez najbliższe 15 lat Polski PKB per capita będzie się rozwijać w tempie ok. 2,3% rocznie. Jednak stopniowo to tempo będzie maleć i od ok spadnie do 1,1% rocznie. Brak zmian w polityce gospodarczej będzie skutkować wpadnięciem Polski w pułapkę średniego dochodu. Najwyższy poziom bogactwa przypadający na jednego mieszkańca w porównaniu do USA osiągniemy w 2030 roku (55% PKB per capita) ibędziemy znowu tracić dystans (poziom bogactwa spadnie do 51% PKB per capita USA w 2060 r.). Nie uda nam się również dogonić ani Grecji, ani Portugalii. 22

23 Wobec realnego zagrożenia dryfu rozwojowego, Polska potrzebuje nowej strategii gospodarczej. Aby skonstruować skuteczną strategię, najpierw trzeba zrozumieć w jaki sposób innym krajom udało się wydostać z pułapki Przykłady krajów, które osiągnęły sukces gospodarczy i uwolniły się z tej pułapki, to m.in.: Finlandia, Irlandia oraz Korea Południowa. Wspomniane gospodarki są z różnych obszarów gospodarczych oraz mają różne podstawy kulturowe. Łączy ich jednak wiele innych cech wspólnych. Przede wszystkim, są to gospodarki kapitalistyczne - nie są jednak skrajnie wolnorynkowe jak np. Hong Kong 1. Wszystkie (przede wszystkim Korea ale również Izrael oraz Japonia) aktywnie wspierały rozwój kraju poprzez różne pakiety programów gospodarczych. Każdy z krajów ma wysokie pozycje w rankingach konkurencyjności (zob. raporty Światowego Forum Ekonomicznego), innowacyjności (zob. raporty Komisji Europejskiej) oraz prowadzenia biznesu (zob. raporty Banku Światowego). Wykres 4. Uciekinierzy z pułapki średniego dochodu, PKB per capita (USA=1) Źródło: Opracowanie własne na podstawie: Bank Światowy (2013), Maddison (2013) Główną cechą wspólną krajów, które uciekły z pułapki była transformacja z importerów innowacji do ich eksporterów. Wśród ekonomistów (m.in.: Eichengreen et al. 2011, Agenorl, Canuto, 2012, Felipe et al. 2012, Ayiar et al. 2013) istnieje konsensus, że kraje, którym udało się uciec z pułapki mają jedną wspólną cechę - dzięki uruchomieniu odpowiedniej strategii gospodarczej, zachowały wzrost innowacyjności. To wzrost innowacyjności, skutkował wzrostem produktywności, który umożliwił utrzymanie im wysokiego tempa wzrostu gospodarczego, a w konsekwencji doganianie krajów bogatych. 1 Więcej o podziale kapitalizmu: zob. Baumol

24 Kraje, które uciekły z pułapki, zachowały wzrost gospodarczy za pomocą utrzymania wzrostu produktywności. Powstaje pytanie czy wzrost w Polsce również wynika z wzrostu produktywności? Polska na początku transformacji rozwijała się głównie w oparciu o wzrostu produktywności. Nie wynikał on jednak z powodu tworzenia polskich innowacji. Dynamiczny wzrost produktywności wynikał z dwóch źródeł. Pierwszym był (często skokowy) wzrost efektywności przedsiębiorstw prywatnych w porównaniu do państwowych. Drugim był transfer technologii z zagranicy oraz rozwiązań z zagranicy. Wykres 5. Źródła wzrostu gospodarczego w Polsce Źródło: Opracowanie własne na podstawie: Total Economic Database (2013) Z biegiem czasu, produktywność przestawała być głównym motorem wzrostu. Wzrost produktywności w oparciu o absorpcję innowacji zagranicznych skokowo poprawia produktywność - ale nie zapewnia jej wzrostu w dłuższym okresie. Podobnie drugie źródło wzrostu produktywności, wynikające z wzrostu efektywności przedsiębiorstw prywatnych w stosunku do publicznych umożliwia szybkie nadgonienie pewnego dystansu, ale nie gwarantuje utrzymania wzrostu produktywności. Po zmniejszeniu przewag technologicznych, o dalszym wzroście produktywności decydują nowe rozwiązania krajowe - czyli wewnętrzne innowacje. Przez ostatnie lata, wzrost gospodarczy był głównie napędzany za pomocą inwestycji. Wynikał on z trzech czynników. Po pierwsze, inwestycje w Polsce zostały zwiększone z powodu napływu środków z programów UE. Po drugie, nie bez znaczenia był również obecny w Polsce boom inwestycyjny wynikający z globalnie taniego pieniądza (Taylor 2010). Po trzecie, wzrost inwestycji w ostatnich latach wynikał z konieczności wydania resztki środków z UE oraz z organizacją EURO

25 Za alarmujący należy uznać niski poziom innowacyjności gospodarki polskiej według rankingów międzynarodowych organizacji. Polska nie jest krajem innowacyjnym ani konkurencyjnym. Według Światowego Forum Ekonomicznego Polska zajmuje 23. pozycję w rankingu 27 krajów Unii Europejskiej pod względem konkurencyjności. Poziom i potencjał innowacyjny kraju (22. pozycja w UE), szeroko pojęte otoczenie biznesowe (22. pozycja w UE) czy wykorzystanie technologii cyfrowych (23. pozycja w UE) pozostawiają wiele do życzenia. Inny raport EU (Regional Innovation Scoreboard 2012), nisko ocenił możliwości innowacyjne Polski - jesteśmy czwartym najmniej innowacyjnym krajem w całej Europie (Wykres 6.). Wykres 6. Poziom innowacyjności Polski Źródło: Opracowanie własne na podstawie: Eurostat W przeciwieństwie do krajów południa Europy, które wpadły w pułapkę, Polska musi zmierzyć się z jeszcze jednym wyzwaniem - demografią. Polska ma obecnie wysoką wartość obciążenia demograficznego a prognozy dot. piramidy populacji nie są korzystne (m.in. Kotecka 2012). Wykres 7. Wskaźnik dzietności i liczba urodzeń w Polsce w latach Źródło: Opracowanie własne na podstawie: Główny Urząd Statystyczny (2013) 25

26 % PKB % PKB Wbrew powszechnej opinii, głównym wyzwaniem dla rozwoju innowacji nie jest niski poziom interwencji publicznych, a brak inwestycji prywatnych. Wśród polityków i części ekonomistów intuicyjną receptą na niski poziom innowacyjności jest zwiększanie publicznych wydatków na innowacje. Jednak analizy m.in. Banku Światowego wykazują, Kluczem do osiągnięcia wysokiej innowacyjności są prywatne, a nie publiczne inwestycje (Radwan i inni 2013). Ponadto, wydatki publiczne na innowacje nie są w Polsce wysoce efektywne. Wykres 8. Wydatki publiczne na innowacje w stosunku do PKB 3,5 3 2,5 2 1,5 1 0, Rok Czechy Estonia Niemcy Węgry Polska Portugalia Hiszpania UE Źródło: Opracowanie własne na podstawie: OECD (2013) Prawdą jest, że Polska wydaje mało na innowacje w stosunku do UE. Polska wydaje niecałe dwa razy mniej niż średnia UE (Wykres 8.). Wynik jest szczególnie niski, jeśli weźmie się pod uwagę fakt, że kraje, które weszły do UE razem z Polską, wydają relatywnie więcej od Polski (np. Czechy czy Węgry). Wykres 9. Wydatki publiczne jako % całkowitych wydatków na innowacje Czechy Estonia Niemcy Węgry Rok Polska Portugalia Hiszpania UE Źródło: Opracowanie własne na podstawie: OECD (2013) Jednak główną barierą dla rozwoju innowacji jest brak wydatków prywatnych na innowacje. Udziału rządowego finansowania w całkowitym finansowaniu w Polsce przewyższa średnią krajów UE o ponad 20 pp. (Wykres 9.). 26

27 Aby zrozumieć, jaka strategia gospodarcza spowodowałaby zwiększenie innowacyjności gospodarki, musieliśmy zrozumieć, co determinuje tworzenie innowacji na każdym etapie ich rozwoju. Upraszczając, proces tworzenia innowacji jest trzy etapowy (Rysunek 1.). Innowacje to pomysły ludzi (etap 1.). Jednak same pomysły to nie wszystko. Aby mogły mieć one znaczenie, muszą zaistnieć w gospodarce. To znaczy, że powinny zostać zamienione w biznes - czy to w postaci nowego produktu (innowacyjność produktowa) lub sposobu wytwarzania dóbr w sposób efektywniejszy (innowacyjność operacyjna). Do tego potrzebne są instytucje, które w łatwy sposób umożliwiają komercjalizację pomysłów (etap 2.). Nowe rozwiązania czy biznesy mają jednak znaczenie dopiero, gdy zaczynają rozprzestrzeniać się w całej gospodarce. Dzieje się tak, gdy rozwiązania wymyślone w jednej firmie, zaczynają pojawiać sie w kolejnych (lub dana firma wzrasta tak, że sama zaczyna uzyskiwać korzyści skali). Wówczas pojawiają się tzw. efekty spill-over, a cała gospodarka staje się bardziej innowacyjna. Rysunek 1. Modelowy proces tworzenia innowacji Źródło: Opracowanie własne Aby innowacje mogły się pojawiać, rozwijać i rozprzestrzeniać potrzebne jest środowisko, które im to umożliwia. Aby w gospodarce mogły pojawiać się pomysły, potrzebny jest wysoki kapitał ludzki. W celu ich komercjalizacji potrzebne są instytucje, które regulując przedsiębiorczość wspierają ją, a nie ograniczają. Wreszcie, efekt rozprzestrzeniania jest możliwy tylko, gdy istnieje odpowiednia infrastruktura. 27

28 Połączenie kapitału ludzkiego, instytucjonalnego i infrastrukturalnego nazywamy kapitałem społecznym - na nim powinna koncentrować się strategia gospodarcza. Rysunek 2. Skąd bierze się innowacyjność gospodarek? Kapitał ludzki Kapitał instytucjonalny Kapitał infrastrukturalny Źródło: Opracowanie własne 28

29 Innowacje to pomysły ludzi. Uważamy, że kapitał ludzki, jest najważniejszą częścią kapitału społecznego. Nasza teza znajduje silne potwierdzenie w wynikach badań noblistów (m.in.: Lucas 1993) oraz raportach międzynarodowych instytucji (np. Bank Światowy: Agenor, Canuto 2012, Gill et al. 2013). Badacze różnie definiują to, czym jest kapitał ludzki. W naszym raporcie przyjęliśmy szerokie rozumienie kapitału ludzkiego. W celu zdefiniowania i zrozumienia, jak kapitał ludzki wpływa na proces tworzenia innowacji oraz wzrost gospodarczy dokonaliśmy szerokiego przeglądu badań na ten temat. Staraliśmy się narysować tę zależność (Rysunek 3.). Przyjęliśmy, że analizę kapitału ludzkiego zaczynamy od młodzieży w wieku lat. W tym wieku ludzie decydują się (lub nie) na kontynuowanie nauki. Po studiach mogą zdecydować się na jedną z dwóch dróg rozwoju, które jednocześnie inaczej wpływają na gospodarkę (Rysunek 3.): zdecydować się na wejście na rynek pracy (prawa strona), pozostać na uczelni i rozwijać się jako wykładowca i/lub badacz naukowy (lewa strona). W przeważającej ilości młodzi ludzie po studiach idą do pracy. Po otrzymaniu dyplomu (lub jeszcze w trakcie studiów, lub tuż przed ich skończeniu) znajdują się na rynku pracy. Po znalezieniu miejsca zatrudnienia wspomagają wzrost gospodarczy, poprzez zwiększenie nakładów pracy, dostępnych ogółem w całej gospodarce. Pojawienie się młodych ludzi na rynku dodatkowo nakręca konkurencję. Ta z kolei - w świetle wielu badań (np. Blundell et al. 1995, Geroski 1990, Nickell 1996, Porter 1990, 2008, Wolf et al. 2010) - jest uznawana za niekończący się motor wzrostu dobrobytu, gdyż to z niej wywodzi się wzrost efektywności i innowacyjności. W ten sposób, wchodząc na rynek pracy, młodzi ludzie bezpośrednio zasilając wzrost gospodarczy dodatkowymi nakładami pracy, również (pośrednio) przyczyniając się do wzrostu innowacyjności (Barro 1999). Alternatywnie, zdecydowanie mniejsza liczba studentów decyduje się by zostać na uczelni. Z tej (i tak małej) grupy, część zajmuje się zawodowo badaniami. W ten sposób bezpośrednio wpływają oni na wzrost innowacyjności kraju. Zaczynamy naszą analizę od "pierwszej drogi", gdy młodzi ludzie po studiach decydują się na wejście na rynek pracy. To, jak długo i czy w ogóle uda się im zasilić rynek pracy, zależy jednak od kilku czynników. Mogą już na starcie mierzyć się z wyzwaniem, jakim jest niedopasowanie tego, czego ich podczas studiów nauczono i tego, czego pracodawcy oczekują od pracowników (System Edukacji). Coraz większa liczba studentów, stara się zminimalizować takie ryzyko - w tym celu jeszcze na studiach, młodzi ludzie decydują się często na praktyki, staże lub nawet pracę na etat, aby móc zdobyć praktyczne doświadczenie i wzbogacić CV. Jednak i tutaj mogą istnieć pewne trudności. Szczególnie szkodliwa może być źle ustalona płaca minimalna, której za wysoki poziom, "odcina" od pierwszego zatrudnienia wielu 29

30 Rysunek 3. Jak kapitał ludzki wpływa na innowacje oraz wzrost gospodarczy? Źródło: Opracowanie własne 30

31 młodych ludzi (Rynek Pracy). To, jak długo będą pracować i w ten sposób przyczyniać się do zwiększania narodowego bogactwa, zależy również od tego, kiedy przejdą na emeryturę. Zbyt luźny system emerytalny może zachęcać ludzi, którzy są zdolni do pracy, aby z niej rezygnowali i pobierali świadczenia (System Emerytalny). W ten sposób nie tylko nie przyczyniają się do wzrostu bogactwa, ale również zwiększają obciążenia wydatków publicznych. Wreszcie, ważna jest nie tylko jakość pracy, ale również jej ilość. Malejąca populacja kraju oznacza cały szereg wyzwań m.in. zmniejszanie się krajowego rynku zbytu oraz spadek atrakcyjności dla inwestorów zagranicznych. My skupimy się na zmniejszaniu się liczby osób pracujących - czyli zasilających wzrost PKB nakładami pracy (Demografia). Drugą drogą (pozostania na uczelni) podąża zdecydowana mniejszość młodych ludzi. W tym przypadku, swoją praca oraz badaniami, mogą przyczynić się bezpośrednio do wzrostu produktywności oraz innowacyjności. Kluczowe są: poziom oraz sposób przeprowadzania badań. Istotna jest również pozycja uczelni wyższych oraz ich współpraca z biznesem (Marotta et al. 2007) oraz czy uczelnie instytucjonalnie są gotowe do wspierania i promowania innowacji (Colyvas et al. 2002). Rysunek 4. Elementy składowe kapitału ludzkiego Źródło: Opracowanie własne Cztery rozdziały, w których szczegółowo badamy wyzwania dla kapitału ludzkiego w Polsce to: Demografia, Rynek Pracy, System Edukacji oraz System Emerytalny (Rysunek 4.). W oparciu o taką analizę, zidentyfikowaliśmy po 3 wyzwania i zaproponowaliśmy po 3 rozwiązania na rozdział, tworząc pakiet 12 rekomendacji, które sprawiłyby, że kapitał ludzki mógłby się szybciej rozwinąć. 31

32 W Polsce młodzi ludzie (szczególnie ci bez doświadczenia i mniej wyedukowani) mają trudności ze znalezieniem pracy z powodu źle skonstruowanej i zbyt wysokiej płacy minimalnej, która zamiast ich wspierać, tworzy dla wielu silną barierę. Dlatego proponujemy nie tylko zmianę sposobu jej ustanawiania, ale również jej regionalizację (Jańczak*). W obliczu malejącej populacji oraz starzejącego się społeczeństwa nie ma jednej prostej odpowiedzi. Nie oznacza to, że rząd jest zupełnie bezsilny - tutaj proponujemy szereg rozwiązań, których celem jest zachęcenie Polaków do reformy oraz powrotu do urlopów rodzicielskich. Nasza propozycja nie polega jednak na wydłużaniu urlopów, ale takiej ich konstrukcji, aby móc łączyć obowiązki rodzicielskie z pracowniczymi (Rybińska*). Proponujemy również przyspieszenie podnoszenia wieku emerytalnego do 67 lat i zrównanie go dla kobiet i mężczyzn (Kołodziej*). Przede wszystkim uważamy, że najważniejsza jest reforma szkolnictwa. Spektrum potrzebnych zmian jest bardzo szerokie: od usprawnienia systemu finansowania, po zmianę curriculum i nastawienie na większa praktyczność studiów oraz pracę w grupach, po wspieranie tworzenia innowacji w tym obszarze (Czech, Górnowicz, Janikowski*). Polska młodzież znacząco poprawiła wyniki w badaniu PISA. Program Międzynarodowej Oceny Umiejętności Uczniów (PISA) wydaje się być obiektywnym miernikiem sukcesu polskiej reformy edukacji. PISA jest ogólnoświatowym badaniem OECD w krajach członkowskich i innych, zajmującym się mierzeniem umiejętności 15-letnich uczniów w obszarach matematyki, nauk ścisłych i czytania ze zrozumieniem. Od 2000 roku Polska dokonała znaczących postępów w głównych osiągnięciach edukacyjnych, mierzonych wynikami PISA. Wykres 10. Wyniki PISA w Polsce (2012) Źródło: Opracowanie własne na podstawie: OECD (2013) 32

33 Singapur Korea Japonia Makau,Chiny Hong Kong, Chiny Shanghaj, Chiny Taipei Kanda Australia Finlandia Anglia Estonia Francja Holandia Włochy Czechy Niemcy USA Belgia Austria Norwegia Irlandia Dania Portugalia Szwecja Rosja Słowacja Polska Hiszpania Słowenia Serbia Chorwacja Wśród pięciu krajów EŚW, które przeszły proces transformacji ustrojowej na początku lat 90. XX w., Polska była jedynym krajem, któremu udało się zanotować stały wzrost umiejętności czytania między rokiem 2000 a Warto zaznaczyć, że została osiągnięta znaczna poprawa w poziomie podstawowej umiejętności czytania. W 2000 r. 23,2% uczniów nie posiadło podstawowej umiejętności czytania, natomiast w 2012 roku nie udało się to tylko 10,6 % uczniów. Naukowcy podkreślają, że polscy 15- latkowie są biegli w wyszukiwaniu informacji, refleksji i ocenie, jednak mają pewne problemy z interpretacją tekstu. Polska młodzież nie radzi jednak sobie dobrze życiowymi problemami. W tym miejscu warto wspomnieć, że w badaniu PISA z 2012 r. wprowadzono całkowicie nową kategorię oceny, a mianowicie twórcze rozwiązywanie problemów. W tym obszarze polskie nastolatki uzyskały niski wynik (481), poniżej średniej OECD wynoszącej 500. Najważniejszym powodem tego zaskakująco niskiego wyniku jest metodyka nauczania skupiająca się głównie na bezrefleksyjnym zapamiętywaniu informacji i korzystaniu z zapamiętanych faktów i schematów. Mały nacisk kładzie się w polskich szkołach na kreatywność i zaangażowanie w dyskusję, co prowadzi do tego, że uczniowie zbierają standardowe informacje tylko z jednego źródła (od nauczyciela), ignorując przy tym ogromny potencjał nauki grupowej. Wykres poniżej podsumowuje wyniki PISA w tej nowej kategorii, obnażając niskie zdolności polskich uczniów w dziedzinie praktycznego rozwiązywania problemów. Wykres 11. Wyniki PISA w Polsce (2012) Źródło: Opracowanie własne na podstawie: OECD (2013) 33

34 Aby zamienić innowacyjne pomysły w biznes potrzebne są instytucje. Kapitał instytucjonalny kształtuje otaczającą nas przestrzeń gospodarczą i wpływa na rozwój gospodarczy na wiele sposobów. Jak wspominaliśmy we wstępie, w naszym raporcie staramy się zaprezentować nową strategię, której efektem byłoby zwiększenie innowacyjności kraju. Dlatego w Części II. dot. Kapitału Instytucjonalnego, skupiamy się na zidentyfikowaniu i przeanalizowaniu konkretnych kanałów, którymi instytucje wpływają na wzrost innowacji. W oparciu o przegląd badań z tego zakresu, zidentyfikowaliśmy dwa takie kanały (Rysunek 5.): bezpośrednio, poprzez publiczne systemy wsparcia innowacji (lewa strona), pośrednio, poprzez tworzenie sprzyjających warunków do tworzenia i prowadzenia biznesu oraz rozwoju konkurencji (prawa strona). Kapitał instytucjonalny wpływający na konkurencję rozumiemy bardzo szeroko. Nie ograniczamy się tylko do analizy regulacji, od których zależy koszt oraz szybkość otwierania biznesu czy łatwość jego prowadzenia (Instytucje Regulujące Prowadzenie Biznesu). Dla inwestorów i przedsiębiorców ważny jest również transparentny System Podatkowy. Również istotne jest to, jak łatwo w kraju można uzyskać finansowanie dla przedsięwzięć. Dlatego kluczowe jest, aby w Polsce funkcjonował płynny i dobrze rozwinięty System Finansowy. Uważamy, że zbyt duży poziom długu publicznego oraz zbyt wysoki poziom wydatków publicznych hamuje wzrost gospodarczy (m.in.: poprzez efekt wypychania). Dlatego analizujemy obecne Reguły Fiskalne. Wreszcie, instytucje kształtujące konkurencję w Polsce to nie tylko regulacje krajowe, ale również Unii Europejskiej. Z konkurencji między prywatnymi podmiotami wywodzi się wzrost efektywności i innowacyjności (m.in.: Blundell et al. 1995, Nickell 1996, Porter 2008, Wolf et al. 2010). Przeregulowanie rynku produktów i usług ogranicza konkurencję, czego skutkiem może być monopolizacja produktu co w efekcie zniechęca prywatne podmioty do inwestycji w innowacje (Simon 1979). Ponadto, nadmiar regulacji uruchamia szereg innych negatywnych zjawisk hamujących wzrost gospodarczy takie jak inwestycje, postęp technologiczny czy zatrudnienie (Bank Światowy 2002), a nawet rozwój kapitału ludzkiego (Blanchard 200 oraz Nickell 1996). 34

35 Rysunek 5. Jak kapitał instytucjonalny wpływają na innowacje oraz wzrost gospodarczy? Kapitał instytucjonalny Źródło: Opracowanie własne 35

36 Poziom instytucji, w porównaniu do krajów rozwiniętych, jest niski. Świadczą o tym średnie wyniki naszego kraju w rankingu dotyczącym warunków prowadzenia biznesu. Szczególnie wysokie są bariery wyjścia oraz wejścia. Wykres 12. Wyniki Doing Business Źródło: Opracowanie własne na podstawie: Bank Światowy (2013) Ponadto, w wyniku przerwania procesu deregulacji nasza gospodarka jest obecnie trzecią najbardziej przeregulowaną w UE. Polska jest również krajem, w którym poziom kontroli państwa jest najwyższy wśród krajów OECD. Dlatego proponujemy przyspieszenie procesu deregulacji, powrót do prywatyzacji oraz poprawę warunków prowadzenia biznesu (Kowalski, Krzemiński, Wasiluk*). Wykres 13. Poziom przeregulowania gospodarki Źródło: Opracowanie własne na podstawie: OECD (2013) 36

37 Publiczny system wsparcia innowacji może istotnie wpływać na rozwój innowacji i uzupełniać kapitał społeczny. Jednak samo zwiększanie wydatków nie powoduje wzrostu innowacyjności - istotne jest gdzie w procesie tworzenia innowacji włączają się finanse publiczne. W zaprezentowanym wcześniej trzystopniowym modelu rozwoju innowacji, najbardziej ryzykowny etap tworzenia innowacji to etap 1. Jest to moment, gdy pojawił się pomysł na nowy produkt. Jest to jednak nadal tylko idea - wymaga czasu i nakładów finansowych, które umożliwią badania, w wyniku których idea będzie mogła kiedyś być zamieniona w coś, w co będzie mógł zainwestować kapitał prywatny (tym czymś może być np. patent, prototyp czy licencja). To na tym etapie istnieje najwięcej niewiadomych. Rysunek 6. Modelowy system finansowania procesu tworzenia innowacji Źródło: Opracowanie własne 37

38 Wbrew powszechnej opinii, fundusze Venture Capital (VC) nie są mocno zaangażowane w etap badań i rozwoju. Nawet te fundusze wysokiego ryzyka w większości decydują się na inwestycję, gdy widzą już np. jakiś prototyp produktu, który powstał w wyniku przeprowadzonych badań i przeszedł okres próbny. To jednak wymaga nakładów finansowych oraz inwestora, który godzi się na wysoki poziom ryzyka i akceptuje, że duża część badań może nigdy nie dać wyników, które będzie mógł skomercjalizować. W etapie 1. skutecznym inwestorem może być państwo. Publiczne środki w badania i rozwój (finansowanie bezpośrednie lub pośrednie przez uczelnie) mogą być wzorcowym stymulatorem badań, w wyniku których powstanie większa pula prototypów, licencji czy patentów, w które prywatny inwestor mógłby się zaangażować (w ten sposób innowacje były wspierane m.in.: w USA, Korei Południowej oraz w Izraelu). Etap 2. jest nadal ryzykowny, ale tutaj dobrze sprawdza się system, w którym inwestor prywatny współpracuje z publicznym. Na etapie komercjalizacji inwestor prywatny, widząc już nie samą ideę ale prototyp, jest bardziej skłonny zaangażować środki. To właśnie w tym momencie mocno angażują się m.in.: Anioły Biznesu (AB) oraz fundusze VC. Na tym etapie rozwoju innowacji nadal angażują się finanse publiczne, ale już w dużo mniejszym zakresie. Zazwyczaj strona publiczna współpracuje z finansowaniem prywatnym (obniżając ryzyko inwestycji). Etap 3. polega w dużej mierze na wchłanianiu innowacji i nie wymaga zaangażowania sektora publicznego. Polega on między innymi na tym, że firmy wykupują istniejące nowoczesne technologie (mogą to być np. oprogramowania, patenty, licencje i inne). Może to również polegać na wzroście firm, które są najbardziej innowacyjne. Tutaj najlepszym źródłem finansowania są podmioty prywatne. Mogą ocenić już istniejącą (i sprawdzoną)technologię, dokonać prognoz i zdecydować się np. na udzielenie finansowania dla rozwoju firmy poprzez absorpcję technologiczną. Finansowanie państwowe może również zaistnieć w etapie wdrażania innowacji, jednak odbywać się powinno wyłącznie za pomocą instrumentów inżynierii finansowej tj. preferencyjnie oprocentowanych pożyczek lub gwarancji i poręczeń kredytowych (Bank Światowy 2013). 38

39 W Polsce system finansowania innowacji jest nieefektywny i zamiast wspierać innowacyjność - ogranicza ją. Dzieje się tak z dwóch powodów. Po pierwsze, istnieje niski poziom nakładów środków publicznych w etapie 1. W wyniku dużej awersji do ryzyka finanse publiczne kierowane są głównie w etap 2. oraz 3. tworzenia innowacji - czyli wdrożenia oraz komercjalizacji (Wykres 14.). Wykres 14. Struktura wydatków na innowacje w Polsce Źródło: Opracowanie własne na podstawie: Eurostat oraz Kapil et al Skutkuje to mniejszą liczbą pomysłów zamienionych w prototypu czy patenty, w które inwestor prywatny byłby skłonny zainwestować. W większości rankingów innowacyjności, Polska ma niską pozycję m.in.: ze względu na niski poziom patentów wśród krajów rozwiniętych. Przykładowo, według OECD, Polska ma jeden z najniższych poziomów liczby patentów na mieszkańca w UE. Wykres 15. Liczba patentów na milion mieszkańców na przykładzie wybranych krajów UE Czechy Estonia Wegry Polska Źródło: Opracowanie własne na podstawie: OECD (2013) 39

40 Po drugie, ponieważ finanse publiczne, koncentrując się na etapach 2. i 3., wypychają inwestycje prywatne. Oznacza to, że w konsekwencji finansowania wszystko albo nic finanse publiczne rywalizują z finansami prywatnymi zamiast je wspierać. Jak wspomniano, brak znaczących środków na badania i rozwój powoduje, że na rynku istnieje mniejsza liczba prototypów, wynalazków, patentów czy licencji - czyli efektów inwestycji w etap 1. życia innowacji. Obecnie, w publicznym wsparciu innowacji w Polsce przejawia się wysoki poziom awersji do ryzyka istnieje presja na wybieranie projektów z maksymalnie dużymi pozytywnymi zwrotami z inwestycji. W efekcie wsparcie państwowe i prywatne konkurują o najbardziej intratne projekty, podczas gdy w modelowym modelu finansowania należy łączyć te źródła finansowania, szczególnie w przypadku bardziej ryzykownych inwestycji. W efekcie, w wyniku błędnej interwencji publicznej w procesie tworzenia innowacji, środki publiczne wypaczają system finansowania innowacji. Jak pokazano powyżej (Rysunek 7.), w Polsce środki publiczne koncentrują się na etapie 2. i 3. tworzenia innowacji, skutecznie wypychając finansowanie prywatne w tym zakresie. Prywatny kapitał - nie mając gdzie inwestować - szuka innych możliwość inwestycyjnych (Biardzka, Stachowski*). Rynek 7. System finansowania procesu tworzenia innowacji w Polsce Źródło: Opracowanie własne 40

41 Sześć rozdziałów, w których szczegółowo badamy wyzwania dla kapitału instytucjonalnego w Polsce, to: Instytucje Regulujące Przedsiębiorczość, Reguły Fiskalne, System Finansowy, System Podatkowy oraz Unia Europejska. (Rysunek 8.). W oparciu o taką analizę, zidentyfikowaliśmy po 3 wyzwania i zaproponowaliśmy po 3 rozwiązania na rozdział, tworząc pakiet 17 rekomendacji (Reguły Fiskalne mają po dwa wyzwania i rozwiązania), które sprawiłyby, że instytucje efektywnie wspierałyby rozwój innowacji zarówno bezpośrednio (za pomocą skutecznego publicznego systemu wsparcia) oraz pośrednio (za pomocą sprzyjających instytucji, które wspierałyby konkurencję, której efektem jest - ponownie - wzrost innowacji). Warto zauważyć, że obecnie w debacie publicznej w Polsce, temat kapitału instytucjonalnego zdominował pozostałe dwa elementy kapitału społecznego (kapitał ludzki oraz kapitał infrastrukturalny). Instytucje to bardzo ważny element i wymaga wielu zmian. Jest to jednak tylko część całego ekosystemu, w którym prywatni przedsiębiorcy decydują się na inwestycje w innowacje. W wyniku skoncentrowania na tym elemencie, mało uwagi poświęca się kapitałowi ludzkiemu. Tymczasem to, co było głównym motorem innowacyjnych gospodarek takich jak Finlandia, Izrael czy Korea Południowa, to, to wysoki kapitał ludzki (Lucas 1993, Barro 200). Wielkim nieobecnym w debacie publicznej jest również problem wysoce niedorozwiniętej infrastruktury, która ogranicza produktywność i powiększa dziurę cywilizacyjną między Polską a Europą Zachodnią. Dlatego bardzo zastanawiające jest, dlaczego - mimo tak silnej obecności w mediach oraz debatach publicznych - instytucje w Polsce nadal są średnio, a z perspektywy krajów najbogatszych, nisko rozwinięte w Polsce. Rysunek 8. Elementy składowe kapitału instytucjonalnego Źródło: Opracowanie własne 41

42 Do rozprzestrzenienia się innowacji potrzebna jest infrastruktura. Dobrze rozwinięty kapitał infrastrukturalny jest nie tylko niezbędnym składnikiem dla utrzymania wzrostu gospodarczego, ale również dla rozprzestrzeniania się innowacji. Istnieje wiele badań, które wskazują na to, jak rozwinięta infrastruktura wpływa pozytywnie na wzrost gospodarczy. Obniża koszty transportu, zwiększa produktywność i ułatwia rozprzestrzenianie się innowacji poprzez wzmacnianie pozytywnych efektów typu spill-over (Bottini et al. 2013). Ekonomiści Banku Światowego podzielili infrastrukturę na (Rysunek 9.): I generacji, czyli transportową, miejska oraz energetyczną (prawa strona), II generacji, czyli telekomunikacyjna oraz szeroko rozumiana e-gospodarka (lewa strona). Wysoki poziom rozwoju obu generacji jest kluczowy i w inny sposób wpływa na wzrost produktywności oraz innowacyjności w kraju (Agenor oraz Canuto 2012). W naszym rozdziale przyjęliśmy podobny podział na dwie generacje, aby móc zidentyfikować jak różne generacje wpływają na wzrost produktywności oraz innowacji (Rysunek 9.). Rozwój infrastruktury I generacji sprzyja wzrostowi gospodarczemu w dłuższej perspektywie poprzez obniżenie kosztów i zwiększenie produktywności (Canning oraz Pedroni 2004). Z kolei wzrost poziomu rozwoju infrastruktury II generacji powoduje wzrost inwestycji w B+R (prywatnych oraz publicznych) a w konsekwencji wzrost innowacji (Schiffbauer 2007). Ponadto, wzrost poziomu rozwoju infrastruktury II generacji wpływa również na przyspieszenie tempa rozprzestrzeniania się w gospodarce pomysłów oraz innowacji. Zacofanie polskiej infrastruktury sprawia, że działa ona jak wąskie gardło dla rozwoju. Według naszych szacunków, potrzebne nakłady na infrastrukturę I oraz II generacji, które pozwoliłyby Polsce nadrobić zaszłości cywilizacyjne do Europy Zachodniej mogą wynieść około 800 mld PLN (Łapkowski, Szewczyk, Włodarz, Walentyński*). 42

43 Rysunek 9. Jak kapitał infrastrukturalny wpływa na innowacje oraz wzrost gospodarczy? Kapitał infrastrukturalny Efekty spill-over Źródło: Opracowanie własne 43

44 Wbrew powszechnej opinii, środki z UE nie wystarczą na zaspokojenie potrzeb inwestycyjnych w infrastrukturę. Prawdą jest, że Polska w najnowszej perspektywie Unijnej uzyskała olbrzymie środki z UE - jest to prawie 350 mld PLN. Jednak na samą infrastrukturę przeznaczyć możemy tylko ok. 30% z tej kwoty, czyli ok. 100 mld PLN. Oznacza to, że nasze potrzeby inwestycyjne po włączeniu środków z UE, nadal wynoszą ok. 700 mld PLN. Wykres 16. Potrzebne nakłady na infrastrukturę a środki z UE Źródło: Opracowanie własne Pomimo tak dużego niedoinwestowania w infrastrukturze, debata nt. rozwoju kraju głównie koncentruje się na instytucjach. Infrastruktura jest - jak wspomniano wcześniej - wielkim nieobecnym w debacie publicznej nt. potrzebnych strategii rozwojowych w kraju. Jednak za pozytywną zmianę można uznać fakt, że powoli olbrzymie wyzwanie w tym zakresie przebija się do świadomości polityków, ekonomistów oraz ekspertów z polskich think - tanków (np. Łaszek oraz Rzońca 2013). Według naszych szacunków, większość potrzebnej kwoty na inwestycje w infrastrukturę może być sfinansowana przez kapitał prywatny (bezpośrednio lub w formule partnerstwa publicznoprywatnego - PPP). Jednak nie nastąpi to, dopóki gospodarka jest przeregulowana i podlega dużej kontroli publicznej, przez którą przedsiębiorcy boją się inwestować. W tym celu potrzebne są dalsze ułatwienia dla prowadzenia inwestycji prywatnych w infrastrukturę (czyli - o czym wspomniano wcześniej - należy kontynuować deregulację oraz prywatyzację). 44

45 Wykres 17. Potrzebne nakłady na infrastrukturę Źródło: Opracowanie własne Polska potrzebuje również racjonalizacji wydatków publicznych na infrastrukturę. Niewątpliwie prawdą jest, że nie wszystkie inwestycje w infrastrukturę mogą być sfinansowane przez podmioty prywatne. Jednak, zamiast wydawać publiczne pieniądze na stadiony, opery, czy parki wodne (na które - według naszych szacunków - Polska przeznaczyła prawie 5 mld PLN w latach ) warto skierować te środki na bardziej potrzebne inwestycje w Transport, Energetykę oraz wsparcie Polityki Regionalnej. Według naszych wyliczeń, za kwotę 5 mld PLN można było wybudować ok. 120 km drogi ekspresowej lub sfinansować jedną dziesiątą kosztów budowy elektrowni atomowej. Rysunek 10. Nietrafione inwestycje publiczne w infrastrukturę Źródło: Opracowanie własne 45

46 W przypadku inwestycji publicznych pieniędzy, najlepszą metodą jest oddelegowanie tego zadania do wehikułów inwestycyjnych, które są zarządzane nie przez urzędników, ale przez menedżerów i finansistów z sektora prywatnego. Dlatego sugerujemy zwiększenie możliwości inwestycyjnych Polskich Inwestycji Rozwojowych (PIR) poprzez dokończenie prywatyzacji (według naszych szacunków nadal można uzyskać ok. 60 mld PLN z prywatyzacji z tej kwoty sugerujemy przeznaczyć ok. 40 mld PLN co czterokrotnie zwiększyłoby docelowe finansowanie dostępne dla PIR) i skupienie inwestycji w projekty typu PPP, które angażują kapitał prywatny. Rysunek 11. Elementy składowe kapitału instytucjonalnego Źródło: Opracowanie własne 46

47 Bibliografia: Artykuły Naukowe: 1. Agenor P., Canuto O., Middle Income Growth Traps, Bank Światowy, Ager P., Spargoli F., Bank Deregulation, Competition and Economic Growth: The US Free Banking Experience, MPRA, 2013 Ahmed S., Temporary and Permanent Government Spending in an Open Economy, Journal of Monetary Economics,1986 Aiay S., DuvalR., Puy D., Wu Y., Zhang L., Growth Slowdowns and the Middle Income Trap, Międzynarodowy Fundusz Walutowy, 2013 Alesina A., Rodrik D., Distributive Politics and Economic Growth,The Quarterly Journal of Economics, 1994 Alessi L., The economics of property rights. A review of the evidence, Law and Economics Center, Alshahrani S., Alsadiq A., Economic Growth and Government Spending in Saudi Arabia: an Empirical Investigation, Międzynarodowy Fundusz Walutowy, 2012 Anand R., Spatafora S., Structural Transformatio and the Sophistication fo Production, Międzynarodowy Fundusz Walutowy, Aristei D., Perugini C., Inequality and reforms in trasition countries, Economic Systems, Aslund A., How Capitalism was Built: The Transformation of Central and Eastern Europe, Russia and Central Asia, 2007 Aslund A., How to Stabilize: Lessons from Post-Communist Countries, Brookings Papers on Economic Activity, 1993 Balcerowicz L., 20 year of transformation in CEE: results, lessons, prospects, Forum Obywatelskiego Rozwoju, Balcerowicz L., 800 Dni. Szok kontrolowany, BGW, Balcerowicz L., Common Fallacies in the Debate on Economic Transition in Central and Easter Europe, Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju Discussion paper, 1993 Balcerowicz L., Institutional Systems and Economic Growth. Challenges of Globalization. Peterson Institute for International Economics, 2008 Balcerowicz L., Poland: Post-Communist Transition: Some Lessons, Institute of International Economics, 2002 Balcerowicz L., Poland: The political economy of policy reform, Institute of International Economics, Balcerowicz L., Socjalizm, Kapitalizm, Transformacja. Szkice z przełomu epok. PWN Balcerowicz L., Wolność i Rozwój: Ekonomia wolnego rynku. Znak, Kraków, Balicki W., Instytucjonalne i funkcjonalne źródła nierównowagi popytowej, Instytut Planowania, 1979 Barisitz S., Ukraine: Macroeconomic Development and EconomicPolicy in the First Eight Years of Independence, ONB, 1999 Barlow D., Radulescu R., The sequencing of reforms in transition economies, Journal of Comparative Economics, 2005 Barnett S., Evidence on the Fiscal and Macroeconomic Impact of Privatization, Międzynarodowy Fundusz Walutowy, 2000 Baumol W., Productivity Growth, Convergence and Welfare. What the Long-Run Data Show, American Economic Review, Belka M., W.Trzeciakowski, Dynamika Transformacji Polskiej Gospodarki, Poltex, Warszawa, Blanchard J., Aghion., On the speed of transition in central Europe, NBER,

48 27. Blanchard O., The Economics of Post-Communist Transition, Oxford University Press, Blanchard O., Transition in Poland, The Economic Journal, Blundell R., Griffith R., Reene J., Dynamic count data models of technological innovation, The Economic Journal, 1995 Bukowski M., Halesiak A., Petru R., Konkurencyjna Polska Deregulacja i Innowacyjność, Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych, 2013 Bukowski M., Szpor A., Śniegocki v, Drzemiący Tygrys spętany smok. Dylematy polskiej debaty o polityce inwestycyjnej. Instytut Badań Strukturalnych, Caselli F., Tenrevro., Is Poland the next Spain? NBER, Chołaj H., Transformacja systemowa w Polsce. Szkice teoretyczne. Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, 1998 Crespo N. et al., FDI Spillovers at Regional Level: Evidence from Portugal, ISEG - School of Economics and Management, University of Lisbon, Czubrik A., Dziesiat liet rosta WWP w Bielarusi: faktory i perspektiw, IPM, Czyżewski A., Orłowski W., Zienkowski L., Country Study for Poland. A comparative Study of Causes of Output Decline in Transition Economies, Third Workshop on Output Decline in Easter Europe, Daniejko P., Pielipaś I., Rakowa E., Bielaruś: vybor puti, IPM, Devereux M., Love D., The Dynamic Effects of Government Spending Policies in a Two-Sector Endogenous Growth Model, Journal of Money, Credit, and Banking, 1995 Djankov S., Murrel P., Enterprise Restructin in Transition: A Quantitive Survey, Journal of Economic Literature, Dombi A., Economic Growth and Development in Central and Eastern Europe after the Transformation, Public Finance Quaterly, 2013 Driffield N., Pal S., How Does Ownership Structure Affect Capital Structure and Firm Value? Recent Evidence from East Asia, Centre for Economic Development and Institutions, Dunning J., Theories and Paradigms of International Business Activity. The Secelcted Essays, Dunning J., Toward an eclectic theory of international production: empirical tests, Journal of International Business Studies, 1980 E. Falcetti et al., Defying the Odds: Initial Conditions, Reforms, and Growth in the First Decade of Transition, Jorunal of Comparative Economics, Easterly W., Fisher S., The Soviet Economic Decline: Historical and Republican Data, NBER, Eichengreen B., Park D., Shin K. When Fast Growing Economies Slow Down: International Ewidence and Implications for China, NBER, 2012 Eichengreen B., Park D., Shin K., Growth Slowdowns Redux: New Evidence on the Middle Income Trap, NBER, 2013 Estrin S., Hanousek J., Kocenda E., Svejnar J., Effects Of Privatization And Ownership In Transition Economies, Bank Światowy, 2009 Felipe D., Abdon D., Krumar A., Tracking the Middle Income Trap: What is it, Who is in it and why?, Levy Economics Institute of Board College, 2012 Fischer S., Sahay R., The Transition Economies After Ten Years, Międzynarodowy Fundusz Walutowy, 2000 Gavrilisin O., Nsouli S., A Decade of Transition: Achievements and Challenges, Międzynarodowy Fundusz Walutowy, 2001 Geroski A., Innovation, technological opportunity and market structure, Oxford Economic Papers, Gill I. et al., An East Asian Renaissanse, Bank Światowy, 2009 S 54. Gill I. et al., Diversified Development, Bank Światowy,

49 55. Gill I. et al.,golden Growth, Bank Światowy, Gomułka S., Polish economic reform, : principles, policies and outcomes. Cambridge Journal of Economics, Gomułka S., Stabilizacja i wzrost: Polska , Ministerstwo Finansów i Instytut Finansów, Gorynia M., Międzynarodowa konkurencyjność polskiej gospodarki a polityka ekonomiczna, Difin, 2007 Gorynia M., Nowak J., Wolniak R., Foreign direct investment of Central and Easter European countries and the investment development path revisited, Easter Journal of European Studies, Gorynia M., Studia nad transformacją i internacjonalizacją gospodarki polskiej, Difin, 2007 S 61. Gylfason T., Herbertsson T., Zoega G., Ownership and Growth, Bank Światowy, Hassler J., Rodriguez M., Jose V., Zeira J., Inequality and mobility, Journal of Economic Growth, Hausner J., Polityka gospodarcza - wokół dylematów i sporów, Ekonomista, Havrylyshyn O., Recovery and growth in transition: a decade of evidence, Międzynarodowy Fundusz Walutowy, Hayek F., Individualism and Economic Order, 1948 (a) 66. Hayek F., The Meaning of Competition, 1948 (b) Hlavac M., Freedom as the key to prosperity: Lessons from the world's growth miracles and economic disasters, MPRA, 2010 Kamiński B., How the transition affected export performance of Central European Economies, Bank Światowy, 1993 Kamiński B., K.Wang, Winters A., Foreign trade in the transition: the international enviroment and domestic policy, Bank Światowy, Kaufman R., Pearce J., The Former Soviet Union in Transition, Armonk, NY, Kharas H., Kholi H., What is the Middle Income Trap, Why do Countries Fall into it and How Can it be Avoided? Global Journal of Emerging Market Economies, 2011 Kokko A., Technology, Market Characteristics and Spillovers, Journal of Development Economics, 1994 Kołodko G., Sukces na dwie trzecie. Polska transformacja ustrojowa i lekcje na przyszłość, Ekonomista, 2007 Konopczak M. et al.. Kryzys na światowych rynkach finansowych wpływ na rynek finansowy w Polsce oraz implikacje dla sektora realnego, Bank i Kredyt, Kornai J., Niedobór w gospodarce, PWE, Kowalski T., Polska Transformacja Gospodarcza na Tle Wybranych Krajów Europy Środkowej, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny, 2009 Lehmann H., The Polish growth miracle: outcome of persistent reform efforts, Universita di Bolonga, Department of Economics, Łaszek A., Ile osób zatrudnia państwo polskie? Forum Obywatelskiego Rozwoju, Maciej B., Miszewski M., Transformacja gospodarcza w Polsce, PWN, Mario B., Skreb M., Transition. The First Decade, MIT Press, Matysiak A., Mechanizm tworzenia akumulacji w gospodarce socjalistycznej, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej, Mączyńska E., Polska Transformacja i jej przyszłość, Ekonomista, Melo M., Denizer C., Gelb A., Form Plan to Market, Patterns of Transition, Bank Światowy,

50 Melo M., Denizer C., Tenev S., Circumstances and Choice: The Role of Initial Condistions and Policies in Transitional Economies, 1997 Mervar A., Economic Growth and Countries in Transition, Privredna kretanja i ekonomska politika, 2002 Mitchell D., Supplement to: The Impact of Government Spending on Economic Growth, Heritage Foundation, 2005 Mitchell D., The Impact of Government Spending on Economic Growth, Heritage Foundation, 2005 Mitra P., Selowsky M., Transition, the First Ten Years: Analysis and Lessons for Eastern Europe and the Former Soviet Union, Bank Światowy, 2002 Nickell S., Competition and Corporate Performance, Journal of Political Economy, University of Chicago Press, 1996 Oho K., Avoiding the Middle Income Trap: Renovating Industrial Policy Formulation in Vietnam, ASEAN Economic Bulletin, Olechnowicz A., Badanie natężenia konkurencji w wybranych krajach posocjalistycznych, SGH, Olechnowicz A., Transformacja gospodarcza na Białorusi w latach : Porównanie z Polską, SGH, Orlowski T., Transition and Growth in Post-Communist Countries, Bank Światowy, Orłowski T., Transition and Growth in Post-Communist Countries: The Ten-Year Experience, UK; Northampton, Orłowski W., Stan i perspektywy polskiej gospodarki na tle globalnego kryzysu, PWC, Orłowski W., W pogoni za straconym czasem. Wzrost Gospodarczy w Europie Środkowo- Wschodniej , PWN, 2010 Petru R., Czy Polska może stac się mniejszymi Niemcami Europy? Polska w Europie Wielu Prędkości, Biblioteka Małopolskiego Obserwatorium Polityki Rozwoju VI Tom, 2013 Piątkowski M., Poland's New Golden Age: Shifting from Europe's Periphery to its Center, Bank Światowy, 2013 Pinto B., Belka M., Krajewski S., Transforming State Enterprises in Poland: Evidence on Adjustment by Manufacturing Firms, Pinto B., Ulatov S., Financial Globalization and the Russian Crisis of 1998, Bank Światowy, 2010 S 101. Polanec S., Convergance at last? Evidence from Transition Countries, Centre for Insi 102. Porter M., On Competition, Updated and Expanded Edition, Harvard Business School Press, Porter M., The Competitive Advantage of Nations, The Free Press, New York, Radło M., D.Ciesielska, Polska w pułapce średniego dochodu? Perspektywy konkurencyjności polskiej gopsodarki i regionów, Difin, Roland G., Ten years after Transition and economics, Międzynarodowy Fundusz Walutowy, Roland G., The political economy of transition, Journal of Economic Perspectives, Roland G., Verdier T., Transition and output fall, Economics of Transition, Rzońca A., Łaszek A., Jak podtrzymać tempor wzrostu polskiej gospodarki? Forum Obywatelskiego Rozwoju, 2013 Sachs J., A.Warner, Economic reform and the process of global intergation, Brookings papers on economic activity, 1995 Sachs J., D.Lipton, Creating a Market Economy in Eastern Europe: The Case of Poland, Brookings Papers on Economic Activity, Sachs J., Poland's Jump to the Market Economy, MIT Press, Sadowski Z., Od sporu o transformację do strategii rozwoju, Ekonomista,

51 113. Schumpeter J., Capitalism, Socialism & Democracy, London: Routledge, Sieroń A., Prywatyzacja po polsku, Instytut Misesa, Simon H., Rational Decision Making in Business Organizations, American Economic Association, 1979 Snyder T., The Reconstruction of Nations: Poland, Ukraine, Lithuania, 63. Belarus, , Yale University Press, 2003 Staniłko J., Czy Polska może jeszcze wpaść w pułapkę średniego dochodu? Polska w Europie Wielu Prędkości, Biblioteka Małopolskiego Obserwatorium Polityki Rozwoju VI Tom, Tanzi V., Zee H., Fiscal Policy and Long-Run Growth, Międzynarodowy Fundusz Walutowy,1997 S 119. Wilczyński W., Dylematy polityki ustrojowej po 18 latach Polskiej transformacji Winiecki J. et al., Rola nowego sektora prywatnego w procesie transformacji polskiej gospodarki, Towarzystwo Ekonomistów Polskich, 2001 Winiecki J. et al., Transformacja postkomunistyczna a teoria ekonomi. Doświadczenia minionej dekady, Towarzystwo Ekonomistów Polskich, 2000 Winiecki J., Costs of Transition that are not costs: On non welfare reducing output fall, Rvista di Politica Economica, Winiecki J., Transformacja postkomunistyczna. Studium przypadku zmian instytucjonalnych, Wojciechowski W., Prywatyzacjia w Polsce: Wciąż niewykorzystane szanse, Forum Obywatelskiego Rozwoju, 2010 Wolf A. et al., Product Market Regulation: Extending the Analysis Beyond OECD Countries, OECD Economics Department Working Papers, Zagańczyk K., Chałaczkiewicz M., Restrukturyzacja polskiego zadłużenia zagranicznego, Załęski P., Neoliberalizm i społeczeństwo obywatelskie, Wydawnictwo Uniwersytetu Mikołaja Kopernika, Toruń, Zlotnikov L., Zlotnikowa N., Problemy Reform Gospodarczych w Białorusi, CASE, 1996 Raporty: 1. Bank Światowy, Building Institutions for Markets, World Development Report, Bank Światowy, Country Partnership. Strategy Progress Report for the Republic of Poland for the period , Bank Światowy, Doing Business, Bank Światowy, Europe 2020 Poland Fueling Growth and Competitiveness in Poland Through Employment, Skills and Innovation, Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju, Strategia dla Polski , Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju, Transition Report, EY, Analiza przekształceń własnościowych w Polsce i w Europie ze szczególnym uwzględnieniem krajów Europy Środkowo-Wschodniej, Forum Obywatelskiego Rozwoju, Propozcyje eliminacji barier wzrostu, Komisja Europejska, EU Regional Competitiveness Index, OECD, Economic Survey of Poland, OECD, Looking to 2060: Long-term Global Growth Prospects, Sejm RP, Program gospodarczy. Główne założenia i kierunki. Założenia zaakceptowane przez Radę 51

52 Ministrów 9 października 1989, Unia Europejska, Regional Innovation Scoreboard, World Economic Forum, Competitiveness Report, 2013 Wypowiedzi w mediach: 1. Aleksandrowicz P., Polska o krok od pułapki średniego dochodu, Obserwator Finansowy, Balcerowicz L., Nie mogłem tego powiedzieć aby nie wywołać paniki, Biznes PL, Gomułka S., Program Pis jest niespójny, Rzeczpospolita, Petru R., Na ukrainie porztebna szybka dawka głębokich reform, Gazeta Prawna, Petru R., Przydałby się nam zapał z lat 90. Szczególnie w prywatyzacji, Forsal, Wojciechowski W., Czy państwowe spółki powinny trafiać do firm Skarbu Państwa?, Gazeta Prawna, Wojciechowski W., To nie jest prywatyzacja, to nie jest reforma, Gazeta Prawna, Wojciechowski W., Lepiej postawić na prywatyzację, niż obniżać składki do II filaru, Gazeta Prawna, 2011 Źródła Danych: 1. Economic Data, Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju 2. Maddison Project Database 3. World Development Indicators, Bank Światowy 4. World Economic Outlook, Międzynarodowy Fundusz Walutowy 5. Wyjaśnienie zmiennej EBOIR Index: 6. Wyjaśnienie zmiennej Freedom House Index: 52

53 53

54 54

55 W jaki sposób Polska może uniknąć pułapki średniego dochodu i awansować do pierwszej ligi gospodarczej? Część II. Syntezy: Propozycje reform. Zidentyfikowaliśmy 35 kluczowych wyzwań gospodarczych, które tworzą wąskie gardło rozwoju gospodarczego. Mamy dla nich 35 skutecznych rozwiązań. 55

56 56

57 57

58 58

59 59

60 60

61 61

62 62

63 63

64 64

65 65

66 66

67 67

68 68

69 69

70 70

71 W jaki sposób Polska może uniknąć pułapki średniego dochodu i awansować do pierwszej ligi gospodarczej? Część III. Syntezy: Dlaczego ludzie nie popierają reform? W części trzeciej staramy się zrozumieć, dlaczego w Polsce jest brak publicznego poparcia dla potrzebnych reform. W tym celu przeprowadziliśmy badanie na 800 obywatelach nie posiadających wykształcenia ekonomicznego oraz na 63 ekonomistach. Wszystkim zadaliśmy te same pytania - jakie reformy by poparli, dlaczego te i jak (ich zdaniem) wpłyną one na gospodarkę? Okazuje się, że brak poparcia reform nie wynika z wewnętrznego przekonania, ale z niewiedzy zwykłych obywateli. Dlatego nową strategię gospodarczą należy zacząć od edukowania Polaków o długoterminowych skutkach reform. 71

72 Wstęp Po przeczytaniu badania Paoli Sapienzy i Luigi Zingalesa, które porównuje opinie ekonomistów i ludzi, którzy nie znają sie na ekonomii 2, przy tworzeniu Raportu Młodzi Reformują Polskę przyjęliśmy jednogłośnie wniosek nie może zabraknąć takiego badania i u nas. Wspomniane badanie zostało przeprowadzone w Stanach Zjednoczonych w 2012 roku i miało na celu określenie jak bardzo różnią się opinie ludzi nie znających się na ekonomii i ekspertów ekonomicznych. Oceniając wysoko wartość poznawczą takiego badania i widząc brak takiego badania w Polsce postanowiliśmy przeprowadzić podobną analizę. W projektowaniu naszego badania początkowo oparliśmy się na badaniu ze Stanów, ale szybko dostosowaliśmy pytania do sytuacji Polski i stworzyliśmy swój kwestionariusz badania. Udało nam się zebrać fundusze, porozumieć z dwoma polskimi towarzystwami ekonomicznymi i przeprowadzić podobne badanie do amerykańskiego. Jesteśmy przekonani, że to pierwsza tego typu próba w Polsce i mamy nadzieję, że wartość poznawcza będzie na tyle wysoka, że badanie będzie jeszcze powtarzane. Układ tekstu jest następujący: przedstawimy główne wyniki badania z USA, kolejno pokażemy nasze wyniki, a następnie: przedstawimy opis próby badawczej, opiszemy pytania z kwestionariusza dostępnego na końcu, podsumujemy wyniki i wyciągniemy wnioski, zaprezentujemy nasz formularz a na koniec pokażemy formularz USA i je porównamy. Wyprowadzimy też kilka porównań wyników polskiego badania z wynikami amerykańskimi. Badanie amerykańskie Wspomniani Paola Sapienza i Luigi Zingales przeprowadzili w 2012 roku badanie zatytułowane Economic Experts vs. Average Americans, w którym porównywali opinie amerykańskich ekonomistów i przeciętnych Amerykanów, którzy nie znali się na ekonomii, (tzn. że się jej nie uczyli lub nie uprawiają żadnego zawodu z nią związanego). Badanie autorów polegało na przeprowadzeniu wywiadów z panelem ekonomistów z Uniwersytetu Chicago University of Chicago Booth School of Business, oraz z ludźmi, gdzie badanie przeprowadzało Chicago Booth wraz z Kellogg School Financial Trust Index. Badanie polegało na zebraniu odpowiedzi na 19 pytań z możliwością odpowiedzi na pięciostopniowej skali Likerta (tzn. Zakres odpowiedzi to Zdecydowanie Tak / Tak / Nie wiem / Nie / Zdecydowanie nie) oraz sześciu pytań dodatkowych z innymi skalami, mających na celu określenie profilu ogólnego respondentów. Pytaniem filtrującym przynależność do grupy ekonomistów było pytanie, czy dana osoba uprawia zawód związany z ekonomią, lub czy skończyła kiedyś ekonomiczny kierunek studiów jeśli tak, to na jakim poziomie. Dziewiętnaście pytań o opinie ekonomiczne było skonstruowanych tak, aby odpowiedzi porównać z odpowiedziami ekonomistów i dotyczyły oceny wyników konkretnych reform, rozwiązań strategicznych 2 Sapienza, P., & Zingales, L. (2013, January). Economic Experts vs. average americans. In ASSA meetings. 72

73 lub były pytaniami o wiedzę. Przykładowe pytania dotyczą oceny skutków wprowadzenia rządowych programów pomocy dla banków lub rządowych pomocy dla bezrobotnych. Badacze amerykańscy dowodzą na podstawie wyników, że opinie ludzi, którzy nie znają się na ekonomii znacznie odbiegają od tego, co sądzą specjaliści. Głównym argumentem świadczącym o tej różnicy jest wskazanie przez autorów na średnio 37-punktową różnicę w udzielanych odpowiedziach. Różnica ta została obliczona przez autorów z 19 zadanych pytań, gdzie zsumowano częstości odpowiedzi Zdecydowanie się zgadzam oraz Zgadzam się i porównano w grupach ekonomistów i ludzi nie znających się na ekonomii. W zakresie sześciu dodatkowych pytań badacze amerykańscy sprawdzili jak kształtuje się wiara respondentów w słuszność działań rządu oraz w efektywność wolnego rynku (obie w skali 1-10) oraz jakie są ogólne poglądy normatywne respondentów na temat działania państwa. Autorzy badania pytali również ludzi, którzy nie znają się na ekonomii, czy byliby skłonni zmienić zdanie, gdyby powiedziano im, że zespół ekonomistów i ekspertów jednomyślnie twierdzi, że prawda jest inna. Badanie to nie ustrzegło się w naszych oczach od błędów. Tak policzona różnica stanowi podstawę do porównań, jednak pomija istotne wartości np. porównanie odsetków odpowiedzi negatywnych lub odpowiedzi neutralnych. Innymi słowy badacze amerykańscy wnioskują na podstawie 1/3 danych posiadanych w badaniu, co jest pominięciem większości danych. Poziom złożoności pytań również pozostawia wiele do życzenia. Można to zobrazować na jednym z pytań o pakiet pomocowy z 2009 roku - ARRA Act, którego wartość szacowana jest na 830 miliardów dolarów i dotyczy właściwie wszystkich obszarów gospodarki. Konkretne pytanie brzmiało czy wprowadzenie pakietu pomocowego miało sens? Z jednej strony porównanie opinii ludzi i ekonomistów może mieć sens, ponieważ oddaje ich zdania. Z drugiej jednak strony mamy wrażenie, że przy tak szerokim zakresie pytania i prostej ankiecie odpowiedzi przez ludzi nie znających się na ekonomii na złożone pytania to raczej festiwal przypadku niż głęboko przemyślana odpowiedź. W związku z tym, że ludzie najprawdopodobniej będą odpowiadali ogólnie, a ekonomiści szczególnie, istnieje duże ryzyko małej wartości poznawczej. Wydaje nam się, że w replikowaniu badania poprawiliśmy część błędów popełnionych przez autorów oryginalnego badania. W kolejnej części znajduje się opis naszego badania, w którym zawarte są opisy prób badawczych, celu badania, metodologii i wyników badania. Opis badania w projekcie Młodzi Reformują Polskę Cel badania W zakresie wyznaczenia celów badania dokonaliśmy podziału na cel główny i cele poboczne. Celem głównym badania było sprawdzenie, czy opinie ludzi nie znających się na ekonomii są zbieżne z opiniami ekspertów ekonomicznych, a jeśli tak to w jakim stopniu i jakie przekonania o tym 73

74 decydowały? Do pobocznych celów badania zaliczymy określenie, jakie reformy popierają ludzie nie znający się na ekonomii, a jakie reformy kategorycznie negują ekonomiści. Sens takich wskazań polega na tym, aby stwierdzić, które reformy mogą propagować partie polityczne charakteryzujące się populizmem (i porównanie poglądów eksperckich dla tych propozycji) oraz sprawdzenie, które reformy nie mają poparcia środowiska eksperckiego. Opis próby ludzi i próby ekonomistów W badaniu wykorzystaliśmy dwie grupy badawcze ekspertów ekonomicznych oraz ludzi nie znających się na ekonomii. Ludzie nie znający się na ekonomii to reprezentatywna grupa Polaków ze względu na liczbę, wiek i miejsce zamieszkania. Grupa liczyła 805 respondentów. Metodą filtrującą dla wyłonienia członków grupy było pytanie, czy ankietowany skończył edukację wyższą z wymienionych przez ankietera (a ustalonych uprzednio z agencją marketingową) kierunków lub czy wykonuje jeden z wymienionych przez ankietera zawodów na co dzień. Eksperci ekonomiczni to grupa chętnych członków Polskiego Towarzystwa Ekonomistów, Towarzystwa Ekonomistów Polskich lub główni ekonomiści jednego z 20 największych banków komercyjnych w Polsce. Wyszliśmy z założenia, że ekonomiści we wskazanych stowarzyszeniach z definicji spełniają wymagane warunki posiadania wiedzy ekonomicznej. Dodatkowo kryterium nieobligatoryjności badania nadaje tej części badania charakter rynków predykcyjnych, które charakteryzują się wyższą jakością odpowiedzi. Grupa ekspertów ekonomicznych liczyła 63 respondentów. Pytania badawcze Pytania badawcze były następujące: Jakie różnice występują we wskazanym zakresie między grupami ekonomistów i ludzi nie znających się na ekonomii? Dlaczego ludzie, którzy nie znają się na ekonomii nie popierają pewnych reform, które popierają ekonomiści? Jak bardzo wiedza ludzi odbiega od wiedzy ekonomistów? Jak różnią się wiara w efektywność działań rządu i wiary w efektywność działania wolnego rynku między grupami badawczymi? Metodologia badania Badanie było prowadzone na kilka różnych sposobów. W grupie ludzi nie znających się na ekonomii badanie było prowadzone głównie za pomocą wywiadów telefonicznych (CATI), a w momencie gdy natrafialiśmy na ciekawe (według nas) wyniki odpowiedzi), uzupełnialiśmy naszą wiedzę pytaniami dodatkowymi do respondenta. W grupie ekonomistów zastosowaliśmy wywiady indywidualne (ITI), ankiety wypełniane przez Internet (CAWI) oraz wywiady telefoniczne (CATI). Wszystkie ankiety były anonimowe. 74

75 Wyniki badania ujęcie tematyczne Wyniki badania zostaną zaprezentowane w odniesieniu do tematyki pytań. Przy każdym pytaniu, jeśli statystyczna istotność nie była potwierdzona zaznaczaliśmy to (w wypadku wykresów zamieszczonych na końcu brak statystycznej istotności została wskazana gwiazdką w tytule wykresu). Statystyczną istotność potwierdzaliśmy korzystając z nieparametrycznych testów statystycznych, konkretniej z testu U-Manna Whitneya dla dwóch prób niezależnych. Badanie było przeprowadzane w 2013 roku w okresie od marca do lipca. System emerytalny W zakresie systemu emerytalnego pytaliśmy o trzy rzeczy: bezpieczeństwo funduszy w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) oraz w Otwartych Funduszach Emerytalnych (OFE), o potrzebę podnoszenia wieku emerytalnego powyżej poziomu 67 lat oraz o to, kto ponosi koszt wcześniejszych emerytur. Pytanie o bezpieczeństwo funduszy emerytalnych dotyczyło tego, czy ludzie i ekonomiści uważają, że większe bezpieczeństwo płynie z prawa własności (OFE), czy z obietnic rządowych (ZUS). Opinie w obu grupach nie są szczególnie podzielone, choć istotne statystycznie. 51% ekonomistów oraz 31% przeciętnych ludzi zgadza się z tym twierdzeniem, w pozostałych punktach różnica wynosiła maksymalnie 7 pp. Przewaga ekonomistów wynika z większego zaufania do prawa własności niż do obietnic rządowych, choć różnice te nie były znaczne. Drugim pytaniem z zakresu systemu emerytalnego było pytanie o istotność podnoszenia wieku emerytalnego (wykres 1.). Ankieta była przeprowadzana w trakcie debaty o podniesieniu wieku emerytalnego do poziomu 67 lat, więc zapytaliśmy o konieczność podniesienia powyżej tego poziomu. Odsetki odpowiedzi znacznie się różnią, znaczna większość ludzi nie znających się na ekonomii uważa, że to niepotrzebne, podczas gdy ekonomiści w większość opowiadają się za takim rozwiązaniem. Z czego wynika tak duża różnica? Z naszych ustaleń wynika, że ludzie traktują emeryturę jako nagrodę za pracę, należny wypoczynek po całożyciowym trudzie, przywilej immanentnie i koniecznie związany z pracą w życiu. Ekonomiści upatrują w systemie emerytalnym narzędzie, które pozwala na utrzymanie specyficznych grup społecznych, w szczególności ludzi starszych i chorych, nie mogących samodzielnie zarabiać na swoje utrzymanie. W trzecim pytaniu - o koszt wcześniejszych emerytur - chodziło o to, by sprawdzić czy ludzie dostrzegają fakt, że nie tylko środki przeznaczane na emerytury pochodzą z budżetu państwa, ale i przywileje w postaci wcześniejszych emerytur płyną z budżetu (bezpośrednio; pośrednio od podatników). Wyniki wskazują, że ekonomiści w większej mierze dostrzegają źródło pieniędzy i konsekwencje płynące z istnienia przywilejów emerytalnych (98% wskazało trafnie źródło, wobec 67% ludzi). 75

76 Rynek pracy W zakresie rynku pracy zadaliśmy kilka pytań, m.in. o płacę minimalną, motywację do pracy a poziom ochrony zatrudnienia oraz o działalność związków zawodowych. W zakresie pytania o bezrobocie o poziom płacy minimalnej chcieliśmy sprawdzić, czy ludzie mają świadomość tego, że płaca minimalna w świetle teorii ekonomii może podnieść poziom bezrobocia. Pytanie w szczególności dotyczyło polskiego rynku pracy i było pytaniem wprowadzającym do pytania o podniesienie płacy minimalnej w Polsce. Wykres 3., który przedstawia rozkład odpowiedzi na pytanie o sensowność podniesienia płacy minimalnej wykazuje duże rozbieżności między badanymi grupami. Ekonomiści w przeważającej większości są przeciwko podniesieniu płacy minimalnej, ponieważ najprawdopodobniej wyznają wartości ekonomii, które mówią, że podnoszenie płacy minimalnej mogą podnieść poziom płacy powyżej płacy równowagi na rynku, powodując wzrost poziomu bezrobocia. Ludzie nie znający się na ekonomii (przynajmniej w części), według naszych ustaleń, wierzą, że płaca minimalna to magiczne narzędzie, które sprawi, że wszyscy będą zarabiać więcej, bez przełożenia na sytuację na rynku pracy. Innym pytaniem z zakresu rynku pracy było pytanie o związki zawodowe. Poza oczywistością, że działają one na korzyść zatrudnionych w firmach, gdzie związki zawodowe funkcjonują, interesowało nas, czy według badanych grup związki zawodowe działają na korzyść niezatrudnionych, ale szukających zatrudnienia, czyli bezrobotnych. Ekonomiści jednoznacznie postrzegają problem negując tak sformułowaną tezę. Ludzie nie znający się na ekonomii częściowo są za, a częściowo nie (wykres 2.). Podatki i budżet państwa W sekcji dotyczącej podatków i budżetu państwa zadawaliśmy pytania o to, czy podatki w Polsce są na wysokim poziomie, czy należy podnieść podatki dla najwięcej zarabiających, czy wydatki są na wysokim poziomie, czy należy je ciąć, a jeśli tak, to w jakich obszarach. Pytanie o wysokość podatków w Polsce podzieliła odpowiedzi w grupach. Z naszych ustaleń wynika, że Polacy nie znający się na ekonomii chętniej uważają podatki za wysokie, ponieważ nie mają porównania z innymi krajami, co najczęściej występowało wśród ekonomistów. Naukowcy z uwagi na swoją pracę najczęściej porównują poziomy podatków w innych krajach i w Polsce i choć trudno porównać wysokość wszystkich podatków przy dużej ich różnorodności w różnych krajach, to opinie na temat ogólnego poziomu różnią się finalnie pod względem wiedzy. Pytaniem z zakresu podatków dotyczą poglądów ludzi dotyczą najwyższych podatków w Polsce. Poglądy obu grup różnią się w tym zakresie znacznie. Co ciekawe, z pogłębionej analizy wynika, że ludzie zarabiający mniej są bardziej skłonni podnosić najwyższe podatki. Ekonomiści patrzą na to zagadnienie szerzej, widząc spektrum zarabiających w społeczeństwie. Ze strony ludzi padały głosy, że bogatszych stać na płacenie wyższych podatków, więc powinni je płacić. Ekonomiści wydają się wiedzieć, że jeśli podniesiemy podatki dla najbogatszych, część może wyprowadzić swoje dochody poza granice kraju. 76

77 Pytanie o wysokość wydatków publicznych w Polsce było pytaniem wprowadzającym do kolejnego pytania. Celem jego było ustalenie, jak wielu ludzi co sądzi o poziomie wydatków publicznych w Polsce. Dlatego też z jednej strony istotne jest spojrzenie na odpowiedzi pytania czy wydatki publiczne w Polsce są na wysokim poziomie? (68% ekonomistów i 51% przeciętnych Polaków jest za), ale też na pytanie następujące. Zapytaliśmy bowiem, jeśli wydatki są zbyt wysokie, to jakie wydatki należy ciąć? Ludzie nie znający się na ekonomii wskazywali głównie sektor administracji jako miejsce do szukania oszczędności. Pytając dlaczego akurat te obszary podlegały cięciom dowiedzieliśmy się, że były związane najmniej z negatywnymi emocjami zabierania potrzebującym. Ekonomiści byli bardziej odważni w swoich cięciach, ponieważ wiedzieli, że system ubezpieczeń społecznych jest nieszczelny i wielu ludzi pobiera renty mimo, że są zdolni do pracy. Unia Europejska W dziesiątą rocznicę akcesji Polski do Unii Europejskiej zapytaliśmy o szereg rzeczy: o trudność zaciągnięcia kredytu po wejściu do strefy euro oraz, co ciekawe, o największą zdaniem respondentów zaletę przystąpienia do Unii Europejskiej. Jeśli chodzi o największą korzyść z uczestnictwa w Unii Europejskiej, to różnice są duże, a ich znaczenie bardzo istotne. Ludzie spojrzeli na problem wąsko, mierzalnie i wymiernie, oceniając łatwe do obliczenia korzyści. Na drugim miejscu ex aequo według przeciętnych Polaków stoją korzyści związane ze wspólnym rynkiem towarów i przepływem ludzi. Ekonomiści postrzegają to zagadnienie w szerszym kontekście i widzą, jak wiele jak bardzo uczestnictwo w UE ułatwia pracę polskim firmom. Ekonomiści wiedzą, że fundusze z Unii Europejskiej są zaletą, ale jest to zaleta wyczerpywana w jednej z następnych perspektyw unijnych, podczas gdy współpraca gospodarcza będzie przynosiła coraz większe pozytywne efekty. Własność państwowa w gospodarce Dwoma pytaniami dotyczącymi własności państwowej w gospodarce były następujące pytania: o efektywność zarządzania firmami przez państwo i sektor prywatny, oraz czy państwo powinno posiadać własne firmy w wielu sektorach gospodarki. Pierwszym zadanym pytaniem było to, które dotyczyło efektywności firm państwowych a efektywności firm prywatnych. Obie grupy zgodziły się z konsensusem sektor prywatny lepiej zarządza swoją własnością niż państwo. Różnice w odsetkach odpowiedzi nie były istotne statystycznie, można zatem uznać, że badane grupy jednogłośnie twierdzą, że sektor prywatny w ocenie wszystkich lepiej zarządza aktywami niż robi to państwo. Jednak jeśli chodzi o opinię, czy państwo polskie powinno posiadać własne firmy (nawet nieefektywne) w wielu sektorach gospodarki różnice są widoczne. Dlaczego? Otóż ludzie utożsamiają posiadanie przez państwo różne firmy z bezpieczeństwem danego sektora. W ich pojęciu w im większej liczbie sektorów państwo posiada swoje firmy, tym bardziej bezpieczny jest kraj. Może nie mieć znaczenia, że firmy mogą być nierentowne i że podatnicy muszą do nich dopłacać. Ludzie 77

78 najprawdopodobniej gotowi są przeznaczyć część swoich pieniędzy na domniemane bezpieczeństwo gospodarki swojego kraju. Pytania o przedsiębiorczość w Polsce W zakresie pytań o przedsiębiorczość w Polsce zadaliśmy pytania o jakość prawa w Polsce, bariery dla przedsiębiorców, regulację zawodów etc. Jeśli chodzi o zgodność z twierdzeniem, czy prawo gospodarcze w Polsce sprzyja prowadzeniu działalności gospodarczej w Polsce badane grupy są zgodne. Potwierdza to również statystycznie zweryfikowany test różnicy rozkładów. Również jeśli chodzi o zmniejszenie barier dla przedsiębiorców w zakresie procedur w płaceniu podatków czy poprawy innych proceduralnych czynności badane grupy są zgodne reformy w tym zakresie przyniosłyby wiele dobrego dla polskiej przedsiębiorczości. Największe różnice Kilka pytań wzbudziło szczególnie duże różnice. Największą rozdzielnością charakteryzują się pytania o: Konieczność podnoszenia płacy minimalnej Podniesienie wieku emerytalnego Działalność związków zawodowych Największą korzyść z przystąpienia do Unii Europejskiej Posiadanie przez państwo własnych firm w gospodarce Pytania z największymi różnicami w rozkładach odpowiedzi mogą wskazywać na zjawiska lub trudne do przeprowadzenia reformy, jednak konieczne do przeprowadzenia w celu utrzymania odpowiedniego tempa wzrostu. Najmniejsze różnice Były też pytania, które charakteryzowały się nieistotnością statystyczną w różnicy rozkładów. Pytania, w których różnice odpowiedzi nie były istotne statystycznie to: Jeśli zmieniłby się system zamówień publicznych na taki, w którym cena nie będzie jedynym kryterium, poprawi się jakość realizacji zamówień publicznych* Rząd powinien bardziej skupić się na pomocy w zatrudnianiu ludzi niż na wyrównywaniu różnic w dochodach przez podatek dochodowy* Zmniejszenie barier dla przedsiębiorców, np. w kwestii płacenia podatków znacznie poprawiłoby efektywność działania firm w Polsce* Prawo obowiązujące obecnie w Polsce dotyczące działalności gospodarczej sprzyja prowadzeniu działalności gospodarczej w Polsce*\ 78

79 Firmy państwowe są lepiej zarządzane przez państwo niż firmy prywatne przez sektor prywatny?* *- różnice nieistotne statystycznie Zdiagnozowanie pytań, w których ekonomiści zgadzają się z ludźmi, którzy nie znają się na ekonomii pozwala na zidentyfikowanie zarówno potrzebnych reform i takich, które relatywnie łatwo przeprowadzić z uwagi na duże poparcie społeczne. Potencjalne wady i ograniczenia badania Zdajemy sobie sprawę z tego, że nasze badanie również nie uchowało się od wad. Wyszczególniliśmy trzy istotne zarzuty, które należałoby poprawić, jeśli badanie miałoby być powtórzone. Pierwszym zarzutem, który się pojawił był ten o niezrozumiałe pytania. Faktycznie, w wielu miejscach mogliśmy lepiej sprecyzować pytania i zapytać o dokładne rzeczy a nie używać ogólników. Istnieje zagrożenie, że w kilku pytaniach odpowiedzi mogą być przypadkowe z uwagi na niezrozumienie pytania. W kwestii porównania ankiet wymuszonych na ludziach nie znających się na ekonomii rozwiązaniem podobnym do rynków predykcyjnych w grupie ekonomistów a ankiety w ludziach mogły wpłynąć na różnice. Innymi słowy w kwestii ankiet na ludziach pytaliśmy wszystkich, natomiast w zakresie ekonomistów zgłosili się tylko ci, którzy byli chętni na przeprowadzenie takiego wywiadu Ostatni zarzutem, który pojawił się podczas prowadzenia badania był zarzut o zbyt ogólne pytania. W przypadku zadawania pytań bardziej szczegółowych, dotyczących węższego tematu istnieje większa szansa, że taka ankieta będzie charakteryzowała się większą wartością poznawczą. Jesteśmy wdzięczni za wszelkie uwagi, które otrzymaliśmy w procesie zbierania danych. Postaramy się by następna edycja badania była wolna od wszelkich uchybień. Wnioski dla polityki społecznej w Polsce Głównym wnioskiem z badania jest wyszczególnienie obszarów, w których wiedza ludzi na temat narzędzi polityki społecznej znacząco odbiega od wiedzy ekonomistów. Ekonomiści mają tendencję do patrzenia szerzej na zagadnienia ekonomiczne nierzadko widząc perspektywę całej gospodarki, podczas gdy ludzie nie znający sie na ekonomii mają wąskie, egoistyczne podejście do różnych problemów. Wiedza pozwala ekonomistom na porównanie się do wielu innych ludzi, podczas gdy ludzie nie znający się na ekonomii zwracają uwagę głównie na to, co dzieje się z nimi samymi, a nie z innymi ludźmi. To wiedza ekonomistów pozwalała im na zachowania, do których ludzie się nie posuwali np. cięcia rent i emerytur, które w wielu przypadkach polegają na usuwaniu błędów systemu, a nie zabieraniu pieniędzy potrzebującym. Innymi słowy ludzie nie popierają pewnych koniecznych reform, ponieważ ich stan wiedzy na to nie pozwala. Oceniamy ten fakt jako bardzo niepokojący. W systemach demokratycznych możemy mieć wyborców, którzy głosują na partie, które z góry mówią o podejmowaniu jakichś wyborów. Jeśli tak, to możemy założyć, że ludzie głosują pośrednio (ale świadomie) 79

80 na konkretne reformy. Wyborcy powinni zatem wiedzieć, jakie zmiany dane reformy przyniosą w przyszłości. Inaczej może być tak, że będziemy obniżać wiek emerytalny i podnosić płacę minimalną bez zastanowienia co to oznacza. Dlatego właśnie edukacja ludzi jest istotna, szczególnie w zakresie wskazanym przez największe różnice w poglądach w wynikach badania. Edukacja ludzi odnosi się do naszych wniosków dotyczących kapitału ludzkiego w raporcie Przy projektowaniu badania nie ustrzegliśmy się błędów. To jednak nie sprawia, że badanie to jest nieistotne lub niepotrzebne. Co więcej, uważamy, że wsłuchanie się w głosy ekspertów ekonomicznych i ludzi, którzy na ekonomii się nie znają i zrozumienie z czego te różnice wynikają powinno być istotną częścią tworzenia polityki społecznej w przyszłości. 80

81 Wykres 1. Należy podnosić wiek emerytalny powyżej 67. roku życia. 80% 70% 60% 40% 32% 32% 24% 18% 20% 11% 2% 5% 4% 4% 0% 0% 0% Wykres 2. Związki zawodowe działają na korzyść niezatrudnionych 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 56% 15% 22% 22% 25% 11% 10% 22% 11% 5% 2% 0% Ekonomiści Ludzie nie znający się na ekonomii Wykres 3. Należy podnieść płacę minimalną w Polsce 80% 60% 40% 20% 0% 37% 43% 6% 10% 5% 7% 24% 5% 5% 58% 0% 1% Ekonomiści Ludzie nie znający się na ekonomii Wykres 4. Rezynacja z egzaminów dopuszczających do wykonywania zawodów obecnie chronionych (np. prawnicy, komornicy) obniży jakość usług o tej samej cenie 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 27% 20% 22% 16% 27% 17% 11% 22% 8% 20% 5% 5% Ekonomiści Ludzie nie znający się na ekonomii Ekonomiści Ludzie nie znający się na ekonomii Wykres 5. W wielu sytuacjach rządowa interwencja nie jest w stanie poprawić działania rynku 80% 60% 40% 20% 0% 9% 0% 14% 18% 5% 0% 71% 33% 24% 22% 0% 5% Wykres 6. Podniesienie podatku od dochodów dla grupy Polaków zarabiającej najwięcej pozwoli na zwiększenie przychodów budżetowych państwa w ciągu kolejnych 10 lat 50% 40% 30% 20% 10% 0% 40% 27% 12% 13% 11% 14% 16% 32% 2% 27% 5% 3% Ekonomiści Ludzie nie znający się na ekonomii Ekonomiści Ludzie nie znający się na ekonomii Źródło: Badanie własne 81

82 Wykres 7. W których sektorach należy ciąć wydatki publiczne? 100% 80% 60% 40% 20% 0% 94% 75% Administracja Ekonomiści 28% 28% Sektor edukacji 39% 5% 5% 4% Służba zdrowia Renty i emerytury Ludzie nie znający się na ekonomii 4% 20% Nie trzeba ciąć wydatków Wykres 8. Jaka jest największa korzyść z przynależności do Unii Europejskiej? 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 17% 53% Ekonomiści 71% 20% 19% 12% 0% 2% 0% Ludzie nie znający się na ekonomii 6% Wykres 9. Firmy państwowe są lepiej zarządzane przez państwo niż firmy prywatne przez sektor prywatny* 80% 60% 40% 20% 0% 65% 35% 23% 14% 13% 16% 11% 12% 3% 3% 2% 3% Wykres 10. Byłoby lepiej, gdyby państwo posiadało własne firmy w wielu sektorach gospodarki 60% 40% 20% 0% 54% 27% 14% 12% 14% 18% 29% 25% 2% 3% 0% 3% Ekonomiści Ludzie nie znający się na ekonomii Ekonomiści Ludzie nie znający się na ekonomii Wykres 11. Prawo dotyczące działalności gospodarczej w Polsce sprzyja prowadzeniu działalności gospodarczej* 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 51% 34% 38% 27% 0% 16% 11% 12% 5% 5% 0% 0% Wykres 12. Zmniejszenie barier dla przedsiębiorców, np. w kwestii płacenia podatków znacznie poprawiłoby efektywność działania firm w Polsce* 50% 40% 30% 20% 10% 0% 5% 2% 4% 0% 21% 11% 38% 32% 43% 41% 0% 2% Ekonomiści Ludzie nie znający się na ekonomii Ekonomiści Ludzie nie znający się na ekonomii Źródło: Badanie własne 82

83 83

84 84

85 85

86 86

87 Część I. Kapitał ludzki Kapitał ludzki 87

88 Innowacje to pomysły ludzi. Uważamy, że kapitał ludzki, jest najważniejszą częścią kapitału społecznego. Nasza teza znajduje silne potwierdzenie w wynikach badań noblistów (m.in.: Lucas 1993) oraz raportach międzynarodowych instytucji (np. Bank Światowy: Agenro, Canuto 2012, Gill et. al. 2013). Badacze różnie definiują to, czym jest kapitał ludzki. W naszym raporcie przyjęliśmy szerokie rozumienie kapitału ludzkiego. W celu zdefiniowania i zrozumienia, jak kapitał ludzki wpływa na proces tworzenia innowacji oraz wzrost gospodarczy dokonaliśmy szerokiego przeglądu badań na ten temat. Staraliśmy sie "narysować" tę zależność (Rysunek 2.). Przyjęliśmy, że analizę kapitału ludzkiego zaczynamy od młodzieży w wieku lat. W tym wieku ludzie decydują się (lub nie) na kontynuowania nauki. Po studiach mogą zdecydować się na jedną z dwóch dróg rozwoju, które jednocześnie inaczej wpływają na gospodarkę (Rysunek 1.): zdecydować sie na wejście na rynek pracy (prawa strona), pozostać na uczelni i rozwijać sie na wykładowca i/lub badacza naukowy (lewa strona). W przeważającej ilości, młodzi ludzie po studiach idą do pracy. Po otrzymaniu dyplomu (lub jeszcze w trakcie studiów, lub tuż przed ich skończeniu) znajdują się na rynku pracy. Po znalezieniu miejsca zatrudnienia wspomagają wzrost gospodarczy, poprzez zwiększenie nakładów pracy, dostępnych ogółem w całej gospodarce. Ponadto, cześć z nich decyduje się na tworzenie własnych firm. Pojawienie się młodych ludzi na rynku dodatkowo nakręca konkurencję. Ta z kolei - w świetle wielu badań (np. Blundell et.al. 1995, Geroski 1990, Nickell 1996, Porter 1990, 2008, Wolf et. al. 2010) - jest uznawana za jedyny niekończący się motor wzrostu dobrobytu, gdyż to z niej wywodzi się wzrost efektywności i innowacyjności. W ten sposób, wchodząc na rynek pracy, młodzi ludzie bezpośrednio zasilają wzrost gospodarczy dodatkowymi nakładami pracy, również (pośrednio) przyczyniając się do wzrostu innowacyjności (Barro 1999). Alternatywnie, zdecydowanie mniejsza liczba studentów, decyduje się by zostać na uczelni. Z tej (i tak małej) grupy, część zajmuje się zawodowo badaniami. W ten sposób, bezpośrednio wpływają oni na wzrost innowacyjności kraju. Zaczynamy naszą analizę od "pierwszej drogi", gdy młodzi ludzie po studiach, decydują się na wejście na rynek pracy. To, jak długo i czy w ogóle uda się im zasilić rynek pracy, zależy jednak od kilku czynników. Mogą już na starcie mierzyć się z wyzwaniem, jakim jest niedopasowanie tego, czego ich podczas studiów nauczono i tego, czego pracodawcy oczekują od pracowników (System Edukacji). Coraz większa liczba studentów, stara się zminimalizować takie ryzyko - w tym celu jeszcze na studiach, młodzi ludzie decydują się często na praktyki, staże lub nawet pracę na etat, aby móc zdobyć praktyczne doświadczenie i wzbogacić CV. Jednak i tutaj mogą istnieć pewne trudności. Szczególnie szkodliwa może być źle ustalona płaca minimalna, której za wysoki poziom, odcina od pierwszego zatrudnienia wielu 88

89 Rysunek 1. Jak kapitał ludzki wpływa na innowacje oraz wzrost gospodarczy? Źródło: Opracowanie własne 89

90 młodych ludzi (Rynek Pracy). To, jak długo będą pracować i w ten sposób przyczyniać się do zwiększania narodowego bogactwa, zależy również od tego, kiedy przejdą na emeryturę. Zbyt "luźny" system emerytalny, może zachęcać ludzi, którzy są zdolni do pracy, aby z niej rezygnowali i pobierali świadczenia (System Emerytalny). W ten sposób nie tylko nie przyczyniają się do wzrostu bogactwa, ale również zwiększają obciążenia wydatków publicznych. Wreszcie, ważna jest nie tylko jakość pracy, ale również jej ilość. Malejąca populacja kraju oznacza cały szereg wyzwań m.in. zmniejszanie się krajowego rynku zbytu oraz spadek atrakcyjności dla inwestorów zagranicznych. My skupimy się na zmniejszaniu się liczby osób pracujących - czyli zasilających wzrost PKB nakładami pracy (Demografia). Drugą drogą (pozostania na uczelni) podąża zdecydowana mniejszość młodych ludzi. W tym przypadku, swoją praca oraz badaniami, mogą przyczynić się bezpośrednio do wzrostu produktywności oraz innowacyjności. Kluczowe są: poziom oraz sposób przeprowadzania badań. Istotna jest również pozycja uczelni wyższych oraz ich współpraca z biznesem (Marotta et. al. 2007). Oraz czy uczelnie instytucjonalnie są gotowe do wspierania i promowania innowacji (Colyvas et. al. 2002). Rysunek 2. Elementy składowe kapitału ludzkiego Źródło: Opracowanie własne Cztery rozdziały, w których szczegółowo badamy wyzwania dla kapitału ludzkiego w Polsce, to Demografia, Rynek Pracy, System Edukacji oraz System Emerytalny (Rysunek 3.). W oparciu o taką analizę, zidentyfikowaliśmy po 3 wyzwania i zaproponowaliśmy po 3 rozwiązania na rozdział, tworząc pakiet 12 rekomendacji, które sprawiłyby, że kapitał ludzki mógłby się szybciej rozwinąć. Młodzi ludzie (szczególnie ci bez doświadczenia i mniej wyedukowani) mają trudności ze znalezieniem pracy z powodu źle skonstruowanej i zbyt wysokiej płacy minimalnej, która zamiast ich wspierać, tworzy dla wielu silna barierę. Dlatego proponujemy nie tylko zmianę sposobu jej ustanawiania ale również jej 90

91 regionalizację. W obliczu malejącej populacji oraz starzejącego się społeczeństwa nie ma jednej prostej odpowiedzi. Nie oznacza to, że rząd jest zupełnie bezsilny - tutaj proponujemy szereg rozwiązań, których celem jest zachęcenie Polaków do powrotu oraz do reforma urlopów rodzicielskich. Nasza propozycja nie polega jednak na wydłużaniu urlopów ale takiej ich konstrukcji aby móc łączyć obowiązki rodzicielskie z pracowymi. Proponujemy również przyspieszenie podnoszenia wieku emerytalnego do 67 lat i zrównać go dla kobiet i mężczyzn. Przede wszystkim uważamy jednak, że najważniejsza jest reforma szkolnictwa, w której spektrum potrzebnych zmian jest bardzo szerokie: od usprawnienia systemu finansowania, po zmianę curriculum i nastawienie na większa praktyczność studiów oraz pracę w grupach, po wspieranie tworzenia innowacji w tym obszarze. Bibliografia: 1. Agenor P., Canuto O., Middle Income Growth Traps, Bank Światowy, Barro R., Human capital and growth in cross-country growth regressions, Swedish Economic Policy Review, Blundell R., Griffith R., Reene J., Dynamic count data models of technological innovation, The Economic Journal, Colyvas J., Crow M., Gelijns A., Mazzoleni R., Nelson R., Rosenberg N., Sampat B., How do university inventions get into practice? Management Science, Geroski A., Innovation, technological opportunity and market structure, Oxford Economic Papers, Gill I. et al., Diversified Development, Bank Światowy, Lucas R., Making a miracle, Econometrica, Marotta D., Mark M., Blom A., Thorn K., Human Capital and University-Industry Linkages Role in Fostering Firm Innovation, Bank Światowy, Nickell S., Competition and Corporate Performance, Journal of Political Economy, University of Chicago Press, Porter M., On Competition, Updated and Expanded Edition, Harvard Business School Press, Porter M., The Competitive Advantage of Nations, The Free Press, New York, Wolf A. et al., Product Market Regulation: Extending the Analysis Beyond OECD Countries, OECD Economics Department Working Papers,

92 92

93 Część I. Kapitał ludzki: Demografia Młoda Reformatorka: Anna Rybińska Ekspert Branżowy: Prof. Irena E. Kotowska 93

94 Ostatnie 25 lat to dla Polski okres dynamicznych zmian demograficznych. Nastąpił znaczny spadek liczby urodzeń oraz spadek współczynnika dzietności. W 1989 roku współczynnik dzietności na poziomie 2,07 był bliski wartości gwarantującej zastępowalność pokoleń (aby zapewnić zastępowalność pokoleń na jedną kobietę powinno przypadać statystycznie 2,1 dziecka) natomiast w 2003 roku osiągnął rekordowo niską wartość 1,2 i od tego czasu oscyluje w granicach 1,2-1,4 a w 2013 roku wyniósł 1,3 (Bank Danych Lokalnych GUS 2014). Jednocześnie znacznie wzrosła przeciętna długość trwania życia - dla mężczyzn wzrosła z 65,9 lat w 1991 roku do 72,7 lat w 2012 roku a dla kobiet z 75,1 lat do 80,9 lat (Bank Danych Lokalnych GUS 2014). Głębokie zmiany, jakie zaszły w strukturze wieku ludności, najlepiej obrazuje porównanie piramidy wieku Polaków z lat 1989 i 2014 zamieszone poniżej. Widoczne jest zmniejszenie się liczebności młodszych roczników spowodowane spadkiem dzietności i powiększający się wierzchołek piramidy wieku wskutek zwiększenia się liczebności grupy osób w wieku powyżej 65 roku życia. Jest to skutek wydłużania przeciętnej długości trwania życia oraz wkraczania w starszy wiek roczników wyżu powojennego. Konsekwencją tych zmian jest znaczące zwiększenie się udziału ludności w starszym wieku w ogólnej liczbie ludności w Polsce po 1989 roku. Ten proces starzenia się ludności jest szczególnie ważny w Polsce z powodu szybkości zachodzących zmian. W ciągu ćwierćwiecza odsetek ludności powyżej 65 roku życia wzrósł z 10,0% do 14,7% ludności kraju, a według projekcji ludności Eurostatu z 2014 roku za kolejne 25 lat osiągnie wartość 24,6% 3. Zwiększa się także odsetek ludności w najstarszych grupach wieku, czyli powyżej 85 roku życia. Osób w tych grupach wieku w 1989 roku było 0,2 mln, w 2014 roku będzie 0,6 mln a za kolejne 25 lat - 1,5 mln. Mamy zatem także do czynienia z procesem starzenia się subpopulacji osób starszych (tzw. double ageing). Przewidywana przyszła struktura wieku ludności Polski jest przedstawiona w postaci piramidy wieku poniżej. Specyfiką zmian struktury wieku ludności w Polsce i w Europie jest równoległy spadek liczby ludności w wieku produkcyjnym. Innymi słowy, stałemu i szybkiemu zwiększaniu się liczności grupy osób w wieku poprodukcyjnym (tj. w wieku 60+ w przypadku kobiet i 65+ w przypadku mężczyzn) towarzyszy spadek liczby osób w wieku produkcyjnym - potencjalnych pracowników (tj. osób w wieku 18-60/65+) oraz przyszłych potencjalnych pracowników, czyli osób w wieku przedprodukcyjnym (tj. osób w wieku 0-17). W świetle tych zmian struktur wieku starzenie się ludności jest w Polsce największym problemem demograficznym, z którym musimy się zmierzyć. Przewidywania demograficzne wskazują na spadek wielkości populacji i pogłębienie się zmian struktur wieku. Według projekcji ludności Eurostatu ludność Polski zmniejszy się o 2,2 mln w ciągu kolejnych 25 lat, a w ciągu następnych 50 może zmniejszyć się o nawet 4,3 mln (Eurostat 2014). Drastycznie zwiększy się udział osób w wieku poprodukcyjnym w ogólnej liczbie ludności - z 18,4% w 2014 roku do 28,4% za 25 lat oraz do 34,8% za 50 lat. Według tych prognoz, już za 15 lat co 4 Polak będzie w wieku emerytalnym. Odpływ liczebnych pokoleń wyżu powojennego z rynku pracy nie zostanie zrównoważony napływem młodszych pracowników, których będzie coraz mniej. Od 2012 roku liczba osób w wieku produkcyjnym zaczęła się zmniejszać, a za kolejne 3 Obliczenia własne na danych Human Mortality Database i projekcji Eurostatu (data dostępu ). 94

95 25 lat osób w wieku produkcyjnym będzie mniej o ponad 4,2 mln - o 16,6% mniej niż w obecnie (Eurostat 2014). Dodatkowo, po 1989 roku a szczególnie po 2004 roku zaobserwowano zwiększenie intensywności emigracji. Według najnowszych informacji z Narodowego Spisu Powszechnego z 2011 roku, 2 mln Polaków zameldowanych na stałe w Polsce przebywało za granicą dłużej niż 3 miesiące, z czego 1,6 mln ponad 12 miesięcy (GUS 2013). Wśród wszystkich migrantów 82,8% to osoby w wieku lat, a wśród osób przebywających za granicą dłużej niż 12 miesięcy - 83,9% (odpowiednio 49,3% i 57,8% to osoby w wieku lat). Oznacza to, że jeżeli emigranci zostaną poza granicami kraju na stałe, ubytek osób w wieku produkcyjnym będzie jeszcze większy. Co więcej, ponieważ emigranci to głównie osoby w wieku reprodukcyjnym, przewidywany spadek urodzeń w Polsce może także być znaczniejszy niż obecne przewidywania. Skutkiem nasilonej emigracji po 2004 roku może być więc pogłębienie opisanych powyżej zmian struktury wieku ludności, a w szczególności większy spadek potencjalnych zasobów pracy i intensywniejsze starzenie się ludności. W świetle postępującego procesu starzenia się ludności, zidentyfikowano trzy najważniejsze wyzwania dla Polski: Przeciwdziałanie dalszym niekorzystnym zmianom struktury wieku ludności i złagodzenie relacji między grupami wieku, zwłaszcza przez przeciwdziałanie dalszemu spadkowi dzietności. Oddziaływanie na proces emigracji w szczególności zahamowanie intensywności wyjazdu Polaków i zachęcenie emigrantów do powrotu. Adaptacja do nadchodzących i nieuchronnych zmian w strukturze wieku ludności, przede wszystkim odpowiedź na wzrastającą liczbę osób starszych wymagających stałej opieki lub pomocy w wykonywaniu codziennych czynności. Warto zauważyć, że ze zmianą struktury społeczeństwa powiązane są także inne wyzwania dotyczące reformy systemu emerytalnego, systemu opieki zdrowotnej, rynku pracy lub systemu edukacji, jednak te tematy zostały poruszone w innych rozdziałach raportu. 95

96 Wykresy 1-3. Piramidy struktury wieku ludności w Polsce , 2014 i 2039 według płci i rocznych grup wieku. Piramida wieku Polska Kobiety Mężczyźni Piramida wieku Polska Kobiety Mężczyźni Piramida wieku Polska Kobiety Mężczyźni Źródło: Główny Urząd Statystyczny i projekcje Eurostat z 2014 roku. 96

97 Wyzwanie 1: Jak przeciwdziałać dalszemu spadkowi dzietności? W przeciągu ostatnich 25 lat współczynniki dzietności dramatycznie spadły. Obecnie, liczba dzieci urodzonych przez statystyczną Polkę to 1,3 a najczęstszą formą rodziny z dziećmi jest wzór 2+1, dwoje rodziców i jedno dziecko (Bank Danych Lokalnych GUS 2014). Coraz więcej kobiet pozostaje bezdzietnych - według szacunków, 17% wśród kobiet urodzonych w 1970 roku jest bezdzietnych a zgodnie z niektórymi prognozami, 25% kobiet urodzonych w 1975 roku nigdy nie będzie miało dzieci (Sobotka 2004). Znaczący spadek dzietności i zmniejszenie liczby dzieci wpływa bezpośrednio na strukturę ludności zmniejszając podstawę piramidy wieku - kolejne roczniki dzieci są coraz mniej liczne, co przełoży się na znacznie mniejszą liczbę osób w wieku produkcyjnym w przyszłości. Utrzymujący się niski poziom dzietności powiększy więc różnice w liczebności poszczególnych grup wieku w Polsce i negatywnie wpłynie na strukturę wieku ludności, dlatego państwo powinno aktywnie działać na rzecz zwiększenia liczby urodzeń i dzietności, aby odwrócić ten trend. Wykres 4. Wskaźnik dzietności i liczba urodzeń w Polsce w latach , ,06 Urodzenia Współczynnik dzietności , , ,4 1,2 1, Źródło: Główny Urząd Statystyczny, Bank Danych Lokalnych Aby przeciwdziałać niskiej dzietności, potrzebna jest identyfikacja powodów, dla których dzietność w Polsce spada. Wyniki badania Eurobarometr (2006) wskazują, że ponad połowa Polaków chciałaby mieć co najmniej dwoje dzieci. Polacy w wieku lat, zapytani w reprezentacyjnym badaniu Generacje, rodziny i płeć kulturowa (GGS-PL) o intencje prokreacyjne najczęściej odpowiadają, że planują mieć dzieci - brak chęci posiadania potomstwa deklaruje tylko 6% tej grupy wieku (Mynarska 2011). Dlatego zmiana światopoglądowa i zmiana w preferencjach prokreacyjnych czy zmiana postrzegania wartości rodziny nie mogą być traktowane jako najważniejsze czynniki wpływające na spadek dzietności 97

98 w Polsce. To pewne zewnętrzne czynniki, najczęściej ekonomiczne ograniczają możliwości realizacji intencji posiadania dzieci. Zgodnie z wynikami badań to niepewność zatrudnienia, brak własnego mieszkania oraz wysokie koszty utrzymania rodziny są głównymi powodami, dla których Polacy opóźniają decyzję o posiadaniu dzieci lub decydują się na posiadanie mniejszej niż preferowana liczby potomstwa (Matysiak 2009, Matysiak i in. 2013, Mynarska 2011, Mynarska, Styrc 2014). W świetle tych wyników, istnieje możliwość zniesienia zewnętrznych barier, które ograniczają decyzje prokreacyjne Polaków, na przykład poprzez odpowiednio prowadzoną politykę rodzinną. Efektywna polityka rodzinna poprzez pomoc rodzinom w sytuacji zwiększonych wydatków przy posiadaniu dzieci, ułatwienie godzenia obowiązków zawodowych i rodzinnych przez oboje rodziców a także ułatwienie młodym rodzicom osiągnięcia stabilność materialnej i zawodowej mogłaby zatrzymać lub nawet odwrócić spadek płodności w Polsce. W tym rozdziale jako rozwiązanie proponujemy reformę regulacji dotyczących systemu urlopów związanych z opieką nad małymi dziećmi, na którą składa się wprowadzenie obowiązkowego urlopu ojcowskiego i zmiana funkcjonowania obecnego urlopu rodzicielskiego. Rozwiązanie 1: Reforma polityki rodzinnej Od początku dwudziestego pierwszego wieku coraz więcej uwagi skupiała polityka rodzinna. Po 2000 roku przeprowadzono kluczowe reformy wspomagające rodziców w wychowywaniu potomstwa, m.in. dofinansowanie opieki przedszkolnej zostało zwiększone 4 oraz wprowadzono jednorazową zapomogę z tytułu narodzin dziecka 5. W 2008 roku został wprowadzony urlop ojcowski i dodatkowe tygodnie urlopu macierzyńskiego do fakultatywnego wykorzystania przez rodziców 6. W 2013 roku znacząco wydłużono także urlop macierzyński gwarantując rodzicom możliwość rocznej nieprzerwanej opieki nad nowonarodzonym potomkiem 7. Pomimo wprowadzonych zmian, Polska polityka rodzinna wymaga dalszych reform, gdyż dotychczasowe zmiany są jedynie cząstkowe i nie są w stanie efektywnie pomóc rodzicom w wychowywaniu dzieci. Narzędzia wsparcia rodziny powinny być lepiej dopasowane do odbiorców. Przede wszystkim, aktualne narzędzia polityki rodzinnej nie gwarantują kompleksowego wsparcia wszystkich rodzin w Polsce, często są kierowane tylko do wybranych grup rodzin, na przykład w przypadku zasiłków rodzinnych do rodzin o niskich dochodach. Ponadto, wsparcie finansowe rodzin jest dalej niewystarczające w stosunku do obciążeń budżetu domowego jakie powoduje powiększenie rodziny - według badań Fundacji Republikańskiej, rodzina jest w Polsce traktowana jako płatnik i otrzymuje minimalne wsparcie od państwa, jednocześnie generując znaczące przychody dla budżetu państwa 8. W dodatku wiele narzędzi 4 Por. Ustawa z dnia 27 czerwca 2003 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U nr 137 poz. 1304). 5 Por. Ustawa z dnia 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych ( Dz.U nr 12 poz. 67). 6 Por. Ustawa z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz.U nr 237 poz. 1654). 7 Por. Ustawa z dnia 28 maja 2013 r. o zmianie ustawy Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2013, poz. 675) 8 Wg obliczeń Fundacji Republikańskiej, rodzina z dwójką małych dzieci mieszkająca w dużym mieście wpłaca do budżetu państwa w formie podatków i opłat o 45041,84zł więcej niż od państwa otrzymuje w ramach transferów takich jak służba zdrowia, edukacja, pomoc finansowa. 98

99 związanych z zapewnieniem opieki nad dzieckiem nie jest dostosowanych do potrzeb młodych rodziców, którzy coraz częściej łączą posiadanie potomstwa z pracą zawodową. Wśród wielu pomysłów na dalsze zmiany polityki rodzinnej wybrano propozycję zmiany systemu urlopów związanych z opieką nad dzieckiem, gdyż jest to rozwiązanie, które nie tylko można szybko i sprawnie wprowadzić w życie, ale które przynosząc efekty, jednocześnie nie obciąży znacząco budżetu państwa. Konieczne są zmiany w konstrukcji urlopu rodzicielskiego. Obecnie w Polsce funkcjonują 3 formy urlopu: w przypadku urodzenia jednego dziecka jest to 20 tygodni urlopu macierzyńskiego, 6 tygodni dodatkowego urlopu macierzyńskiego i 26 tygodni urlopu rodzicielskiego 9. W trakcie każdej części urlopu wypłacany jest zasiłek macierzyński, niezależnie od tego, czy na urlopie przebywa matka czy ojciec dziecka. Ten system urlopów, pomimo hojnego wymiaru czasowego nakłada na rodziców pewne ograniczenia. Ograniczenia wynikające z obecnego systemu urlopów. Przede wszystkim, matka dziecka musi wykorzystać pierwsze 20 tygodni urlopu, niezależnie od swoich preferencji zawodowych. Może wrócić do pracy po 14 tygodniach ale wtedy pozostałą część urlopu musi wykorzystać ojciec dziecka. W rzeczywistości to głównie matki korzystają z urlopów macierzyńskich - jak podaje dr Anna Kurowska, w przypadku kobiet przeciętna długość wypłacania zasiłku macierzyńskiego to ok. 16 tygodni, a w przypadku mężczyzn - 8 dni (Kurowska 2013). Dodatkowo w polskim systemie nie ma obowiązkowego urlopu związanego z narodzinami dziecka, który przysługiwałby wyłącznie ojcu. Tacie przysługują 2 tygodnie urlopu ojcowskiego (może także wykorzystać 6 tygodni urlopu macierzyńskiego jak i 6 tygodni urlopu dodatkowego oraz 26 tygodni urlopu rodzicielskiego) ale jak podaje Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, w ciągu pierwszych 10 miesięcy obowiązywania ustawy o urlopach ojcowskich, tylko około 30 tysięcy ojców skorzystało z tego przywileju - dla porównania w tym czasie na świat przyszło ok. 350 tysięcy dzieci (Tadeusiak-Jeznach, Gryczko 2011). Taki system urlopów macierzyńskich zaostrza różnice w sytuacji kobiet i mężczyzn na rynku pracy. Niezależnie od preferencji zawodowych, kobieta musi wykorzystać 20 tygodni urlopu macierzyńskiego, co oznacza ok. 4,5 miesiąca przerwy w pracy. Ten system urlopów dyskryminuje kobiety, które chciałyby wcześniej wrócić do pracy po porodzie. Jednocześnie sygnalizuje pracodawcy potencjalne utrudnienia związane z przerwą w pracy kobiety związaną z macierzyństwem, której nie musi rozważać w przypadku zatrudnienia mężczyzny gdyż ojca nie obowiązuje żadna forma urlopu związanego z narodzinami dziecka. To natomiast może powodować dyskryminację kobiet na rynku pracy. W Polsce współczynnik aktywizacji zawodowej kobiet w wieku lata od lat dziewięćdziesiątych utrzymuje się na poziomie powyżej 70% ogólnej liczby kobiet (Bank Danych Lokalnych GUS 2014), a posiadanie stabilnej pracy jest przez kobiety postrzegane jako niemal podstawowe kryterium przy podejmowaniu decyzji o rodzicielstwie (Matysiak 2009, Mynarska 2011). Jeżeli decyzja o posiadaniu Natomiast rodzina z dwójką dzieci mieszkająca w średniej wielkości mieście wpłaca o 17644,44 zł więcej niż otrzymuje - (Fundacja Republikańska, 2012). 9 Por. Ustawa z dnia 28 maja 2013 r. o zmianie ustawy Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2013, poz. 675). 99

100 dziecka może podnieść ryzyko utraty pracy, kobieta może opóźnić lub zrezygnować z posiadania dziecka (lub kolejnego dziecka) w obawie przed pogorszeniem sytuacji ekonomicznej rodziny. Oprócz tego, niechęć pracodawców przed zatrudnianiem kobiet może w ogóle utrudnić lub spowolnić rozpoczęcie kariery zawodowej co w przypadku silnych preferencji zawodowych Polek może mieć negatywny wpływ na dzietność. Co więcej, według obecnych regulacji, urlop dodatkowy musi zostać wykorzystany bezpośrednio po urlopie macierzyńskim a urlop rodzicielski bezpośrednio po urlopie dodatkowym - co oznacza obowiązek wykorzystania wszystkich form urlopu do ukończenia przez dziecko pierwszego roku życia. To rozwiązanie ogranicza możliwość elastycznego zarządzania czasem, który rodzice chcieliby spędzić z dzieckiem. Ostatnim punktem zapalnym jest nazewnictwo zasiłków wypłacanych w trakcie urlopu rodzicielskiego. Obecnie zarówno matka jak i ojciec otrzymują zasiłek macierzyński, który kojarzy się z macierzyństwem a więc z urodzeniem dziecka przez kobietę. To może wprowadzać zamieszanie i niezrozumienie działania przepisów prawnych. Proponujemy następujące zmiany w urlopach. Podzielenie urlopów związanych z opieką nad małym dzieckiem na trzy części: gwarantowaną część dla matki dziecka związaną z okresem okołopołogowym, gwarantowaną część dla ojca dziecka w wymiarze 12 tygodni każda (w początkowym stadium reformy możliwy jest krótszy okres) oraz część wspólną, dostępną dla obydwojga rodziców w wymiarze 28 tygodni. Obowiązkowy wymiar urlopu powinien być wykorzystany w trakcie pierwszych 6 miesięcy życia dziecka, a pozostała część w podziale na maksimum trzech części do drugich urodzin dziecka. Proponujemy także zamianę nazwy zasiłku macierzyńskiego na zasiłek rodzicielski, wypłacany temu rodzicowi, który przebywa na urlopie w danym momencie w wysokości 100% wynagrodzenia w przypadku obowiązkowej części urlopu i 80% wynagrodzenia w przypadku części wspólnej, niezależnie od długości urlopu. Sugerujemy także odejście od zasady obowiązkowego określenia długości urlopu rodzicielskiego w momencie narodzin dziecka a pozostawienie rodzicom prawa do wystąpienia o niewykorzystaną dotychczas część urlopu w dowolnym momencie do ukończenia przez dziecko drugiego roku życia. Jedną ze zmian jest wprowadzenie obowiązkowego urlopu ojcowskiego. Zaangażowanie ojców w opiekę nad dzieckiem poprzez zagwarantowanie urlopu dostępnego tylko dla nich może wpłynąć pozytywnie na zaangażowanie ojca w wychowanie dziecka, więź emocjonalną oraz na podział obowiązków domowych pomiędzy partnerami. Proponowana reforma wpłynie korzystnie na równouprawnienie kobiet i mężczyzn na rynku pracy. Przy takim systemie, pracodawca zatrudniając zarówno kobietę jak i mężczyznę z góry musi liczyć się z tym, że każde z nich skorzysta z urlopu rodzicielskiego. Ponadto, taka forma urlopów daje matkom możliwość szybszego powrotu do pracy jeżeli wyraziłyby taką chęć - 12 tygodni to ok. 2,8 miesiąca, czyli o ponad 1,5 miesiąca krócej niż obecnie. Przedłużenie okresu możliwości wykorzystania urlopu i prawo 100

101 do elastycznego wykorzystania urlopów mogłoby pomóc rodzicom w godzeniu obowiązków zawodowych i rodzinnych w przypadku nagłych wypadków takich jak długotrwała choroba dziecka. Istotne jest również obliczenie kosztu wprowadzenia zmiany w systemie urlopów rodzicielskich. Oszacowanie kosztu wprowadzenia obowiązkowych 12 tygodni urlopu dla ojca można dokonać poprzez obliczenie przeciętnej tygodniowej kwoty zasiłku macierzyńskiego (w dzienna stawka 78 PLN, przekładająca się na 548 PLN tygodniowo 10 ) i przemnożenie wartości zasiłku wypłacanego przez 12 tygodni przez przeciętną różnicę w wynagrodzeniu kobiet i mężczyzn w Polsce (w ,4% 11 ). Wykorzystując dalej za przykład dane z 2012 roku: jeżeli matka każdego urodzonego w 2012 dziecka wykorzystałaby 24 tygodni urlopu, to koszt zasiłku wyniósłby 5,1 mld PLN. Natomiast, gdyby połowa tego urlopu została wykorzystana przez ojców, to koszt zasiłku wyniósłby 5,3 mld PLN. Wprowadzenie obowiązkowej części urlopu rodzicielskiego tylko dla ojca nie zwiększyłoby więc znacznie wydatków państwa. Co więcej, wydłużenie okresu możliwości wykorzystania urlopu rodzicielskiego nie zwiększyłoby kosztów wykorzystania urlopu a jedynie potencjalnie rozłożyło koszty w czasie. Wyzwanie 2: Jak zmniejszyć intensywność emigracji i zachęcić Polaków do powrotu do kraju? Polska od wielu lat jest krajem emigracyjnym. Według szacunków polskiej diaspory, w 2007 roku poza granicami Polski żyło 21 mln osób polskiego pochodzenia (dla porównania Polska liczy około 39 mln obywateli) 12. Po transformacji politycznej w 1989 roku zaobserwowano nową falę emigracji, szczególnie po wstąpieniu Polski do Unii Europejskiej. Według Narodowego Spisu Powszechnego (NSP) z 2002 roku, poza granicami Polski dłużej niż 3 miesiące przebywało 800 tysięcy Polaków a w 2011 roku już ponad 2 miliony (z czego 1,5 mln przebywało poza granicami kraju dłużej niż 12 miesięcy - NSP 2011). Odpowiedzi respondentów NSP wskazują, że główną przyczyną wyjazdu z Polski dalej pozostaje praca (tzn., jest to migracja zarobkowa). Obecnie, gdy w Polsce liczba osób w wieku produkcyjnym zaczyna się zmniejszać, perspektywa pozostawania tak dużej liczby młodych osób za granicą może w przyszłości zaostrzyć braki na narodowym rynku pracy. Ponadto, odpływ młodych osób w wieku reprodukcyjnym z kraju przyczyni się do zmniejszenia ogólnej liczby urodzin w Polsce ponieważ będzie mniej młodych kobiet, które mogłyby zostać matkami. Potencjalne negatywne skutki emigracji wymieniają także Kaczmarczyk i Tyrowicz (Tabela 1). Z tych powodów przygotowanie się na długofalowe konsekwencje masowej emigracji po 2004 roku jest kolejnym wyzwaniem demograficznym, któremu Polska musi stawić czoła w bliskiej przyszłości. Poniżej przedstawiono propozycje rozwiązania tego problemy poprzez ułatwienie emigrantom znalezienia zatrudnienia na polskim rynku pracy. 10 Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Eurostat, data dostępu

102 Tabela 1. Potencjalne skutki migracji na poziomie indywidualnym i lokalnym. Dla migrantów i ich rodzin Pozytywne skutki migracji Podniesienie standardu życia Sfinansowanie bieżących wydatków Działalność inwestycyjna (w tym inwestycje edukacyjne) Możliwość podjęcia pracy Poznanie obcego języka, kultury Przekazywanie wzorców mobilności Dla społeczności Lepsze wyposażenie gospodarstw lokalnej domowych mniejsza skala biedy Niższe wydatki na świadczenia społeczne Poprawa infrastruktury Pobudzenie lokalnego rynku pracy Zmniejszenie presji na rynek pracy Wykształcanie się mobilnych społeczności Źródło: Kaczmarczyk, Tyrowicz 2007 Negatywne skutki migracji Praca poniżej kwalifikacji deprecjacja kapitału ludzkiego Schizofrenia życiowa życie na krawędzi dwóch światów Koszty psychiczne związane z rozstaniem z rodziną, bliskimi Rozpad związków małżeńskich, rodzin Ucieczka młodych ludzi do większych ośrodków miejskich Wyludnianie się regionów peryferyjnych Mniej lub bardziej trwała dezaktywizacja na polskim rynku pracy Utrata zasobów pracy, problemy ze znalezieniem pracowników Ostentacyjna konsumpcja presja inflacyjna Rozwiązanie 2: Zachęcenie emigrantów do powrotu Powrót osób pracujących za granicą byłby dla Polski zjawiskiem korzystnym ze względu na zdobyte doświadczenia, wiedzę oraz kapitał, który często powracający inwestują w Polsce. Dodatkową korzyścią byłoby wyrównanie ubytków na krajowym rynku pracy. Naukowcy i politycy sceptycznie podchodzą do tego scenariusza, jednak wyniki badań wskazują, że powrót emigrantów może być prawdopodobny. Trudno jest oszacować skalę powrotów emigrantów. Istnieje jedynie niewiele źródeł informacji o charakterystykach i planach migrantów. Wyniki badań wskazują, że liczba osób wyjeżdżających z Polski zmniejsza się od początku kryzysu ekonomicznego w 2008 roku i coraz mniej osób planuje wyjazd w przyszłości: w 2007 roku wyjazd planowało 13,5% populacji a w 2009 już tylko 7,6% (w 2011 roku było to 8,2% - Strzelecki, Kotowska 2011). Chociaż coraz więcej osób planujących wyjazd chciałoby wyjechać na zawsze, to już od 2009 roku niezmiennie ponad 40% respondentów nie deklaruje konkretnego wymiaru czasu, jaki chcieliby spędzić za granicą (ich odpowiedź na pytanie o wymiar czasowy planowanego wyjazdu brzmi "to zależy"). Poza granicami Polski nadal pozostanie wielu Polaków, ale powrót części emigrantów jest możliwy. Według sondażu przeprowadzonego na Wyspach Brytyjskich przez Narodowy Bank Polski, odsetek emigrantów planujących pozostać za granicą na zawsze zmniejszył się z 25,1% w 2007 do 18,8% w 2009 roku w przypadku Wielkiej Brytanii i z 11,5% do 8% w przypadku Irlandii, jednak są to dane jedynie na temat potencjalnych planów emigrantów (Hołda i in. 2011). Wyniki tego samego badania wskazują jednak, że coraz więcej emigrantów oszczędza zarobione za granicą pieniądze i przesyła transfery do Polski. Natomiast odsetek osób, które do wyjazdu z Polski skłoniły niskie zarobki lub bezrobocie 102

103 pozostaje w przypadku Wielkiej Brytanii bez większych zmian i w 2009 roku był równy 59,1%, a w przypadku Irlandii zmniejszył się z 2007 do 2009 o 12 punktów procentowych do poziomu 50,2%. W innym opracowaniu na temat Wysp Brytyjskich oszacowano odsetek stałych osiedleńców wśród emigrantów z Polski na 22% całej populacji polskich emigrantów (Eade i in. 2007). Dodatkowo, coraz więcej osób, które wróciły do kraju wskazuje, że powrót do Polski jest związany z pierwotnym założeniem o tylko tymczasowym wyjeździe - w 2011 roku ten powód został podany przez ponad 1/3 Polaków, którzy wrócili (Czapiński, Panek 2011). W świetle tych wyników istnieją szanse na powrót do Polski pewnej części emigrantów ponieważ niektórzy z nich z góry zakładają powrót, a grupę osób niezdecydowanych mogłyby zachęcić zmiany strukturalne w państwie. Możliwe jest też zmniejszenie intensywności emigracji w przyszłych latach, jeżeli warunki ekonomiczne, które dalej najczęściej motywują Polaków do wyjazdu poprawią się. Pewne zmiany strukturalne mogą zachęcić emigrantów do powrotu do Polski. Reformy rynku pracy ułatwiające młodym ludziom znalezienie pracy i rozpoczęcie nowego życia w Polsce oraz poprawa jakości życia w kraju mogłyby zarówno powstrzymać kolejne fale migracji jak i zachęcić emigrantów do powrotu. Do takich rozwiązań można zaliczyć zmniejszenie stopy bezrobocia, wzrost wynagrodzeń czy korzystniejsze warunki zakupu nieruchomości. Ponadto, fakt że w Wielkiej Brytanii to Polki są mniejszością o najwyższym współczynniku dzietności, znacznie przewyższającym wartość krajową 13 - skłania do refleksji nad wpływem warunków gospodarczych i politycznych w kraju na proces tworzenia rodzin. Możliwe, że emigrantom łatwiej jest utrzymać rodzinę za granicą i dlatego decydują się tam zostać. Odpowiednie narzędzia polityki rodzinnej mogłyby więc przekonać emigrantów do możliwości założenia i utrzymania rodziny w Polsce. Są to rozwiązania wymagające głębokich reform a część z nich została opisana w innych rozdziałach tego raportu. W tej części zaproponowane zostanie wymierne rozwiązanie skierowane tylko do emigrantów. Państwo ma już narzędzia ułatwiające powrót emigrantom. Dotychczasowy państwowy program wsparcia powracających emigrantów miał za zadanie jedynie ułatwienie im tej możliwości jak podaje Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej (MPiPS 2012). Działalność państwa skupiała się na ułatwieniu ponownej integracji. Podstawowym narzędziem mającym ułatwić powrót jest bogaty w informacje, stale aktualizowany portal internetowy Powroty, obecnie funkcjonujący w ramach projektu Zielona Linia. Centrum Informacyjno-Konsultacyjne Służb Zatrudnienia ( W opinii autorki, państwo powinno jednak podjąć aktywne działania mające na celu zachęcenie emigrantów do powrotu. Jednym z takich działań jest poprawa sytuacji powracających emigrantów na polskim rynku pracy. Warto jednak szukać dodatkowych zachęt do powrotu. Na działania wpływające pozytywnie na sytuację emigrantów na rynku pracy mogą składać się: 13 Narodowe Biuro Statystyczne Wielkiej Brytanii,

104 Szerzenie informacji na temat możliwości pracy w Polsce dla osób posiadających doświadczenie na zagranicznym rynku pracy. Obecnie migranci mają tylko ograniczony dostęp do informacji na temat wakatów w Polsce w osiągalnej dla nich elektronicznej formie. Rozwiązaniem może być wprowadzenie przez lokalne urzędy pracy systemu informacji elektronicznej w postaci wysyłania aktualności związanych z wolnymi etatami osobom zainteresowanym powrotem do kraju. Poszerzanie kanałów przekazu informacji o możliwościach aktywności ekonomicznej w Polsce dla osób przebywających za granicą (na przykład za pośrednictwem portali internetowych, spotkań z Polonią lub poprzez stowarzyszenia i organizacje społeczne). Ułatwienie procedur uznawania kwalifikacji zawodowych zdobytych za granicą. Obecnie regulacje uznawania kwalifikacji zawodowych obowiązują tylko w przypadku zawodów regulowanych i sektorowych a w przypadku innych zawodów to pracodawca decyduje o uznaniu kwalifikacji aplikanta, co może spowolnić i utrudnić znalezienie pracy w Polsce. Ułatwienie uznawania stażu pracy z pobytu za granicą. Aktualnie uznanie stażu pracy z pobytu za granicą jest indywidualną decyzją każdego pracodawcy a odwołanie od niej może nastąpić jedynie poprzez złożenie wniosku do sądu pracy. Rozwiązaniem tego problemu może być wprowadzenie przez Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej jednolitych formularzy poświadczających staż pracy za granicą. Tego typu dokumenty - opisane w języku polskim i angielskim - mogłyby być dostępne dla emigrantów w formie elektronicznej. Ujednolicenie dokumentów związanych z pracą za granicą mogłoby ułatwić pracodawcom decyzje o uznaniu zagranicznego stażu lub przyspieszyć proces odwołania od decyzji pracodawcy. Ugruntowanie postrzegania osób z doświadczeniem zagranicznym jako wartościowych pracowników. Jaki skutek powinny przynieść proponowane zmiany? Zaproponowane powyżej rozwiązania mogą przyczynić się do poprawy sytuacji emigrantów na polskim rynku pracy i przez ułatwienie ponownej aklimatyzacji w rodzinnym kraju zachęcić Polaków do powrotu. Należy jednak pamiętać, że z pomocy w znalezieniu pracy w Polsce skorzystają tylko osoby, które będą rozważać możliwość powrotu - to znaczy zauważą poprawę warunków ekonomicznych w Polsce, które motywowały ich do wyjazdu i poszukiwania zatrudnienia za granicą. Odpowiedzią na masową emigrację Polaków mogłaby być imigracja cudzoziemców. Spis ludności z 2011 roku wykazał, że w Polsce przebywa czasowo 56 tys. stałych mieszkańców innych krajów, w tym 40 tysięcy przebywa powyżej 3 miesięcy a ponad 27 tysięcy to imigranci przebywający w Polsce co najmniej 12 miesięcy (NSP 2011). Jednak mogą to być zaniżone wartości gdyż z danych Urzędu do Spraw Cudzoziemców wynika, że w 2010 roku ważne karty pobytu posiadało 97 tysięcy osób a w 2013 roku już 121 tysięcy osób (UdSC 2013). Te tendencje wzrostowe skłaniają badaczy do wysuwania hipotez o transformacji Polski z kraju emigracyjnego w kraj imigracyjny. W najbliższych latach Polska może stać się krajem atrakcyjnym dla imigracji zarobkowej. Jest to spowodowane sprzyjającymi warunkami 104

105 gospodarczymi oraz faktem, że kryzys gospodarczy spowodował znaczący wzrost bezrobocia w krajach Unii Europejskiej takich jak Hiszpania, Portugalia czy Grecja. Badania wskazują jednak, że Polska nie jest atrakcyjna dla imigrantów zarobkowych. Zgodnie z wynikami Narodowego Spisu Powszechnego z 2011 roku, znacząca część imigrantów to Polacy, którzy na stałe mieszkają na poza granicami kraju i powrócili do Polski tymczasowo, najczęściej z powodów rodzinnych. Oprócz tego, tylko 26% wszystkich imigrantów wskazało pracę jako przyczynę przyjazdu do Polski - dlatego należy być ostrożnym przy wyciąganiu wniosków na temat charakteru imigracji (NSP 2011). Dla wielu imigrantów Polska jest krajem tranzytowym a pozwolenie na rezydencję w Polsce pozwala im na swobodne poruszanie się po Unii Europejskiej i wyjazd do krajów Europy Zachodniej. Emigranci tej kategorii nie pozostaną w Polsce na dłużej, aby na stałe zasilić Polski rynek pracy. Skala imigracji w Polsce oraz tymczasowy charakter pobytu wielu migrantów poddaje pod wątpliwość możliwość zrównoważenia przyszłych strat demograficznych populacji Polski poprzez napływ cudzoziemców. Z tego powodu bardziej wymierną odpowiedzią na problem masowej emigracji mogą być rozwiązania mające na celu zachęcenie emigrantów do powrotu i zmniejszenie skali przyszłych wyjazdów. Wyzwanie 3: Jak odpowiedzieć na wzrastające zapotrzebowanie na usługi opiekuńcze dla osób starszych? Jedną z konsekwencji procesu starzenia się ludności jest wzrost liczby osób sędziwych w polskim społeczeństwie. Osoby sędziwe, tj., w grupie wieku 80 lat i więcej, często wymagają opieki lub wsparcia w wykonywaniu podstawowych czynności życiowych oraz profesjonalnej opieki medycznej. Przyczynia się to do zwiększenia zapotrzebowania na usługi opiekuńcze dla osób starszych. Obecnie w Polsce istnieje niewiele ośrodków oferujących usługi opiekuńcze dla seniorów i za opiekę nad osobami starszymi są w ogromnej większości są odpowiedzialni pozostali członkowie rodziny, głównie partnerzy i dzieci (Kotowska 2009, Bettio, Verashchagina 2010). Często osoby opiekujące się starszym członkiem rodziny zmuszone są do ograniczenia czynności zawodowych lub wręcz zrezygnowania z pracy, co może powodować pogorszenie sytuacji finansowej rodziny. Osoby, które decydują się jednak kontynuować pracę i jednocześnie pełnić obowiązki opiekuńcze drastycznie ograniczają swój czas wolny, co może wpłynąć negatywnie na ich zdrowie i samopoczucie. Zwiększający się odsetek osób starszych spowoduje wiele zmian w społeczeństwie. W sytuacji, gdy osób starszych będzie coraz więcej, wzrastające zapotrzebowanie na opiekę nad osobami w sędziwym wieku jest kolejnym wyzwaniem, z którym Polska powinna się zmierzyć. Jednocześnie, jest to nie tylko wyzwanie ale też szansa na stworzenie nowego sektora gospodarki, stworzenie nowych miejsc pracy i miejsca dla nowych inwestycji na przykład w sektorze usług opiekuńczych. Rozwój nowego sektora usług wymaga jednak czasu a zgodnie z projekcjami ludności liczba osób w wieku starszym zwiększy się stosunkowo szybko. Z tego powodu proponowanym pierwszym krokiem w kierunku adaptacji do rosnącej liczby osób wymagających opieki jest rozwiązanie ułatwiające dostosowanie się do narastającego obciążenia opieką nad osobami starszymi tym osobom, które obecnie najczęściej pełnią te funkcje, czyli 105

106 pozostałym członkom rodziny. Proponujemy wsparcie rodzin, które opiekują się sędziwymi krewnymi poprzez ułatwienie godzenia obowiązków zawodowych i opiekuńczych, tj.: wprowadzenie prawa do negocjacji elastycznych godzin pracy przez pracowników pełniących rolę opiekuna starszego członka rodziny, wprowadzenie systemu urlopów związanych z opieką nad starszym członkiem rodziny. Rozwiązanie 3: Godzenie pracy zawodowej oraz opieki nad osobami w starszym wieku Proponujemy ułatwienie połączenia pracy zawodowej i opieki nad starszą osobą poprzez wprowadzenie do Kodeksu pracy poprawki o prawie do negocjowania elastycznego czasu pracy w momencie, gdy pracownik pełni obowiązki głównego opiekuna osoby starszej w rodzinie. Dodatkowo proponujemy przyznanie opiekunom seniorów prawa do urlopu związanego z opieką nad osobami starszymi przy jednoczesnym zagwarantowaniu ochrony zatrudnienia pracowników ubiegających się o nowe uprawnienia. Elastyczny czas pracy może przynieść wiele korzyści. Proponowane rozwiązanie to włączenie prawa do wystąpienia o elastyczny czas pracy lub o ograniczenie czasowego wymiaru wykonywanych obowiązków do Kodeksu pracy. Pracownik mógłby, argumentując swój wniosek koniecznością sprawowania opieki nad starszym członkiem rodziny wystąpić o zmniejszenie wymiaru pracy na czas określony wraz z proporcjonalnym zmniejszeniem wynagrodzenia albo o stałe lub tymczasowe przesunięcie godzin pracy. Taki przywilej pozwoliłby połączyć pracę zawodową z opieką nad członkiem rodziny, który wymaga pomocy tylko w wybranych codziennych czynnościach, na przykład pomocy przy przygotowaniu posiłków i ubieraniu się lub transporcie na zabiegi medyczne (przykładem może być dowóz do ośrodka rehabilitacyjnego). Elastyczny czas pracy i przeniesienie pracy na przykład na późniejsze godziny popołudniowe i wieczorne może okazać się korzystne w wielu ośrodkach pracy - na przykład w bankach lub urzędach państwowych. Wielu klientów narzeka na krótkie godziny otwarcia urzędów czy biur administracyjnych, które nie przystają do ich godzin pracy. Może okazać się, że zaoferowanie pracownikom elastycznego czasu pracy i możliwość pracy w godzinach popołudniowych lub nawet wieczornych może być pozytywnie odebrane zarówno przez pracowników jak i przez klientów danego przedsiębiorstwa. Rozwiązania podobne do proponowanego funkcjonują już w niektórych europejskich państwach i mają pozytywne skutki. Jednym z takich przykładów jest Wielka Brytania - rozszerzenie regulacji dotyczących elastycznego czasu pracy w 2007 uprawniło pracowników, którzy pełnili obowiązki opiekuńcze nad bliskimi osobami starszymi do ubiegania się o uelastycznienie lub zredukowanie czasu pracy (Bettio, Verashchagina 2010). Wprowadzona regulacja spotkała się z pozytywną reakcją pracodawców, którzy zaakceptowali potrzebę elastyczności czasu pracy dla osób opiekujących się starszym członkiem rodziny a ponad 95% pracodawców oceniło jako pozytywny lub neutralny wpływ reformy na produktywność, rekrutację, relacje z pracownikami oraz na odsetek nieobecności (Bettio, Verashchagina 106

107 2010). Poza tym, badanie wśród starszych pracowników opiekujących się starszym członkiem rodziny wskazało na znaczny ukryty popyt na elastyczne godziny pracy (Smeaton i in. 2009). Uelastycznienie godzin pracy pozwoliłoby na pogodzenie obowiązków opiekuńczych z pracą zawodową oraz mogłoby zapobiec rezygnacji z pracy przez opiekuna, co zwiększyłoby aktywność zawodową pewnych grup pracowników, w szczególności kobiet, które najczęściej pełnią obowiązki opiekuńcze. Ważne jest odpowiednie zaprojektowanie warunków łączenia pracy i opieki nad seniorem. Elastyczny czas pracy jest odpowiednim rozwiązaniem w przypadku gdy opieka nad osobą starszą nie wymaga stałej obecności opiekuna i może być połączona z wykonywaniem pracy przynajmniej w pewnym wymiarze czasowym. W razie konieczności osobistego sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny przez większość dnia lub przez całą dobę (z wyłączeniem dziecka poniżej 14 roku życia), polski Kodeks pracy gwarantuje pracownikowi 14 dni urlopu opiekuńczego rocznie 14. W trakcie tego okresu, pracownikowi przysługuje zasiłek opiekuńczy w wysokości 80% wynagrodzenia lub przychodu stanowiącego podstawę wymiaru zasiłku. Ten przepis uniemożliwia dłuższą opiekę nad chorym członkiem rodziny w ramach płatnego urlopu - jedynym wyjściem w takiej sytuacji jest urlop bezpłatny lub rezygnacja z pracy. W świetle obecnie obowiązujących przepisów, osoby opiekujące się chorym krewnym przez dłuższy czas, są narażone na obniżenie lub nawet utratę dochodów oraz w przypadku rezygnacji z pracy - na utratę praw do świadczeń związanych z zatrudnieniem. Opiekunom seniorów nie przysługuje obecnie żadna forma pomocy finansowej, która mogłaby wymiernie złagodzić ekonomiczne skutki rezygnacji z zatrudnienia. W polskim prawie istnieje szereg przepisów wspierających osoby opiekujące się chorym dzieckiem poniżej 14 roku życia lub dzieckiem niepełnosprawnym. W przypadku dziecka poniżej 14 roku życia, rodzic lub opiekun prawny może skorzystać z 60 dni urlopu opiekuńczego, w trakcie których otrzymuje wspomniany już zasiłek opiekuńczy 15. Jeżeli rodzic rezygnuje z pracy z powodu konieczności opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, przysługuje mu świadczenie pielęgnacyjne w wysokości do 820 złotych miesięcznie 16. Nasza propozycja dotyczy zmiany uprawnień przysługujących opiekunom seniorów. Proponujemy rozszerzenie uprawnień przysługujących osobom opiekującym się dziećmi chorymi lub niepełnosprawnymi także dla osób, które opiekują się chorym starszym członkiem rodziny lub niepełnosprawnym seniorem. Często opieka nad starszym członkiem rodziny jest dłuższa niż 14 dni, ale nie wymaga całkowitej rezygnacji z pracy w dalszej przyszłości - może to być na przykład pomoc w okresie rekonwalescencji po ciężkiej chorobie lub zabiegu medycznym. Dzięki rozszerzeniu uprawnień do dłuższego urlopu opiekuńczego osoby sprawujące opiekę nad starszym bliskim mogłyby poświęcić ten czas na obowiązki rodzinne nie ryzykując utraty pracy i dochodu. Wydłużenie okresu urlopu opiekuńczego może skutkować zwiększonym obciążeniem budżetu państwa, dlatego proponujemy jednoczesne 14 Por. Dz. U. z 2010 r. Nr 77, poz. 512 z późn. zm. 15 Por. Dz. U. z 2010 r. Nr 77, poz. 512 z późn. zm. 16 Por Dzienniku Ustaw z dnia 14 marca 2014 r. poz

108 zmniejszenie kwoty wypłacanego zasiłku opiekuńczego z 80% do 60% wynagrodzenia lub przychodu stanowiącego podstawę wymiaru zasiłku. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego istniało także dla osób, które opiekują się niepełnosprawnym starszym krewnym. Przepis taki obowiązywał w Polsce do lipca 2013 roku - przepis ten został wtedy zmieniony pozbawiając opiekunów osób starszych wsparcia finansowego ze strony państwa. Konieczność rezygnacji z pracy zarobkowej na rzecz długoterminowej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny to obniżenie dochodu rodziny i znaczące konsekwencje finansowe niezależnie od wieku potrzebującego, dlatego osoby opiekujące się seniorami także powinny ponownie otrzymać prawo do świadczeń pielęgnacyjnych. Istotne jest skupienie się na rodzinie. W Polsce podaż instytucjonalnych form opieki jest niewielka i obecnie oraz w najbliższej przyszłości to głównie rodzina będzie pełnić funkcje opiekuńcze zmniejszając presję na formalne usługi opiekuńcze i zapobiegając pogorszeniu jakości życia osób starszych. Z tego powodu, państwo nie może zapominać o jej potrzebach i powinno zapobiegać wykluczeniu opiekunów osób starszych z rynku pracy i zmniejszać obciążenie finansowe jakim jest dla rodziny długotrwała opieka nad starszym bliskim. Studia Przypadku: Szwecja i Niemcy Nasza propozycja znalazła już zastosowanie na świecie. Proponowana zmiana systemu urlopów związanych z opieką nad małym dzieckiem jest wzorowana na systemie, który od wielu lat z powodzeniem funkcjonuje w Szwecji. Urlop rodzicielski trwa tam około 16 miesięcy i może być wykorzystany przez obydwoje rodziców przy czym każde z rodziców musi wykorzystać przynajmniej 60 dni urlopu. W Szwecji taki system urlopów jest korzystnie odbierany przez rodziców a badania wskazują na pozytywny wpływ wykorzystania urlopu ojcowskiego na dzietność (Duvander, Andersson 2005, Duvander, Lappegård 2010). Dobra praktyka ze Szwecji. Szwecja jest przykładem państwa, które wprowadziło efektywne reformy polityki rodzinnej, aby zahamować spadek dzietności. Nowe regulacje zostały wprowadzone już w latach siedemdziesiątych dwudziestego wieku w odpowiedzi na umiarkowany spadek dzietności. Poza opisanym powyżej systemem urlopów rodzicielskich, szwedzkie państwo wspomaga rodziny poprzez powszechny system bezpośrednich transferów pieniężnych, elastyczne formy zatrudnienia i powszechny dostęp do opieki nad dziećmi - opieką instytucjonalną jest objęta ponad połowa dzieci do lat trzech oraz 80% dzieci w wieku przedszkolnym (Duvander, 2008). Wyniki badań wskazują, że rozwiązania zastosowane w Szwecji przyczyniły się do zahamowania spadku dzietności w tym kraju oraz do wzrostu współczynnika dzietności (Hoem 1993, Duvander, Lappegard, 2010), co można zaobserwować na poniższym wykresie. Sukces szwedzkiej polityki rodzinnej jest oparty na wspieraniu rodzin, w których zatrudnionych jest dwoje rodziców. Do takich rozwiązań należą elastyczne godziny pracy i elastyczny system urlopów rodzicielskich a także dostęp do niedrogich form opieki instytucjonalnej. Dodatkowo, skuteczność tej polityki zapewniły aktywne działaniach na rzecz równego podziału praw i obowiązków związanych 108

109 z posiadaniem dzieci pomiędzy matkę i ojca. Jako kolejne zalety szwedzkiej polityki rodzinnej można wymienić powszechność i kompleksowość wprowadzanych rozwiązań oraz hojne wydatki na zasiłki rodzinne.. Warto także zauważyć, że pierwsze reformy wprowadzono już w latach siedemdziesiątych, więc Szwecja od ponad czterdziestu lat prowadzi długofalową politykę rodzinną. Możliwe, że ta stabilność regulacji i nastawienia rządu do pomocy rodzinie także korzystnie wpłynęły na dzietność w Szwecji. Przykładem państwa z problemem niskiej dzietności są Niemcy. Drastyczny spadek dzietności zaobserwowano w Niemczech już w latach sześćdziesiątych a w latach siedemdziesiątych współczynnik dzietności osiągnął wartości w granicach 1,6-1,5 i dalej malał, natomiast reformy polityki rodzinnej wprowadzono dopiero po 1990 roku. Wprowadzone reformy obejmowały między innymi zwiększony dostęp do instytucjonalnych form opieki nad małymi dziećmi, zwiększenie pomocy finansowej skierowanej do wszystkich rodzin oraz uelastycznienie regulacji związanych z urlopem macierzyńskim, które pozwalają rodzicom łączyć pracę zawodową i opiekę nad dzieckiem (Fagnani, Math 2010). Największe reformy systemu urlopów związanych z opieką nad dziećmi, także inspirowane systemem szwedzkim, wprowadzono dopiero w 2007 roku. Jednak w opinii mediów polityka rodzinna prowadzona przez niemiecki rząd nie przynosi zamierzonych efektów pomimo wysokich wydatków przeznaczanych rokrocznie na ten cel (Spiegel, luty 2013). Szereg czynników determinuje skromne wyniki polityki rodzinnej w Niemczech. Warto zwrócić uwagę, że reformy wprowadzono w Niemczech stosunkowo niedawno a niski poziom dzietności utrzymywał się w tym kraju już od lat siedemdziesiątych, dlatego odwrócenie tego spadkowego trendu może być widoczne dopiero po pewnym czasie od zmiany regulacji. Dodatkowo, już utrzymanie współczynnika dzietności na tym samym poziomie może oznaczać zahamowanie dalszego spadku dzietności, dlatego trudno jednoznacznie ocenić efektywność obecnie wprowadzanych w Niemczech rozwiązań. Niewątpliwie jednak reformy zostały wprowadzone późno w stosunku do spadku dzietności, dlatego Niemcy mogą być przykładem państwa, w którym długotrwały brak odpowiednich narzędzi polityki rodzinnej i brak wsparcia państwa dla rodziny może w długim okresie spowodować zmiany w procesie tworzenia rodziny i tym bardziej pogłębić problemy demograficzne państwa. Wiele czynników wpływa na efekt końcowy. Ostateczny efekt wprowadzenia nowych rozwiązań polityki społecznej w dużej mierze jest zależny od uwarunkowań społeczno-ekonomicznych danego kraju i od skali w jakiej nowe regulacje odpowiadają na potrzeby mieszkańców danego państwa, dlatego tak trudno jest przewidzieć dokładny efekt wprowadzenia zmian w polityce społecznej i również w polityce rodzinnej. Warto jednak wziąć pod uwagę przykład tych dwóch państw - w Szwecji reformy polityki rodzinnej zostały przeprowadzone stosunkowo szybko w odpowiedzi na spadek dzietności natomiast w Niemczech reforma polityki rodzinnej nastąpiła znacznie później niż spadek dzietności. Zmiany, które już zaszły w społeczeństwie niemieckim są znacznie głębsze niż w przypadku społeczeństwa Szwecji. W Polsce zmiany związane ze spadkiem dzietności mają miejsce właśnie teraz, dlatego kolejne reformy polityki rodzinnej powinny zostać wprowadzone jak najszybciej, aby zahamować i przeciwdziałać dalszemu spadkowi dzietności. 109

110 Wykres 5. Zmiana dzietności w Szwecji i Niemczech 2,8 2,6 2,4 2,2 2 1,8 1,6 1,4 1,2 Współczynnik dzietności w Szwecji i Niemczech Szwecja Niemcy Źródło: Human Fertility Database

111 Bibliografia: 1. Bazak A., Klinowski M. (red): "Polityka prorodzinna w Polsce, diagnoza stanu obecnego i propozycje zmian", Fundacja Republikańska, Warszawa, Bettio, F., Verashchiagina A. (red.): "Long-term Care for the elderly. Provisions and providers in 33 European countires", EU Expert Group on Gender and Employment report, Publications Office of the European Union, Luksemburg, Czapiński J., Panek, T. (red): "Diagnoza Społeczna 2011, Warunki i Jakość Życia Polaków", raport, Rada Monitoringu Społecznego, Warszawa, Duvander, A-Z., Lappegård, T., Andersson, G., "Family policy and fertility: Fathers and mothers use of parental leave and continued childbearing in Norway and Sweden", Journal of European Social Policy 20.1, 2010, s Duvander, A-Z., Andersson, G., "Gender equality and fertility in Sweden: A study on the impact of the father's uptake of parental leave on continued childbearing." Marriage & Family Review , 2006, s Eade, J., "Class and Ethnicity: Polish Migrant Workers in London", Full Research Report, ESRC End of Award Report, Swindon, Fangani, J., Math, A., "Recent reforms in French and German family policies: similar challenges, different responses", Sociologia, Problemas e Practias, n. 64, Główny Urząd Statystyczny, "Migracje Zagraniczne Ludności", Zakład Wydawnictw Statystycznych, Warszawa, Hoem, J.M.. "Public policy as the fuel of fertility: effects of a policy reform on the pace of childbearing in Sweden in the 1980s", Acta Sociologica 36.1, 1993, s Hołda, M., Saczuk K., Strzelecki P, Wyszyński R., "Settlers and Guests Determinants 11. of the Plans of Return Migration from UK and Ireland to Poland in the Period ", 12. Zeszyty Naukowe Narodowego Banku Polskiego nr 84, Warszwa, Kaczmarczyk P., Tyrowicz J., "Współczesne migracje Polaków", Fundacja Inicjatyw Społeczno- Ekonomicznych biuletyn nr 1, Warszawa listopad Kotowska, I.E., Abramowska-Kmon, A., "Usługi opiekuńcze dla osób starszych" [w:] Kotowska, I.E. (red): "Rynek pracy i wykluczenie społeczne w kontekście percepcji Polaków - diagnoza społeczna 2009", raport tematyczny, Centrum Rozwoju Zasobów Ludzkich, Warszawa, Kurowska, A., "Ocena zasadności założeń reformy urlopów i zasiłków związanych z opieką nad małym dzieckiem.", Problemy Polityki Społecznej, Studia i Dyskusje 21 (2), 2013, s Matysiak, A., Employment First, Then Childbearing: Women s Strategy in Post-Socialist Poland. Population Studies 63 (3), 2009, s Matysiak, A., Baranowska-Rataj, A., Mynarska, M., Rybińska, A., Styrc, M., "Między zmianą światopoglądową a ograniczeniami dnia codziennego: Jakie przyczyny przemian rodziny w Polsce? Jakie rekomendacje dla polityki?", broszura, Szkoła Główna Handlowa, Warszwa, czerwiec

112 18. Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Zespół do Spraw Migracji, "Polityka Migracyjna Polski - stan obecny i postulowane zadania", Warszawa, 31 lipca Mynarska, M., Kiedy Mieć Dziecko? Jakościowe Badanie Procesu Odraczania Decyzji O Rodzicielstwie. Psychologia Społeczna, no. 3 (18), 2011, s Mynarska, M. Styrc M., Planowanie Dziecka. Postawy, Preferencje i Ograniczenia. [w:] Matysiak A., (ed.), Nowe wzorce formowania i rozwoju rodziny w Polsce: przyczyny oraz wpływ na zadowolenie z życia, Scholar, Warszawa Sobotka, T., "Is Lowest-Low Fertility in Europe Explained by the Postponement of Childbearing?", Population and Development Review, no. 30, 2004, s Smeaton, D., Vegeris, S., Sahin-Dikman, M., "Older workers: employment preferences, barriers and solutions", Research Report No. 43, Policy Studies Institute and the Equality and Human Rights Commission, Manchester, Strzelecki, P., Kotowska, I.E., "Rynek pracy" [w:] Czapiński, J. i Panek, T. (red.), "Diagnoza Społeczna Warunki i jakość życia Polaków, Warszawa 2011, s Tadeusiak-Jeznach, K., Gryczko A.N., "Czas na aktywne ojcostwo, czyli niemowlęta i ojcowie", broszura Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, Warszawa, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Departament Statystyki i Prognoz Aktuarialnych, "Informacja o Świadczeniach Pieniężnych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz o niektórych Świadczeniach z Zabezpieczenia Społecznego", Warszawa, Artykuły prasowe: 1. "A 200-Billion-Euro Waste: Why Germany Is Failing to Boost Its Birth Rate", Spiegel, February 5, 2013, Bazy danych: 1. Bank Danych Lokalnych, Główny Urząd Statystyczny, data dostępu a Gender Pay Gap, Eurostat, data dostępu a. =tsdsc340&plugin=1 3. Human Fertility Database, data dostępu a Human Mortality Database, data dostępu a Narodowe Biuro Statystyczne Wielkiej Brytanii, dane dotyczące urodzeń żywych w Anglii i Walii, data dostępu

113 a Narodowy Spis Powszechny, Główny Urząd Statystyczny, data dostępu, a Population Projections, Eurostat, data dostępu a

114 114

115 Część I. Kapitał ludzki: Rynek Pracy Młoda Reformatorka: Karolina Jańczak Ekspert Branżowy: Dr Andrzej Rzońca 115

116 Analizując rynek pracy, skupiliśmy się na jednym wymiarze, który jest kluczowy z punktu widzenia młodych ludzi - płacy minimalnej Na przestrzeni ostatnich 25 lat poziom płacy minimalnej w Polsce znacząco się zmienił. Rozpoczynając analizę zmian w kształtowaniu się płacy minimalnej w Polsce w latach należy na początku zdefiniować omawiane zjawisko oraz podać odpowiednie dane. Do roku 1990 wysokość płacy minimalnej określana była na drodze uchwały Rady Ministrów. W latach płaca minimalna była ustanawiana w zarządzeniach Ministra Pracy i Polityki Socjalnej. Od roku 1998 jej wysokość ustalał w rozporządzeniach Minister Pracy, a w 2003 roku weszła w życie ustawa z 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. Zgodnie z tą ustawą poziom wynagrodzenia minimalnego w Polsce jest corocznie przedmiotem negocjacji Komisji Trójstronnej, w skład której wchodzą przedstawiciele pracowników, pracodawców oraz strony rządowej. Jeżeli prognozowany na następny rok wskaźnik cen wynosi co najmniej 105%, ustala się dwa terminy zmiany poziomu płacy minimalnej w ciągu roku: 1. stycznia i 1. lipca. Jeżeli wskaźnik ten jest niższy niż 105%, płaca zmieniana jest tylko 1. stycznia. Choć przyszły poziom wynagrodzenia ustalany jest na drodze negocjacji, ustawodawca wprowadza pewne ograniczenia. Jeżeli płaca minimalna jest wyższa niż połowa przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce, musi ona zostać podniesiona w stopniu nie niższym niż prognozowany na dany rok wskaźnik cen. Jeżeli jednak płaca minimalna jest niższa niż 50% przeciętnego wynagrodzenia (a dotychczas taki stan utrzymuje się w Polsce), musi ona wzrosnąć dodatkowo o 2/3 wskaźnika prognozowanego realnego przyrostu PKB. W czasie transformacji argumentacja za wynagrodzenie minimalnym stała się mniej administracyjna i zaczęła się skupiać na zapobieganiu ubóstwa 17. W analizowanym okresie poziom wynagrodzenia był rewidowany w Polsce wielokrotnie, szczególnie na początku lat dziewięćdziesiątych XX-ego wieku, i obecnie wynosi 1680 zł. Patrząc na wykres 1 można zauważyć znaczące przyspieszenie dynamiki wzrostu wynagrodzenia od roku Okres najbardziej gwałtownych podwyżek przypada na lata , kiedy to wynagrodzenie minimalne zostało zmienione z poziomu 936 zł w 2007 roku do 1276 zł w Wzrost wyniósł więc ponad 36% w ciągu dwóch lat. Był on częściowo podyktowany wysoką inflacją (w latach 2008 i 2009 odpowiednio 4,2% oraz 3,5%). Dodatkowo przyspieszenie wzrostu płacy minimalnej było uzasadnione brakami podwyżek w latach , gdy inflacja była również wysoka oraz bardzo umiarkowanym wzrostem w roku 2004, gdy CPI kształtowało się na poziomie 3,5%. Porównując dane dotyczące wysokości płacy minimalnej, należy pamiętać o denominacji złotego przeprowadzonej 1 stycznia 1995 roku. Wówczas 1 nowy złoty zastąpił 10 tys. starych złotych. Obecnie, w Polsce płaca minimalna jest ustalana na jednym krajowym poziomie - bez podziału na wysokości, wiek osoby otrzymującej świadczenie czy jego/ jej doświadczenie. Charakterystyka wynagrodzenia minimalnego w Polsce jest również godna uwagi. Płaca jest ustalana dla całej gospodarki (niezależnie od branży), przysługuje wszystkim pracownikom, bez względu na wiek i poziom wykształcenia, jest określana dla miesięcznych stawek wynagrodzenia oraz dotyczy wyłącznie umów 17 Melnyk (1996) 116

117 o pracę. W takiej sytuacji nie podlegają jej pracownicy zatrudnieni na podstawie umów cywilnoprawnych - istotnie rosnąca grupa osób aktywnych zawodowo (w 2012 roku 1,35 mln osób pracowało na podstawie takiej umowy, tj. około 13% osób zatrudnionych w gospodarce narodowej 18 ). Wykres 1. Kształtowanie się poziomu wartości płacy minimalnej w Polsce w latach I IX VII V I IV IV IV VII III I I I stawka minimalna brutto (przed denominacją) stawka minimalna brutto (po denominacji) Źródło: Eurostat (2014) Polskę należy porównywać z innymi państwami postsocjalistycznymi, które po rozpadzie Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich przeszły transformację gospodarki z centralnie planowanej do wolnorynkowej. Są to m.in.: Czechy, Estonia, Słowacja, Słowenia, Węgry.Poniżej zaprezentowane są wykresy danych pomocnych przy przeprowadzaniu analizy kształtowania się płacy minimalnej w Polsce z porównaniem do innych krajów o podobnej sytuacji gospodarczej. Wykres 2. Realna płaca minimalna z uwzględnieniem parytetu siły nabywczej (w dolarach amerykańskich) Polska Czechy Węgry Słowacja Słowenia Źródło: Eurostat (2014) 18 GUS, Monitoring rynku pracy, notatka 2012 r. 117

118 Wykres 2 pokazuje, że w Polsce od 2008 roku, tuż po Słowenii, obowiązuje najwyższa płaca minimalna po uwzględnieniu parytetu siły nabywczej, w wybranej grupie krajów. Mimo to, w tej samej grupie państw, Polska ma jedną z najniższych stopę zatrudnienia osób w wieku produkcyjnym (Wykres 3), oraz Produkt Krajowy Brutto per capita z uwzględnieniem parytetu siły nabywczej (tutaj za cały okres). Wykres 3. Stopa zatrudnienia osób w wieku lat 70,0 65,0 60,0 55,0 50, Czechy Węgry Polska Słowenia Słowacja Źródło: Eurostat (2014) Wykres 4. Produkt Krajowy Brutto per capita z uwzględnieniem parytetu siły nabywczej (w dolarach amerykańskich) Czechy Estonia Węgry Polska Słowacja Słowenia Źródło: Eurostat (2014) Dodatkowo, stosunek płacy minimalnej do średniego wynagrodzenia pracowników pełnoetatowych, znany jako współczynnik Kaitza, jest dla Polski na tle pozostałych państw z wybranej grupy stosunkowo wysoki. W 2012 roku średnia współczynnika wyniosła 0,38 a mediana 0,47. Jego znaczący wzrost (średnia 118

119 wskaźnika: z 0,31 do 0,37) przypadł na okres , lata, w których nastąpił u nas najbardziej dynamiczny przyrost płacy minimalnej. Wykres 5. Stosunek płacy minimalnej do średniej płacy pracowników pełnoetatowych 0,5 0,45 0,4 0,35 0,3 0,25 0,2 0,15 0,1 0, Polska Czechy Węgry Słowacja Estonia Źródło: Eurostat (2014) W wyniku przeprowadzonej analizy zidentyfikowaliśmy trzy wyzwania dla rynku pracy: Niska stopa zatrudnienia młodych osób, Brak zależności pomiędzy wzrostem płacy minimalnej a wzrostem produktywności pracowników otrzymujących wynagrodzenie w jej wysokości, Duża szara strefa, szczególnie wśród osób z niskimi kwalifikacjami, oraz relatywnie wysoki poziom ubóstwa. Wyzwanie 1: Jak zwiększyć zatrudnienie młodych Polaków? W Polsce odsetek bezrobotnych jest najwyższy wśród osób do 24. roku życia. W przedziale wiekowym lat stopa bezrobocia wynosi 43,3%, natomiast w przedziale wiekowym lata 25,4% 19. Taki rozwój sytuacji świadczy o istnieniu utrudnień w wejściu osób młodych na rynek pracy, które mogą przełożyć się na przebieg ich ścieżek zawodowych. W długim okresie wpływa to na kształtowanie się dobrobytu w państwie. Według niektórych badań 20 podwyższanie płacy minimalnej ma szeroki negatywny wpływ na zatrudnienie osób młodych, szczególnie w grupach wiekowych lat i lat. Ujemny wpływ płacy minimalnej na zatrudnienie przestaje być statystycznie istotny dla grup wiekowych z przedziału lat. 19 GUS, Aktywność ekonomiczna ludności Polski, III kwartał Meer, West (2013); Neumark, Wascher (2004). 119

120 Rozwiązanie 1: Kształtowanie wysokości płacy minimalnej tak, by nie wykluczała osób młodych z rynku pracy Konieczne jest różnicowanie wysokości płacy minimalnej w zależności od kilku zmiennych jak wiek, wykształcenie, etc. Pozwoli to zminimalizować negatywny wpływ wzrostu płacy minimalnej na zatrudnienie 21. Takie różnicowanie już obecnie obowiązuje w Polsce (płaca minimalna dla osób w pierwszym roku zatrudnienia w wysokości 90% stawki płacy minimalnej), lecz patrząc na stopę bezrobocia wśród osób poniżej 25. roku życia zdaje się być to niewystarczające. Problem wydaje się stanowić nie tylko wysoka stopa bezrobocia młodych, lecz także ich aktywność zawodowa. Dla grupy wiekowej lat wskaźnik aktywności zawodowej wynosi 15,5%, natomiast dla grupy wiekowej lata 56,0%. Jednocześnie, dla grup wiekowych z przedziału lat wartości wskaźników wahają się od 84 do 89% 22. Wyzwanie 2: Jak uzależnić wzrost płacy minimalnej od produktywności pracowników ją otrzymujących? W przypadku dostosowania wysokości płacy minimalnej do produktywności należy tutaj wyjść od modelu płacy w równowadze. Rozważając rynek doskonale konkurencyjny, płaca równowagowa ustala się w miejscu w którym krańcowa wartość pracy jest równa krańcowemu kosztowi pracy. Pracownicy z płacą progową niższą niż płaca równowagi podejmą zatrudnienie, podczas gdy pozostali nie zdecydują się na taki krok. Wprowadzenie płacy minimalnej mniejszej od płacy równowagi nie zmieni stosunku na rynku. Osoby, które w sytuacji wyjściowej zdecydowały się na zatrudnienie nadal będą gotowe je podjąć, natomiast osoby, których płaca progowa jest powyżej płacy równowagi w dalszym ciągu nie będą chciały podjąć pracy. W rzeczywistości na rynku pracy występują jednak frykcje, przez to płaca minimalna może mieć odmienne skutki. W przypadku monopsonu wynagrodzenie pracownika jest niższe niż wynikałoby to z jego produktywności. Dodatkowo, w jego równowadze zatrudnianych jest mniej pracowników niż w przypadku rynku konkurencyjnego. W takiej sytuacji ustalenie płacy minimalnej na poziomie wyższym niż płaca równowagi w monopsonie, lecz niższym niż płaca równowagi rynku konkurencyjnego doprowadzi do wzrostu zarówno wynagrodzenia, jak i zatrudnienia. Gdy płaca minimalna zostanie ustalona powyżej płacy równowagi rynku konkurencyjnego, zatrudnienie spadnie poniżej zatrudnienia równowagi na tym rynku. A im bardziej będzie podnoszona płaca minimalna, tym zatrudnienie będzie bardziej spadało, nawet poniżej zatrudnienia równowagi w przypadku monopsonu. Zakładając realistyczne warunki na rynku pracy, tj. pozwalając na występowanie do pewnego stopnia monopsonu wśród zatrudniających przedsiębiorstw, wpływ płacy minimalnej na zatrudnienie zależy w dużej mierze od jej dostosowania do warunków. Jeżeli zostanie ustalona na zbyt niskim poziomie, to nie będzie wiążąca, a gdy 21 Majchrowska, Żółkiewski (2012). 22 GUS, Aktywność ekonomiczna ludności Polski, III kwartał

121 jej poziom będzie zbyt wysoki, jej efekt negatywny może przeważyć niedoskonałości w funkcjonowaniu rynku którym miała przeciwdziałać. Jako, że każda grupa wiekowa odznacza się odmienną produktywnością (np. osoby często są mniej produktywne nią średnia w populacji), odmienne będą płace równowagowe dla tych grup. W konsekwencji, jednakowa wartość płacy minimalnej będzie miała różne efekty na każdy z podrynków. Podniesienie płacy minimalnej pośrednio tworzy presje inflacyjną. Płaca minimalna w Polsce kształtowana jest na podstawie decyzji administracyjnych. Jej wzrost wpływa na wzrost średniego wynagrodzenia w państwie co tworzy presję na podniesienie płac osób wyżej wykwalifikowanych. To dalej podnosi poziom średniego wynagrodzenia i stwarza presję do kolejnych podwyżek poziomu płacy minimalnej 23. I tak tworzy się błędne koło. Jednak, o ile w wzrost wynagrodzeń pracowników z wyższymi kwalifikacjami często jest rezultatem wzrostu produktywności tychże pracowników, o tyle wzrost poziomu płacy minimalnej nie jest motywowany wzrostem produktywności pracowników o niskich kwalifikacjach. Płacę minimalną i niższą w Polsce otrzymuje 12% zatrudnionych 24, jednak jej zmiany (przede wszystkim wzrost) mają wpływ na płace pobierane przez znacząco większy odsetek osób zatrudnionych. Ponadto, jest tutaj obecny psychologiczny wydźwięk, pokazujący, ze niezależnie od poziomu płacy minimalnej, pracownik woli otrzymywać wynagrodzenie wyższe od minimalnego. Podwyższanie płacy minimalnej może okazać się szczególnie dotkliwe dla małych i średnich przedsiębiorstw. Charakteryzują się on wysoką elastycznością popytu na pracę oraz ograniczonymi możliwościami podnoszenia cen dóbr, stąd zmiana w takim kierunku ogranicza produkcję i zatrudnienie. Co więcej, wysokość płac bezpośrednio wpływa na tworzenie nowych miejsc pracy, dlatego szybsze podnoszenie wysokości płacy minimalnej w stosunku do wzrostu produktywności osób ją pobierających, negatywnie wpływa na zatrudnianie osób o niskich kwalifikacjach 25. Rozwiązanie 2: Powiązanie płacy minimalnej z konkretnymi wskaźnikami, np. wskaźnikiem cen, zamiast ustalania jej wysokości na drodze negocjacji W gospodarkach rynkowych płace odgrywają kluczową rolę w osiąganiu efektywnej alokacji pracy przy maksymalnej produktywności 26. I tylko wzrost wynagrodzeń będący konsekwencją wzrostu wydajności może być trwały. A ponieważ produktywność często prezentuje zachowania procykliczne, sterowanie wysokością płacy minimalnej powinno odzwierciedlać to zachowanie 27. Należy również pamiętać, że w Polsce płaca minimalna jest powiązana z innymi składnikami wynagrodzeń oraz płacami niektórych grup pracowniczych. W konsekwencji jej podniesienie powoduje konieczność waloryzacji kolejnych uposażeń. Takie postępowanie wzmaga presję inflacyjną. 23 Kohl, Platzer (2007). 24 Kampelmann, Garnero, Rycx (2013). 25 CASE (2004). 26 Boeri, Keese (1992). 27 Tamże. 121

122 Przy ocenie wysokości płacy minimalnej warto również wziąć pod uwagę współczynnik Kaitza dla danego państwa. Podnoszenie płacy minimalnej przynosi pozytywne skutki do momentu, kiedy współczynnik Kaitza osiągnie wartość 0,41. Dalsze podnoszenie płacy minimalnej wiąże się z negatywnymi skutkami dla rynku pracy 28. Warto też zwrócić uwagę na przypadek Czech i Słowacji w obu tych państwa zarówno produktywność jak i wydajność pracy są wyższe. Odnotowuje się tam jednak znacząco niższe płace minimalne (również po uwzględnieniu parytetu siły nabywczej). Wyzwanie 3: Jak zmniejszyć szarą strefę oraz relatywnie wysoki poziom ubóstwa w Polsce? 29 Płaca minimalna ma dwojaki efekt w przypadku osób najniżej wykwalifikowanych wspiera ich dochody, lecz i powoduje wzrost bezrobocia tej grupy osób 30. Zamiast podnosić wysokość poziomu płacy minimalnej, lepiej skupić się na dotarciu z płacą minimalną do większego odsetka osób aktywnych ekonomicznie. Rozważeniu można poddać przejście ze stawki miesięcznej na godzinową. Wiele badań empirycznych wskazuje, że poziom płacy minimalnej nie ma wpływu na ogólny poziom zatrudnienia, lub jest on nieznaczący. Oddziałuje jednak na zatrudnienie osób z niskim kwalifikacjami, szczególnie tych zamieszkujących biedne regiony, obniżając poziom dobrobytu tej grupy osób. Należy również zwrócić uwagę, że główną przyczyną ubóstwa nie jest niedostosowanie transferów społecznych, czy też wielkość gospodarstwa domowego, lecz brak pracy 31. Dynamika podnoszenia minimalnego wynagrodzenia również ma znaczenie wpływa ona znacząco na elastyczność zatrudnienia, przez to i na długoterminową stopę bezrobocia. Rozwiązanie 3: Zróżnicowanie płacy minimalnej w zależności od sytuacji gospodarczej danego regionu (regionalizacja płacy minimalnej) Stopa bezrobocia oraz sytuacja ekonomiczna mają wpływ na poziom płacy oferowanej przez pracodawców, dlatego należy rozważyć zróżnicowanie wysokości płacy minimalnej ze względu na region. Z przyczyn administracyjnych najprostszym rozwiązaniem byłoby wzięcie pod uwagę województw. Średnie wynagrodzenia, koszty utrzymania oraz oczekiwania płacowe różnią się pomiędzy województwami, dlatego w celu zwiększenia elastyczności płacowej można zróżnicować pod ich kątem płace minimalne. Niestety, w Polsce nawet wewnątrz województw występuje wysokie zróżnicowanie. Za przykład można podać województwo mazowieckie, gdzie poziom PKB Warszawy znacznie przewyższa poziom PKB pozostałych jego części. Z tej przyczyny zaleca się zwrócenie w stronę mniejszych jednostek administracyjnych - powiatów. Dostosowania minimalnego wynagrodzenia do warunków panujących w każdym z regionów oddzielnie wydaje sie konieczne. W efekcie, zmiany ogólnokrajowej płacy minimalnej najbardziej dotykają 28 Idczak (2011) w: Wiadomości statystyczne. 29 Na tle krajów OECD. Porównanie odsetka osób żyjących poniżej 5 i 10 euro PPP, na dzień. Kurowska (2008). 30 NBP (2011). 31 Kurowska (2008). 122

123 mieszkańców województwa kujawsko-pomorskiego a najmniej mieszkańców województwa mazowieckiego, gdzie pracownicy posiadają wyższe kwalifikacje a płace są przeciętnie wyższe. Jej obniżenie w biedniejszych regionach, w których stopa bezrobocia jest relatywnie wyższa a koszty utrzymania niższe, pozwoliłoby na zwiększenie zatrudnienia osób o niskich kwalifikacjach 32, wspierając walkę z ubóstwem 33. Ograniczenie wzrostu lub obniżenie płacy minimalnej w biedniejszych regionach Polski może doprowadzić do ograniczenia podnoszenia się bezrobocia w tych regionach i zapobiec wypychaniu zatrudnienia 34 do szarej strefy, lub nawet uruchomi strumień przeciwny z szarej strefy do legalnego zatrudnienia 35 tym samym ograniczając lub zmniejszając deficyt finansów publicznych 36. Wprowadzając zmiany na rynku pracy należy pamiętać o ograniczaniu obowiązujących regulacji zamiast mnożenia ich, ponieważ bezpośrednią konsekwencją ich nagromadzenia jest wzrost szarej strefy 37. Niezależnie od wybranego sposobu regionalizacji należy pamiętać, aby w trakcie formowania wynagrodzeń minimalnych zachowana została zasada konstytucyjnej równości. Obniżenie płacy minimalnej w biedniejszych regionach może doprowadzić do wzrostu zatrudnienia, poprzez tworzenie nowych miejsc pracy, a przez to i obniżenia bezrobocia, szczególnie wśród osób o niskich kwalifikacjach. Wyżej wspomniany współczynnik Kaitza liczony dla biedniejszych regionów, a także dla osób o niższych kwalifikacjach, przekracza 40%, ponieważ średnie wynagrodzenie jest wśród tych grup niższe. Wpływa to negatywnie na poziom zatrudnienia i wypycha takie osoby z legalnego rynku pracy do szarej strefy. Jednocześnie osoby te najczęściej rejestrują się w urzędach pracy jako bezrobotne pobierając zasiłki, tym samym pomniejszając wpływy do budżetu i zwiększając jego wydatki. W efekcie zmniejszają dobrobyt państwa. Jednocześnie, zróżnicowanie płacy minimalnej w regionach jest rekomendowane dla Polski przez OECD 38. Studium przypadków: Węgry i Holandia Dobra praktyka pochodzi z Holandii. Na przełomie lat 70-tych i 80-tych XX-ego wieku nastąpił w Holandii istotny wzrost bezrobocia wśród osób młodych. Odnotowano również wzrost współczynnika Kaitza przypadający na lata z poziomu 0,49 do poziomu 0,58. W odpowiedzi na taki obrót wydarzeń, rząd w 1981 i 1983 roku postanowił wprowadzić różnicowanie płacy minimalnej dla osób młodych. Polega ono na ustaleniu procentu płacy minimalnej obowiązującej dla dorosłych (kategoria wiekowa 23+) dla każdego wieku rozpoczynając od 15 lat i kończąc na 22 latach. Dodatkowo, w latach nominalny wzrost płacy minimalnej został ograniczony, a w roku 1983 została ona obniżona o 3% i pozostała niezmieniona do roku van Soest (1994). 33 Kurowska (2008) 34 Melnyk (1996). 35 CASE (2004) 36 Jarzyński et al (2011). 37 CASE (2004). 38 OCED Economic Surveys: Poland (2010). 123

124 Wykres 6 pokazuje zmiany w poziomie stopy bezrobocia notowanej w Holandii w latach Można na nim zobaczyć gwałtowny spadek tego wskaźnika wśród osób młodych (poniżej 25. roku życia) po wprowadzeniu obniżonych poziomów płacy minimalnej dla osób w wieku lata. Wykres 6. Stopa bezrobocia w Holandii w latach , z podziałem na kategorie wiekowe. 14,0 12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0, Ogólna Poniżej 25. roku życia Od 25. do 74. roku życia Źródło: Eurostat (2014). Analizy mikroekonomiczne wskazują na istotny wpływ zmian płacy minimalnej osób młodych na ich prawdopodobieństwo zatrudnienia 39. W przeprowadzonych analizach zwrócono uwagę na pozycję młodych na rynku pracy. Jej poprawa (poprzez wzrost możliwości zatrudnienia) jest wynikiem ogólnego wzrostu liczby miejsca pracy w gospodarce, bądź zastąpieniem dorosłych pracowników młodymi pracownikami. Dolado et al. (1996) wskazują, że obniżka wysokości wynagrodzeń minimalnych przyznawanych osobom w grupie wiekowej lata poprawiła w okresie względne zatrudnienie tych osób w odniesieniu do całej gospodarki przy pracach najmniej produktywnych, które mogły być najbardziej dotknięte taką zmianą. Należą do nich: praca w rolnictwie (udział zatrudnienia młodych osób wzrósł z 21% do 25%), prace w przemyśle tekstylnym i skórzanym (wzrostu udziału z 24% do 26%) oraz niewykwalifikowane prace przemysłowe (udział pozostał na poziomie 14%). Należy podkreślić, ze wszystkie te zmiany miały miejsce pomimo dotkliwej recesji gospodarczej mającej miejsce w latach , która niewątpliwie miała negatywny wpływ na zatrudnienie, w szczególności osób z niskimi kwalifikacjami i brakiem doświadczenia (czyli przede wszystkim osób młodych). Przykładem państwa, które wprowadziło błędne mechanizmy regulujące płacę minimalną są Węgry. Wprowadzenie płacy minimalnej na Węgrzech nastąpiło w 1989 roku i zostało zrealizowane przez ostatni komunistyczny rząd. Na tamten moment wynosiła ona 34,6% przeciętnego wynagrodzenia (współczynnik Kaitza = 0,346) i była poniżej poziomu europejskiego. W trakcie dziesięciolecia transformacji relacja płacy minimalnej do przeciętnej ulegała zmniejszeniu, i w 2000 ukształtowano ją na poziomie 29%. Wówczas rząd zadecydował o znacznym podniesieniu poziomu wynagrodzenia minimalnego, o 57%. W konsekwencji współczynnik Kaitza urósł do poziomów 0,39 w 2001 roku i 0,43 39 van Soest (1994). 124

125 w 2002 roku Wprowadzoną zmianę można zobrazować nie tylko współczynnikiem Kaitza, lecz również poprzez udział osób otrzymujących płacę minimalną, lub zbliżoną do minimalnej, w ogóle zatrudnionych. W momencie wprowadzenia płacy minimalnej na Węgrzech w 1989 roku wynosił on 1%, a tuż przed drastyczną podwyżką płacy minimalnej 5%. Po reformie podskoczył do 12,1% w roku 2001 i 17,3% w roku Pomimo sporego wzrostu zarówno poziomu minimalnego wynagrodzenia jak i współczynnika Kaitza, bezpośrednie efekty podwyżki okazały się nie być dramatyczne. Niemniej jednak, nastąpiła znacząca utrata szans zatrudnienia, szczególnie w przypadku osób o niskich kwalifikacjach 42. Na podstawie szacunków przeprowadzonych przez Kertesi i Köllő (2003), w efekcie wzrostu płacy minimalnej nastąpił bezpośredni szok podwyższający średnie wynagrodzenie w gospodarce o 2,33% z dniem 1 stycznia 2001 r. Zwiększenie przychodów to jednak nie jedyny efekt wprowadzonych zmian - miały one również swoje odbicie w poziomie zatrudnienia sektora prywatnego (z wyłączeniem rolnictwa). Z przeprowadzonej analizy lat wynika, że od 2001 roku nastąpiło załamanie wzrostu zagregowanego zatrudnienia. A ponieważ załamanie nastąpiło natychmiast po podwyższeniu płacy minimalnej, wykluczona została recesja zapoczątkowana 11 września 2001 roku. W swoich badaniach Kertesi i Köllő (2003) zdecydowali się też skupić na zmianie zatrudnienia w małych i średnich przedsiębiorstwach oraz zatrudnienia osób o niskim przychodzie. Wyniki pokazały, że firmy zatrudniające 5-20 pracowników i dających razem miejsc pracy w wyniku wzrostu minimalnego wynagrodzenia zmuszone były zwolnić pracowników, głównie w biedniejszych regionach. Ponadto, nastąpiła zmiana kompozycji siły roboczej na korzyść osób z wyższymi kwalifikacjami. Utrzymanie pracy przez pracowników nisko opłacanych oraz możliwości znalezienia przez nich pracy pogorszyły się. Co więcej, negatywne zmiany były bardziej dotkliwe w przypadku mniej rozwiniętych regionów. Przykład Węgier pokazuje, że pomimo potencjalnych pozytywnych wpływów jakie niesie za sobą podniesienie płacy minimalnej, występują zmiany negatywne, które dotykają przede wszystkim osoby najmniej zarabiające i o najniższych kwalifikacjach, które są w największym stopniu zagrożone ubóstwem. To właśnie przez wzgląd na sytuację takich osób tworzone są polityki walczące z tym zjawiskiem i przede wszystkim ich sytuacja powinna być rozpatrywana. Bibliografia: 1. Bassanini, A., Duval R. (2006), Employment Patterns in OECD Countries: Reassessing the Role of Policies and Institutions, OECD Social, Employment and Migration Working Papers, Nr 35, OECD Publishing; 2. Blanchflower D. G. (2001), Unemployment, Well-Being, and Wage Curves in Eastern and Central Europe, Journal of the Japanese and International Economies, Nr 15, s ; 40 Kertesi i Köllo (2003). 41 Tonin (2010). 42 Kertesi, Kollo (2003) 125

126 3. Boeri T., Keese M. (1992), Labour Market And The Transition In Central And Eastern Europe, OECD Economic Studies, Nr 18; 4. Boeri T., van Ours J. (2008), Chapter 2. Minimum Wages in: The Economics of Imperfect Labor Markets, Princeton University Press, Princeton; 5. Brixiova Z. (2009), Labour Market Flexibility in Estonia: What more Can be Done?, OECD Economics Department Working Papers, No. 697, OECD Publishing; 6. Broniatowska P., Majchrowska A., Żółkiewski Z. (2013), Wynagrodzenie minimalne w Polsce. Czy powinno być zróżnicowane regionalnie?, Studia BAS, Nr 4(36), s ; 7. Cahuc P., Zylberberg A. (2004), Chapter 12. Minimum Wage in: Labor Economics, MIT Press, Cambridge; 8. Card, D., Krueger A. B. (1997), Myth and Measurement, Princeton, NJ, Princeton University Press; 9. CASE(2004), Elastyczny rynek pracy w Polsce. Jak sprostać temu wyzwaniu?, Zeszyty BRE Bank CASE, Nr 73; 10. Ehrenerg R., Smith R (2006), Modern Labor Economics, Pearson/Addison Wesley, Boston, Massachusetts; 11. Funk L., Lesch H. (2006), Minimum Wage Regulations in Selected European Countries, Intereconomics; 12. GUS, Aktywność ekonomiczna ludności Polski, III kwartał 2013; 13. Hull K. (2009), Understanding the Relationship between Economic Growth, Employment and Poverty Reduction, in Promoting Pro-Poor Growth: Employment, OECD; 14. Idczak M. (2011), Wpływ płacy minimalnej na zatrudnienie, [w:] GUS (2011), Wiadomości statystyczne, Nr 11(606), str ; 15. International Monetary Fund (2003), Unemployment and Labor Market Institutions: Why Reforms Pay Off. Chapter 4 in World Economic Outlook (April). Washington, DC, MFW; 16. Jarzyński W., Rzońca A., Stolarczyk P., Wojciechowski W. (2011), Płaca minimalna zabija miejsca pracy, Analiza FOR, Nr 2; 17. Kampelamann S., Garnero A., Rycx F. (2013), Minimum Wages in Europe: Does the Diversity of Systems Lead to a Diversity of Outcomes?, European Trade Union Institute, Report 128; 18. Kertesi G., Köllõ J. (2003), Fighting Low Equilibria by Doubling the Minimum Wage? Hungary s Experiment, IZA Discussion Paper, Nr 970; 19. Knabe A., Schoeb R. (2009), Minimum wages and their alternatives: a critical assessment, CESifo Working Paper Nr 2494; 20. Kohl H., Platzer H. (2007), The Role of the State in Central and Eastern European Industrial Relations: The Case of Minimum Wages, Industrial Relations Journal, 38:6, s ; 21. Kuddo A. (2009), Labor Laws in Eastern European and Central Asian Countries: Minimum Norms and Practices, SP Discussion Paper Nr 0920; 22. Kurowska A. (2008), Skąd się bierze bieda?, Zeszyty FOR, Nr 5; 126

127 23. Majchrowska A., Żółkiewski Z. (2012), The impact of minimum wage on employment in Poland, Investigaciones Regionales, 24, ; 24. Meer J., West J. (2013), Effects of the Minimum Wage on Employment Dynamics, NBER Working Paper Series, Working Paper 19262; 25. Melnyk A. M. (1996), The Minimum Wage And Unemployment In Poland: Lessons For Cuba s Transition in Cuba in Transition: Volume 6 - Proc. 5th Ann. Meeting of Assoc. for Study of Cuban Economy; 26. Narodowy Bank Polski, Kwartalny raport o rynku pracy III kwartał 2011 r., Warszawa, 2011; 27. Neumark D., Wascher W. (2004), Minimum Wages, Labor Market Institutions, And Youth Employment: A Cross-National Analysis, Industrial and Labor Relations Review, Vol. 57, No. 2; 28. OECD (2012), OECD Employment Outlook 2012, OECD Publishing; 29. OECD (2013), OECD Economic Surveys: Poland; 30. Rogut A., Żółkiewski Z. (2011), Minimum Wage in Poland: Economy-Wider or Regionally Differentiated?, Acta Universitatis Lodziensis, Folia Oeconomics 248; 31. Standing G., Vaughan-Whitehead D. (1995), Minimum Wages in Central and Eastern Europe: from protection to destitution, Central European University Press; 32. Tonin M. (2010), Minimum Wage And Tax Evasion: Theory And Evidence, IPC Working Paper Series, Number 101; 33. Van Soest A. (1994), Youth Minimum Wage Rates: The Dutch Experience, International Journal of Manpower, Vol. 15 No. 2/3, str Akty prawne: 1. Biuro Analiz Sejmowych (2012), Minimalne wynagrodzenie za pracę, Druk sejmowy nr 28, Biuro Analiz Sejmowych; 2. Ustawa z dn. 10 października 2002r. o minimalnym wynagrodzeniu, z późniejszymi zmianami; Bazy Danych: 1. Eurostat: epp.eurostat.ec.europa.eu 127

128 128

129 Część I. Kapitał ludzki: System Edukacji Młodzi Reformatorzy: Mateusz Czech Karol Górnowicz Łukasz Janikowski Ekspert Branżowy: Dr Nina Arnhold 129

130 Tuż po przemianach roku 1989, polska oświata przeszła gruntowny proces restrukturyzacji. W całym kraju istniały wówczas ogromne różnice w jakości kształcenia, kontrolowany przez państwo program nauczania był przestarzały, nauczyciele byli intensywnie kontrolowani i cenzurowani, a szkoły nie miały wystarczającej autonomii. Reformy obejmowały decentralizację sektora edukacji, wzmocnienie szkolnej autonomii, wzrost wynagrodzeń nauczycieli do poziomu średniej krajowej, stworzenie długoterminowej narodowej strategii edukacji oraz utworzenie Centrum Kształcenia Nauczycieli (1991), mające na celu rozwój umiejętności pedagogicznych kadry nauczycielskiej i wdrażanie nowoczesnych technik nauczania wśród młodzieży. Instytucja ta została później połączona z innym centrum edukacji koncentrującym się na pomocy psychologicznej, tworząc w ten sposób nośrodek Rozwoju Edukacji. Jak wyglądała sytuacja przed reformą? Do roku 1999 kształcenie na poziomie podstawowym i średnim opierało się w Polsce na dwustopniowym systemie szkolnictwa. Kształcenie na poziomie podstawowym odbywało się w ramach jednego ośmioletniego cyklu (szkoła podstawowa). Na poziomie ponadpodstawowym uczeń mógł wybrać jedną z dwóch ścieżek kształcenia ogólną (4-letnie liceum) albo zawodową, która trwała 3 lata (zasadnicza szkoła zawodowa) albo 5 lat (technikum). Wprowadzenie reformy i jej bezpośrednie skutki. W następnych latach, zwłaszcza po reformie w 1999 r., zaobserwowano znaczącą poprawę wyników kształcenia uczniów oraz satysfakcji nauczycieli, dlatego reformy były kontynuowane. Najważniejsze z nich obejmowały stworzenie nowego systemu edukacji podstawowej z 6-letnią szkołą podstawową i 3-letnim gimnazjum, które zastąpiły stary jednolity cykl 8-letniego kształcenia podstawowego. Ponadto, wprowadzono nowy program nauczania oraz system oceny zewnętrznej, który został uzupełniony przez wprowadzenie ścieżki rozwoju zawodowego dla nauczycieli. 10 lat później został wprowadzony nowy, krajowy program nauczania oparty na efektach kształcenia, który zaczął stosować krajową ocenę statystyczną Edukacyjnej Wartości Dodanej, wraz z indywidualnym podejściem zarówno wobec tych najbardziej utalentowanych uczniów, jak i tych radzących sobie gorzej. Od tego momentu, również kształcenie zawodowe zostało poddane reformom i oparte na Europejskim Systemie Transferu Osiągnięć w kształceniu i szkoleniu zawodowym (ECVET). Reforma z 1999 opóźniła wybór ścieżki zawodowej o jeden rok (gdy uczniowie osiągają 15 lat), rozszerzając i ujednolicając ofertę kształcenia w ramach dwóch ścieżek edukacji na poziomie średnim. Polska znacząco poprawiła wyniki w badaniu PISA. Program Międzynarodowej Oceny Umiejętności Uczniów (PISA) wydaje się być obiektywnym miernikiem sukcesu polskiej reformy edukacji. PISA jest ogólnoświatowym badaniem OECD w krajach członkowskich i innych, zajmującym się mierzeniem umiejętności 15-letnich uczniów w obszarach matematyki, nauk ścisłych i czytania ze zrozumieniem. Od 2000 roku Polska dokonała znaczących postępów w głównych osiągnięciach edukacyjnych, mierzonych wynikami PISA. Wśród pięciu krajów Europy Środkowo-Wschodniej, które przeszły proces transformacji ustrojowej na początku lat 90. XX w., Polska była jedynym krajem, któremu udało się zanotować stały wzrost umiejętności czytania między rokiem 2000 a Warto zaznaczyć, że została osiągnięta znaczna poprawa w poziomie podstawowej umiejętności czytania. W 2000 r. 23,2% uczniów nie posiadło podstawowej umiejętności czytania, natomiast w 2012 roku nie udało się to tylko 10,6 % uczniów. 130

131 Singapur Korea Japonia Makau,Chiny Hong Kong, Chiny Shanghaj, Chiny Taipei Kanda Australia Finlandia Anglia Estonia Francja Holandia Włochy Czechy Niemcy USA Belgia Austria Norwegia Irlandia Dania Portugalia Szwecja Rosja Słowacja Polska Hiszpania Słowenia Serbia Chorwacja Naukowcy podkreślają, że polscy 15-latkowie są biegli w wyszukiwaniu informacji, refleksji i ocenie, jednak mają pewne problemy z interpretacją tekstu. Polska młodzież rozwija się również w naukach ścisłych. Jeśli chodzi o kompetencje matematyczne, polscy uczniowie utrzymują tendencję wzrostową, osiągając wysoki wynik (518) w najnowszej ocenie z Statystycznie znacząca poprawa w tym zakresie została również zaobserwowana wśród najgorszych i przeciętnych uczniów. W ocenie nauk ścisłych, polscy uczniowie z roku na rok osiągali coraz lepsze wyniki, osiągając 9. miejsce w 2012 roku. Podsumowując, polscy 15-latkowie znacznie poprawili się w ocenie PISA w porównaniu do średniej OECD i rówieśników z Europy Środkowo-Wschodniej. Polska młodzież nie radzi sobie dobrze życiowymi problemami. W tym miejscu warto wspomnieć, że w badaniu PISA z 2012 r. wprowadzono całkowicie nową kategorię oceny, a mianowicie twórcze rozwiązywanie problemów. W tym obszarze polskie nastolatki uzyskały niski wynik (481), znacznie poniżej średniej OECD wynoszącej 500. Najważniejszym powodem tego zaskakująco niskiego wyniku jest metodyka nauczania skupiająca się głównie na bezrefleksyjnym zapamiętywaniu informacji i korzystaniu z zapamiętanych faktów i schematów. Mały nacisk kładzie się w polskich szkołach na kreatywność i zaangażowanie w dyskusję, co prowadzi do tego, że uczniowie zbierają standardowe informacje tylko z jednego źródła (od nauczyciela), ignorując przy tym ogromny potencjał nauki grupowej. Wykres poniżej podsumowuje wyniki PISA w tej nowej kategorii, obnażając niskie zdolności polskich uczniów w dziedzinie praktycznego rozwiązywania problemów. Wykres 1. Wyniki PISA 2012 w kategorii twórczego rozwiązywania problemów Źródło: Opracowanie własne na podstawie wyników PISA

132 Dzięki wprowadzonym reformom, społeczeństwo Polski szczyci się wybitnymi osiągnięciami na polu rozwoju edukacji. Należy do nich wyjątkowo wysoki odsetek ludzi w wieku lat z wykształceniem średnim, równy 91%, co jest trzecim najwyższym wynikiem w Europie, przy średniej wynoszącej 78,6% (Edukacja w zarysie 2012, OECD). Jednym z kluczowych celów nowego podstawowego systemu edukacji było podniesienie jakości i adekwatności kształcenia średniego, w szczególności poprzez opóźnienie wyboru ścieżki edukacji na poziomie ponadpodstawowym o 1 rok i skrócenie maksymalnego czasu trwania tej ścieżki o kolejny rok. Działania te były zresztą obserwowane i chwalone przez Bank Światowy 43. Dzięki tym zmianom, Polska znacznie poprawiła ponadpodstawowy system edukacji, by bardziej nadawał się do kształtowania nowych kompetencji niezbędnych w gospodarce opartej na wiedzy. Szkolnictwo wyższe również szybko się rozwijało. Rozwój sektora szkolnictwa wyższego miał ogromny wpływ na polską gospodarkę po 1989 roku. Znaczącym osiągnięciem ostatnich 25 lat było upowszechnienie szkolnictwa wyższego liczba studentów gwałtownie wzrosła do prawie 2,2 mln w roku 2008 (Eurostat), a współczynnik skolaryzacji netto przekroczył 40%. Tabela 1. Współczynnik skolaryzacji netto w szkolnictwie wyższym w Polsce ( ) Współczynnik skolaryzacji netto w szkolnictwie wyższym (%) 9,8 17,2 30,6 38,0 38,8 39,7 40,6 40,9 40,8 40,6 Źródło: Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego (2013) Liczba studentów spada w ostatnich latach. Dzieje się tak jedynie ze względu na trendy demograficzne współczynnik skolaryzacji netto utrzymuje się powyżej 40%. Przewiduje się tym samym dalszy spadek liczby studentów, jak pokazano na wykresie 3, co będzie wywierać presję finansową w tym sektorze, a szczególnie uderzy w prywatne uczelnie (Instytut Sokratesa 2011). 43 Źródło: tepk:258599,00.html 132

133 Wykres 2. Zmiana udziału studentów studiów stacjonarnych i niestacjonarnych na uczelniach publicznych i niepublicznych w latach Studenci niestacjonarni na uczelniach niepubicznych Studenci stacjonarni na uczelniach niepubicznych Studenci niestacjonarni na uczelniach publicznych Studenci stacjonarni na uczelniach pubicznych Źródło: Szkolnictwo wyższe w Polsce, MNiSW, 2013 Wykres 3. Liczba osób w wieku lat w latach oraz prognoza na lata Źródło: "Demograficzne Tsunami", Instytut Sokratesa (2011) na podstawie danych GUS Poprawa współczynnika skolaryzacji netto po 1989 roku wynikała głównie z prywatnych inwestycji w edukację (patrz: wykres 2) i szybkiego rozwoju sektora prywatnego po 1989 r. powstało ponad 300 uczelni prywatnych (patrz: wykres 4). Jednak sektor prywatny jest rozdrobniony - liczba uczelni prywatnych jest ponad dwukrotnie wyższa niż publicznych, a liczba uczących się w nich studentów ponad dwukrotnie niższa (GUS 2012). 133

134 Wykres 4. Uczelnie w Polsce w podziale na publiczne i niepubliczne w latach / / / / / / /2011 Rok akademicki Uczelnie publiczne Uczelnie niepubliczne Ogółem Źródło: Opracowanie własne, na podstawie: Umasowienie kształcenia na poziomie wyższym odbiło się na jakości nauczania. Można podejrzewać, że gwałtowny wzrost liczby studentów skutkował umasowieniem edukacji, zwłaszcza na kierunkach takich jak pedagogika, nauki społeczne, prawo i zarządzanie, a także na uczelniach prywatnych. Według raportu Ernst & Young (2009) na kierunkach masowych liczba studentów przypadających na jednego profesora często liczona jest w setkach - na przykład, ponad 500 studentów przypada na 1 doktora habilitowanego na pedagogice, w porównaniu do mniej niż 100 w przypadku inżynierii i medycyny. Ponadto większość warunkowych i negatywnych ocen Polskiej Komisji Akredytacyjnej koncentruje się na masowych kierunkach (Ernst & Young 2009) i uczelniach prywatnych (zob. wykres 5). Wykres 5. Podsumowanie ocen wystawionych przez PKA w latach % 11% Uczelnie publiczne 2% Wyróżniająca Pozytywna Uczelnie niepubliczne 0% 7% 19% Warunkowa 85% Negatywna 74% Źródło: Ernst & Young

135 Na bezpłatności studiów korzystają głównie najbogatsi. W teorii, bezpłatne studia na uczelniach państwowych mają pomóc gorzej sytuowanym studentom w uzyskaniu wykształcenia wyższego. Wszystkie dostępne badania dotyczące tego problemu 44 wskazują, że jest to nieprawda obecny system nie wyrównuje szans na uzyskanie wyższego wykształcenia. Wynika to z faktu, że proces rekrutacji na bezpłatne studia na uczelniach państwowych bierze pod uwagę tylko wyniki egzaminu maturalnego, które są silnie skorelowane z pochodzeniem społeczno-ekonomicznym uczniów. Stąd, średnio rzecz biorąc, studenci z zamożnych rodzin dużo częściej dostają się na studia bezpłatne, natomiast gorzej ci sytuowani muszą płacić za swoje studia. Problemem jest też nierówne finansowanie podmiotów publicznych i prywatnych. Innym problemem jest niedorozwój sektora prywatnego, który ma swoje korzenie w obecnym systemie finansowania szkolnictwa wyższego, który wyraźnie faworyzuje uczelnie publiczne w stosunku do tych prywatnych. Uczelnie państwowe są mocno dotowane, wynikiem czego jest nierówna konkurencja między instytucjami publicznymi i prywatnymi. Prywatne uczelnie nie są przez to w stanie zgromadzić wystarczających środków, co negatywnie wpływa na ich rozwój. W naszej opinii, celem ustawodawcy powinno być zapewnienie wysokiej jakości kształcenia na poziomie wyższym, niezależnie od tego, czy zapewnianego przez uczelnie publiczne czy też prywatne. Dlatego system finansowania powinien ulec zmianie w taki sposób, by uczelnie prywatne uzyskały dostęp do środków publicznych na równych zasadach z uczelniami publicznymi. Uczelnie finansowo funkcjonują bardzo podobnie, jak w poprzednim ustroju. Po 1989 roku miały miejsce tylko kosmetyczne zmiany w systemie finansowania uczelni publicznych. Najbardziej znacząca różnica w stosunku do stanu sprzed 1989 polega na tym, że obecnie instytucje publiczne mogą zapewniać ograniczoną podaż płatnych programów. Jeśli jednak weźmiemy pod uwagę tylko studia bezpłatne, to system finansowania zasadniczo niewiele się zmienił w porównaniu do czasów sprzed 1989, ponieważ jest on nadal wyraźnie oparty na dotacjach uzależnionych od wysokości ponoszonych przez uczelnie kosztów. Dużą zmianą był proces boloński, jednak nie został on wprowadzony najlepiej. Polska wprowadziła proces boloński, którego częścią był podział 5-letnich jednolitych studiów magisterskich na 3-letnie studia licencjackie i 2-letnie studia magisterskie. Istnieje jednak wiele zarzutów odnośnie sposobu, w jaki wprowadzono reformy. Wydaje się, że polskie uczelnie wyższe nie rozumiały sensu zmian. Wiele z nich podzieliło programy 5-letnie na dwie komplementarne względem siebie części, co nie było zgodne z ideą nowego systemu. Również polskie społeczeństwo wydaje się nie znać powodów wprowadzenia takiego podziału, w związku z czym istnieje silne przekonanie wśród studentów, ich rodziców i pracodawców, że licencjat nie jest pełnoprawną formą wyższego wykształcenia. 44 Rakowski (2000), Świerzbowska-Kowalik (2001), Bank Światowy i Europejski Bank Inwestycyjny (2004), Bank Światowy (2009) Bank Światowy i Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju (2009 r.) 135

136 Wyzwanie 1: Jak ułatwić przejście z uczelni na rynek pracy? Przejście z edukacji na rynek pracy składa się z trzech etapów. Choć słowo przejście może początkowo sugerować, że skupimy naszą uwagę na tym właśnie etapie, na którym studenci i absolwenci rozpoczynają poszukiwanie pracy, w rzeczywistości, proces ten zaczyna się znacznie wcześniej. Cały proces można podzielić na trzy główne części, z których wszystkie są istotne do osiągnięcia ostatecznego sukcesu. Wszystko zaczyna się od wyboru kierunku studiów przez przyszłego studenta. Warto jednak podkreślić, że liczy się nie sam kierunek studiów, lecz zestaw umiejętności, które są połączone z odpowiednimi obszarami naukowo-dydaktycznymi. Jak zostanie to pokazane w dalszej części pracy, połączenie to wydaje się zresztą być szczególnie istotne w Polsce. Idąc dalej, po wyborze kierunku studiów następuje właściwy proces edukacji i dopiero po tych dwóch etapach, dochodzimy do samego procesu poszukiwania pracy. Wykształcenie wyższe, by mogło spełniać swoją rolę inkubatora talentów, musi mieć wszystkie te trzy etapy prawidłowo zaprojektowane i zorganizowane. Niestety, jak to zostanie wykazane poniżej, w polskim systemie szkolnictwa wyższego istnieją znaczne zniekształcenia na wszystkich trzech poziomach, co skutkuje zarówno relatywnie wysokim bezrobociem wśród absolwentów wyższych uczelni i tym, że pracodawcy nie są w stanie znaleźć pracowników o odpowiednich kwalifikacjach. Największe przewagi na rynku pracy mają najlepiej wykształceni. Najpierw jednak przyjrzymy się sektorowi kształcenia i szkolenia zawodowego (VET) w celu sprawdzenia, w jakim stopniu VET zapewnia przewagę na rynku pracy. Według danych za 2010 r., całkowity wskaźnik aktywności zawodowej w Polsce osiągnął 55,7% (Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej 2010). Współczynnik aktywności zawodowej osób z wykształceniem wyższym (ok. 80%) i średnim zawodowym (ok. 67%) jest znacznie powyżej średniej krajowej. Dane te stoją w ostrym kontraście z aktywnością osób z wykształceniem gimnazjalnym i podstawowym, która wynosi nieco ponad 20%. Co więcej, dane CEDEFOP (Centre Européen pour le Développement de la Formation Professionnelle) czyli Europejskiego Centrum Rozwoju Kształcenia Zawodowego z 2010 r. wskazują, że wykształcenie zawodowe jest skutecznym ubezpieczeniem od bezrobocia, gdyż w przypadku Polski średnio zwiększa współczynnik zatrudnienia z 23,6% (dla ludzi z wykształceniem podstawowym) do 62% (dla tych z wykształceniem zawodowym). Warto również wspomnieć, iż wykształcenie wyższe ciągle pozostaje najskuteczniejszym zabezpieczeniem przed bezrobociem zarówno w krajach EU-27, jak i w Polsce, podnosząc współczynnik zatrudnienia do poziomu ponad 82%. Istnieją znaczne zniekształcenia na wszystkich etapach przejścia z edukacji na rynek pracy, związane ze szkolnictwem wyższym. Pierwsze z nich, występujące w początkowym etapie szkolnictwa wyższego, można krótko określić jako niedopasowanie umiejętności i wiedzy przez absolwentów do popytu na rynku pracy. Właściwie dobrany kierunek studiów zwiększa szanse na zdobywanie wiedzy i umiejętności wymaganych na rynku pracy, a tym samym zwiększa prawdopodobieństwo sukcesu w znalezieniu pracy. W tym punkcie ważne jest zaznaczenie, że kluczowym problemem związanym z opisanym zjawiskiem nie jest wybór samego kierunku, lecz raczej umiejętności, które są rozwijane w 136

137 czasie studiów. W kilku krajach, na przykład w Wielkiej Brytanii, absolwenci często pracują w branżach absolutnie niezwiązanych z ich kierunkiem studiów. Nie jest niczym niezwykłym, że absolwenci historii i antropologii pracują w bankowości inwestycyjnej. Banki zatrudniają ich, ponieważ pracodawcy wierzą w ich zdolności krytycznego myślenia, analizowania złożonych treści i przyzwyczajenie do ciężkiej pracy. Studenci nabyli te cenione umiejętności podczas swoich studiów. Sytuacja wydaje się być jednak inna w Polsce. Patrząc na stopy bezrobocia wśród absolwentów poszczególnych kierunków, możemy zauważyć znaczną różnicę między nimi. W związku z tym wydaje się być prawdopodobnym, że kierunki studiów charakteryzujące się z wysoką stopą bezrobocia wśród absolwentów nie tworzą bezrobocia per se, ale raczej nie rozwijają umiejętności, które są pożądane przez rynek pracy. Niska stopa bezrobocia wśród inżynierów i absolwentów kierunków ścisłych zdaje się potwierdzać tę hipotezę, jako że studia te wymagają rozwoju abstrakcyjnego myślenia i rozumienia skomplikowanych mechanizmów. Dlatego też studenci, którzy opanowali te umiejętności są postrzegani jako wszechstronni i będący w stanie szybko zrozumieć nowe treści, a więc jest na nich zapotrzebowanie ze strony pracodawców. Dlatego właśnie wybór kierunku studiów, wydaje się być tak ważny w obecnej polskiej rzeczywistości. Czy to oznacza, że powinniśmy po prostu zaakceptować fakt, że niektóre kierunki studiów nie rozwijają umiejętności cenionych na rynku pracy? Nie i należy podjąć zdecydowane działania w kierunku rozwiązanie tego problemu. Jednak w tym samym czasie nie powinniśmy lekceważyć obecnej sytuacji i dlatego młodzi ludzie powinni być w różny sposób zachęcani do wyboru kierunków, które rozwijają wszechstronne i przede wszystkim uniwersalne umiejętności, a zatem zwiększają ich szanse na sukces na rynku pracy. Uczelnie nie dbają o limity przyjęć. Mając na uwadze znaczenie wyboru kierunku studiów na sukces na rynku pracy, uczelnie wyższe powinny być zachęcane przez Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego nie tylko do tego, by organizować studia na kierunkach, na które jest popyt, ale również by odpowiednio określać limity przyjęć. To stwierdzenie wydaje się być jednak całkowicie ignorowane w Polsce. W mechanizmie stosowanym do obliczania dotacji dla publicznych instytucji szkolnictwa wyższego, składnik o najwyższej wadze (35%) ( jest funkcją liczby studentów danego kierunku i wskaźnika kosztów jego prowadzenia. Co więcej, żaden z komponentów nie obejmuje różnic pomiędzy głównymi kierunkami z punktu widzenia przyszłego popytu na ich absolwentów, a idąc dalej, ich przydatności dla gospodarki. Mechanizm ten zniekształca działanie rynku szkolnictwa wyższego na dwa sposoby. Po pierwsze, nie zachęca uniwersytetów do skoncentrowania się na dziedzinach, które są najczęściej poszukiwane na rynku pracy. Po drugie, zachęca do przyjęcia tak wielu studentów, jak to możliwe, ponieważ subwencja jest bezpośrednio związana z liczbą przyjętych kandydatów. W rezultacie, środki finansowe będące w dyspozycji Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego nie są rozdysponowane optymalnie z punktu widzenia gospodarki, a uczelnie wyższe nie są w żaden sposób zachęcane do utrzymania limitów przyjęć na poziomie gwarantującym utrzymanie odpowiedniego poziomu nauczania, co prowadzi do obniżonej jakości kształcenia. Abiturienci nie kierują się wyborem praktycznego kierunku studiów. Niestety także młodzi ludzie wydają się podejmować równie nieracjonalne decyzje dotyczące ich edukacji. Wśród 5 głównych 137

138 kierunków studiów według liczby kandydatów możemy znaleźć zarządzanie, prawo i pedagogikę. Jednak gdy spojrzymy na ranking kierunków, według stopy bezrobocia wśród ich absolwentów, na jej czele znajdziemy właśnie te 3 kierunki. Z drugiej strony, 76% pracodawców twierdzi, że nie może znaleźć pracowników posiadających umiejętności odpowiadających ich potrzebom (Młodość czy doświadczenie? Badanie kapitału ludzkiego, Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości i Uniwersytet Jagielloński, Warszawa, 2013). Studia nie kształcą pożądanych przez rynek pracy umiejętności miękkich. Drugie zniekształcenie związane jest z organizacją i programami nauczania studiów. Jednym z głównych problemów polskiego szkolnictwa wyższego wydaje się być jego brak orientacji rynkowej. Pierwszym aspektem tego problemu jest brak rozwiniętej współpracy z biznesem (Młodość czy doświadczenie? Badanie kapitału ludzkiego, str. 73). Istnieje niewiele przykładów kierunków posiadających zarówno programy nauczania przygotowane we współpracy z praktykami z biznesu, jak i zajęcia prowadzone przez nich. Niestety, nawet biorąc pod uwagę kierunki współorganizowane z firmami, istnieje zbyt mało zajęć, podczas których studenci mają okazję spotkać się ze specjalistami z danej dziedziny. Skutkuje to programami nauczania oderwanymi od praktyki biznesowej, co uniemożliwia studentom stworzenia sobie lepszego wyobrażenia o ich przyszłej karierze zawodowej. Innym przejawem braku rynkowo zorientowanej edukacji są słabo rozwinięte umiejętności miękkie wśród studentów. Według badania przeprowadzonego przez Szkołę Główną Handlową w Warszawie, EY oraz Amerykańską Izbę Handlową, wśród 8 kompetencji z najwyższą luką między rzeczywistym poziomem a tym pożądanym przez pracodawców, 6 to przykłady typowych umiejętności miękkich, niezwiązanych z żadnym konkretnym obszarem badania (Kompetencje i umiejętności absolwentów wchodzących na rynek pracy, poszukiwanych przez pracodawców, SGH, EY, AmCham, Warszawa 2012). Wyniki te wskazują, że szkolnictwu wyższemu w Polsce nie udaje się odpowiedzieć na ważną grupę oczekiwań rynku pracy. Obecny system praktyk studenckich niewystarczająco wspiera zdobywanie pierwszych doświadczeń zawodowych. Zbliżając się do końca analizy procesu przejścia ze szkolnictwa wyższego na rynek pracy, dochodzimy do trzeciego obszaru zakłóceń, związanego z niewystarczającym poziomem przygotowań do odniesienia sukcesu w poszukiwaniu pracy. Zjawisko to obejmuje co najmniej dwa obszary, które są odpowiedzialne za ostateczny wynik. Pierwszy jest związany z brakiem obowiązkowego długoterminowego (co najmniej 3-miesięcznego) stażu dla studentów w trakcie studiów. To nie tylko opóźnia moment, w którym studenci rozpoczynają proces planowania kariery zawodowej, zwiększając jednocześnie ryzyko nieznalezienia pożądanej pracy po ukończeniu studiów i związany z tym stres, ale również zapobiega bardziej świadomemu studiowaniu w końcowych latach, dzięki poprzednim doświadczeniom zawodowym zdobytym w czasie praktyk. Obecnie, część uczelnie w Polsce rzeczywiście wprowadziło obowiązkowe praktyki, jednak rzadko są one dłuższe niż 1 miesiąc, co w praktyce nie pozwala, aby w pełni zaangażować się w jakikolwiek rodzaj działalności i niemal wyklucza próbę pracy w więcej niż w jednym środowisku. Studentom nie zakazuje się organizowania dłuższych praktyk na 138

139 własną rękę, ponieważ jednak jest to pożądane zarówno z punktu widzenia ich studiów, jak i szans na rynku pracy, powinni oni być zachęcani przez same uczelnie do aktywizacji zawodowej. Brak dobrze zorganizowanego systemu doradztwa zawodowego, negatywnie wpływa na szansę młodych ludzi na rynku pracy. Innym aspekt tego obszaru zniekształcenia związany jest z brakiem odpowiedniego poradnictwa pracy na wyższych uczelniach. W rezultacie, studenci nie tylko nie znają swoich mocnych i słabych stron, co zostało wskazane we wspomnianym już badaniu przeprowadzonym przez SGH, EY oraz Amerykańską Izbę Handlową, ale także często nie są w stanie przygotować odpowiednich dokumentów aplikacyjnych. W ten sposób, mimo wybrania właściwego kierunku studiów i odebrania wykształcenia, które nie jest oderwane od rzeczywistości gospodarczej, studenci mogą pogrzebać swoje szanse na sukces zawodowy w przeddzień wejścia na rynek pracy. Doradztwo zawodowe, powinno być więc wprowadzone znacznie wcześniej niż na poziomie szkolnictwa wyższego. Wprowadzenie jakiejś formy doradztwa zawodowego byłoby zresztą korzystne na poziomie szkoły średniej, a nawet gimnazjum. W ten sposób uczniowie mogliby na przykład dowiedzieć się o możliwościach kształcenia i szkolenia zawodowego jako alternatywy dla tradycyjnej wyższej edukacji szkolnej. To z kolei może pomóc wielu młodym ludziom nie znaleźć się na przypadkowo wybranym kierunku (tylko dlatego, że byli w stanie zdać egzamin maturalny) i zamiast stać się bezrobotnym z dyplomem, mogliby nabyć konkretne umiejętności oraz znaleźć ciekawe i dobrze płatne zajęcie. Rozwiązanie 1: Poprawa kierowanych do studentów ofert Główną rolę w zapewnieniu młodym ludziom zatrudnienia i przyszłego rozwoju zawodowego, może odegrać odpowiednia edukacja zawodowa z rozbudowanym programem szkoleń. Powinniśmy upewnić się, że społeczeństwo, a przede wszystkim sami studenci uznają szkolenia zawodowe oraz ścieżkę edukacji zawodowej za odpowiednie rozwiązania, które zapewnią im miejsce zarówno na rynku pracy, jaki i w szerszym kontekście, w społeczeństwie. W celu podniesienia jakości oraz poziomu rynkowej adekwatności szkoleń i edukacji zawodowej, Polska powinna zdecydowanie postawić na większe zaangażowanie profesjonalistów z danych obszarów w projektowanie programu nauczania oraz w ocenianie kwalifikacji zawodowych (angażujących ich w roli członków komisji egzaminacyjnych). Dzięki temu zmodernizujemy zastany system ocen kwalifikacji i uczynimy je bardziej atrakcyjnymi dla dobrze wykształconych specjalistów. W ten sposób stwarza się środowisko sprzyjające podejmowaniu przez nich pracy w szkołach zawodowych. Otrzymany w ten sposób pozytywny, samonapędzający się proces, polepszy jakość nauczania na poziomie zawodowym i tym samym zapewni lepsze dopasowanie kwalifikacji młodych Polaków do potrzeb rynku pracy. Tym sposobem chcemy zachęcić większą liczbę młodych ludzi do zdobycia konkretnego wykształcenia zawodowego, odciągając dużą część z nich od ambicji podjęcia studiów wyższych i tym samym efektywniej godząc oczekiwania młodych ludzi i pracodawców, bilansując popyt i podaż kwalifikacji na rynku pracy. Rady programowe powinny być odpowiedzią na niewystarczające kontakty uczelni z biznesem. Kolejny obszar z dużym potencjałem na znaczące polepszenie sytuacji w sektorze edukacji, związany jest 139

140 z potrzebą jego dostosowania do wymagań rynku pracy. Tak jak wspomniano w części przeznaczonej wyzwaniom, pierwszym aspektem tego zjawiska powinno być rozwiązanie dotyczące wzmocnienia współpracy uczelni z otoczeniem biznesowym. W celu stworzenia ram dla tego projektu, wspólne, biznesowo-akademickie rady programowe powinny zostać wprowadzone na każdej uczelni. Takie instytucje już funkcjonują w części placówek szkolnictwa wyższego, jednakże powinno to stać się obowiązkowym elementem systemu, a nie tylko odosobnionym przypadkiem. Rady takie mogłyby dyskutować na temat różnych form współpracy, konsultować aktualność i przydatność programu nauczania, dyskutować na temat bieżących realiów rynku pracy oraz podejmować wszystkie inne działania w celu utworzenia stabilnego pomostu między biznesem a nauką. Modelowym przykładem takiej współpracy powinien być wspólnie zaprojektowany i prowadzony kierunek studiów, wykładany zarówno przez profesorów jak i doświadczonych profesjonalistów. Rezultatem takiego przedsięwzięcia byłoby nie tylko lepsze przygotowanie studentów do wkroczenia na rynek pracy, ale również umożliwienie im konfrontacji ich pomysłów na przyszłą karierę z rzeczywistością, dzięki kontaktowi z ludźmi z obszaru ich zawodowych zainteresowań. Mając świadomość, że takie łączone kierunki i programy nauczania nie zawsze są łatwe do wprowadzania, również alternatywne rozwiązania mogłyby zostać wprowadzone na uczelniach. Z podobnych powodów, pewna część zajęć powinna być obowiązkowo prowadzona przez doświadczonych profesjonalistów z danej dziedziny. Co więcej, nawet osoby nieposiadające stopnia doktorskiego, powinny móc prowadzić takie zajęcia. Można się spierać o ich brak wymaganych podstaw teoretycznych czy odpowiedniego przygotowania pedagogicznego. Chociaż zarzuty te mogą czasem okazać się zasadne, wydaje się, że związane z tym potencjalne korzyści dla studentów, związane ze skonfrontowaniem się z bardziej praktycznym podejściem do nauczanego przedmiotu, wydają się usprawiedliwiać taką propozycje. Należy zauważyć, że niektóre zmiany w tej dziedzinie zostały wprowadzone od roku akademickiego 2012/13. Od tego czasu, Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego pozwoliło uczelniom na swobodne tworzenie takich programów nauczania. Chociaż jest to niewątpliwie krok w dobrym kierunku, mocno wierzymy, że odpowiednie zachęty są potrzebne do promowania takiej współpracy, która jest korzystna zarówno dla studentów jak i pracodawców. Kształcenie umiejętności miękkich zwiększy szanse absolwentów na znalezienie dobrej pracy. Kolejnym aspektem dotyczącym niezorientowanej rynkowo edukacji, jest niedostateczne rozwinięcie umiejętności miękkich absolwentów. Pierwszym krokiem do rozwiązania tego problemu, jest wprowadzenie obowiązkowych warsztatów ze specjalistami, podczas których studenci będą w stanie przyswoić umiejętności, które nie są związane z żadnym konkretnym obszarem studiów. Ponadto, należałoby wprowadzić większą liczbę projektów grupowych. Jednym z kluczowych zarzutów płynących zarówno od pracodawców jak i socjologów czy psychologów jest to, że młodzi ludzie w Polsce nie są w stanie współpracować z innymi i tym samym funkcjonować jako sprawnie działająca grupa. Nauka umiejętności pracy grupowej powinna być wprowadzona od samego początku edukacji oraz rozszerzana na poziomie edukacji wyższej, poprzez wprowadzenie tak dużej ilości grupowych projektów jak to 140

141 możliwe i uzasadnione merytorycznie. Poprzez pokazywanie młodym ludziom, że współpracując mogą osiągnąć więcej, możemy nie tylko wykreować bardziej efektywnych pracowników, ale także zbudować społeczeństwo, w którym ludzie są zdolni i chętni do współpracy. Należy znacząco rozszerzyć program obowiązkowych praktyk studenckich. Po omówieniu zarówno wyboru programu studiów, jak i niektórych aspektów procesu kształcenia, należy wspomnieć o ostatniej części fazy przejścia na rynek pracy z systemu szkolnictwa wyższego. Ten etap jest szczególnie ważny, ponieważ jest on bezpośrednio związany z procesem szukania pracy i znacznie wpływa na sukces przyszłego zatrudnienia. Po pierwsze, uczelnie powinny wprowadzić obowiązkowe praktyki, trwające przynajmniej 3-4 miesiące. Studenci byliby w stanie skonfrontować zdobytą wiedzą oraz umiejętności z wymaganiami pracodawców znacznie wcześniej niż na koniec studiów i dzięki temu nabyć potrzebne umiejętności w celu poprawy własnych kwalifikacji podczas ostatnich lat studiów. Po drugie, dłużej trwające praktyki zapewnią studentom możliwość wypróbowania więcej niż jednej zawodowej działalności, tym samym pomagając znaleźć w końcu pracę, która odpowiada ich zainteresowaniom. Po trzecie, zdobywając doświadczenie, studenci będą w stanie studiować w sposób bardziej świadomy podczas ostatnich lat studiów, ponieważ będą mieli lepsze rozeznanie odnośnie szans i zagrożeń wynikających z dotychczasowej ścieżki edukacyjnej i tym samym będą w stanie podjąć lepsze decyzje zawodowe. Dobrze zorganizowany i wprowadzony na odpowiednio wczesnym etapie studiów system doradztwa zawodowego, może znacząco zwiększyć szanse młodych ludzi na trafne wybory zawodowe. Drugim kluczowym ulepszeniem, związanym z przejściem na rynek pracy, jest potrzeba stworzenia systemu doradztwa zawodowego na wszystkich uczelniach. Takie biura doradztwa mogłyby organizować warsztaty na temat przygotowania dokumentów aplikacyjnych, takich jak CV czy listy motywacyjne. Organizowałyby również warsztaty dotyczące rozmowy o pracę, w celu przygotowania studentów do najważniejszego etapu ich procesu rekrutacyjnego. Co ważne, wszystkie wspomniane działania mogłyby zostać współorganizowane przez firmy współpracujące z daną uczelnią, co po raz kolejny pomogłoby w umocnieniu więzi pomiędzy gospodarką a nauką. Kolejnym działaniem, które mogłoby być prowadzone poprzez takie instytucje, jest zbieranie ofert praktyk i pracy z całego rynku oraz ich prezentacja studentom. Tylko dzięki takim działaniom, przeprowadzonym na odpowiednim poziomie, instytucje szkolnictwa wyższego upewnią się, że zrobiły wszystko, aby zapewnić swoim studentom sprawne wejście na rynek pracy. Dodatkowo, jak było to już wspominane w części dotyczącej wyzwań, jakaś forma doradztwa zawodowego powinna być wprowadzona na zdecydowanie wcześniejszym etapie edukacji, prawdopodobnie już w gimnazjum. Tylko dzięki takim działaniom, uczniowie będą mogli poznać wszystkie możliwości oferowane przez polski system edukacji i we współpracy ze specjalistami, będą w stanie wybrać dla siebie najkorzystniejszą ścieżkę rozwoju. 141

142 Wyzwanie 2: Jak zreformować system finansowania szkolnictwa wyższego w Polsce? System finansowania jest najważniejszym narzędziem, które może być wykorzystywane przez państwo do sterowania systemem szkolnictwa wyższego. W naszej opinii, obecne reguły finansowania są główną przyczyną słabych wyników szkolnictwa wyższego w Polsce, gdyż nie tylko nie zapewnia odpowiednich zachęt (np. do współpracy uczelni z firmami prywatnymi), ale wręcz zachęca uczelnie i studentów do nieracjonalnego działania. Po pierwsze, jako że najważniejszą zmienną w algorytmie stosowanym do obliczania dotacji dla państwowych uczelni jest liczba studentów, motywuje je on do przyjęcia jak największej liczby studentów, nawet na kierunkach, które rozwijają umiejętności nieodpowiadające na zapotrzebowanie pracodawców. Zachęca również uczniów do wyboru tych kierunków, poprzez zapewnienie miejsca na darmowych studiach na uczelniach publicznych. Co więcej, obecny system finansowania nie wyrównuje dostępu do szkolnictwa wyższego (w rzeczywistości osiąga nawet skutek odwrotny), wypiera inwestycje prywatne w edukacji i wyraźnie faworyzuje państwowe uczelnie w stosunku do prywatnych, co szkodzi rozwojowi sektora prywatnego. Ponad połowa studentów w Polsce płaci za swoje studia. Państwo płaci czesne tylko za studia stacjonarne w uczelniach państwowych, podczas gdy studenci zaoczni na uczelniach publicznych, a także studiujący na uczelniach prywatnych we wszystkich formach studiów ponoszą pełne koszty kształcenia. Liczby pokazują, że bezpłatne studia w Polsce są mitem. Wykres 6: Odsetek studentów płacących i niepłacących za studia w Polsce w roku akademickim 2010/11 46% 54% Płacący Niepłacący Źródło: (Bez)płatne studia 2011, Instytut Sokratesa, 2011 Obecny system finansowania szkolnictwa wyższego nie wyrównuje szans na osiągnięcie wyższego wykształcenia, a wręcz zwiększa rozwarstwienie społeczne w tym zakresie. Wszystkie dostępne badania na temat sytuacji społeczno-ekonomicznej polskich studentów 45 wskazują to samo obecny system zupełnie nie wyrównuje dostępu do szkolnictwa wyższego. Wynika to z faktu, że rekrutacja 45 Rakowski (2000), Świerzbowska-Kowalik (2001), Bank Światowy i Europejski Bank Inwestycyjny (2004), Bank Światowy (2009),Bank Światowy i Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju (2009 r.) 142

143 na bezpłatne studia opiera się wyłącznie na wynikach matur, które, jak to zostało opisane powyżej, są silnie skorelowane z sytuacją materialną studenta. Bank Światowy i Europejski Bank Inwestycyjny (2004) stwierdzają nawet, że system jest antyproduktywny w zakresie wyrównywania szans, ponieważ wyraźnie faworyzuje studentów z bogatych rodzin, z dużych miast oraz takich, których rodzice mają wyższe wykształcenie. Polskie badania pokazują, że prawdopodobieństwo dostania się na studia rośnie, gdy rodzina abiturienta jest dobrze wykształcona. Rakowski (2000) w swojej ekspertyzie dla Sejmu pokazuje, że prawdopodobieństwo dostania się na bezpłatne studia na uczelni publicznej jest silnie dodatnio skorelowane z poziomem wykształcenia rodziców studenta i dochodem rodziny. Autor twierdzi również, że szanse te są znacznie mniejsze w przypadku uczniów z małych miast i obszarów wiejskich, w porównaniu do tych z dużych miast. Świerzbowska-Kowalik (2000) uzyskała w zasadzie takie same wyniki. Według jej badań, największe szanse na wyższe wykształcenie miał student, którego ojciec sam miał dyplom uczelni wyższej. Prawdopodobieństwo to było trzykrotnie niższe dla studenta, którego ojciec miał wykształcenie zawodowe i aż czterokrotnie niższe w przypadku ojca z wykształceniem podstawowego. Badania Banku Światowego potwierdzają wnioski polskich badań. W raporcie Banku Światowego (2009) na temat wydatków sektora publicznego na sektor edukacji w Polsce czytamy, że według badania pilotażowego przeprowadzonego na Uniwersytecie Warszawskim, 63% studentów, którzy uczęszczali na darmowe studia, uczęszczało na płatne kursy lub korepetycje w czasie ich edukacji w szkole średniej, aby przygotować się do aplikacji na studia. Większość z nich pochodzi z zamożnych rodzin i dużych miast. Badanie pokazuje również, że 48% studentów, których ojciec miał wykształcenie wyższe płaciło za studia, w porównaniu do 78%, jeśli ojciec miał tylko wykształcenie podstawowe. Efekty zewnętrzne są dowodem na potrzebę dotowania edukacji wyższej. Pozytywne efekty zewnętrzne związane z edukacją są najsilniejszym argumentem na dofinansowanie szkolnictwa wyższego z punktu widzenia teorii ekonomii. Istnienie pozytywnych efektów zewnętrznych w edukacji ma mocną pozycję w literaturze ekonomicznej - badania dotyczące tej kwestii zostały przeprowadzone, między innymi, przez laureatów Nagrody Nobla: R. Lucasa i E. Phelpsa. Zgodnie z teorią ekonomii, w przypadku pozytywnych efektów zewnętrznych ilość towarów lub usług dostarczanych przez rynek jest mniejsza niż społecznie optymalna, a więc produkcja takiego towaru lub usługi powinna być dotowana przez rząd. Zatem pytanie nie brzmi, czy edukacja wyższa powinna być dotowana, czy nie, ale jaki jest najlepszy sposób by to robić? Obecny system finansowania szkolnictwa wyższego w Polsce niewłaściwie adresuje problem efektów zewnętrznych. Problem jest czysto mikroekonomiczny i dlatego do jego rozwiązania powinno się zastosować narzędzia działające na poziomie pojedynczego studenta. W szczególności, ponieważ świadczona usługa nie jest podzielna (nie można uzyskać połowy stopnia zawodowego), wartość dofinansowania powinna być odpowiednio określona na poziomie indywidualnym, a nie zagregowanym. 143

144 Ustalanie właściwego poziomu dotacji nie jest łatwym zadaniem - wyniki badań empirycznych znacznie się różnią (Venniker, 2001) - ale z pewnością możemy stwierdzić, że powinien być znacznie mniejszy niż 100%. Jednak, jak wspomniano powyżej, obecnie funkcjonujący w Polsce system finansowania szkolnictwa wyższego jest zero-jedynkowy - podatnicy pokrywają albo 100% czesnego lub nic. Wynika to z tego, że wysokość dotacji dla studiujących bezpłatnie jest wyraźnie zbyt duża, a w przypadku studentów pokrywających 100% swojego czesnego, dofinansowanie (równe zeru) jest w sposób oczywisty zbyt małe. Wniosek jest taki, że obecny system finansowy niewłaściwie adresuje problem efektów zewnętrznych, marnując tym samym publiczne pieniądze. Poziom dotacji powinien nie tylko odzwierciedlać poziom pozytywnych efektów zewnętrznych, ale również uwzględniać zdolność studenta do płacenia. Studenci z zamożniejszych rodzin mają większe możliwości finansowe niż ci pochodzący z biedniejszych rodzin. W rzeczywistości, jeśli weźmiemy pod uwagę, że wyższe wykształcenie jest niepodzielne, dojdziemy do wniosku, że pokrywanie czesnego dla studentów z zamożnych rodzin, którzy i tak pokryliby większość kosztów, to marnotrawstwo pieniędzy publicznych. Obecny system, poprzez wypieranie inwestycji prywatnych w edukację, marnuje publiczne pieniądze. Większość studentów jest zainteresowana uzyskaniem tylko jednego stopnia, a jeśli student jest gotowy pokryć np. 70% czesnego, pokrycie przez państwo całości kosztów zmniejsza inwestycje prywatne z 70% do zera. Taki mechanizm jest znany w ekonomii jako efekt wypierania (wydatki publiczne "wypierają inwestycje prywatne), a pod względem gospodarczym jest zwykłym marnotrawstwem publicznych pieniędzy. Nie tylko 70% dotacji jest marnowane, a zatem nie ma żadnego pozytywnego wpływu na dobrobyt społeczny, ale jako że pieniądze są zbierane przez system podatkowy, to nawet zmniejsza się dobrobyt społeczeństwa. Jeśli połączymy to z faktem, że wielu studentów na studiach niepłatnych pochodzi z zamożnych rodzin i duża część obciążeń podatkowych przypada na biedniejszą część społeczeństwa (np. opodatkowanie VAT), jest to nie tylko ekonomicznie niewydajne, ale wydaje się również niesprawiedliwe. Wydaje się więc, że w odpowiednim systemie finansowym, wartość dotacji publicznych powinna się różnić w zależności od zdolności studenta do zapłaty. Obecny polski system finansowania, który jest zerojedynkowy wypiera dużą część prywatnych inwestycji w edukację, a tym samym rocznie marnuje setki milionów lub nawet miliardy złotych publicznych pieniędzy. Jednym z największych zakłóceń mechanizmu rynkowego stworzonego przez obecny system finansowania jest wyraźnie nierówna konkurencja między uczelniami publicznymi i prywatnymi, co mocno szkodzi rozwojowi sektora prywatnego. Przypomnijmy, że państwo pokrywa 100% czesnego na studiach stacjonarnych prowadzonych przez państwowe uczelnie. Studenci uczęszczający na studia stacjonarne na uczelniach prywatnych, studiujący niestacjonarne w obu sektorach i programach w językach obcych muszą pokryć 100% czesnego. Z nielicznymi wyjątkami uczelnie prywatne nie otrzymują pieniędzy od państwa za usługi edukacyjne. W 2014 r. Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa 144

145 Wyższego planuje wydać 8,7 mld zł na usługi szkolnictwa wyższego, z których 8,2 mld (95%) trafi do państwowych uczelni. Jak można zauważyć, instytucje publiczne są znacząco dotowane, więc są one wyraźnie faworyzowane w stosunku do podmiotów prywatnych. Problemem jest zresztą nie tylko to, że pieniądze nie płyną do sektora prywatnego. Ogromna podaż bezpłatnych programów na uniwersytetach państwowych ogromnie zmniejsza zapotrzebowanie na płatne programy, co skutkuje mniejszą liczbą studentów i niższymi opłatami za naukę. To przekłada się na gorszą sytuację finansową uczelni prywatnych, które nie są w związku z tym w stanie zgromadzić kapitału niezbędnego do rozwoju, jak również całego sektora szkolnictwa wyższego. Finalnie ważna jest jakość kształcenia. Z punktu widzenia studenta nie ma znaczenia, czy szkoła jest państwowa czy prywatna. Liczą się jakość kształcenia i późniejsze możliwości zatrudnienia. Właściwy system finansowania powinien zatem skierować pieniądze do podmiotów, które zapewniają najlepszą jakość produktu, niezależnie od tego, kto jest ich właścicielem. Jeśli prywatna uczelnia jest w stanie zapewnić usługę o lepszym stosunku jakości do ceny, to jest to nieefektywne ekonomicznie by finansować gorsze programy świadczone przez instytucje państwowe tylko dlatego, że są własnością państwa. Jesteśmy głęboko przekonani, że jeśli oba sektory szkolnictwa wyższego byłyby w stanie konkurować o studentów na takich samych zasadach, to zwiększyłoby to poziom konkurencji i przełożyłoby się na programy, które miałyby wyższą jakość i byłyby lepiej dopasowanie do potrzeb rynku pracy. Rozwiązanie 2: Połączenie bonów edukacyjnych oraz kredytów studenckich, jako propozycja efektywnego i odpowiedniego schematu finansowania studiów W sytuacji Polski najlepszym rozwiązaniem są bony edukacyjne i kredyty studenckie. Istnieje wiele schematów finansowania, które mogą zostać wprowadzone w celu dotowania wyższej edukacji z budżetu państwa. Na przykład, Jongbloed i Koelman (2000) wyróżniają cztery typy schematów finansowania, w zależności od tego, czy system jest nakierowany na rynek czy scentralizowany, tudzież czy jest nakierowany na wkład czy na rezultat. Scentralizowany, nastawiony na wkład schemat finansowania, który aktualnie funkcjonuje w Polsce nie jest jedynym rozwiązaniem tego problemu. Co więcej, jak zostało to opisane w powyżej, działa on dalece nieefektywnie. Według nas najlepszym sposobem na rozdysponowanie publicznych pieniędzy na wsparcie szkolnictwa wyższego, jest połączenie bonów edukacyjnych oraz kredytów studenckich, ponieważ umożliwią one właściwe zaadresowanie problemów opisanych powyżej przy niewielkim naruszeniu mechanizmów rynkowych. Milton Friedman opisał bony jako efektywny sposób wydawania pieniędzy publicznych. Idea finansowania edukacji przy pomocy bonów edukacyjnych jest powszechnie utożsamiania z profesorem Miltonem Friedmanem, laureatem Nagrody Nobla w dziedzinie Ekonomii, który był ich gorącym orędownikiem. Mechanizm finansowania, oparty na takich bonach, można krótko opisać w następujący sposób: student otrzymuje od państwa bon o konkretnej wartości (kwocie), który może zostać 145

146 wykorzystany do pokrycia czesnego na uczelni, którą dany student wybrał, przy czym nieważne jest to czy jest to instytucja prywatna czy państwowa. Uczelnie wyższe mają swobodę odnośnie wysokości ustalenia opłat, które mogą być wyższe niż wartość bonu. Głównym argumentem Miltona Friedmana oraz innych zwolenników takiego rozwiązania, jest zwiększenie konkurencji między uczelniami (prowadzonej od tego momentu na równych zasadach), co doprowadzi do wzrostu jakości nauczania. Należy zauważyć, że beneficjent bonu nie dostanie pieniędzy do ręki, ale transakcja zachodzi pomiędzy odpowiednią instytucją publiczną (np. Ministerstwem Nauki i Szkolnictwa Wyższego) a konkretną placówką. Dzięki takiemu rozwiązaniu, pieniądze przekazane w z bonu mogą zostać wykorzystane wyłącznie w celach edukacyjnych. Jak rozsądnie wprowadzić bony? Najprostszym sposobem na wprowadzenie bonów edukacyjnych byłoby podzielenie budżetu Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego na dydaktykę równo pomiędzy studentów. Nie jest to jednak dobry pomysł, i to z kilku powodów, chociażby różne koszty kształcenia na poszczególnych kierunkach (dużo wyższe np. na studiach medycznych niż pedagogicznych), czy też różne możliwości finansowe studentów. Według nas, wartość takiego bonu powinna być ustalana indywidualnie dla każdego studenta. Proponujemy oprzeć mechanizm ustalania wartości bonu o 3 zmienne: Możliwości finansowe studenta schemat finansowania powinien w sposób równy zapewnić dostęp do wyższej edukacji. Można to osiągnąć poprzez uwarunkowanie wartości bonu od pochodzenia społeczno-ekonomicznego studenta. Ten aspekt jest skomplikowany, a mechanizm powinien być zaprojektowany dokładnie w oparciu o wiele zmiennych i wnikliwą analizę danych statystycznych. Wymogiem koniecznym wprowadzenia takiego projektu, jest dogłębna diagnoza problemu. Niestety, takowa nie została dotychczas przeprowadzona przez Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego, dlatego też nie posiadamy dokładnych danych dotyczących społecznoekonomicznego pochodzenia polskich studentów. Niemożliwe jest zaprojektowanie takiej polityki bez odpowiednich danych, dlatego też Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego powinno od razu przeprowadzić takie badania. W dalszej kolejności mogłyby one zostać wykorzystane do zaprojektowania takiego systemu finansowania, który bezpośrednio będzie odpowiadał na problem nierówności dochodowych. Kierunek studiów wybrany przez studenta system powinien zachęcić studentów do wyboru studiów, które są bardziej potrzebne z punktu widzenia rynku pracy oraz długoterminowych potrzeb gospodarki. Co więcej, należy wziąć pod uwagę różne koszty edukacji, także w zależności od kierunku studiów. Te dwa problemy zostaną opisane bardziej szczegółowo w dalszej części raportu. Osiągnięcia studentów (wyniki egzaminów maturalnych, olimpiady przedmiotowe) studenci uczący się ciężej powinni być bardziej doceniani. Tezę tę wspierają dwa fundamentalne argumenty. Po pierwsze finansowanie szkolnictwa wyższego może być traktowane przez państwo jako inwestycja, a nie zwykły wydatek. Akumulacja kapitału ludzkiego wysokiej jakości przekłada się na wyższy PKB, co w konsekwencji jest bazą dla wyższych podatków i tym samym wyższych dochodów podatkowych w przyszłości. Student, który udowadnia, że uczy się lepiej stanowi 146

147 bardziej opłacalną inwestycję oraz najprawdopodobniej zakumuluje więcej kapitału intelektualnego. Dzieje się tak dlatego, ponieważ oczekujemy od niej/niego kontynuacji studiów z większym zaangażowaniem oraz ponieważ on/ona są lepiej przygotowani do studiów i dlatego też są w stanie zyskać więcej na wykształceniu wyższym. Prowadzi to do drugiego powodu do motywacji studentów do ciężkiej pracy najpóźniej na poziomie szkół ponadgimnazjalnych. Są to trzy podstawowe wytyczne, które w naszej opinii powinny zostać uwzględnione podczas obliczania wartości bonu. Poziom dotacji mógłby również zależeć od kolejnych zmiennych, takich jak chociażby jakość nauczania na kierunku i uczelni wybranych przez studenta (mierzonych w oparciu o oceny Polskiej Komisji Akredytacyjnej). Można szybko obliczać wartość bonu. Wydaje się, że kalkulowanie wartości bonu indywidualnie dla każdego studenta jest mozolnym zajęciem i może zwiększyć drogą biurokrację. Nie jest to prawdą. Po pierwsze, żyjemy w nowoczesnym świecie technologii komputerowych i możemy stworzyć algorytm, który dokona przeliczenia za nas. Niezbędne dane w dużym stopniu już zostały zgromadzone wyniki egzaminów maturalnych i olimpiad przedmiotowych są w posiadaniu Ministerstwa Edukacji, a informacje na temat społeczno-ekonomicznej sytuacji są zbierane podczas procesu przyznawania stypendiów finansowanych z budżetu państwa (ale obejmują tylko studentów ubiegających się o pomoc materialną). Dlatego też wierzymy, że przy użyciu technologii komputerowej w rzeczywistości jest to proces niedrogi i szybki w wykonaniu. Wartość bonu może rzutować na wybór uczelni. Informacje na temat podstawowej wysokości bonu powinny zostać przekazane studentowi wraz z jego wynikami egzaminu maturalnego. Poszczególne kierunki studiów i uczelnie powinny posiadać przelicznik wartości, który podnosiłby podstawową wysokość bonu. Celem takiego procesu jest odzwierciedlenie różnych kosztów edukacji na różnych kierunkach studiów, ale nie tylko. Wartość przelicznika mogłaby zostać zwiększona, jeżeli rząd wziąłby pod uwagę strategiczne kierunki studiów, które są bardziej pożądane (przyszłe potrzeby rynku pracy) lub w przypadku wysokiej jakości nauczania (ocena Polskiej Komisji Akredytacyjnej). Wartość bonu mogłaby również zostać podzielona na dwie części zależną i niezależną od wybranego kierunku studiów (w celu lepszego odzwierciedlenia zdolności finansowej studenta): Gdzie: W stanowi indywidualną wartość bonu, - jest to podstawowa wartość bonu niezależna od wybranego kierunku, to podstawowa wartość bonu zależna od kierunku i uczelni wybranych przez studenta, - mnożnik przypisany do kierunku i na uczelni j. Bony studenckie mają dwie ważne zalety. Po pierwsze, są one elastycznym narzędziem, które może zostać w łatwy sposób dostosowane do zmieniającej się sytuacji na rynku. Wszystko, co należy zrobić w procesie dostosowawczym, to zmienić parametry modelu wykorzystanego do przeliczenia wartości bonów. Taki system jest lepszy w porównaniu do obecnej sytuacji, w której panuje inercja, która ogranicza 147

148 zdolność przystosowania się do dynamicznych warunków panujących na rynku. Co ważniejsze, system bonów zmusiłby rząd do stałego monitorowania i ulepszania polityki finansowania studiów oraz do dostosowania jej do zmieniającego się rynku. Rząd miałby również motywację do przeprowadzania regularnych badań rynku pracy i jego potrzeb oraz do uzupełniania danych na temat społecznoekonomicznego pochodzenia polskich studentów, a także do otwartego komunikowania i uzasadnienia kursu obranej polityki finansowania studiów. W rezultacie, polityka stałaby się bardziej zorientowana na wartościowe osiągnięcia naukowe i podparta analizą kosztów i korzyści. Bony edukacyjne należy uzupełnić o system kredytów studenckich gwarantowanych przez Skarb Państwa. Istnieje ku temu kilka powodów, a najważniejszym z nich jest okresowe ograniczenie budżetowe. Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego wydaje 8,7 miliarda złotych na dydaktyczne dotacje, plus 1,6 miliarda złotych na stypendia ufundowane z budżetu państwa. To daje łączna kwotę 10,3 miliarda złotych, które nie wystarczają, aby pokryć 100% opłat edukacyjnych dla wszystkich studentów w Polsce (nawet jeżeli weźmiemy pod uwagę niekorzystne trendy demograficzne). Dlatego też wartość bonów powinna pokrywać tylko część opłat edukacyjnych i nigdy nie być od nich wyższa. Pokrycie 100% opłat edukacyjnych nie jest pożądane, ponieważ jest to marnowanie publicznych pieniędzy (efekt wypierania) oraz zazwyczaj wysokość dotacji jest zbyt duża z punktu widzenia gospodarki (efekty zewnętrzne). Dlatego też pieniądze przekazane poprzez system bonów można by wykorzystać w sposób bardziej efektywny niż przy bieżącym schemacie finansowania. Czesne to nie jedyny koszt studiów. Za wyjątkiem opłat edukacyjnych, powinno się również rozważyć koszty wynajęcia mieszkania, zakupu jedzenia, książek, itp. Studenci uczęszczający na studia dzienne mogą nie mieć wystarczającej ilości pieniędzy na pokrycie wszystkich kosztów podczas okresu nauki. Jak rozwiązać ten problem? Po pierwsze, nasz system bonów jest już (przynajmniej częściowo) odpowiedzią na to pytanie, ponieważ gorzej sytuowani studenci otrzymają bony o wyższej wartości. Wierzymy, że podatnik nie powinien pokrywać całego kosztu nauki studenta oraz jego wydatków na życie. Jest to spowodowane tym, że student powinien postrzegać studia jako długoterminową inwestycję indywidualną oraz nie powinien decydować się na edukację, jeżeli zwrot z tej inwestycji nie wydaje mu się korzystny. Odpowiedni schemat finansowania powinien pozostawić pewną kwotę, którą uiści student z pełną świadomością kosztów inwestycji w edukację, jaką ponosi. Jednakże może pojawić się pytanie: co się stanie jeśli wartość bonu nie pokrywa całego kosztu opłat edukacyjnych, a student potrzebuje większej kwoty na swoją edukację? Nowy system kredytów studenckich należy zaprojektować tak, żeby dobrze uzupełniał się z bonami edukacyjnymi. Zakładając, że student już dostał rekompensatę za swoje społecznoekonomiczne pochodzenie w drodze przyznania bonu oraz, że jego wartość dobrze odnosi się do efektów zewnętrznych, a wciąż brakuje środków na pokrycie kosztów utrzymania, on/ona powinni mieć możliwość wzięcia kredytu studenckiego gwarantowanego przez Skarb Państwa. W Polsce już mamy takiego rodzaju program, który funkcjonuje całkiem dobrze, dlatego powinien zostać tylko dostosowany do nowego programu bonów edukacyjnych. Maksymalna wartość kredytu powinna być obliczana tak, aby 148

149 w sytuacji, gdy rodzince studenta nie mają środków, aby pomóc dziecku finansowo podczas studiów, studentowi starczyło pieniędzy na pokrycie brakującej części czesnego oraz kosztów związanych z utrzymaniem. Pożyczki jako dodatkowa motywacja. Pożyczki studenckie mogą również zostać wykorzystane w celu zmotywowania studentów do cięższej pracy podczas studiów. Można to osiągnąć w taki sposób, że w zależność od akademickich osiągnięć, część kredytu studenckiego zostanie umorzona. Na przykład: jeżeli ktoś należy do 10% najlepszych studentów, wtedy 30% kredytu mogłaby zostać umorzona i taka wartość powinna zmniejszać się w zależności od zajmowanej przez studenta pozycji w rankingu. Taki schemat mógłby zmotywować studentów to większego wkładu pracy i tym samym stymulować proces akumulacji kapitału ludzkiego. Jednakże należy tutaj uważać maksymalna wysokość kredytu, która może zostać umorzona, nie powinna być zbyt wysoka, ponieważ mogłoby to stać się motywatorem do wybierania przez studentów gorszych uczelni, w celu osiągnięcia lepszych wyników (w porównaniu z innym studentami) w celu zmaksymalizowania wartości umorzenia kredytu. Wyzwanie 3: Jak zaprojektować nową strukturę szkolnictwa wyższego? Zmiana systemu nie oznacza zmiany myślenia. Polska wprowadziła trzystopniowy system szkolnictwa wyższego w oparciu o Proces Boloński. Problemem jest jednak to, że zmiana została dokonana jedynie na papierze, a nie w świadomości studentów, ich rodziców oraz pracodawców. Większość instytucji szkolnictwa wyższego dzieli 5-cio letni program studiów magisterskich na 3-letnie studia licencjackie oraz 2-letnie studia magisterskie, a większość programów studiów pierwszego stopnia jest komplementarnych względem programów magisterskich. Dlatego też, ponad 75% polskich studentów, podejmuje decyzję o kontynuacji swojej edukacji i od razu podejmuje naukę na studiach magisterskich. W Polsce ten procentowy wynik jest znacznie wyższy w porównaniu do większości krajów Europejskich. Kolejnym zaskakującym aspektem jest to, że mniej niż 10% studentów w Wielkiej Brytanii decyduje się na kontynuacje edukacji w przeciągu dwóch lat od ukończenia pierwszego poziomu studiów. Wynik ten jest również znacznie niższy niż, między innymi, w krajach takich jak: Norwegia, Hiszpania, Szwecja, Niemcy, Finlandia, Włochy, Holandia, Belgia i Luksemburg. W naszej opinii, wysoki odsetek studentów w Polsce, którzy decydują się na kontynuację swojej edukacji od razu na poziomie magisterskim, wynika z niskiego poziomu nauczania na studiach licencjackich, czego efektem jest mocne przekonanie pracodawców, że stopień licencjacki nie stanowi pełnego wykształcenia wyższego. Zmiana myślenia może być korzyścią i dla studentów i dla rynku pracy. Wyzwaniem jest więc zmiana koncepcji studiów licencjackich w taki sposób, aby polskie społeczeństwo postrzegało je jako pełne wykształcenie wyższe. Według nas, procentowy odsetek studentów kontynuujących studia na drugim stopniu studiów jest zdecydowanie zbyt wysoki, a jakość i znaczenie tytułu magistra w Polsce są zdecydowanie zbyt niskie. Wierzymy, że byłoby korzystne gdyby więcej studentów zdecydowało się iść do pracy po ukończeniu studiów licencjackich, zamiast od razu kontynuować naukę na studiach 149

150 magisterskich. Jeżeli kiedykolwiek zdecydują się na kontynuację swojej edukacji wyższej na drugim poziomie, powinni zrobić to po uprzednim zdobyciu doświadczenia na rynku pracy. W Polsce istnieje wiele szkół wyższych, ale brak jednostek wybitnych. Pośród uczelni wyższych w Polsce możemy wyróżnić między innymi 18 uniwersytetów, 18 uniwersytetów technicznych, 5 uniwersytetów ekonomicznych oraz 6 uniwersytetów przyrodniczych. Oprócz tego, w Polsce funkcjonuje jeszcze 300 prywatnych szkół wyższych wszelkiego rodzaju. Z drugiej strony, patrząc na wszelkie światowe rankingi uczelni wyższych, polskie jednostki są w najlepszym wypadku na końcu 3. setki, a większość nie jest nawet sklasyfikowana w pierwszym tysiącu. Przedkładając te liczby na rzeczywistość można wnioskować, że polskie uczelnie praktycznie nie istnieją na światowej mapie szkolnictwa wyższego. Pierwszym potencjalnym powodem takiej sytuacji może być fakt, iż nie stać nas na utrzymanie tak wielu placówek, przez co żadna z nich nie może być oceniana jako prestiżowa oraz konkurować z innymi wiodącymi placówkami. Kolejnym problemem w Polsce zdaje się być brak lokalnej Ligi Bluszczowej. Istnieją wprawdzie instytucje, które są postrzegane jako bardziej prestiżowe niż inne, jednakże nie stanowią one zwartej grupy, z wyraźnie wyższym poziomem nauczania, nieporównywalnym środowiskiem studiów, gromadzącym śmietankę polskich studentów. Wydaje się to szczególnie ważne w Polsce, gdzie reżim komunistyczny celowo powstrzymywał wykreowanie biznesowej i intelektualnej elity, która mogłaby poprowadzić nasz kraj w kierunku szybszego rozwoju w wielu dziedzinach. W licznych zachodnich krajach elitarne szkoły kształtują przyszłą elitę biznesową oraz liderów politycznych, czego przykładem może być francuskie Grandes Ecoles oraz amerykańska Liga Bluszczowa. Uczelnie te mają złożony i wymagający proces rekrutacyjny, gromadzą renomowanych profesorów, zapewniają najwyższe standardy nauczania oraz pomagają absolwentom w uzyskaniu pracy w najbardziej prestiżowych firmach i instytucjach. Dzięki tym wszystkim elementom, wychowankowie takich szkół są w stanie podjąć odpowiedzialność za przełomowe przedsięwzięcia zarówno w światowym biznesie, jak i w polityce. Tylko poprzez wspieranie powstawania takich elitarnych grup uczelni w Polsce będziemy w stanie wykształcić absolwentów najwyższej jakości, wpisujących się we wszystkie sektory gospodarki, i dzięki temu zapewnić naszemu krajowi możliwość skutecznego odpowiadania na współczesne wyzwania gospodarcze na poziomie państwa. Jedną z najważniejszych kwestii zapobiegającą powstawaniu takich elitarnych grup jest proces selekcji, który jest ujednolicony dla niemal wszystkich uczelni w Polsce. Państwo podejmuje wysiłki, by poprawić sytuację Polski w światowych rankingach. Warto podkreślić pewnie działania Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego w omawianym zakresie. Zarówno program Krajowych Naukowych Ośrodków Wiodących (KNOW) oraz ostatnio zaprezentowane rankingi ośrodków badawczych, stanowią krok w dobrym kierunku, aczkolwiek działania te są wciąż niewystarczające. Instytucje, które biorą udział w programie KNOW, mogą uzyskać do 10 mln złotych dofinansowania rocznie ( Kwota ta stanowi zaledwie mały odsetek budżetów większości uczelni. Ponadto nie jest to wystarczająca kwota nie tylko, aby zapewnić wprowadzenie poważnych zmian w najlepszych placówkach, ale także do zmotywowania uczelni z wysokim potencjałem, aby starały się dorównać światowym liderom. Również 150

151 system rankingów wprowadzony przez Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego, jest tylko częściowo skuteczny. Rozwiązanie 3: Nowa struktura szczebla szkolnictwa wyższego Zmiana postrzegania przez społeczeństwo stopnia licencjata jako niepełnego wykształcenia wyższego. Studia licencjackie w Polsce nie są postrzegane jako pełnowartościowe studia wyższe. Wierzymy, że to właśnie uruchamia reakcję łańcuchową, która zmusza młodych ludzi w Polsce do masowego ubiegania się o tytuł magistra. Problem ten rozpoczyna się od braku doradztwa zawodowego na wcześniejszych etapach edukacji młoda osoba nie wie jaka ścieżka kariery jest najlepsza i dlatego przekłada decyzje na ten temat poprzez pójście do liceum, gdzie nie zdobywa żadnej praktycznej wiedzy i dlatego ma mniejsze szanse na znalezienie pracy. Zmusza to ucznia do zdobycia licencjatu, jednak, tak jak opisano powyżej, taka edukacja jest postrzegana jako niewystarczająca i dlatego zmusza studenta do dalszej nauki w celu zdobycia stopnia magistra. Masowa edukacja na programach magisterskich skutkuje jej niską jakością oraz pauperyzacją tytułu magistra. Co zrobić żeby poprawić postrzeganie stopnia licencjackiego? Jeżeli chcemy, aby licencjat był postrzegany jako wystarczający stopień zawodowy, należy działać zdecydowanie, ponieważ przekonanie, że należy bezwzględnie posiadać tytuł magistra jest głęboko zakorzenione w umysłach Polaków. Jeżeli nie chcemy, aby absolwenci studiów licencjackich szli na rynek pracy, tylko zawsze kontynuowali studia na II stopniu,, najlepiej byłoby ponownie połączyć studia w jednolity 5-cio letni program magisterski. Jednak według nas, lepszym rozwiązaniem jest polepszenie jakości studiów licencjackich tak, aby mogły być traktowane jako pełnowartościowe wykształcenie wyższe. Dlatego też poniżej proponujemy zdecydowane działania, które pomogą ten problem rozwiązać. Studia licencjackie powinny zostać wydłużone do czterech lat. Takie rozwiązanie nie jest obce w Unii Europejskiej chociaż większość studiów licencjackich jest wciąż trzyletnia, to są również programy czteroletnie. W Stanach Zjednoczonych 4-letni licencjat jest normą. Uzasadnienie takiej zmiany jest według nas takie, że trzy lata to zbyt krótki okres, aby otrzymać wykształcenie, które jest wystarczające, aby być postrzegane jako specjalistyczne w konkretnej dziedzinie na rynku pracy. To również będzie mocnym sygnałem dla społeczeństwa, że rząd zmienia swoją politykę. Należy ograniczyć liczbę uczelni wyższych kształcących magistrów. Kolejną zmianą, którą proponujemy jest zredukowanie liczby uczelni, które mają uprawnienia do przyznawania stopnia magistra, poprzez wprowadzenie ścisłych miar jakości. Według nas, tylko uczelnie, które mają wystarczające osiągnięcia naukowe, powinny mieć uprawnienia do prowadzenia studiów magisterskich. Takie rozwiązanie jest aktualnie wykorzystywane w Polsce w celu wyboru instytucji, które mają prawo do nadawania stopni doktora oraz habilitacji. My proponujemy rozszerzenie tego mechanizmu oraz jego wykorzystanie w przypadku studiów magisterskich. Dlatego też proponujemy kategoryzację wszystkich podstawowych jednostek organizacyjnych uczelni wyższych na grupy od A do D lub E: 151

152 Tabela 2. Propozycja kategoryzacji placówek szkolnictwa wyższego Kategoria A B C D-E Źródło: Opracowanie własne Stopnie jakie dana placówka ma prawo przyznać Habilitacja, doktorat, magister, licencjat Doktorat, magister, licencjat Magister, licencjat Licencjat Wydłużenie czasu trwania programu studiów licencjackich powinno skutkować lepszym ich postrzeganiem przez społeczeństwo, natomiast zaostrzone miary jakości powinny zatrzymać proces pauperyzacji tytułu magistra. Istnieją jednak również inne korzyści takiego systemu, a najważniejsza z nich to większa podaż wykwalifikowanej siły roboczej większość studentów weszłaby na rynek pracy rok wcześniej, co pomogłoby w częściowym rozwiązaniu demograficznych problemów Polski, opisanych w innym rozdziale raportu. Takie rozwiązanie byłoby również pomocne w bardziej efektywnym wykorzystaniu państwowych funduszy. Ważne jest, by dostosować klasę uczelni do jej celów. W celu rozpoczęcia realnej reformy strukturalnej szkolnictwa wyższego, polski rząd powinien zacząć od analizy obecnej sytuacji i zdać sobie sprawę z długoterminowych negatywnych konsekwencji dotychczasowych zaniedbań. Po pierwsze, musimy zdefiniować obszary edukacji wyższej, w które chcemy najwięcej zainwestować. Po drugie, powinniśmy skalkulować ilu światowej klasy instytucji potrzebujemy i na jak wiele możemy sobie pozwolić w poszczególnych kategoriach. Kolejnym i prawdopodobnie najtrudniejszym krokiem, byłby wybór instytucji, które otrzymają zwiększone fundusze. Co więcej, proces ten nie powinien kończyć się po dokonaniu wyboru elity uczelni wyższych. Kategoryzacja będzie wpływać nie tylko na wielkość państwowego dofinansowania, lecz również zdeterminuje możliwość prowadzenia studiów magisterskich (możliwych tylko na uczelniach o kategorii A, B i C) tak jak i bardziej zaawansowanych akademickich tytułów, które należy zarezerwować tylko dla instytucji z najlepszymi wynikami. Co jest niezwykle ważne, i tutaj zaplanowano największą zmianę, potrzeba ustalenia maksymalnej liczebności uczelni z danym rankingiem. W świetle ograniczonych zasobów, jest to jedyny sposób, aby zapewnić, że najwyżej umiejscowione uczelnie otrzymają dofinansowanie, które pozwoli im dołączyć do pierwszej klasy ogólnoświatowych uczelni i skutecznie z nimi konkurować. Takie warunki również zaostrzają konkurencję pomiędzy uczelniami w Polsce i powinny poskutkować w podniesieniu jakości nauczania i prowadzonych badań. Proces selekcji studentów powinien zostać uelastyczniony. Na ten moment jedyny czynnik wzięty pod uwagę w procesie rekrutacji studentów to wynik egzaminu maturalnego. Wprowadzenie państwowych egzaminów w procesie rekrutacji jest powszechną na świecie praktyką, jednak w wielu krajach brane są pod uwagę również inne czynniki, np. eseje oraz rozmowy kwalifikacyjne. Wzbogacenie procesu rekrutacji 152

153 o te elementy umożliwia bardziej obiektywną i adekwatną ocenę profilu przyszłego kandydata. W Polsce takie miary praktycznie nie istnieją, z powodu ograniczeń ustawowych. Naszym zdaniem uczelnie (przynajmniej te z wyższych kategorii) powinny móc w większym zakresie ustalać zasady przyjęć na studia. Egzamin maturalny powinien być tylko jego obowiązkowym elementem, jednakże inne elementy takie jak wyżej wspomniane eseje czy rozmowy, powinny być również dozwolone. Elitarne szkoły wymagają najlepszych studentów i tylko dzięki specjalnie zaprojektowanemu procesowi rekrutacji będą w stanie wyłowić prawdziwe perły. Istnieją jeszcze dwa aspekty związane z proponowanym finansowaniem uniwersytetów, które powinny zostać omówione. Pierwszy jest związany z brakiem podziału uczelni na publiczne i prywatne z punktu widzenia finansowania związanego z zajmowanym rankingiem. Jako że te fundusze są bezpośrednio związane z jakością uczelni, powinniśmy pozwolić prywatnym instytucjom również się o nie ubiegać. Tylko dzięki wzmożonej konkurencji na rynku istnieje realna szansa na polepszenie jakości oferowanych usług w tym sektorze. Drugi aspekt odnosi się do kwoty funduszy przyznawanych w ten sposób. W przeciwieństwie do już istniejącego programu KNOW (Krajowe Naukowe Ośrodki Wiodące), gdzie placówki szkolnictwa wyższego mogą podwyższyć swoje roczne fundusze zaledwie o kilka procent, nowy system finansowania powinien pozwolić, aby ten poziom wzrósł przynajmniej o 40-50%. Tylko dzięki tak znaczącemu wzrostowi funduszy, w polskim systemie szkolnictwa wyższego mogą zaistnieć poważne zmiany. W tym miejscu naturalne wydaje się pytanie dotyczące źródła tych dodatkowych funduszy. Placówki niższej rangi powinny naszym zdaniem doświadczyć cięć w funduszach. W wielu przypadkach mogą nie być one w stanie kontynuować swojej działalności. Ale czy jest coś złego w eliminowanie z systemu szkolnictwa wyższego najsłabszych ogniw? Studia przypadku: Hiszpania i Niemcy Na dowód tego, że kraj może doświadczyć relatywnego upadku edukacji wyższej, wymieniana jest Hiszpania. Ten kraj może być przykładem niskiej efektywności inwestycji państwowych w wyższą edukację. W świadomości społeczności hiszpańskiej zakorzenione są obawy, że dwie dekady intensywnego państwowego inwestowania okazały się zwyczajnie nieskuteczne. Tylko jeden hiszpański uniwersytet znalazł się w ostatniej dwusetce Times Higher Education Światowego Rankingu Uniwersytetów 46, a żaden obywatel Hiszpanii nie otrzymał Nagrody Nobla w dziedzinie nauki w ciągu ostatnich 100 lat. Aktualnie Hiszpania zmaga się z dużym wskaźnikiem rezygnacji z kontynuacji nauki przez studentów, niskim poziomem zdawalności egzaminów oraz alarmującym poziomem bezrobocia wśród młodych ludzi. Hiszpańscy studenci są poniżej średniej UE. Odsetek uczniów przerywających naukę wynosi 25%, co stanowi niemal dwukrotność średniej Unii Europejskiej, wynoszącej blisko 13%. Oznacza to, że jeden na czterech studentów przerywa naukę, a wielu z nich nawet nie ukończywszy obowiązkowego wykształcenia 46 Źródło: 153

154 gimnazjalnego. Co więcej, udział studentów, którzy powtarzają przedmioty jest wysoki, a bezrobocie wśród młodych utrzymuje się na poziomie 57%. Podsumowując, 23,7% młodych ludzi pomiędzy 15 a 29 rokiem życia ani nie studiuje ani też nie pracuje. Hiszpania dużo inwestuje w szkolnictwo wyższe. Całkowita wartość inwestycji hiszpańskiego rządu w szkolnictwo wyższe była wysoka, nawet w porównaniu do najlepiej prosperujących krajów takich jak Wielka Brytania, Holandia czy Niemcy. Hiszpania przeznacza rocznie ok. 10 tys. dolarów na studenta w publicznej edukacji, o 21% więcej niż średnia Organizacji Współpracy Gospodarczej i Handlu (OECD) oraz Unii Europejskiej. Całkowita wartość inwestycji w edukację podwoiła się w ostatniej dekadzie: od 27 miliardów euro do 53 miliardów euro. Hiszpańskie laboratoria i uniwersyteckie budynki są średnio dużo większe i nowocześniejsze niż te na uniwersytetach np. w Wielkiej Brytanii. Duże wydatki zostały również przeznaczone na infrastrukturę oraz na pozyskiwanie zagranicznych talentów akademickich. To, czego potrzebuje obecnie hiszpański sektor edukacji wyższej, to już nie zakrojona na dużą skalę strategia inwestycyjna. Zamiast tego, bardziej potrzebne są fundamentalne reformy samych uczelni. Sugerowana przez ekspertów reforma powinna dotyczyć restrukturyzacji zarządu uczelnianego, dostosowania akademickich pensji oraz zmiany logiki finansowania badań. Reformy powinny stanowić wyzwanie dla egalitarystycznego ducha narodu, gdzie każdy uniwersytet w opinii społeczeństwa powinien gwarantować identyczną jakość edukacji. Podsumowując, Hiszpania zmaga się z masowym bezrobociem wśród młodych, porównywalnie małym wkładem w światowe badania akademickie oraz problemem jakości nauczania zarówno ze strony kwalifikacji wykładowców jaki i przygotowania studentów. Wszystkie te problemy zaistniały pomimo dużych inwestycji w szkolnictwo wyższe i jego rozwój. Polska powinna zatem skupić się na tworzeniu bezpośredniego połączenia pomiędzy kształceniem a zatrudnieniem poprzez uwzględnienie rad zaproponowanych wcześniej oraz zdecydowanemu ulepszaniu i promowaniu kształcenia zawodowego. Co więcej, wewnętrzny system niekonkurencyjnego schematu finansowania dowiódł, że jest nieskuteczny zarówno w aspekcie utrzymania studentów w systemie edukacji oraz rozprzestrzenianiu prac badawczych. Polska powinna poczuć się ostrzeżona i zachęcona do podążania za przedłożoną przez nas logiką planu finansowania oraz nową strukturą szkolnictwa wyższego. Przykład Hiszpanii udowadnia, że same pieniądze nie stanowią rozwiązania problemu, co powinno stanowić dobrą lekcję dla przyszłych inwestycji prowadzonych w Polsce w tym sektorze. Zupełnie inny przykład stanowią Niemcy, który stawiamy sobie za wzór kierunku reformy kształcenia zawodowego. Niemiecki system kształcenia zawodowego jest głęboko utrwalony i szeroko uznawany w niemieckim społeczeństwie. System oferuje kwalifikacje w szerokie spectrum zawodów oraz elastyczności przystosowania się do zmieniających się potrzeb na rynku pracy. Odgrywa główną rolę w Niemieckim systemie edukacji, przyciągając prawie 60% uczniów w typowym wieku szkolnictwa wyższego. 154

155 Szkolnictwo zawodowe w Niemczech ma szereg zalet. Główną siłą niemieckiego systemu edukacji, jest wysoki poziom zaangażowania i odpowiedzialności ze strony pracodawców oraz innych partnerów systemu edukacji. W rezultacie, system ten skutecznie łączy kształcenie z ofertami na rynku pracy. Niemiecki system łączy publiczne i prywatne fundusze. Zawierają one fundusze kwalifikowane na ogólnokrajowym, regionalnym (na poziomie poszczególnych landów), miejskim i firmowym poziomie. System finansowania zaprojektowano w celu zapewnienia, że krótkoterminowe potrzeby pracowników nie naruszą szerszych celów edukacyjnych i gospodarczych korzystnych z punktu widzenia państwa. Niemiecki system edukacji jest nazywany podwójnym, ponieważ łączy staże w firmie oraz wykształcenie zdobyte podczas programu studiów zawodowych w jednym programie nauczania. Odsetek społeczeństwa z wykształceniem wyższym jest średnio niższy w Niemczech, niż w większości krajów Unii Europejskiej, gdyż ok. 60 proc. kohorty wybiera właśnie kształcenie zawodowe. Z całości uczniów szkół ponadgimnazjalnych, 75% decyduje się na podwójny system, podczas gdy reszta uczęszcza do szkół o pełnowymiarowym systemie studiów zawodowych, który trwa 2-3 lata oraz może oferuje opcję odbycia stażu. Dodatkowo, w celu zdobycia upragnionej kwalifikacji zawodowej, niektóre z wymienionych szkół oferują uzyskanie certyfikatów zawodowych po ukończeniu studiów. Podwójny program jest aktualnie oferowany w ponad 350 dziedzinach oraz trwa od 2 do 3,5 roku. Stażyści spędzają zwykle 3-4 dni w tygodniu w firmie, co zapewnia praktyczną naukę opartą na planie szkoleniowym i jego wytycznych wyznaczonych w centralnie ustalanych rozporządzeniach dotyczących każdej kwalifikacji. Rozporządzenia regulują czas trwania stażu, opisują profil zawodowy oraz wyznaczają ostateczne wymagania egzaminacyjne. Stażysta otrzymuje pensję, która wzrasta z każdym rokiem i średnio stanowi jedną trzecią początkowej pensji w pełni wykształconego pracownika. Małe firmy, które nie mogą zapewnić odpowiedniego szkolenia, mogą zawierać pakty szkoleniowe z innymi firmami. Niemniej jak wspomniano wcześniej, praktyczne szkolenie jest zawsze uzupełniane nauką w szkołach zawodowych, gdzie studenci spędzają 12 godzin tygodniowo. W takich placówkach studenci otrzymują jedną trzecią ogólnego wykształcenia i dwie trzecie specjalistycznej edukacji, w zależności od zakresu programu nauczania ustalanego przez centralną komisję oraz przez kraje związkowe odnośnie wykształcenia ogólnego. W Niemczech istnieje zdywersyfikowany system odpowiedzialności za finansowanie systemu edukacji zawodowej. Odpowiedzialność za fundusze szkół zawodowych spoczywa na krajach związkowych (głównie w formie wynagrodzeń dla nauczycieli) oraz władzach krajów związkowych (wyposażenie, infrastruktura), podczas gdy firmy ponoszą koszty szkoleń w miejscu pracy. W niektórych sektorach firmy stworzyły ogólny fundusz, który pokrywa koszty poniesione przez instytucję zapewniającą staż, podczas gdy w innych sektorach firmy ponoszą koszty we własnym zakresie. Ogółem, w największym stopniu w kosztach partycypują firmy, natomiast rząd federalny oraz biura pośrednictwa pracy odgrywają rolę wspierającą. Jeżeli chodzi o kadrę naukową, są dwa ogólne typy nauczycieli. Jeden z nich specjalizuje się w przedmiotach teoretycznych, a drugi w szkoleniach praktycznych. Nauczyciele teoretycznych 155

156 przedmiotów potrzebują kwalifikacji uniwersyteckich lub podobnych, zaświadczających również o doświadczeniu w nauczaniu. Nauczyciele zorientowani na przekazywanie wiedzy praktycznej nie potrzebują dyplomu ukończenia szkoły wyższej, natomiast z zasady posiadają doświadczenie w odpowiednim zawodzie w stopniu wykwalifikowanego pracownika lub rzemieślnika. Zalety takiego systemu dla rynku pracy są liczne i istotne z punkty widzenia gospodarki. W oparciu o prawo niemieckie, pracodawcy mają prawo do wypłacenia mniejszej kwoty swoim stażystom niż wynoszą średnie stawki rynkowe. Analitycy doszli do wniosku, że różnice pomiędzy wynagrodzeniem stażystów a przeciętnym wynagrodzeniem w porównywalnym zawodzie dowodzą opłacalności takiego rozwiązania ze strony pracodawców (źródło: Successful Education Reform: Lessons from Poland, Knowledge Brief vol. 34, 2010]. Wartość pracy, jaką otrzymują jest zdecydowanie wyższa niż koszty zatrudniania ich jako stażystów. Co więcej z 350 wspominanych profili zawodów, wiele to takie, które odzwierciedlają szybkie zmiany zachodzące w biznesie. Dalej w kontekście zalet dla pracodawców w kwestii elastyczności, wiele ścieżek kształcenia stwarza możliwości wyjścia i powrotu do edukacji zawodowej z innych systemów kształcenia, również uczelni wyższych. W końcu, pracodawcy obejmują długoterminową i dobrze ustrukturyzowaną rolę w przygotowaniu programu nauczania poprzez udział w Izbach Handlowych. Nadzorują one jakość podaży szkoleń pracowniczych oraz tworzą reguły oceny kandydatów. Ten stopień zaangażowania efektywnie zobowiązuje pracodawców do prowadzenia opisanego systemu stażu oraz łączy wsparcie pracodawcy w ramy kwalifikacji zawodowych. Ten zakres wsparcia gwarantuje uznawalność kwalifikacji stażystów. Tym samym tworzy się pozytywny cykl zamknięty, łączący chęć młodych ludzi do odbycia stażu, zaangażowanie pracodawców w szkolenie pracowników oraz, w skali makro, pozytywne efekty ekonomiczne na rynku pracy. Podsumowując, największą zaletą niemieckiego podejścia do systemu edukacji zawodowej są bez wątpienia zasady kierujące podwójnym systemem kształcenia. Jedną z głównych zasad jest komplementarność teoretycznej wiedzy przekazywanej w szkole z praktycznymi zdolnościami kształconymi w miejscu pracy. Te dwa elementy wzajemnie się wzmacniają: teoria ułatwia podejście do praktycznych problemów, podczas gdy praktyka wspiera teorię poprzez zapewnienie ciągłego przepływu realnych problemów i nowych zastosowań. Takie wzajemne wsparcie działa najlepiej w sytuacji, kiedy uczeń obcuje regularnie z oboma środowiskami. Aktywne zaangażowanie sektora prywatnego i partnerów społecznych, czyli cechy podwójnego systemu szkolnictwa, pomagają zapewnić adekwatność kształcenia do potrzeb rynku pracy. To z kolei pomaga młodym ludziom znaleźć zatrudnienie. Elastyczność niemieckiej kombinacji szkół wyższych z podwójnym systemem kształcenia zawodowego, reprezentuje konsekwencję w zapewnieniu umiejętności, wiedzy i motywacji, które odgrywają znaczącą rolę w gospodarczej konkurencyjności Niemiec i umacniają ekonomiczną pozycję tego kraju w globalnej gospodarce. Warto również zauważyć, że współczynnik zatrudnienia dla kohort na wszystkich poziomach wykształcenia jest wyższy niż średnia państw członkowskich Unii Europejskiej [źródło: Germany. VET in Europe Country Report, CEDEFOP 2011]. 156

157 Przykład efektywnego, zorientowanego rynkowo systemu niemieckiego szkolnictwa zawodowego, powinien zachęcić Polskę do podążania podobną ścieżką. Rosnące bezrobocie wśród wśród wykształconych młodych ludzi w połączeniu ze wzrastającym rozczarowaniem odnośnie perspektyw kariery zawodowej, powinny być postrzegane jako początkowy sygnał strukturalnego niedopasowania na rynku pracy. Uważamy, że powinniśmy starać się celowo zmniejszyć odsetek kohorty udającej się na studia wyższe i rozpowszechnić tym samym zreformowaną ścieżkę edukacji zawodowej w celu zbilansowania popytu i podaży kwalifikacji na rynku pracy. Bibliografia: 1. Kathrin Hoeckel and Robert Schwartz Learning for Jobs, OECD Reviews of Vocational Education and Training Germany, OECD (2011) The Impact of the 1999 Education Reform in Poland, OECD Education Working Papers, No. 49, OECD Publishing. 3. Klaus Schwab The Global Competitiveness Report , Insight Report, World Economic Forum 4. OECD Education at a Glance 2012: OECD Indicators, OECD Publishing, Polski Portal Edukacyjny 6. The World University Ranking Government approves education reform, Moncloa Palace, Madrid, Friday 17 May 8. Górniak J., (red.) Bilans kapitału ludzkiego. Młodość czy doświadczenie? Kapitał ludzki w praktyce. Raport podsumowujący III edycję badań BKL z 2012 roku, PARP, Warszawa, Instytut Rozwoju Kapitału Intelektualnego im. Sokratesa Bezpłatne studia fakty i mity. Raport na temat cen studiów w Polsce w roku 2009/2010, Warszawa, Instytut Rozwoju Kapitału Intelektualnego im. Sokratesa (Bez)płatne studia. Raport na temat cen studiów w Polsce w roku 2010/2011, Warszawa, Jack Grove Spain grapples with reform of stagnant system, 1 August Lipsky, D. K. and Gartner, A. (1989) Building the future, Beyond Separate Education: Quality Education for All. Baltimore, s Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego Krajowe Naukowe Ośrodki Wiodące, Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego Informacja o najpopularniejszych kierunkach studiów na uczelniach publicznych, Warszawa, Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego Szkolnictwo Wyższe w Polsce, Warszawa, Pedersen O.K. Institutional Competitiveness: How Nations Came to Compete, G. Morgan, J.L. Campbell, C. Crouch, O.K. Pedersen, R. Whitley, The Oxford Handbook of Comparative Institutional Analysis. Oxford: Oxford University Press, str , Rakowski W. Sytuacja środowiska studenckiego. Pochodzenie społeczne i status materialny, Ekspertyza nr 208 dla Biura Analiz Sejmowych, Warszawa, Rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego zmieniające rozporządzenie w sprawie 157

158 sposobu podziału dotacji z budżetu państwa dla uczelni publicznych i niepublicznych, 2013 Successful Education Reform: Lessons from Poland, Knowledge Brief vol. 34, The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank (2009) Better financing: stronger outcomes. A public sector expenditure review for the education sector in Poland, Washington D.C. 20. The World Bank / European Investment Bank (2004) Tertiary education in Poland, Warsaw. 21. SGH, EY, Amerykańska Izba Handlowa w Polsce Kompetencje i kwalifikacje poszukiwane przez pracodawców wśród absolwentów szkół wyższych, wchodzących na rynek pracy, Warszawa, Stiglitz J. Ekonomia sektora publicznego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa, Świerzbowska-Kowalik E. Wykształcenie środowisk rodzinnych i miejsce zamieszkania jako wyznaczniki szans na podjęcie studiów, Nauka i Szkolnictwo Wyższe, 2000, nr 2, s Świerzbowska-Kowalik E. & Gulczyńska H. Dostępność wyższego wykształcenia materialne i społeczne uwarunkowania. Raport z badania wśród studentów na zlecenie Ministerstwa Edukacji Narodowej, Centrum Badań Polityki Naukowej i Szkolnictwa Wyższego, Uniwersytet Warszawski, Ute Hippach-Schneider, Kristina Alice Hensen, Karen Schober Germany. VET in Europe Country Report, CEDEFOP, Vocational education and training in Poland. CEDEFOP, Publications Office of the European Union, Wiśniewski, J. Secondary education in Poland: 18 years of changes, document zaprezentowany podczas czwartej konferencji edukacyjnej ECA w Tiranie, października 2007 r. 28. OECD PISA Results,

159 159

160 160

161 Część I. Kapitał ludzki: System Emerytalny Młody Reformator: Jakub Kołodziej Ekspert Branżowy: Prof. Marek Góra 161

162 Starzenie się ludności krajów Unii Europejskiej stanowi jedno z największych wyzwań, przed którymi stoi Europa w XXI wieku. Rozwiązania systemów emerytalnych będą decydowały o konkurencyjności krajów na arenie międzynarodowej, gdyż bezpośrednio wpływają na koszty pracy, poziom oszczędności, inwestycji jak i zrównoważenie finansów publicznych. Problem starzenia jest szczególnie ważny dla krajów Centralnej i Wschodniej Europy, która według danych Banku Światowego posiadają jeden z najniższych w Europie współczynników dzietności na poziomie 1,3. Dlatego też My, Młodzi Polacy wchodzący na rynek pracy jesteśmy szczególnie zaniepokojeni brakiem długoterminowego zbilansowania systemu emerytalnego i funkcjonowaniem znacznej redystrybucji międzypokoleniowej. Taka sytuacja doprowadzi do nieuchronnego zwiększenia w przyszłości obciążeń podatkowych dla pokolenia naszego i pokolenia naszych dzieci. Można oczekiwać, że istotna zmiana struktury demograficznej objawiająca się w szczególności we wzroście wskaźnika obciążenia demograficznego tj. liczby osób w wieku poprodukcyjny w stosunku do liczby osób aktywnych zawodowo będzie prowadziła do narastania konfliktu pomiędzy pokoleniem młodych (finansujących transfery) i starych (otrzymujących transfery). Powiększająca się grupa starszych będzie miała rosnący wpływ polityczny, który może starać się wykorzystać do utrzymania lub nawet powiększenia transferów i stopy zastąpienia. Wykres 1. Prognoza współczynnika obciążenia demograficznego w Polsce 64,6% 53,0% 35,2% 39,9% 19,0% 26,9% Źródło: OECD Zwiększenie składki emerytalnej wydaje sie być nieuniknione. Badania wykazują, że przy stałej strukturze demograficznej i stabilnym poziomie zatrudnienia podwyższenie stopy zastąpienia musi wiązać się z podwyższeniem stopy składki w sposób bezpośredni (w postaci podatków lub para-podatków) lub pośredni (w postaci zwiększenia długu jawnego bądź ukrytego). W stanie równowagi stopa zastąpienia jest uzależniona od stopy składki realnej, stopy zatrudnienia i stosunku liczby pracujących do liczby pobierających świadczenia (Góra 2013). ą ł ą ó 162

163 Niezależnie od udziału transferów w PKB, wielkość PKB do podziału pozostaje taka sama, a więc większe transfery oznaczają niższy udział w PKB wynagrodzenia czynników produkcji, w tym wynagrodzenia za pracę aktywnych zawodowo. Tym samym do odwiecznego konfliktu interesów pomiędzy czynnikami produkcji, kapitału i pracy o udział w PKB dołączy kolejny, narastający wraz ze zmianami demograficznymi, pomiędzy finansującymi i otrzymującymi transfery społeczne. Niższe wynagrodzenie czynników produkcji z powodu wyższych transferów, obniża bodźce do podejmowania aktywności gospodarczej i sprawia, że przyszły tort w postaci PKB do podziału pomiędzy emerytów i pracujących będzie mniejszy ze względu na stłumiony wzrost gospodarczy. Taka krótkowzroczna polityka może sprawić, że młode pokolenie nie otrzyma szansy, przed którą stawali ich rodzice. Nie oznacza to jednak, że starsi broniąc ustalonego poziomu świadczeń osiągną oczekiwane korzyści. Przeciwnie, doprowadzą do obniżenia przyszłego wzrostu produktywności i PKB a co za tym idzie również świadczeń emerytalnych. W tym kontekście zrównoważony system emerytalny powinien być postrzegany przez wszystkie pokolenia, jako jeden z najważniejszych celów strategicznych polityki makroekonomicznej. Ten rozdział przedstawia propozycje zmian w polskim systemie emerytalnym wspierające osiągnięcie tego celu. W procesie formułowania propozycji reform emerytalnych zidentyfikowaliśmy trzy najważniejsze wyzwania dla reformy systemu emerytalnego: Ograniczenie publicznego długu ukrytego i zrównoważenie systemu emerytalnego, na które składają się cztery elementy: i) Zapewnienie sprawiedliwej redystrybucji międzypokoleniowej, ii) Zbilansowanie systemu emerytalnego w długim okresie, iii) Uniknięcie wzrostu klina podatkowego, podwyższającego koszty pracy w przyszłości i tłumiącego wzrost produktywności oraz iv) Obniżenie kosztów funkcjonowania systemu emerytalnego, Poprawę efektywności inwestycji Otwartych Funduszy Emerytalnych i ulepszenie procesu konkurencji pomiędzy Powszechnymi Towarzystwami Emerytalnymi zarządzającymi OFE, Zapewnienie adekwatności prywatnych oszczędności emerytalnych Polaków oraz stworzenie warunków do zwiększenia skłonności polskich gospodarstw domowych do systematycznego długoterminowego oszczędzania i wydłużania aktywności zawodowej. Wyzwanie 1: Jak zrównoważyć system emerytalny i ograniczyć dług publiczny? W 1999 r. wprowadzono w Polsce zmiany w systemie emerytalnym, których celem było zbilansowanie systemu - niestety, kolejne rządy sukcesywnie rozmontowywały ten system co doprowadziło do jego niezrównoważenia. Kluczowym założeniem reformy systemu emerytalnego z 1999 r. było zastąpienie istniejącego systemu zdefiniowanego świadczenia (Defined Benefit, DB) przez nowy system emerytalny o charakterze systemu zdefiniowanej składki (Defined Contribution, DC) w ramach, którego składka jest dzielona pomiędzy dwa konta - finansowe i niefinansowe. System DC ma szereg zalet, z których najważniejszą jest automatyczne zbilansowanie aktuarialne tzn. suma zdyskontowanych świadczeń równa się sumie zdyskontowanych składek (Holzmann & Palmer 2006). Wysokość przyszłej emerytury jest bezpośrednio powiązana z wysokością zakumulowanych składek i oczekiwaną długością 163

164 życia na emeryturze. System ten cechuje względna odporność na manipulacje, gdyż podwyższenie emerytur jest możliwe tylko poprzez zwiększenie składki bądź waloryzację, a ta została ustawowo ograniczona do realnego wzrostu funduszu płac. W toku reformy w 1999 r. jak i w późniejszych poprawkach do ustawy, ustawodawca wprowadził kilka odchyleń od założeń czystego systemu zdefiniowanej składki, co przyczyniło się do niezbilansowania aktuarialnego systemu 47. Kolejno przedstawiamy wyliczenia dotyczące poziomu luki podtrzymywalności i poziomu transferów netto pomiędzy pokoleniami oraz prezentujemy koncepcje mechanizmów pozwalających na przywrócenie zrównoważenia systemu. Przejście z systemu zdefiniowanego świadczenia do systemu zdefiniowanej składki znacznie ograniczyło lukę fiskalną. Jabłonowski, Müller & Raffelhüschen (2011) przeprowadzili analizę sytuacji fiskalnej Polski z użyciem rachunkowości pokoleniowej. Wykres 2. Poziom luki podtrzymywalności FUS jako procent PKB w różnych wariantach reformy emerytalnej 339,1% 103,7% 99,4% 78,5% Bez reformy w 1999r. Bez zmian z 2012r. Zrównanie wieku emerytalnego do 65 lat Obniżenie składki do OFE Źródło: Jabłonowski, Müller & Raffelhüschen (2011) Przeprowadzona symulacja luki wskazuje, że zmiany w 1999 r. spowodowały ograniczenie luki fiskalnej z tytułu emerytur o ok. 220 % PKB 48. Dodatkowa analiza uwzględniła także wpływ zmian przeprowadzonych w 2012 r. Poziom zmiany luki podtrzymywalności jasno ukazuje, że zmiany te miały wiele mniejszy wpływ na poziom zrównoważenia systemu, co związane jest z faktem, że rozwiązania te 47 M.in.: i) Nadanie przywilejów emerytalnych różnym grupom zawodowym funkcjonariuszom służb mundurowych, górnikom, sędziom i rolnikom (w tym przypadku deficytu KRUS). W 2012 r. całkowity koszt przywilejów emerytalnych wyniósł 35,5 mld PLN, w tym 6,5 mld PLN dopłat do świadczeń górników, 15 mld PLN dotacji na emerytury i renty rolnicze oraz 14 mld PLN na świadczenia służb mundurowych, sędziów i prokuratorów (Rzeczpospolita 2013), ii)preferencyjny dla uczestników opłacających składki w starym systemie emerytalnym sposób przeliczania zakumulowanych składek na salda kont rozrachunkowych ZUS, iii) Częściowe utrzymanie wcześniejszych i pomostowych emerytur, iv) Niższe niż planowane transfery do Funduszu Rezerwy Demograficznej (FRD), którego aktywa w założeniu miały pokryć część powstałej luki podtrzymywalności systemu. FRD miał w założeniu służyć finansowaniu emerytur w sytuacji znacznego pogorszenia sytuacji demograficznej i zostać sfinansowany w istotnej części z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa. Niestety w wyniku kryzysu gospodarczego w 2008 r., proces prywatyzacji został stanowczo wyhamowany w stosunku do zakładanej dynamiki, a pogorszenie sytuacji finansów publicznych zmusiło rząd do sięgnięcia po środki FRD już w 2010 r. 47, co dodatkowo przyczyniło się do powiększenia deficytu FUS. 48 Luka fiskalna została oszacowana metodą rachunkowości pokoleniowej, alternatywną dla metody OECD, dlatego też szacunki te nie są bezpośrednio porównywalne do długu obliczonego według obowiązujących definicji OECD (Jabłonowski, Müller & Raffelhüschen 2011). 164

165 doprowadziły do jednoczesnego wzrostu składek, jaki i powstania nowych zobowiązań dla FUS. Obniżenie składki trafiającej na konta finansowe przynosi podobne rezultaty. Bieżące składki do FUS wzrastają, ale jednocześnie powiększają przyszłe zobowiązania FUS wobec uczestników. W obu przypadkach obniżenie luki potrzymywalności wynika głównie z aspektu czasowego napływu składek i wypływu świadczeń oraz jego wpływu na zdyskontowane wartości aktywów i zobowiązań. Transformacja systemu emerytalnego spowodowała zachwianie zasady zbilansowania aktuarialnego dla poszczególnych pokoleń. Osoby, które w 2007 r. były w przedziale wiekowym 1-30 lat będą płatnikami netto systemu. Słupek dla wieku -1 ukazuje zdyskontowane saldo przepływów dla przyszłych nienarodzonych pokoleń. O ile reforma z 1999 r. obniżyła to obciążenie przyszłych pokoleń o około 150 tysięcy PLN w cenach bieżących, zmiany z 2012 r. mają neutralny wpływ na status młodszych pokoleń jako płatników netto systemu. Warto zauważyć, że zmiany składki do OFE, które doprowadziły do obniżenia luki fiskalnej całego systemu, pogorszyły relatywnie sytuację młodszych pokoleń, które miały wiele dłuższy oczekiwany okres akumulacji kapitału w OFE. Wykres 3. Rachunkowość pokoleniowa w różnych wariantach reformy emerytalnej na stan z roku 2007 Źródło: Jabłonowski, Müller, Raffelhüschen

166 Rozwiązanie 1: Wprowadzenie automatycznego mechanizmu stabilizującego wiążącego stopę waloryzacji ze wskaźnikiem sfinansowania zobowiązań emerytalnych systemu Proponujemy, aby poszerzyć konstytucyjny limit jawnego długu publicznego o dodatkową regułę ograniczającą zmiany w systemie emerytalnym. Umożliwi to ograniczenie możliwości dokonywania zmian w systemie emerytalnym prowadzących do przesuwania zobowiązań kosztem przyszłych pokoleń. W szczególności ograniczy to możliwości przekształcania publicznego długu jawnego w dług ukryty. Reguła zakładałaby, że jeżeli propozycja zmian do ustawy o emeryturach z FUS powoduje obniżenie wskaźnika zbilansowania, konieczna jest nowelizacja ustawy budżetowej tworząca oddzielny fundusz celowy sfinansowany przez nowe źródło przychodu podatkowego obciążającego fundusz płac, którego zdyskontowana prognozowana suma może zrównoważyć obniżenie wskaźnika zbilansowania systemu emerytalnego jak i stanowić źródło neutralizujące efekt redystrybucji międzypokoleniowej. W celu zapobiegnięcia manipulacji rachunkowej w ramach tej reguły, proponujemy, aby stopa dyskontowa zastosowana w obliczeniach była średnią rentowności obligacji skarbowych o najdłuższym terminie zapadalności za ostatni rok, a wskaźnik zbilansowania był obliczany według uproszczonej formuły wzorowanej na rozwiązaniach zastosowanych w Szwecji (Settergren 2011): ź ł 49 ą Aktywa składkowe są obliczane według wzoru dla kohort: ł ł ł Gdzie oczekiwany czas trwania wyraża aspekt czasowy narastania składekzobowiązania emerytalne są wyznaczone jako suma: ł Gdzie: ł G to współczynnik wyrażający oczekiwaną długość życia kohort pobierających świadczenie, wyznaczony na podstawie tablic aktuarialnych. 49 Fundusz Rezerwy Demograficznej 166

167 Postulujemy wprowadzenie automatycznego mechanizmu bilansującego zbliżonego do rozwiązania szwedzkiego. Cechą systemu zdefiniowanej składki jest niemożliwość zbilansowania systemu poprzez samo zwiększenie składki, gdyż zwiększenie składki powoduje automatyczne wygenerowanie zobowiązania emerytalnego. Jeżeli system został wytrącony ze stanu równowagi, jedyną możliwością jej przywrócenia jest zmiana wewnętrznej stopy waloryzacji. Bieżące zapisy ustawy regulującej FUS ustalają wskaźnik waloryzacji na poziomie stopy wzrostu funduszu płac, przy czym wskaźnik waloryzacji nie może być niższy od zera. Wskaźnik waloryzacji można zapisać równaniem: Gdzie: g t stopa wzrostu funduszu płac w okresie t Tak ustalony wskaźnik waloryzacji nie jest wystarczający do zapewnienia równowagi systemu. Wynika to z faktu, iż nie posiada on mechanizmu dostosowującego w przypadku zachwiania równowagi. Jednocześnie taka formuła zawiera formę ubezpieczenia zapewnionego przez państwo na wypadek obniżenia się realnego funduszu płac. Uważamy, że wiarygodność realizacji takiego ubezpieczenia przez państwo jest niska, gdyż okres z ujemną stopa wzrostu funduszu płac prawdopodobnie zbiegłby się z niekorzystnymi zmianami demograficznymi bądź negatywnymi szokami makroekonomicznymi prowadzącymi do obniżenia płacy realnej, co wymusiłoby obniżenie waloryzacji. Proponujemy obliczenie dodatkowego wskaźnika zbilansowania b t (na podstawie formuły przedstawionej powyżej). Tenże wskaźnik zbilansowania obniżałby/podwyższałby wskaźnik waloryzacji do momentu osiągnięcia równowagi. Nowy wskaźnik waloryzacji byłyby obliczany według formuły: Warto zauważyć, że w przypadku ujemnej stopy wzrostu funduszu płac, efekt wskaźnika zbilansowania zostałby pominięty. Ustanowienie automatycznego mechanizmu bilansującego przy istniejącym deficycie FUS wynikającym z transformacji z systemu zdefiniowanego świadczenia do systemu zdefiniowanej składki, prowadziłoby do implicite nałożenia podatku na aktywa uczestników FUS. Takie rozwiązanie jednak prowadziłoby do zbilansowania systemu w długim okresie i rozwiązałoby problem waloryzacji składek, na poziomie niemożliwym do utrzymania. Uważamy, że starsze pokolenia powinny przyczynić się do osiągnięcia zrównoważenia FUS. Dlatego postulujemy, aby waloryzacja przyznanych emerytur mogła następować wyłącznie na poziomie minimalnym tj. 20% realnej stopy wzrostu funduszu płac do momentu osiągnięcia przez wskaźnik zbilansowania jedności. Wcześniejsza analiza rachunkowości pokoleniowej wskazuje na to, że zobowiązania emerytalne ze starego systemu były obejmowane na zasadach prowadzących do istotnej redystrybucji pomiędzy pokoleniami, co ukazuje Wykres

168 Proponujemy również obniżenie kosztów funkcjonowania systemu emerytalnego. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, instytucja zarządzająca Funduszem Ubezpieczeń Społecznych, kosztowała budżet państwa ponad 4 mld PLN w 2012 r. (Odpowiedź na interpelację nr 3426, 2012). W tym samym roku ZUS wypłacił świadczenia społeczne w wysokości 170,6 mld PLN (ZUS DSiPA 2013). O ile koszty działania ZUS nie są bezpośrednio pokrywane ze składek ubezpieczonych, ale przez dotację z budżetu państwa, koszty te są równie realne i muszą zostać sfinansowane przez tych samych podatników. Opłata za zarządzanie środkami FUS wyniosła zatem ok. 2,3% przekazanych składek. Największy potencjał do uzyskania oszczędności widzimy w: kontynuacji procesu informatyzacji, centralizacji i częściowej likwidacji oddziałów regionalnych, optymalizacji kosztów związanych z zarządzaniem i wynajmem nieruchomości, wykorzystaniu korespondencji elektronicznej i stworzeniu zachęt dla ubezpieczonych do korzystania z korespondencji, obierania świadczeń i płacenia składek w formie elektronicznej, optymalizacji procedur wewnętrznych w celu przyspieszenia i obniżenia kosztów procesów. Wyzwanie 2: Jak poprawić efektywność alokacji aktywów emerytalnych? Powstanie OFE było motywowane obniżenie politycznego ryzyka związanego z systemem repartycyjnym. Większość krajów Europy Środkowo-Wschodniej wprowadziło kapitałowy element do swoich systemów emerytalnych w latach Kryzys gospodarczy w latach r. doprowadził do pogorszenia się sytuacji budżetowej w krajach regionu, co wywarło presję na ograniczenie bądź zawieszenia transferów składek do FDC. Na Węgrzech, rząd przeprowadził efektywnie nacjonalizację emerytalnych kont kapitałowych zmuszając uczestników funduszy emerytalnych do przekazania zgromadzonych środków, gdyż w przeciwnym wypadku utraciliby prawo do emerytury z części repartycyjnej systemu. Po 13 latach istnienia OFE rząd zdecydował się na zmiany w systemie OFE. W 2011 r. polski rząd zdecydował się na obniżenie składki przekazywanej do Otwartych Funduszy Emerytalnych z 7,3 % do 2,3 % wynagrodzenia brutto, która będzie stopniowo wzrastać do poziomu 3,5% w 2017r. Wykres poniżej przedstawia porównanie wysokości składki transferowanej do kapitałowych funduszy emerytalnych wyrażonej, jako procent wynagrodzenia brutto dla krajów Europy Środkowo-Wschodniej. 168

169 Wykres 4. Wysokość składki transferowanej do kapitałowych funduszy emerytalnych w krajach Europy Centralnej i Wschodniej 8,0% 7,0% 6,0% 5,0% 4,0% 3,0% 2,0% 1,0% 0,0% 7,0% 6,0% 6,0% 6,0% 6,0% 5,0% 5,0% 3,5% 4,0% 4,0% 4,0% 3,5% 2,8% 2,0% 0,0% 0,0% Słowenia Węgry Litwa Polska Łotwa Słowacja Rumunia Bułgaria Czechy Estonia obecny poziom docelowy poziom Źródło: Opracowanie FOR na podstawie danych z INESS, LFMI, IME, Liberalismi Akadeemia, Liberalni Institut oraz OECD Obecna alokacja na kapitałowe konta emerytalne w Polsce jest nieznacznie poniżej bieżącej średniej dla przedstawionych krajów (o 0,4 p.p.). Różnica ta powinna wzrosnąć dla docelowego poziomu składki do 1,1 p.p. jeżeli dojdzie do realizacji założeń reform w pozostałych krajach. W przypadku, gdy systemy repatriacyjny i kapitałowy są zbilansowane aktuarialnie i oparte o mechanizm zdefiniowanej składki alokacja pomiędzy nimi powinna być uwarunkowana przez społeczne preferencje pomiędzy rynkowymi stopami zwrotu, a waloryzacją, jaki i poziomem awersji do ryzyka rynków kapitałowych i politycznego. Zmiany do Ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przegłosowane przez Sejm w grudniu 2013 r. prowadzą efektywnie do przepisania części zobowiązania z kont kapitałowych na konta rozrachunkowe FUS, co prowadzi do zwiększenia udziału wypłat z FUS w sumie emerytur i relatywnym zwiększeniu ryzyka politycznego powiązanego z ustanawianiem poziomu waloryzacji składek w przyszłości. Ustanowienie dobrowolność uczestnictwa w OFE należy uznać za umożliwienie wyboru preferowanego poziomu dywersyfikacji wypłaty emerytury, który powinien mieć neutralny wpływ na system emerytalny, jeżeli zostanie wsparty przez rzetelną kampanię informacyjną dotyczącą korzyści z obu kont emerytalnych. Rozwiązanie 2. Wprowadzenie rozwiązania multifunduszowego dla OFE z domyślną ścieżką alokacji w cyklu życia oraz oceny wyników zarządzających opartej na benchmarku pasywnym W tym rozdziale prezentujemy propozycje, które powinny prowadzić do poprawy efektywności polityki alokacyjnej środków niezależnie od obowiązującego podziału składki pomiędzy systemami repatriacyjnym i kapitałowym. Poprawa efektywności strategii inwestycyjnej OFE powinna przynieść korzyści emerytom w postaci obniżenia poziomu ryzyka niezależnie od społecznej decyzji 169

170 o podziale dochodów emerytalnych pomiędzy FUS i OFE. Nasze postulaty wymienione poniżej zostały opisane w dalszej części tego rozdziału: Wprowadzenie rozwiązania multifunduszowego w miejsce ujednoliconej polityki inwestycyjnej dla wszystkich członków OFE, Oparcie oceny wyników inwestycyjnych o benchmark pasywny oraz zmianę regulacji dotyczących limitów inwestycyjnych z zasad opartych o maksymalny poziom alokacji do zasad wyznaczających docelowe poziomy alokacji wraz z przedziałami wahań, Likwidację mechanizmu minimalnej stopy zwrotu i zastąpienie jej przez system licencji dla firm zarządzających aktywami, Zastąpienie opłaty dystrybucyjnej przez opłatę za wyniki inwestycyjne typu carry interest za wyniki przekraczające stopy zwrotu z benchmarku. Opłata za zarządzanie powinna zostać wyznaczona przez mechanizm rynkowej konkurencji, z ustawowo wyznaczonym maksimum. Umożliwienie OFE inwestycji w alternatywne klasy aktywów z jednoczesnym wyznaczeniem jasnych zasad obliczania poziomu aktywów netto dla inwestycji o niskiej płynności. Koncepcja multifunduszy jest koncepcją umożliwiającą uczestnikom prawa wyboru pomiędzy funduszami o różnym stopniu ryzyka. Poprawa efektywności alokacji wynikająca z rozwiązania multifunduszowego wspiera kilka argumentów. Jednym z nich jest dywersyfikacja. Markowitz (1952) przedstawił model portfelowy kwantyfikujący korzyści z inwestowania w różne aktywa o niższej od jedności korelacji stóp zwrotu. Dywersyfikacja pozwala na obniżenie zmienności portfela przy zachowaniu tej samej oczekiwanej stopy zwrotu. Jako drugi argument "za" multifunduszami można wymienić różnice w preferencjach. Ludzie cechują się różną awersją do ryzyka oraz różnymi preferencjami odnośnie konsumpcji bieżącej i przyszłej, a co za tym idzie wymaganej stopy zwrotu. Hastings & Mitchell (2010) badając odpowiedzi respondentów w Chile, odkryły, że niecierpliwość zdefiniowana, jako skłonności do odkładania konsumpcji, może w znacznym sposób wyjaśnić różnice w poziomie zgromadzonego majątku. Jako, że społeczeństwa zwykle charakteryzują się znaczącym zróżnicowaniem majątkowym, to badanie pozwala nam przypuszczać, że zróżnicowanie preferencji pomiędzy jednostkami jest istotne. Zasady uczestnictwa w FUS są jednolite dla wszystkich uczestników, dlatego też uczestnictwo w OFE powinien zawierać mechanizm umożliwiający dostosowanie profilu ryzyka oszczędności emerytalnych do osobistych preferencji. Trzecią przesłanką jest koncepcja inwestowania w cyklu życia. Bodie, Merton & Samuelson (1992) zaprezentowali model, który zakładając, że ludzie mogą w znacznym zakresie elastycznie dostosowywać swoją podaż pracy i konsumpcję, wyjaśnia, dlaczego młodsi mogą podejmować wyższe ryzyko inwestycyjne od starszych. Koncepcja cyklu życia opiera się na założeniu, że majątek jednostki powinien być widziany holistycznie, jako suma aktywów finansowych i kapitału ludzkiego. Kapitał ludzki jest relatywnie stabilny, gdyż wynika ze zdolności jednostki do generowania dochodu z pracy, który jest 170

171 uzależniony od trwałych czynników takich jak poziom edukacji czy doświadczenie zawodowe. Kapitał ludzki może być widziany jako zdyskontowana wartość wszystkich przyszłych oczekiwanych dochodów z pracy. Naturalnie kapitał ludzki jest najwyższy na początku kariery zawodowej i maleje z czasem. Stabilność kapitału ludzkiego oraz generowanie dochodu sprawiają, że ma on charakter podobny do obligacji aktywów o niskiej zmienności. Należy również dodać, że aktywa emerytalne zapisane na indywidualnych kontach rozrachunkowych ZUS mają również charakter zbliżony do obligacji indeksowanych inflacją. Zakładając, że awersja do ryzyka nie zmienia się znacząco podczas życia, aby utrzymać stały poziom ekspozycji na ryzyko, na początku kariery zawodowej powinniśmy utrzymywać znacznie większą alokację naszego portfela inwestycyjnego w akcje, niż w późniejszym etapie naszej kariery zawodowej. W tym przypadku ograniczenie polityki inwestycyjnej OFE tylko do jednej klasy aktywów tj. akcji, co zakłada przegłosowany w grudniu 2013 r. projekt zmian do ustawy emerytalnej, istotnie ogranicza możliwość optymalnego ustalania alokacji w ryzykowne klasy aktywów. Jednocześnie takie regulacje stoją w sprzeczności z fundamentalnym prawem teorii portfelowej, jakim jest dywersyfikacja pomiędzy różnymi klasami aktywów. Mechanizm suwaka bezpieczeństwa pozbawia przyszłych emerytów możliwości czerpania korzyści z dywersyfikacji i premii za ryzyko rynkowe 50. Długoterminowe decyzje alokacyjne prowadzące do znacznego obniżenia ryzyka i stopy zwrotu portfela inwestycyjnego nie powinny być podejmowane pod wpływem bieżącej sytuacji na rynkach finansowych, w szczególności, gdy mamy do czynienia z największa recesją gospodarki światowej od 80 lat, a raczej na podstawie długoterminowych średnich stóp zwrotu. Takie statystycznie nieuzasadnione decyzje alokacyjne mogą prowadzić do istotnego obniżenia stóp zastąpienia dla członków systemu emerytalnego. Wymienione przesłanki do tworzenia wielofunduszowych systemów emerytalnych nie wyczerpują listy. Przedstawione argumenty sugerują, że umożliwienie uczestnikom systemu inwestowania w fundusze o różnych profilach ryzyka powinno doprowadzić do poprawy efektywności alokacji i dostosowania do preferencji. Proponujemy wprowadzenie rozwiązania zbliżonego do modelu chilijskiego. Poprzez zastosowanie trzech typów funduszy, z których zrównoważony odpowiada bieżącemu poziomowi ryzyka OFE, a fundusze wzrostu i konserwatywny są odpowiednio bardziej i mniej ryzykowne. Proponowane docelowe wagi portfelowe zawarliśmy w tabeli poniżej. Ograniczenie liczby funduszy powinno umożliwić uczestnikom dostosowanie alokacji do swoich preferencji i sytuacji życiowej bez znaczącego zwiększania stopnia komplikacji systemu. Mechanizm ten również obniża ryzyko dokonania transferu w nieodpowiednim momencie poprzez rozłożenie procesu na pięć lat przez osiągnięciem wieku progowego. 50 Kiedy poziom zakumulowanych środków jest najwyższy, czyli na końcu okresu akumulacji i w początku okresu dystrybucji. 171

172 Tabela 1. Proponowane docelowe poziomy alokacji trzech nowych typów OFE Typ funduszu Wzrostu Zrównoważony Konserwatywny Akcje polskie 65.0% 56.0% 37.5% Akcje zagraniczne 15.0% 11.5% 7.5% Surowce 10.0% 7.5% 5.0% Polskie obligacje skarbowe 5.0% 15.0% 40.0% Obligacje municypalne I korporacyjne 5.0% 10.0% 10.0% Źródło: Opracowanie własne Uważamy, że polski system wymaga uproszczenia w zakresie prawnym. Proponujemy, aby uczestnicy OFE podpisywali umowę wyłącznie z administratorem platformy (tą rolę mógłby pełnić ZUS), która umożliwiałaby im swobodne przenoszenie środków pomiędzy typami funduszy oraz zarządzającymi. Zmiana OFE nie wymagałaby podpisania każdorazowo umowy z PTE. Umowa z administratorem obejmowałaby także domyślny plan alokacji w cyklu życia, w przypadku gdyby uczestnik nie dokonał w przyszłości zmian w swoim portfelu. Ustawa mogłaby zawierać ramy domyślnej umowy, która określałaby automatyczne przenoszenie środków pomiędzy typami funduszy. Bazując nasze rozwiązanie na modelu chilijskim proponujemy domyślną alokację: Tabela 2. Proponowane fundusze domyślne dla grup wiekowych Grupa wiekowa Osoby poniżej 50 roku życia Osoby pomiędzy rokiem życia Osoby powyżej 60 roku życia Fundusz domyślny Wzrostu Zrównoważony Konserwatywny Źródło: Opracowanie własne W Polsce mechanizm minimalnej stopy zwrotu jest niekorzystny. Średnia ważona stopa zwrotu wszystkich funduszy OFE z okresu 36 miesięcy jest podstawą oceny efektywności polityki inwestycyjnej OFE. W oparciu o ważoną stopę zwrotu wyliczana jest minimalna stopa zwrotu stanowiąca wartość niższą z pomiędzy dwóch wartości: połowy średniej ważonej lub średniej ważonej minus 4 punkty procentowe. Minimalna stopa zwrotu miała w założeniu stanowić mechanizm zabezpieczający dla uczestników OFE. W przypadku uzyskania przez jeden z OFE wyniku inwestycyjnego poniżej minimalnej stopy zwrotu, niedobór pokrywany jest z umorzenia jednostek z rachunku rezerwowego, następnie z umorzenia 172

173 z jednostek zgromadzonych na rachunku części dodatkowej Funduszu Gwarancyjnego, a w ostateczności ze środków własnych Powszechnego Towarzystwa Emerytalnego. W przypadku upadłości PTE Fundusz Gwarancyjny i Skarb Państwa są gwarantami pokrycia niedoboru. Takie rozwiązanie, choć hipotetycznie zabezpiecza uczestników OFE przed uzyskaniem stóp zwrotu znacząco poniżej średniej rynkowej, może w praktyce mieć poważne implikacje dla efektywności systemu. PTE są instytucjami, które zarządzają aktywami w imieniu swoich klientów i jako, że ich działalności ogranicza się do prowadzenia analiz i przeprowadzania transakcji finansowych na rachunkach klientów, nie posiadają wystarczającego kapitału własnego, aby pokryć straty w wysokości przekraczającej 0,5 p.p. zarządzanych aktywów. PTE o najniższym kapitale zakładowym - Pekao Pioneer PTE S.A. zadeklarowało kapitał w wysokości 20,76 mln PLN, kiedy zarządzane przez nie aktywa netto przekraczały 4 mld PLN na koniec czerwca 2013 r. Mechanizm minimalnej stopy zwrotu powoduje, że nieznaczne odchylenie od średniej rynkowej oznacza upadłość PTE. To prowadzi do konfliktu interesów pomiędzy uczestnikami OFE i zarządzającymi. Upadłość OFE nie jest naturalnie w interesie zarządzających aktywami OFE, za to w interesie ich klientów jest, aby zarządzający podejmowali ryzyko inwestycyjne w celu uzyskania wyższej stopy zwrotu. Racjonalni menadżerowie funduszy powinni wykazywać tendencję do naśladowania decyzji inwestycyjnych konkurentów, gdyż karą za negatywną rozbieżność w wynikach inwestycyjnych jest całkowite zaprzestanie działalności, zaś nagrodą za wyniki powyżej średniej marginalna premia w wysokości 0.06% aktywów netto na rok dla funduszu z najwyższym wynikiem inwestycyjnym. Tabela poniżej ukazuje wyniki inwestycyjne z okresu 10 lat. Pięć funduszy OFE osiągnęło skumulowane stopy zwrotu mieszczące się w przedziale o zakresie jedynie 1,6p.p., co stanowi różnice w wysokości 14 punktów bazowych dla rocznej stopy zwrotu. Długoterminowe wyniki inwestycyjne funduszy OFE zdają się potwierdzać, że zarządzający w istotnym stopniu wzajemnie imitują swoje decyzje inwestycyjne. Raport Funduszu Uniwersytetu Yale za 2012r. przedstawia rozstęp pomiędzy najwyższym i najniższym kwartylem rocznej stopy zwrotu dla funduszy akcji o wysokiej kapitalizacji w Stanach Zjednoczonych na poziomie 1,5p.p. Dla OFE rozstęp wynosi 1.1p.p. i pomimo tego, że OFE inwestują część kapitału w obligacje o niższym oczekiwanym rozstępie pomiędzy kwartylami, to należy pamiętać, że inwestują one także w kraju wschodzącym, gdzie fundusze inwestycyjne maja rozstęp kwartylowy prawie dwukrotnie wyższy od krajów rozwiniętych.ocena wyników inwestycyjnych OFE na podstawie benchmarku relatywnego prowadzi do konfliktu interesów pomiędzy uczestnikami i zarządzającymi funduszy. W interesie uczestników jest osiągania możliwie najwyższej stopy zwrotu przy danym ryzyku, a w interesie menadżerów PTE leży utrzymywanie rozbieżności stóp zwrotu w stosunku do konkurencji na akceptowalnie niskim poziomie. Proponujemy zmianę sposobu oceny wyników inwestycyjnych, który może rozwiązać istniejący problemu agencji i doprowadzić do stworzenia warunków, w których interes agenta (zarządzającego) będzie zgodny z interesem pryncypała (uczestnika OFE). Uważamy, że mechanizm minimalnej stopy zwrotu wypacza bodźce dla PTE do działania w najlepszym interesie swoich klientów. Jednocześnie nie stanowi 173

174 efektywnego rozwiązania gwarantującego minimalną stopę zwrotu, gdyż PTE nie posiadają kapitału własnego w wysokości gwarantującej pokrycie niedoboru i w ostateczności koszt gwarancji ponosi Skarb Państwa. Warto zaznaczyć, że podwyższenie kapitału PTE nie jest wykonywalnym rozwiązaniem, gdyż posiadanie przez PTE kapitału stanowiącego efektywny bufor gwarantujący pokrycie niedoboru w wysokości 1p.p., wymagałoby wzrostu kapitału własnego PTE o około 200% prowadząc do obniżenia rentowności tego kapitału do poziomu nieakceptowalnego przez akcjonariuszy firm zarządzających aktywami. Tabela 3. Wysokość stopy zwrotu dla poszczególnych OFE za okres 120 miesięcy na dzień 29 marca 2013 r. OFE Annulizowana Stopa zwrotu za Liczba odchyleń stopa zwrotu za okres 120 standardowych okres 120 miesięcy (sigma) miesięcy Amplico OFE 126,6% 2,39% 2,09 Generali OFE 123,1% 2,10% 1,48 OFE WARTA 117,7% 1,64% 0,52 ING OFE 117,3% 1,61% 0,45 Pekao OFE 117,1% 1,60% 0,43 AXA OFE 117,1% 1,59% 0,42 OFE POLSAT 116,1% 1,50% 0,23 OFE PZU "Złota Jesień" 114,2% 1,34% -0,11 OFE Pocztylion 111,7% 1,11% -0,59 Nordea OFE 110,9% 1,04% -0,73 Aviva OFE Aviva BZWBK 110,9% 1,04% -0,75 Allianz Polska OFE 110,1% 0,97% -0,89 PKO BP Bankowy OFE 109,4% 0,90% -1,03 AEGON OFE 106,9% 0,67% -1,51 Średnia ważona stopa zwrotu 115,0% 1,41% Arytmetyczna średnia stopa zwrotu 114,9% 1,39% Odchylenie standardowe stóp zwrotu 5,5% 0,48% Źródło: KNF Proponujemy nowe limity inwestycyjne oraz benchmarku obiektywnego. Nasza propozycja obejmuje zastąpienie istniejącego rankingu relatywnego przez benchmark oparty o kompozyt złożony z indeksów rynkowych ważonych kapitalizacją. Takie rozwiązanie wymagałoby zmiany sposobu ustalania 174

175 ustawowych limitów inwestycyjnych. Uważamy, że ustawowe limity powinny odzwierciedlać praktykę zarządzania portfelem inwestycyjnym. Brinson, Singer oraz Beebower (1991) pokazali, że wyniki inwestycyjne funduszy emerytalnych w ok. 90% mogą zostać wyjaśnione przez obraną politykę strategicznej alokacji. Strategiczna alokacja aktywów ma kluczowe znaczenie w procesie zarządzania portfelem i praktyką jest wyznaczanie wag portfelowych w postaci zakresów, umożliwiających tymczasowe taktyczne odchylenia wag portfelowych dla poszczególnych klas aktywów w ograniczonym zakresie. Limity ustawowe dla funduszy OFE powinny być oparte o zakładany poziom ryzyka i być wyrażone w postaci długoterminowego poziomu alokacji dla danej klasy aktywów i możliwego przedziału wahań wyrażonych ±5-10%. Limity oparte tylko o maksymalny poziom alokacji są nieefektywne przy inwestowaniu w długoterminowym horyzoncie czasowym, gdyż przeinwestowanie jak i niedoinwestowanie może zagrozić osiągnięciu celu inwestycyjnego. Poniżej zawarliśmy tabelę przedstawiającą proponowane limity alokacji, które odzwierciedlają profil ryzyka funduszu zrównoważonego. Tabela 4. Proponowana wysokość limitów alokacji dla OFE w poszczególne klasy aktywów Klasa aktywów Docelowa Przedział Alokacja wahań Proponowany benchmark Akcje polskie 56% ±5% WIG Akcje zagraniczne 11,5% ±5% MSCI World Surowce 7,5% ±2,5% S&P GSCI Polskie obligacje skarbowe 15% ±10% Barclays Capital Global Treasury: Poland Bond Index Obligacje municypalne I korporacyjne 10% ±5% Nowy indeks Źródło: Opracowanie własne Zmiana limitów ustawowych umożliwiłaby zmianę sposobu oceny wyników inwestycyjnych OFE z rankingu relatywnego na benchmark obiektywny. Benchmark byłby kompozytem złożonym z 5 indeksów ważonych kapitalizacją (w przypadku surowców ważonych długoterminowym poziomem produkcji), których wagi w kompozycie odzwierciedlałyby docelowy poziom alokacji w każdą z klas aktywów. Taki sposób mierzenia wyników jest obiektywny i porównuje wyniki zarządzających w stosunku do portfela pasywnego, czyli takiego, który został zainwestowany, w każdy papier wartościowy znajdujący się w indeksie proporcjonalnie do jego udziału w całkowitej kapitalizacji indeksu. Portfel pasywny nie wymaga żadnej ingerencji zarządzającego, a kompozyt portfeli pasywnych, wymaga jedynie równoważenia wag poszczególnych indeksów w portfelu. Taki benchmark zapewnia porównanie wyników zarządzających do wyników, które uczestnicy OFE mogliby uzyskać bez ponoszenia opłat za selekcję papierów wartościowych. Tu ujawnia się przewaga benchmarku relatywnego nad obiektywnym. Według rankingu 175

176 relatywnego menadżer może osiągnąć wyniki znacząco lepsze od średniego rezultatu konkurentów, a wynik ten wciąż mógłby być gorszy od rezultatu, jaki inwestorzy uzyskaliby nie zatrudniając zarządzającego i inwestując w fundusze indeksowe. Zastosowanie benchmarku pasywnego rozwiązałoby problem wzajemnego imitowania decyzji inwestycyjnych przez zarządzających OFE. W ich interesie teraz leżałoby osiąganie stóp zwrotu lepszych niż rynek, a nie lepszych niż konkurencja. Zarządzający byliby bardziej skłonni do działania w interesie uczestników OFE, którzy chcieliby osiągać co najmniej rynkowe stopy zwrotu. Nowe rozwiązanie wymagałoby stworzenia nowego indeksu ważonego kapitalizacją dla polskich obligacji municypalnych i korporacyjnych. Proponujemy zastąpienie mechanizmu minimalnej stopy zwrotu przez system licencji udzielanych PTE na zarządzanie aktywami OFE. W przypadku wprowadzenia rozwiązania multifunduszowego licencja byłaby przyznawana na zarządzanie każdym z subfunduszy. Licencja byłaby udzielana na podstawie due diligence przeprowadzonego przez KNF, w celu oceny wiarygodności zdolności PTE do przeprowadzania efektywnego procesu inwestycyjnego. W przypadku, gdy skumulowana stopa zwrotu netto od powstania funduszu byłaby niższa niż 2 p.p. od wyniku bechmarku dla tego samego okresu, PTE musiałoby przedstawić plan naprawczy. W przypadku braku poprawy wyników tj. powrotu skumulowanej stopy zwrotu powyżej progu stopy rynkowej minus 2p.p. PTE utraciłoby licencje na zarządzanie aktywami subfunduszu i nie mogłoby ubiegać się o jej odzyskanie przez okres co najmniej pięciu lat. PTE musiałby także pokryć koszt transferu środków do innego subfunduszu, wybranego przez uczestnika OFE lub do losowo wybranego w przypadku braku decyzji. Kluczowym jest również sprawiedliwe oraz efektywne wypracowanie modelu wynagrodzeń dla zarządzających. Efektywny kontrakt na zarządzanie majątkiem uczestników OFE z PTE powinien zapewniać zbieżność interesów obu stron. Proponujemy, aby opłata za zarządzanie była ustanawiana przez proces rynkowy, a opłatę dystrybucyjną zastąpić przez opłatę typu carry interest stanowiącą udział w zyskach funduszu. Opłata dystrybucyjna ma znaczący wpływ na wynik inwestycyjny, gdyż odejmowana od istniejącego kapitału inwestycyjnego. Carry interest jest stosowane przez fundusze typu hedgingowego i private eqiuty jako gwarancja dla inwestorów, że zarządzający funduszu zarabiają pieniądze, gdy zyskują je inwestorzy. Proponujemy ustanowienie carry interest na poziomie 20% od różnicy pomiędzy skumulowaną stopą zwrotu funduszu i stopą zwrotu z benchmarku. System emerytalny mógłby przewidywać wynagrodzenie dla PTE w postaci carry interest partycypacji w zyskach inwestycyjnych przekraczających 36 miesięczną stopę zwrotu z benchmarku. Naturalnie takie wynagrodzenie ujednolica interesy PTE i beneficjentów OFE. Carry interest podlegałoby klauzuli historycznie najwyższego poziomu stopy zwrotu (high-water mark provision), pozwalając zarządzającemu funduszu na zarabianiu tylko raz na raz osiągniętym ponad rynkowym wyniku. Zarządzający musiałby poprawić swój wynik w stosunku do benchmarku, aby zarobić dodatkową opłatę w postaci carry interest. 176

177 Opłata za zarządzanie powinna być ustanawiana przez proces rynkowy tj. poprzez konkurencję. Należy jednak pamiętać, że PTE byłby skłonne do obniżania tej opłaty, gdyż opłata za zarządzanie obniża stopę zwrotu netto, a tym samym zwiększa ryzyko utraty licencji przez PTE. Uważamy, że takie rozwiązanie przyczyniłoby się do powstania zróżnicowanego rynku. Z jednej strony pojawiłyby się PTE oferujące fundusze pasywnie replikujące benchmark o niskiej opłacie za zarządzanie, której wpływ na wyniki staraliby się skompensować poprzez pobieranie opłat za udzielanie pożyczek papierów wartościowych innym instytucjom finansowym, umożliwiając proces krótkiej sprzedaży. Zwiększenie puli dostępnych do krótkiej sprzedaży instrumentów finansowych powinno przyczynić się do poprawy efektywności rynków kapitałowych. Z drugiej strony należy oczekiwać pojawienia się PTE oferujących aktywnie zarządzane fundusze i zakładających, że posiadają one kompetencje umożliwiające pobicie rynku po uwzględnieniu opłat za zarządzanie. Carry interest stanowiłoby istotną zachętę do podjęcia aktywnego zarządzania, należy jednak pamiętać, że ryzyko utraty licencji byłoby także istotnie wyższe. Tym samym interes uczestników OFE byłby zgodny z interesem zarządzających, którzy podejmowaliby się aktywnego zarządzania aktywami tylko wtedy, gdy byliby przekonani, że mogą wygenerować wyższe niż rynkowe stopy zwrotu dla uczestników funduszu. Proponujemy włączenie do systemu nowatorskiego systemu inwestycyjnego - Model Yale. David Swensen, Chief Investment Officer funduszu wieczystego Uniwersytetu Yale od 1985 r., zawarł w swej książce opublikowanej w 2000 r. opis strategii inwestycyjnej, która generowała w latach średnią roczną stopę zwrotu w wysokości 11,9%. Strategia ta opiera się na trzech głównych zasadach: dywersyfikacji pomiędzy różnymi klasami aktywów; inwestowania w papiery wartościowe, które przedstawiają prawo do realnych, a nie nominalnych przepływów pieniężnych (m.in. akcje) oraz znacznej alokacji w alternatywne klasy aktywów takie jak fundusze typu private equity czy venture capital. Koncentracja na inwestycjach na mniej efektywnych rynkach kapitałowych (np. prywatnym) umożliwia uzyskiwanie znacząco wyższej premii za wybór zarządzających o najwyższych kompetencjach niż na publicznych bardziej konkurencyjnych rynkach. Ta odnosząca znaczące sukcesy strategia zyskała nazwę Modelu Yale i znalazła wielu naśladowców w postaci funduszy emerytalnych. Nie zawsze jednak imitacja tej strategii przyniosła funduszom emerytalnym oczekiwane rezultaty. Lerner, Schoar &Wong (2005) ukazali, że różne instytucje osiągają bardzo zróżnicowane stopy zwrotu na inwestycjach w fundusze private equity. Fundusze endowmentowe osiągały wewnętrzną stopę zwrotu (IRR) o 13p.p. wyższą od średniej dla funduszy emerytalnych, które osiągały wyniki poniżej stóp zwrotu z indeksu S&P500. Charakterystyką alternatywnych klas aktywów takich jak private equity czy funduszy hedgingowych jest występowanie tylko w postaci funduszy zarządzanych aktywnie. Istniejące indeksy śledzące wyniki tych funduszy posiadają poważne wady. Stopy zwrotu z tych indeksów są zniekształcone przez rzadkie i subiektywne rewaluacje inwestycji funduszy, błędy selekcji danych (survivorship bias) oraz odzwierciedlają wyniki funduszy, które nie są dostępne dla nowych inwestorów. Pomimo tego, że alternatywne klasy aktywów mają bardzo korzystny profil ryzyka w stosunku do stóp 177

178 zwrotu, z powodu wysokich stóp zwrotu (PE i VC) bądź niskiej korelacji z rynkiem akcji (fundusze hedgingowe), uważamy, że nie powinny być one odzwierciedlone w kompozytowym benchmarku z powodu braku obiektywnego indeksu. Proponujemy jednak, aby OFE mogły podejmować decyzję o inwestowaniu w alternatywne klasy aktywów w ramach limitów dla akcji i obligacji. Zarządzający powinni oceniać inwestycje w te klasy aktywów po uwzględnieniu kosztów zarządzania i selekcji. W tej strukturze zarządzający byliby skłonni do inwestycji w te klasy aktywów wyłącznie wtedy, gdy mogłyby one przynieść dodatkowe korzyści inwestorom. Dlatego też sugerowane przez nas limity inwestycyjne powinny być wyrażone jedynie jako maksymalny poziom alokacji. Inwestycje w private equity i obligacje infrastrukturalne powinny przyczynić się do wzrostu gospodarczego poprzez dostarczenie kapitału małym i średnim przedsiębiorstwom jaki i na inwestycje strukturalne. Tabela 5. Proponowana wysokość limitów alokacji dla OFE w alternatywne klasy aktywów Podklasa Aktywów Klasa Aktywów Limit inwestycyjny Private equity Akcje polskie/zagraniczne <5% Zwrotu absolutnego Akcje polskie/zagraniczne <5% Obligacje Obligacje polskie <5% infrastrukturalne Nieruchomości/REIT Obligacje polskie <5% Źródło: Opracowanie własne Wyzwanie 3: Jak zapewnić adekwatność prywatnych oszczędności emerytalnych Polaków? Dodatkowy element systemu emerytalnego stanowią dobrowolne oszczędności obywateli na Indywidualnych Kontach Emerytalnych oraz środki zgromadzone w ramach Pracowniczych Programów Emerytalnych. Te rozwiązania miały zachęcić obywateli do akumulacji oszczędności poprzez oferowanie ulg podatkowych. Dodatkowe oszczędności miały pomóc w utrzymaniu jakości życia na emeryturze i zapewnić wsparcie dla wypłat z systemu publicznego, gdyż projekcje oczekiwanych świadczeń z FUS i OFE były relatywnie niskie i prawdopodobnie niesatysfakcjonujące dla znacznej liczby przyszłych emerytów. Hebrich (2010) dokonał estymacji uwzględniającej oczekiwane zmiany demograficzne w Polsce oraz zrównanie wieku emerytalnego na poziomie 65 lat. Według jego obliczeń stopa zastąpienia dla osoby ze średnim krajowym wynagrodzeniem nie przekroczy 53%, co oznacza konieczność znacznego ograniczenia konsumpcji w momencie uzyskania emerytury. Tabela 11. przedstawia obliczenie 178

179 oczekiwanej stopy zastąpienia, czyli relacji miesięcznej emerytury do ostatniego wynagrodzenia, w różnych krajach dokonane przez OECD (2009). Tabela 6. Stopa zastąpienia w wybranych krajach OECD względem średniego wynagrodzenia w 2011 r. Kraj Stopa zastąpienia (kobiety) Stopa zastąpienia (mężczyźni) Kraj Stopa zastąpienia (kobiety) Stopa zastąpienia (mężczyźni) Średnia OECD 59,0% 59,0% Francja 53,3% 53,3% Wielka Brytania 30,8% 30,8% Portugalia 53,9% 53,9% Irlandia 34,2% 34,2% Słowacja 56,4% 56,4% USA 38,7% 38,7% Węgry 76,9% 76,9% Belgia 42,0% 42,0% Austria 80,1% 80,1% Niemcy 43,0% 43,0% Dania 80,3% 80,3% Polska 44,5% 61,2% Holandia 88,3% 88,3% Czechy 49,7% 49,7% Źródło: OECD Rozwiązanie 3: Poprawa efektywności zachęt do oszczędzania poprzez uwzględnienie czynników behawioralnych i kognitywnych. Sytuacja kont IKE ukazuje niski poziom dobrowolnych oszczędności emerytalnych oraz potwierdza ogólną niską skłonność Polaków do oszczędzania. Statystyki dotyczące korzystania z instrumentów dostępnych w ramach Indywidualnych Kont Emerytalnych oraz i Indywidualnych Kont Zabezpieczenia Emerytalnego ukazują bieżący stan dobrowolnych oszczędności emerytalnych obywateli. Według raportu przygotowanego przez Urząd Komisji Nadzoru Finansowego na koniec roku ,7 tys. osób (5,2% aktywnych zawodowo) posiadało IKE oraz 496,8 tys. osób (3,2% aktywnych zawodowo) posiadało IKZE. Na 31,7% wszystkich kont IKE dokonano wpłaty środków w roku Przeciętny stan rachunku IKE nieznacznie przekraczał PLN. Wykres poniżej prezentuje porównanie stopy oszczędności gospodarstw domowych w Polsce na tle innych krajów UE w roku Polska z stopą oszczędności na poziomie 2,1% znajduje się na końcu rankingu, a wynik znacząco odbiega od średniej UE27 na poziomie 11,1%. 179

180 Wykres 5. Stopa oszczędności gospodarstw domowych jako procent PKB w krajach UE w 2011 r. 25% 15% 5% -5% Źródło: Eustostat Rzońca (2012) w swym opracowaniu wskazuje się, że tylko Litwa w ostatniej dekadzie miała oszczędności brutto w stosunku do PKB na poziomie niższym od Polski wśród nowych krajów członkowskie UE. Długoterminowy trend wskazuje również na obniżania się poziomu oszczędności brutto w relacji do PKB - z ponad 10% w 1995 r. do ok. 5% w 2011 r. Rzońca (2012) ukazuje, że niska skłonność do oszczędzania może stanowić poważna barierę dla wzrostu polskiej gospodarki. Dane za lata wskazują, że kraje o wyższej stopie oszczędności rozwijały się wyraźnie szybciej. Według uproszczonych szacunków, gdyby Polska osiągnęła poziom stóp oszczędności zbliżony do poziomu charakterystycznego dla tygrysów azjatyckich, PKB na jednostkę pracy mógłby wzrosnąć od 28% do nawet 143%. Wspieranie dobrowolnych oszczędności emerytalnych powinno stanowić ważny punkt reformy emerytalnej. Oszczędności emerytalne mają szczególnie ważną rolę w gospodarce, gdyż nie tylko przyczyniają się do poprawy sytuacji emerytów, ale także stanowią one kluczowy dla rozwoju kapitał długoterminowy. Wzrost dostępnego kapitału długoterminowego w Polsce przyczyniłby się do poprawy możliwości finansowania inwestycji, a to w rezultacie może doprowadzić do pobudzenia przedsiębiorczości, wzrostu zatrudnienia i wzrostu gospodarczego. O ile wprowadzenie od 1 stycznia 2012 r. nowego Indywidualnego Konta Zabezpieczenia Emerytalnego należy uznać za krok w dobrą stronę, dane pokazują, że samo stworzenie preferencyjnych instrumentów finansowych nie jest wystarczające do pobudzenia oszczędzania. Niska popularność nieopodatkowanych kont emerytalnych jest zaskakująca w obliczu popularności tych kont w innych krajach (Stany Zjednoczone, Wielka Brytania) oraz wobec możliwych do uzyskania korzyści. W celu zilustrowania potencjalnych korzyści z używania kont IKE i IKZE przeprowadziliśmy prostą symulację na przykładzie 25-letniej osoby rozpoczynającej swoją karierę zawodową. Podczas całej swojej kariery będzie zarabiała równowartość średniego wynagrodzenia w gospodarce i przeznaczała 2% swojego dochodu netto na oszczędności emerytalne (53 PLN miesięcznie w 2013 r.). Konserwatywnie przyjęliśmy, że średnia stopa zwrotu z inwestycji brutto wyniesie 4%. W naszej kalkulacji 180

181 pominęliśmy premię ubezpieczeniową za ryzyko długowieczności, którą przyszłoby nam zapłacić wykupując annuitet w firmie ubezpieczeniowej. W celu skompensowania tego efektu, obniżyliśmy stopę inwestycyjną do poziomu stopy inflacji. Ten przykład stanowi dowód, że bieżące rozwiązania tworzą istotne bodźce finansowe do inwestowania. Niska popularność IKE i IKZE wskazuje jednak, że bodźce finansowe nie są wystarczające, aby osiągnąć cel reformy emerytalnej satysfakcjonujący poziom emerytur oraz wzrost prywatnych oszczędności emerytalnych. Przyczyną tego stanu rzeczy wydaje się niski poziom świadomości finansowej oraz skomplikowane zasady IKE i IKZE. Poniższa tabela porównuje stopę zastąpienia, która mogłaby zostać osiągnięta w wyniku hipotetycznego planu systematycznego oszczędzania na koncie opodatkowanym i na dostępnych kontach preferencyjnych. Tabela 7. Hipotetyczna stopa zastąpienia emerytury uzyskanej dzięki oszczędnościom na kontach emerytalnych Mężczyzna Kobieta Stopa zastąpienia (67 lat) (67 lat) Konto 19,1% 7,1% opodatkowane IKE 23,6% 8,8% IKZE 25,9% 9,7% Źródło: Opracowanie własne W Polsce występuje również problem niskich kompetencji finansowych. Według raportu przygotowanego przez Fundację Kronenberga (2009) 62% Polaków ocenia swoją wiedzę na temat finansów, jako małą, a 33% jako średnią. 5% respondentów oceniło swoją wiedzę finansową, jako znaczną. Jednocześnie wysoki odsetek (63%) Polaków podziela pogląd, że osoby dysponujące znaczną wiedzę finansową chętnie wykorzystują ją do nieuczciwego zarabiania pieniędzy. Stopień, w którym Polacy korzystają z usług finansowych, jest relatywnie niski. 56% Polaków posiada konto bankowe, a 28% posiada jakiekolwiek oszczędności, przy czym rzadko są one inwestowane w sposób zapewniający wyższe stopy zwrotu (43% w koncie bieżącym; 28% na lokacie terminowe). 40% Polaków nie zastanawia się w ogóle nad swoją emeryturą i nie podejmuje żadnych działań w celu zapewnienia sobie wyższych świadczeń emerytalnych. Badania wskazują na istotne wpływ edukacji finansowej na poziom oszczędności jak i rodzaj strategii inwestycyjnych. Behrman, Mitchell, Soo & Bravo (2010) oraz Van Rooij, Lusardi & Allesie (2011) wykazali istnienie pozytywnej zależności pomiędzy poziomem wiedzy finansowej i posiadanym majątkiem. Kimball & Shumway (2006) oraz Christelis, Jappelli & Padula (2010) udowodnili, że osoby posiadające wyższy poziom wiedzy finansowej mają wyższą skłonność do inwestowania na rynku akcji. Lusardi, Michaud & Mitchell (2011) przedstawili model cyklu życia w celu wyznaczenia optymalnego 181

182 poziomu wiedzy finansowej. Model ukazuje, że wiedza finansowa może prowadzić do znaczącego zróżnicowania w poziomie majątku oraz wskazuje, że poziom świadczeń społecznych ma ogromny wpływ na motywacje do zdobywania wiedzy finansowej. Postawa ignorancji wobec inwestowania może być racjonalna z punktu widzenia wybranych grup, gdyż proces zdobywania wiedzy finansowej jest kosztowny. Publiczne inicjatywy, które prowadzą do znacznego obniżenia kosztu zdobywania wiedzy ekonomicznej, takie jak edukacja szkolną bądź portale internetowe poświęcone tematyce finansowej mogą mieć znaczący wpływ na proces akumulacji majątku i dysproporcji dochodowych. Bernheim, Garrett & Maki (2001) wykazali, że udział w zajęciach edukacyjnych dotyczących finansów na poziomie liceum jest skorelowany ze skłonnością do oszczędzania w przyszłości. Edukacja finansowa powinna być brana pod uwagę przy modelowaniu dodatkowych form oszczędzania na emeryturę. Edukacja finansowa powinna stanowić komplementarny element tworzenia bodźców finansowych, gdyż generuje ona istotne efekty zewnętrzne, prowadząc do wyższej partycypacji obywateli w rynku kapitałowym jak i poprawy efektywności i transparentności rynków kapitałowych. Należy jednak pamiętać, że edukacja finansowa jest kosztowna i może mieć naprawdę niewielki wpływ na decyzje w obliczu innych czynników behawioralnych (Duflo & Saez 2003). Choi, Laibson & Madrian (2006) przeanalizowali efekt wprowadzenia programu w USA, który umożliwia partycypacje w planach 401(k) 51, upraszczając sam proces i obniżając znacząco liczbę koniecznych do dokonania decyzji o alokacji i poziomie składki. Wprowadzenie domyślnego planu prowadzi do zaskakującego rezultatu - wzrostu partycypacji w programie o średnio 10 do 20 punktów procentowych. Badanie pokazuje jak ważna jest sama konstrukcja planu emerytalnego. Efektywny plan emerytalny powinien uwzględniać kognitywny koszt podejmowania decyzji i błędy poznawcze przyszłych emerytów. Obecny model funkcjonowania Indywidualnych Konto Emerytalnych wymaga zmian. Wśród wypowiedzi ekspertów na temat IKE można spotkać się z krytyką kont emerytalnych z ulgami podatkowymi, jako redystrybucją środków od biednych do bogatych. W źle zaprojektowanych preferencyjnych formach oszczędzania, naturalnie takie negatywne skutki mogą przeważać nad korzyściami. Należy jednak pamiętać, że skłonność do oszczędzania jest ważną determinantą wzrostu gospodarczego. Tworzenie bodźców do systematycznego oszczędzania, szczególnie wśród najuboższych gospodarstw domowych powinno być postrzegane, jako instrument polityki fiskalnej w skali makroekonomicznej. W takim przypadku indywidualne konta emerytalne stanowią raczej narzędzie redystrybucji od nieprzezornych do zapobiegliwych. Państwo powinno wspierać taką postawę jednostki, która przyczynia się do ogólnego wzrostu dobrobytu całego społeczeństwa. Poterba, Venti & Wise (1996) wykazali, że konta emerytalne 401(k) w Stanach Zjednoczonych przyczyniły się do wzrostu zagregowanych oszczędności. Należy jednak podkreślić, że autorzy wymieniają zachęty podatkowe, jako jeden z wielu czynników zachęcających do oszczędzania. Kluczowe dla sukcesu 401(k) mogły być również dodatkowe rozwiązania obejmujące partycypacje pracodawcy w składce, programy odliczania składki od (k) jest rodzajem dostępnego w Stanach Zjednoczonych emerytalnego planu oszczędnościowego zbliżonego w zasadach do Pracowniczych Programów Emerytalnych (PPE) 182

183 pensji przez pracodawcę oraz seminaria informacyjne. Attansio & De Liere (1994) oraz Joines i Manegold (1995) wykazali, że wprowadzenie kont typu IRA w Stanach Zjednoczonych doprowadziło do wzrostu oszczędności prywatnych o około 20-30%. Venti & Wise (1994) udowodnili, że konta RRSP w Kanadzie również przyczyniły się do ogólnego wzrostu oszczędności. Indywidualne konta emerytalne mogą pełnić istotną rolę w kształtowaniu stosunku obywateli do oszczędzania. Ich efektywność i sprawiedliwość zależy istotnie od konstrukcji i zasad. Efektywne IKE powinno obejmować proste i zrozumiale dla przeciętnego obywatela rozwiązania wspierające w szczególności systematyczne długoterminowe oszczędzanie wśród gospodarstw domowych o średnim i niskim poziomie dochodu, które najbardziej narażone są na problem ubóstwa na emeryturze. Podsumowując, nasze propozycje zmian zawarliśmy w ośmiu punktach: Stworzenie jednego konta IKE istnienie dwóch kont IKE i IKZE niepotrzebnie komplikuje proces oszczędzania. Postulujemy wprowadzenie jednego indywidualnego konta emerytalnego, które umożliwia odliczenie oszczędności od podatku dochodowego oraz jest zwolnione z podatku od zysków kapitałowych. Zapewnia to przejrzystość i tworzy korzyści podatkowe, które widoczne są już w momencie inwestycji. Uproszczenie limitu inwestycyjnego oparcie rocznego limitu wpłat o wielkość składki emerytalnej komplikuje niepotrzebnie proces oszczędzania na IKZE i nie przyczynia się do poprawy sprawiedliwości społecznej. IKE powinny służyć wspieraniu systematycznego oszczędzania jak najszerszej grupy obywateli. W naszej symulacji wykazaliśmy, że odkładanie miesięcznie nawet niewielkich sum prowadzi do akumulacji znacznego kapitału emerytalnego. Uważamy, że limit ustalony corocznie w oparciu o średnie wynagrodzenie netto na poziomie 2% (ok. 50 PLN miesięcznie) powinien być neutralny z punktu widzenia redystrybucji. Limit powinien być ogłaszany w sposób przejrzysty, jako limit wpłat na miesiąc sugerując systematyczne oszczędzanie. Wprowadzenie domyślnej składki na konta IKE wpłacanej przez pracodawców zastąpienie dobrowolności decyzji o partycypacji (opt-in) przez dobrowolność decyzji o wycofaniu się z partycypacji (opt-out). Badania przeprowadzone przez m.in. Mandian i Shea (2001) oraz Thaler i Benartzi (2004) wykazały, że wprowadzenie przez pracodawcę domyślnej automatycznej składki na konta 401(k) z dobrowolnością wycofania się, prowadzi do gwałtownego wzrostu partycypacji wśród pracowników. Sugerujemy, wprowadzenie regulacji w myśl, której pracodawca domyślnie przelewałby 1% pensji netto na konto IKE pracownika, jeżeli ten nie wyrazi chęci rezygnacji z tego rozwiązania. Oszczędzaj Więcej Jutro program domyślnej wpłaty na konto IKE mógłby zostać rozszerzony o rozwiązanie przedstawione przez Thaler & Benartzi (2004), które zakłada, że warunki planu oszczędnościowego są ustalane na samym początku zatrudnienia i ustanawia, że pracodawca będzie wpłacał na konto IKE w imieniu pracownika składkę, która będzie wzrastała 183

184 progresywnie z każda przyszła podwyżką wynagrodzenia. To rozwiązanie jest odpowiedzią na kognitywny problem hiperbolicznego dyskontowania, silnej preferencji do konsumpcji bieżącej gospodarstw domowych wobec konsumpcji przyszłej. Samo rozwiązanie bazuje na behawioralnej tendencji zwanej status quo i księgowości mentalnej. Ludzie mają naturalną tendencję do inercji w podejmowaniu decyzji i wykazują niską skłonność do zmieniania warunków planów emerytalnych w przyszłości. Umożliwienie partycypacji pracodawcy w oszczędzaniu proponujemy wprowadzenie programu, w którym pracodawca może zobowiązać się do przekazywania na konto IKE jednej złotówki za każdą złotówkę zaoszczędzoną przez pracownika. Potencjalne zachętą mogłoby stanowić wyłączenie partycypacji pracodawcy z podstawy do obliczenia podatku dochodowego i składek ubezpieczenia społecznego. Dostosowanie IKE do preferencji inwestycyjnych większość Polaków uważa nieruchomości i lokaty terminowe, jako najlepsze lokaty kapitału. Bieżąco podatnik może być posiadaczem konta IKE tylko w jednym typie instytucji finansowych. Regulator powinien uwzględnić w ramach IKE potrzebę dywersyfikacji oraz preferencje inwestycyjne. Proponujemy stworzenie ram prawnych umożliwiającym instytucjom finansowym łączenie ofert produktowych w postaci parasolowego konta emerytalnego z jednoczesnym dostępem do produktów depozytowych, kapitałowych jak ubezpieczeniowych. Powinno to doprowadzić do ułatwienia decyzji o rozpoczęciu oszczędzania. Ułatwienie przenoszenia kont pomiędzy instytucjami finansowymi regulator powinien zapewnić odpowiedni poziom konkurencji pomiędzy instytucjami oferującymi IKE. W przypadku instrumentów depozytowych o niskich stopach zwrotu, poziom prowizji i opłat ma decydujący wpływ na wynik inwestycyjny. Instytucje finansowe oferujące IKE powinny być zobowiązane do prezentowania oferty inwestycyjnej i opłat w sposób prosty i ujednolicony przez regulacje. Regulator powinien uniemożliwić instytucjom pobierania opłat i prowizji za przenoszenie kont do konkurencji. Nowoczesna edukacja finansowa skierowana w szczególności do ludzi młodych badania pokazują, że tylko wielokrotne sesje edukacyjne są efektywne w stymulowaniu oszczędzania. Jedynie edukacja szkolna wydaje się umożliwiać takie rozwiązanie. Uważamy, że należy skoncentrować się na modyfikacji zajęć z Przedsiębiorczości w gimnazjum i liceum. Postulujemy budowę program wokół symulacji decyzji finansowych podejmowanych w prawdziwym życiu. Stworzenie materiałów interaktywnych dostępnych online w skali kraju w postaci projektów i symulacji (m. in. budżetu domowego, oszczędzania, inwestowania w cyklu życia) powinno być rozwiązaniem akceptowalnym z punktu widzenia kosztów. Sugerujemy również wprowadzenie zachęty do wydłużania aktywności zawodowej i poszerzania kwalifikacji. Dodatkowe prywatne oszczędności nie są jedynym sposobem na zapewnienie satysfakcjonującego poziomu emerytury. Wydłużanie okresu aktywności zawodowej może być równie 184

185 skuteczną alternatywą. Wynika to z jednoczesnego działania dwóch mechanizmów w systemie zdefiniowanej składki- dłuższa aktywność zawodowa umożliwia dalszą akumulację składek jak i prowadzi do skrócenia okresu, w którym wypłacana jest emerytura, co w rezultacie może przynieść istotny wzrost świadczenia. Należy jednak pamiętać, że tempo zmian technologicznych stawia przed dzisiejszymi pracownikami szczególne wyzwania. Według raportu opracowanego przez Frey & Osborne (2013) 45% istniejących dzisiaj w Stanach Zjednoczonych zawodów może zniknąć w przeciągu 20 lat z powodu komputeryzacji i automatyzacji. Zdobywanie nowych i poszerzanie posiadanych kwalifikacji jest kluczowe dla zachowania konkurencyjności na rynku pracy, nie tylko dla pracowników około wieku emerytalnego. Bazując na wynikach raportu możemy przypuszczać, że przeciętny pracownik będzie zmuszony do przekwalifikowania się, co najmniej raz w ciągu swojej kariery zawodowej. Sugerujemy również odliczenie od podstawy opodatkowania kosztów przekwalifikowania i dalszej edukacji. Z punktu widzenia państwa i społeczeństwa edukacja w ciągu życia przypomina inwestycje powiększająca zasoby kapitału (ludzkiego) a koszty z nią związane stanowią koszt uzyskania przyszłego przychodu i w naszej opinii powinny mieć traktowane w podobny sposób. Za wzór może stanowić rozwiązanie system podatkowy Niemiec. Umożliwia on odliczenie od podstawy podatku dochodowego do EUR na rok kosztów związanych z pierwszą edukacją zawodową bądź wyższą. W obliczu oczekiwanych zmian na rynku pracy proponujemy poszerzenie tego rozwiązania o koszty dalszej edukacji w ciągu życia. Korzyści ze zdobycia nowych kwalifikacji są realizowane zwykle w długim okresie, dlatego też odliczenie od podatku może być amortyzowane w dłuższym okresie np. pięciu lat. Studia Przypadku: Szwecja i Chile Wśród modeli multifunduszowych można rozróżnić dwa typy rozwiązań pokażemy, który model nie spełnił zakładanej roli, a który okazał się sukcesem (który jednocześnie rekomendujemy do wdrożenia w Polsce). Pierwszy typ jest oparty na wyborze funduszu dokonanego przez pracodawcę (Australia, Wielka Brytania, Stany Zjednoczone) oraz oparte na decyzji uczestników (Chile, Meksyk, Peru, Szwecja). Polski model jest oparty na wyborze OFE przez uczestników systemu i w przypadku wprowadzenia modelu multifunduszowego wybór rozwiązania drugiego typu wydaje się być naturalną konsekwencją. Dobra praktyka sugerowanych rozwiązań pochodzi z Chile. Chilijski system opiera się na obowiązkowej składce w wysokości 10% dochodu, którą można odliczyć od podatku dochodowego. Samozatrudnieni mogą podjąć decyzje o uczestnictwie w systemie, a każdy pracownik może przeznaczać dodatkową składkę. Uczestnik systemu może wybrać pomiędzy sześcioma administratorami subfunduszy oraz pomiędzy pięcioma typami funduszy. Limity inwestycyjne zostały przedstawione poniżej. 185

186 Tabela 8. Limity inwestycyjne funduszy w Chile Dochód zmienny (m.in.) Depozyty bankowe Fundusz Min akcje Max Rządowe papiery dłużne Fundusze inwestycyjne i papiery wartościowe emitowane przez instytucje finansowe A 0% 5% 80% 0% 80% B 5% 20% 70% 10% 70% C 15% 20% 50% 20% 50% D 25% 60% 40% 20% 40% E 40% 80% 40% 40% 40% Źródło: Stańko (2010) Jedną z cech charakterystycznych systemu w Chile jest jego "automatyzacja". System chilijski ustanawia fundusze domyślne dla uczestników systemu, którzy nie dokonali decyzji, co do wyboru typu funduszu. Regulator dodatkowo uwzględnił ograniczenia uniemożliwiające starszym uczestników inwestycji w najbardziej ryzykowne typy funduszy. Ponadto, system w Chile charakteryzuje sie również równiejszym rozkładem uczestników. Można przypuszczać, że jest także bardziej efektywny z punktu widzenia rozkładu awersji do ryzyka w społeczeństwie, czy struktury demograficznej odzwierciedlonej procesie inwestowania w cyklu życia. Tabela 9. Fundusze domyślne i ograniczenia wyboru w Chile Fundusz domyślny Osoby powyżej 35 roku życia Kobiety pomiędzy rokiem życia Mężczyźni pomiędzy rokiem życia Kobiety powyżej 50 roku życia Mężczyźni powyżej 55 roku życia Ryzykowny typu B Średni typu C Średni typu C Konserwatywny typu D Konserwatywny typu D Ograniczenia wyboru subfunduszy Emeryci (kobiety powyżej 60 lat i mężczyźni powyżej 65 lat) mogą wybierać pomiędzy 3 funduszami C,D,E Kobiety powyżej 50 I mężczyźni powyżej 55 roku życia mogą wybierać pomiędzy 4 funduszami B,C, D I E Źródło: Premium Pension Authority 186

187 Tabela 10. Struktura oszczędzających w multifunduszach w Chile październik 2008 r. Typ funduszu % wszystkich oszczędzających A - Najbardziej konserwatywny 1% B - Konserwatywny 9% C - Pośredni 37% D - Ryzykowny 39% E - Najbardziej ryzykowny 14% Źródło: Stańko (2010) Alternatywne rozwiązanie wdrożone w Szwecji nie okazało się takim samym sukcesem co Chilijskie. II filar szwedzkiego systemu emerytalnego oparty jest na obowiązkowej składce w wysokości 2,5% dochodu. Składka może zostać zainwestowana w 5 z około 800 funduszy dostępnych na platformie, które zostały zaaprobowane przez Premium Pension Authority 52. W przypadku braku wyboru uczestnicy trafiają do domyślnego Oszczędnościowo-Premiowego Funduszu Emerytalnego (Premiesparfonden), który nie uwzględnia inwestowania w cyklu życia, a jedynie zakłada średni horyzont inwestycyjny 25 lat. Rozwiązanie szwedzkie spotkało się z krytyką ekspertów. Podstawową wadą jest zbyt skomplikowany system oraz zbyt duża liczba dostępnych funduszy utrudnia uczestnikom podjęcie decyzji (NRPN 2008). Jednocześnie istnieje ryzyko, że uczestnicy dokonają dywersyfikacji, która nie będzie efektywna z punktu widzenia teorii portfelowej (np. wybiorą pięć różnych funduszy akcji krajowych). Tabela poniżej wydaje się potwierdza tezę, że poziom komplikacji zniechęca do dokonywania wyboru. Aż 90% nowych uczestników nie podjęło decyzji o wyborze funduszu i trafili do funduszu domyślnego. Tabela 11. Wybór funduszy przez nowych członków według typu w Szwecji w 2003 r. Typ funduszu % wszystkich składek Akcyjne 6% Sektorowe 1% Mieszane 1% Kohortowe 1% Dochodowe 3% Domyślny 90% Źródło: Premium Pension Authority 52 szwedzka agencja rządowa będąca odpowiednikiem polskiego ZUS 187

188 Bibliografia: 1. Attanasio O. i De Leire T., IRAs and household savings revisited; some new evidence (1994), National Bureau of Economic Research. 2. Behrman, J., Mitchell O. S., Soo C., i Bravo D., Financial Literacy, Schooling, and Wealth Accumulation (2010), NBER WP Bernheim D., Financial Illiteracy, Education and Retirement Saving (1998), Living with Defined Contribution Pensions, University of Pennsylvania Press. 4. Bernheim D., Garrett D., i Maki D., Education and Saving: The Long-term Effects of High School Financial Curriculum Mandates (2001), Journal of Public Economics Bodie Z., Merton R. C., i Samuelson W. F., Labor supply flexibility and portfolio choice in a lifecycle model (1992), National Bureau of Economic Research Working Paper No Brinson G. P., Singer B. D., i Beebower G. L., Determinants of Portfolio Performance II: An Update (1991), Financial Analysts Journal/May-June Bucior M., Odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej - z upoważnienia ministra - na interpelację nr 3426 w sprawie kosztów utrzymania ZUS (2012), Zasoby Internetu na dzień Choi J., Laibson D., I Madrian B., Reducing the Complexity Costs of 401(k) Participation Through Quick Enrollment (2006), NBER Working Paper n Christelis, D., Jappelli T., i Padula M., Cognitive Abilities and Portfolio Choice (2010), European Economic Review Duflo E. I Saez E., The Role of Information and Social Interactions in Retirement Plan Decisions: Evidence from a Randomized Experiment (2003), Quarterly Journal of Economics. 11. Frey C. B. i Osborne M. A., The future of employment: How susceptible are jobs to computerisation? (2013), Oxford Martin School. 12. Fundacja Kronenberga przy Citi Handlowy, Stan wiedzy finansowej Polaków (2009), Dom Badawczy Maison. 13. Główny Urząd Statystyczny, Trwanie życia w 2007 r. (2008). 14. Gołębiowski G., Kozłowski Ł., Dług ukryty w Polsce (2011), Studia BAS Nr 4(28) 2011, s Góra M., Political economy of pension reforms: selected general issues and the Polish pension reform case (2013), IZA Journal of Labor & Development 2013, 2: Gustman A. i Steinmeier T., What People Don t Know about their Pensions and Social Security (2004), Private Pensions and Public Policies, Brookings Institution. 17. Hastings J. i Mitchell O. S., How Financial Literacy and Impatience Shape Retirement Wealth and Investment Behaviors (2010), Michigan Retirement Research Center. 18. Hastings J., i Mitchell O. S., How Financial Literacy and Impatience Shape Retirement Wealth and Investment Behaviors (2010), Michigan Retirement Research Center. 188

189 19. Hebrich M., Diagnoza, analiza i symulacja wariantowa możliwych ubezpieczeniowych form dobrowolnych programów emerytalnych na rynku polskim(2010), Polska Izba Ubezpieczeń. 20. Hernandez D. G., Stewart F., Comparison of Costs + Fees in Countries with Private Defined Contribution Pension Systems (2008), International Organisation of Pension Supervisors, Working Paper No Holzmann R., Palmer E., Pension Reform: Issues and Prospects for Non-Financial Defined Contribution (NDC) Scheme (2006), Bank Światowy. 22. Jabłonowski J., Müller C., Raffelhüschen B., A fiscal outlook for Poland using Generational Accounts (2011), Narodowy Bank Polski. 23. Joines D. H. i Manegold J. G., IRA and saving: evidence from a panel of taxpayers (1995), University of Southern California. 24. Kaczmar K., Kompetencje finansowe Polaków w gospodarce rynkowej (2013), Biuro Analiz Sejmowych Infos. 25. Kimball, M. i Shumway T., Investor Sophistication and the Home Bias, Diversification, and Employer Stock Puzzles (2006), University of Michigan Working Paper. 26. Komisja Nadzoru Finansowego, Informacja dotycząca otwartych funduszy emerytalnych z dnia 5 kwietnia Komisja Nadzoru Finansowego, Kapitał zakładowy PTE, acje_szczegolowe.html, Zasoby Internetu na dzień Łaszek A., Cztery mity na temat II filaru systemu emerytalnego (2013), Analiza FOR Nr 08/ Lerner J., Schoar A., i Wong W., Smart Institutions, Foolish Choices?: The Limited Partner Performance Puzzle (2005), NBER Working Paper No Liinanki C., PPM to introduce fund limits but denies move is to reduce platform size (2008), NRPN, Zasoby Internetu na dzień Lusardi A., Michaud P., i Mitchell O. S., Optimal Financial Literacy and Saving for Retirement (2011), Financial Literacy Center. 32. Mandell L., Financial Literacy: Are We Improving? (2004), Jump$tart Coalition for Personal Financial Literacy. 33. Markowitz H. M., Portfolio Selection (1952), The Journal of Finance Vol. 7, No Marzec Ministerstwo Pracy I Polityki Społecznej, Składka na ubezpieczenie emerytalne, Zasoby Internetu na dzień Moore D., Survey of Financial Literacy in Washington State: Knowledge, Behavior, Attitudes and Experiences (2003), Technical report 03 39, Social and Economic Sciences Research Center, Washington State University. 189

190 36. Organisation for Economic Co-operation and Development, Pensions at a Glance 2009: Retirement Income Systems in OECD countries (2009). 37. Poterba J., Venti S. i Wise D., How retirement savings programs increase savings (1996), Journal of Economic Perspectives Vol Rzońca A., Czy niska stopa oszczędności stanowi barierę dla wzrostu polskiej gospodarki? (2012). 39. Settergren O., The Automatic Balance Mechanism of the Swedish Pension System (2011), The National Social Insurance Board. 40. Stańko D., Transfery członków kapitałowych funduszy emerytalnych na przykładzie polskiego rynku OFE (2009). 41. Stańko D., Wpływ systemu emerytalnego na gospodarkę (2010), Studia Ekonomiczne Nr 3 (LXVI) Swensen D. F., Pioneering Portfolio Management: An Unconventional Approach to Institutional Investment (2000), The Free Press. 43. Thaler R. H. i Benartzi S., Save More Tomorrow: Using Behavioral Economics to Increase Employee Saving (2004), Journal of Political Economy, 2004, vol. 112, no. 1, pt Urząd Komisji Nadzoru Finansowego, Indywidualne Konta Emerytalne oraz Indywidualne Konta Zabezpieczenia Emerytalnego w 2012 Roku (2013). 45. Urząd Komisji Nadzoru Ubezpieczeń I Funduszy Emerytalnych, Wypłata emerytur z ii filara nowego systemu emerytalnego (2004), Departament Analiz, Komunikacji Społecznej i Informacji. 46. Urząd Komisji Nadzoru Ubezpieczeń I Funduszy Emerytalnych, Wysokość emerytur w nowym systemie ubezpieczeń społecznych (2003), Departament Analiz, Komunikacji Społecznej i Informacji. 47. Ustawa z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. 48. Ustawa z dnia 28 sierpnia 1997r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. nr 159, poz Van Rooij M., Lusardi A., i Alessie R., Financial literacy, retirement planning and household wealth (2011), NBER Working Paper Venti S. F. i Wise D. E., RRSPs and savings in Canada (1994), OECD, Paris, 19 May Weaver R. K., Design and Implementation Issues in Swedish Individual Pension Accounts (2004), Social Security Bulletin, Vol. 65 No. 4, 2003/ Wiktorow A., Wyżnikiewicz B., Wielofunduszowość w systemie emerytalnym (2010), Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową. 53. Yale Endowment, The Yale Endowment Report 2012, Zasoby Internetu na dzień

191 Artykuły Prasowe: 1. Rzeczpospolita, Rosną koszty przywilejów emerytalnych i rentowych (2013), Zasoby Internetu na dzień Bazy Danych: 1. Eurostat, Household saving rate, 0&plugin=0, Zasoby Internetu na dzień Eurostat, Projected old-age dependency ratio, de=tsdde511, Zasoby Internetu na dzień Komisja Nadzoru Finansowego, Dane miesięczne OFE, czne/dane_miesieczne_ofe.html, Zasoby Internetu na dzień Organisation for Economic Co-operation and Development, Gross and net pension replacement rates, Zasoby Internetu na dzień

192 192

193 Część II. Kapitał instytucjonalny Kapitał instytucjonalny 193

194 Aby zamienić innowacyjne pomysły w biznes potrzebne są instytucje. Kapitał instytucjonalny kształtuje otaczającą nas przestrzeń gospodarczą i wpływa na rozwój gospodarczy na wiele sposobów. Jak wspominaliśmy we wstępie, w naszym raporcie staramy się zaprezentować nową strategię, której efektem byłoby zwiększenie innowacyjności kraju. Dlatego, w części II dot. Kapitału Instytucjonalnego, skupiamy się na zidentyfikowaniu i przeanalizowaniu konkretnych kanałów, którymi instytucje wpływają na wzrost innowacji. W oparciu o przegląd badań z tego zakresu, zidentyfikowaliśmy dwa takie kanały (Rysunek 1.): bezpośrednio, poprzez publiczne systemy wsparcia innowacji (lewa strona) pośrednio, poprzez tworzenie sprzyjających warunków do tworzenia i prowadzenia biznesu oraz rozwoju konkurencji (prawa strona) Pierwszym kanałem jest publiczny system wsparcia innowacji. Państwo może wspierać bezpośrednio proces tworzenia innowacyjności za pomocą środków publicznych (publiczny System Wsparcia Innowacji). Nasza analiza tego kanału nie ogranicza się jednak tylko do porównania poziomu wydatków publicznych w Polsce do średniej w UE lub w regionie. Istotne jest nie tylko ile środków publicznych przeznaczanych jest na innowacje, ale gdzie konkretnie inwestowane są te środki w procesie tworzenia innowacji oraz jak bardzo są efektywne. Jak wspomniano wcześniej, przyjęliśmy trzy etapowy proces tworzenia innowacji (etap 1. - zamiana pomysłów na patenty lub prototypy, etap 2. komercjalizacja prototypów lub patentów, etap 3. to wdrażanie technologii i ich rozprzestrzenianie). Środki publiczne są najbardziej skuteczne w etapie 1. (Abraham i Mohen 2010). Mogą one być wzorcowym stymulatorem badań, w wyniku których powstanie większa pula prototypów, licencji czy patentów, w które prywatny inwestor mógłby się zaangażować. Jednocześnie, wdrażanie technologii powinno odbywać się za pomocą środków prywatnych (lub za pomocą kredytów publicznych) a nie za pomocą dotacji (Conte et al. 2009). Ważne jest również sprecyzowanie obszarów gospodarczych, które będą otrzymywać wsparcie publiczne. Aby publiczne wsparcie dla innowacji było efektywne potrzebna jest najpierw baza w postaci wysokiego poziomu kapitału ludzkiego. Badania (m.in.: Conte et al. 2009, OECD 2009 oraz 2012) sugerują, że publiczne wsparcie innowacji są bardziej efektywne w krajach, gdzie kapitał ludzki jest lepiej rozwinięty. Przeinwestowanie środków publicznych w innowacje w kraju, w którym brak rozwiniętego kapitału ludzkiego nie tylko nie powoduje wzrostu innowacji oraz również oznacza marnotrawstwo środków publicznych. Drugim kanałem, którym instytucje pośrednio wpływają na rozwój innowacji, jest tworzenie warunków dla konkurencji. Z konkurencji między prywatnymi podmiotami wywodzi się wzrost efektywności i innowacyjności (m.in.: Blundell et. al. 1995, Nickell 1996, Porter 2008, Wolf et al. 2010). Przeregulowanie rynku produktu i usług ogranicza konkurencję, czego skutkiem może być monopolizacja 194

195 Rysunek 1. Jak kapitał instytucjonalny wpływają na innowacje oraz wzrost gospodarczy? Kapitał instytucjonalny Źródło: Opracowanie własne 195

196 produktu co w efekcie zniechęca prywatne podmioty do inwestycji w innowacje (Simon 1979). Ponadto, nadmiar regulacji uruchamia szereg innych negatywnych zjawisk hamujących wzrost gospodarczy takie jak inwestycje, postęp technologiczny czy zatrudnienie (Bank Światowy 2002), a nawet rozwój kapitału ludzkiego (Blanchard 200 oraz Nickell 1996). Kapitał instytucjonalny wpływający na konkurencję rozumiemy bardzo szeroko. Nie ograniczamy się tylko do analizy regulacji od których zależy koszt oraz szybkość otwierania biznesu czy łatwość jego prowadzenia (Instytucje Regulujące Prowadzenie Biznesu). Dla inwestorów i przedsiębiorców ważny jest również transparentny System Podatkowy. Również istotne jest to, jak łatwo w kraju można uzyskać finansowanie dla przedsięwzięć. Dlatego kluczowe jest aby w Polsce funkcjonował płynny i dobrze rozwinięty System Finansowy. Uważamy, że zbyt duży poziom długu publicznego oraz zbyt wysoki poziom wydatków publicznych hamuje wzrost gospodarczy (m.in.: poprzez efekt wypychania). Dlatego analizujemy obecne Reguły Fiskalne. Wreszcie, instytucje kształtujące konkurencję w Polsce to nie tylko krajowe regulacje ale również Unii Europejskiej. Zaczynamy naszą analizę od pierwszego kanału. Według naszych analiz, publiczny System Wsparcia Innowacji w obecnym kształcie zamiast wspierać innowacyjność w kraju - dusi ją. W wyniku dużej awersji do ryzyka, finanse publiczne kierowane są głównie w etapu 2. oraz 3. tworzenia innowacji - czyli wdrożenia oraz komercjalizacji. Obecny System Wsparcia Innowacji ogranicza rozwój innowacji w kraju z dwóch powodów. Po pierwsze, niski poziom nakładów środków publicznych w etapie 1. powoduje, że zmniejsza się pula pomysłów, które zostały zamienione w patenty, licencje lub prototypy, w które inwestor prywatny byłby skłonny zainwestować (według danych OECD, Polska ma jedną z najniższych liczb patentów na mieszkańca w UE). Po drugie, ponieważ finanse publiczne koncentrują się na etapach 2. oraz 3., "wypierają one" inwestycje prywatne. Inwestorzy nie mają "w co" inwestować - o ograniczoną liczbę patentów i prototypów, których komercjalizacją mogliby być zainteresowani, rywalizują z państwowymi funduszami. Skutkuje to jednym z najniższych poziomów udziału wydatków prywatnych w łącznych nakładach na innowacje wśród krajów UE (Eurostat). Obecny system wsparcia innowacji jest bardzo rozdrobniony - brak precyzyjnych obszarów w których koncentrowałyby się środki publiczne. Dlatego proponujemy całkowitą zmianę strategii wsparcia innowacji. Celem nowej strategii byłoby: i) konsolidacja obecnych nakładów publicznych na innowacje, ii) skierowanie ich głównie na etap 1. tworzenia innowacji, iii) promowanie inwestycji prywatnych w innowacje. Proponujemy szereg różnych rozwiązań jak ulgi podatkowe dla Aniołów Biznesu lub firm inwestujących w innowacje, programy edukacji oraz promowanie współpracy uczelni oraz biznesu w zakresie tworzenia innowacji. Jednak największą proponowaną zmianą jest stworzenie Banku Innowacyjnej Gospodarki (BIG), którego celem byłoby przejęcie obecnych publicznych nakładów na innowacje i skierowanie ich na badania i rozwój (zamiast finansowania komercjalizacji oraz wdrożenia technologii). 196

197 Po analizie drugiego kanał, którym instytucje wpływają na innowacje - czyli poprzez tworzenie otoczenia regulującego konkurencję - zidentyfikowaliśmy szereg potrzebnych zmian. Przede wszystkim, według większości rankingów, Polska jest krajem silnie przeregulowanym (na tle UE) oraz z wysokim udziałem kontroli publicznej. Według naszych szacunków, obecnie w Polsce skarb państwa posiada majątek o wartości 120 mld PLN. Sugerujemy kontynuację prywatyzacji oraz deregulacji. Zredukowanie udziałów do 20% we wszystkich podmiotach gospodarczych (za wyjątkiem BGK) skutkowałbym wpływami z prywatyzacji na poziomie 60 mld PLN. Sugerujemy, aby te środki, zamiast wydawać na programy socjalne lub na spłatę zadłużenia i poprawę stanu finansów publicznych, przeznaczyć na dofinansowanie BIG'u oraz Polskich Inwestycji Rozwojowych. Uważamy, że poprawa finansów publicznych jest konieczna tak samo jako obniżenie długu publicznego. Jednak obie zmiany powinny wynikać nie z jednorazowych posunięć jak prywatyzacja lub wprowadzone zmiany w OFE, ale w wyniku odpowiedzialnie prowadzonej polityki fiskalnej m.in.: za pomocą dobrze skonstruowanych reguł fiskalnych. Proponujemy również usprawnienie systemu podatkowego, obniżenie klinu podatkowego oraz uruchomienie szeregu programów, które zachęcałyby Polaków do zwiększania oszczędności prywatnych (za pomocą zachęt podatkowych do oszczędzania jak i wprowadzenia edukacji finansowej). Obecnie poziom oszczędności w Polsce jest na niskim poziomie - zarówno w porównaniu do UE jak i do regionu. Sześć rozdziałów, w których szczegółowo badamy wyzwania dla kapitału instytucjonalnego w Polsce, to: Instytucje Regulujące Przedsiębiorczość, Reguły Fiskalne, System Finansowy, System Podatkowy oraz Unia Europejska. (Rysunek 3). W oparciu o taką analizę, zidentyfikowaliśmy po 3 wyzwania i zaproponowaliśmy po 3 rozwiązania na rozdział, tworząc pakiet 17 rekomendacji (Reguły Fiskalne mają po dwa wyzwania i rozwiązania), które sprawiłyby, że instytucje efektywnie wspierałyby rozwój innowacji zarówno bezpośrednio (za pomocą skutecznego publicznego systemu wsparcia) oraz pośrednio (za pomocą sprzyjających instytucji, które wspierałyby konkurencję, której efektem jest - ponownie - wzrost innowacji). Warto zauważyć, że obecnie w debacie publicznej w Polsce, temat kapitału instytucjonalnego zdominował pozostałe dwa elementy kapitału społecznego (kapitał ludzki oraz kapitał infrastrukturalny). Instytucje to bardzo ważny element i wymaga wielu zmian. Jest to jednak tylko cześć całego ekosystemu, w którym prywatni przedsiębiorcy decydują się na inwestycje w innowacje. W wyniku skoncentrowania na tym elemencie, mało uwagi poświęca się kapitałowi ludzkiemu. Tymczasem to, co było głównym motorem innowacyjnych gospodarek, to kapitał ludzki (Finlandia, Izrael, Korea Południowa). Wielkim nieobecnym w debacie publicznej jest również problem wysoce niedorozwiniętej infrastruktury, który ogranicza produktywność i powiększa dziurę cywilizacyjną między Polską a Europą Zachodnią. Dlatego bardzo zastanawiające jest, dlaczego - mimo tak silnej obecności w mediach oraz debatach publicznych - instytucje w Polsce nadal są średnio a z perspektywy krajów najbogatszych nisko rozwinięte w Polsce. 197

198 Rysunek 2. Elementy składowe kapitału instytucjonalnego Źródło: Opracowanie własne Bibliografia: 1. Abraham G., Mohen P., Impact of government support on R&D and innovation, ONZ, Bank Światowy, Building Institutions for Markets, World Development Report, Baumol W., Productivity Growth, Convergence and Welfare. What the Long-Run Data Show,American Economic Review, Berube G., Cote D., Long-Term Determinants of the Personal Savings Rate: Literature Review and Some Empirical Results for Canada, Bank of Canada, Blundell R., Griffith R., Reene J., Dynamic count data models of technological innovation, The Economic Journal, Bronwyn H., The Financing of Research and Development, UC Berkeley, Bukowski M., Halesiak A., Petru R., Konkurencyjna Polska Deregulacja i Innowacyjność, Warszawski Instytut Studiów Ekonomicznych, Bukowski M., Szpor A., Śniegocki v, Drzemiący Tygrys spętany smok. Dylematy polskiej debaty o polityce inwestycyjnej. Instytut Badań Strukturalnych, Wolf A. et al., Product Market Regulation: Extending the Analysis Beyond OECD Countries, OECD Economics Department Working Papers,

199 10. Busom I., An Empirical Evaluation of The Effects of R&D Subsidies, Economics of Innovation and New Technology, 1998" 11. Callen T., Thimann C.,Empirical Determinants of Hausehold Saving: Evidence from OECD Countries, Międzynarodowy Fundusz Walutowy, Hausner J. et al.., Konkurencyjna Polska. Jak awansować w światowej lidze gospodarczej?, Fundacja GAP, Horioka C., Hagiwara A., The Determinants and Long-term Projections of Saving Rates in Developing Asia, NBER, Komisja Europejska, EU Regional Competitiveness Index, Nickell S., Competition and Corporate Performance, Journal of Political Economy, University of Chicago Press, OECD 2009, Facilitating access to finance 17. OECD, SME and Entrepreneurship Financing: The Role of Credit Guarantee Schemes and Mutual Guarantee Societies in supporting finance for small and medium-sized enterprises, Orłowski W., Komercjalizacja badań naukowych w Polsce. Bariery i możliwości ich przełamania, pwc, Porter M., On Competition, Updated and Expanded Edition, Harvard Business School Press, Porter M., The Competitive Advantage of Nations, The Free Press, New York, Simon H., Rational Decision Making in Business Organizations, American Economic Association,

200 200

201 Część II. Kapitał Instytucjonalny: Instytucje regulujące przedsiębiorczość Młodzi Reformatorzy: Piotr Krzemiński Jan Kowalski Dominik Wasiluk Ekspert Branżowy: Dr Marcin Piątkowski 201

202 Małe i średnie przedsiębiorstwa są motorem rozwoju każdej gospodarki. Przedsiębiorcy to grupa ludzi o dużym znaczeniu dla każdej gospodarki - tworząc firmy przyczyniają się do powstawania nowych miejsc pracy, a te są ośrodkiem, w którym materializują się talenty drzemiące w społeczeństwie. To właśnie z wykorzystaniem tych talentów wiąże się postęp gospodarczy kraju, będący przyczyną jego dobrobytu. Zbudowanie polskiego dobrobytu w ciągu minionych 25 lat byłoby niemożliwe bez wysiłku przedsiębiorców i od nich będzie zależeć wzrost w kolejnych latach. Zgodnie z raportem Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości 53 polskie przedsiębiorstwa w 2011 r. wygenerowały ponad 70% polskiego PKB. Na część tę wpływ miały przede wszystkim małe i średnie przedsiębiorstwa (47,3% PKB), wśród których dominująca była rola mikroprzedsiębiorstw (29,4% PKB). Polska na tle Unii Europejskiej (UE) ma jednak jeszcze wiele do zrobienia. Udział sektora przedsiębiorstw w wartości dodanej brutto w 2010 r. wciąż jest niższy niż średnia w UE. Wskazuje to na fakt, iż polski sektor prywatny może być jeszcze efektywniej wykorzystany. O tym, jak duży potencjał drzemie w polskiej przedsiębiorczości, świadczą dane o jej liczebności - ponad 1,5 mln przedsiębiorstw to wynik, który plasuje nas na szóstej pozycji w UE. Co wydaje się jeszcze istotniejsze to wysoki wskaźnik zamiaru rozpoczęcia własnej działalności gospodarczej w ciągu 3 lat w 2012 r. taką chęć wyraziło ponad 20% dorosłych Polaków, co daje drugi najwyższy wynik w UE. Na podstawie przytoczonych danych można stwierdzić, że Polska to naród przedsiębiorczy, z ogromnym potencjałem, przed którym jeszcze wiele do usprawnienia. Poniższy rozdział wskazuje trzy kluczowe wyzwania dla polskiej przedsiębiorczości - są to wyzwania po stronie prawodawcy, wyzwania po stronie urzędnika i wyzwania po stronie samego przedsiębiorcy. Wyzwanie 1: Jak uprościć i doprecyzować prawo, zwiększyć ilość konsultacji społecznych i zmienić mentalność prawodawców? Wyzwania przed jakimi stoją polscy urzędnicy dotyczą prawnych uregulowań przedsiębiorczości. Regulacje, w ramach których działają przedsiębiorcy, to fundament, od którego zwykło zaczynać się ocenę warunków do prowadzenia biznesu. To rząd ustala zasady, które są w następstwie bodźcem przy podejmowaniu decyzji biznesowych, począwszy od decyzji o założeniu spółki i wyborze lokalizacji, przez decyzje o pozyskaniu finansowania i na potrzeby codziennych operacji a skończywszy na decyzjach o zakończeniu działalności. Panuje zgodność, iż kluczem nie jest liczba regulacji, ale ich jakość, przy jednoczesnym podkreśleniu, że zasada im mniej regulacji tym lepiej także nie służy biznesowi. Mówiąc wprost, system optymalny to taki gdzie reguły są z jednej strony zrozumiałe i efektywne a z drugiej nie ograniczają działań ich podmiotów przedsiębiorców. O wpływie prawodawcy na kondycję otoczenia biznesowego traktuje wiele badań. Busse, Hoekstra i Koniger (2012) 54 udowodnili, iż regulacje wdrażane w ramach programu Aid for Trade autorstwa Światowej Organizacji Handlu przyczyniły się do niższych kosztów i krótszego czasu do sfinalizowania procedur eksportowych i importowych w latach Raport o stanie sektora małych i średnich przedsiębiorstw w Polsce w latach , Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, Warszawa The Impact of Aid for Trade Facilitation on the Costs of Trading, M. Busse, R.Hoekstra, J. Koniger, Ruhr University of Bochum, wrzesień

203 w badanych krajach rozwijających się. Z kolei badanie Dall Olio i innych (2013) 55 m.in. z wykorzystaniem wskaźników kondycji otoczenia biznesowego raportu Banku Światowego Doing Business, udowodniło, że wyższe wskaźniki otoczenia regulacyjnego są dodatnio skorelowane ze wzrostem produktywności czynnika pracy w sektorze produkcyjnym i usług w krajach Unii Europejskiej (UE15). Rola, jaką otoczenie biznesowe może odgrywać dla przedsiębiorców została potwierdzona w badaniu Djankov, McLiesh i Ramalho (2006) 56, w którym przebadano 135 krajów przy użyciu siedmiu wskaźników z raportu Doing Business i stwierdzono, iż dobre otoczenie regulacyjne dla biznesu było pozytywnie skorelowane z dynamiką PKB per capita oraz wynikami w zakresie mierników International Country Risk Guide oraz Transparency International. W ramach modelu stworzonego na potrzeby badania, obliczono, iż przemieszczenie się z najgorszego do najlepszego, pod względem regulacji, kwantyla krajów oznacza średnioroczny wzrost PKB per capita o 2,3%. O podobnych, jednak nieco szerszych wnioskach można mówić w przypadku badania Hall i innych (1998) 57, w którym próbowano odpowiedzieć na pytanie skąd bierze się różnica w efektywności pracowników między nacjami. Stwierdzono, iż długoterminowy postęp gospodarczy, rozumiany jako narastająca produktywność obywateli danego kraju, to zasługa instytucji i polityki rządu, które wśród firm i jednostek, generują system bodźców do akumulacji kapitału, inwestycji, czy też wymiany myśli. Wspomniane instytucje nazwano wspólnym terminem infrastruktury społecznej i od tego jak są zaprojektowane uzależniono poziom społecznych kompetencji w zakresie uczciwości, empatii a także produktywności. Na zjawisko kapitału społecznego i wzajemnego zaufania uwagę zwrócił z kolei Dasgupta (2010) 58, który w swoim badaniu wskazał je jako czynniki mające wpływ na to jak funkcjonują instytucje i w praktyce jakie regulacje są przez nie tworzone na potrzeby ich podmiotów obywateli. W porównaniu do poprzedniego badania, można tu zauważyć odwrócenie przyczyny i skutku, co ilustruje znany w nauce tzw. causality problem, czyli zdefiniowanie, co jest przyczyną a co skutkiem badanego zjawiska. Ludzie, tworzone przez nich regulacje, oraz możliwości do prowadzenia biznesu są od siebie wzajemnie uzależnione, również od cykli politycznych. Z kolei to właśnie proces stanowienia wspomnianych regulacji oraz regulacje same w sobie są wielokrotnie wskazywane, jako jedne z największych wyzwań dla polskiej przedsiębiorczości. Zgodnie z raportem Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce 59 42% ze wszystkich ustaw mających wpływ na wolność gospodarczą uchwalonych w Polsce w latach ogranicza wolność gospodarczą. Od roku 1989 wystąpiły trzy okresy, w których stanowione prawo w wysokim stopniu realizowało interes publiczny i poszerzało wolność gospodarczą - mowa tutaj o początkowych latach transformacji ( ), części kadencji rządu Jerzego Buzka oraz początku poprzedniej kadencji rządu Donalda Tuska. Z kolei do okresów, w których powstało szczególnie dużo ustaw ograniczających wolność gospodarczą należy zaliczyć lata oraz , czyli czasy II i IV kadencji Sejmu. Należy podkreślić za raportem, 55 Productivity Growth in Europe, A. Dall Olio i inni, The World Bank, kwiecień Regulation and Growth, S. Djankov i inni, The World Bank, marzec Why Do Some Countries Produce So Much More Output per Worker Than Others?, R. Hall i inni, marzec A Matter of Trust: Social Capital and Economic Development, P. Dasgupta, luty Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce, Uczelnia Vistula, Warszawa

204 e zdecydowanie więcej ustaw ograniczających wolność gospodarczą i zwiększających koszty budżetowe powstaje w latach wyborczych, Ponadto, złe przepisy przypadają zazwyczaj na okres dobrej koniunktury oraz niskiego deficytu budżetowego (jest to oznaką efektu natychmiastowej konsumpcji owoców wzrostu gospodarczego), a także na miesiące lipiec i grudzień, co może być związane z mniejszą aktywnością mediów i zainteresowaniem obywateli działaniami polityków. Dobrze rozumiany lobbing, jako obywatelskie prawo petycji do władz wymaga stosownych regulacji systemowych, a tych w Polsce brakuje. Raport 60 ten potwierdził także ogromną rolę tzw. grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce. Brak kontroli i jawności procesu ustawodawczego przyczynia się do tworzenia regulacji wielokrotnie omijających dobro publiczne i realizujących interes partykularnych grup - takich regulacji w okresie uchwalono 32%, w stosunku do wszystkich ustaw dotyczących wolności gospodarczej i finansów publicznych. Raport przeanalizował także, która grupa ma największy wpływ na to, jak polskie prawo jest tworzone. Spośród ustaw realizujących interes grupowy, najwięcej ustaw realizowało interes grup społecznych z sektora publicznego (administracja, nauczyciele, lekarze). Z kolei najmniej - 30 ustaw uwzględniało interes przedsiębiorstw prywatnych. Taka przewaga ustaw umacniających pozycję sektora publicznego mogła mieć znaczący wpływ na wzrost liczebności jego członków, a to może w przyszłości skutecznie paraliżować wszelkie proreformatorskie działania służące interesowi publicznemu. W Polsce, podobnie jak w innych postkomunistycznych krajach, można obserwować coraz silniejsze nakładanie się interesów grup sprzed 1989 (sektor publiczny) oraz grup charakterystycznych dla dojrzałych demokracji (przedsiębiorcy). Polskie grupy reprezentujące sektor prywatny są jednak nadal dużo słabsze, co potwierdzają wcześniejsze statystyki. Więcej o ograniczeniach przedsiębiorczości po stronie urzędników i samych przedsiębiorców zostało powiedziane w kolejnych rozdziałach. Analiza stanowienia prawa w Polsce udowodniła istnienie szeregu innych problemów w polskim procesie legislacyjnym. Raport zwraca uwagę na niską jakość i deprecjację roli procesu konsultacji w tworzeniu prawa, lekceważenie procesu oceny skutków regulacji, które zamiast jako wsparcie procesu są postrzegane jako obowiązek formalny, oraz kierowanie się interesem politycznym a nie motywami merytorycznymi lub wcześniej przyjętą strategią w procesie stanowienia regulacji. Ten ostatni element powoduje, że pojawiające się problemy politycy rozwiązują poprzez impulsywne uchwalanie nowego prawa lub modyfikacje starego, zamiast korzystać z innych mechanizmów w administracji publicznej w ten sposób powstaje nadmierna liczba przepisów, często wzajemnie sobie przeczących i wprowadzających wiele absurdalnych bodźców i obowiązków dla obywateli, w tym przedsiębiorców. Sugerując się dokumentami wydawanymi przez polski rząd 61, można zauważyć jego świadomość istnienia wyżej opisywanych problemów. Rada Ministrów przyjęła w styczniu 2013 r. program Lepsze Regulacje 2015, który zawiera ponad 30 działań systemowych i organizacyjnych, które mają wpłynąć na poprawę jakości otoczenia regulacyjnego. W ramach tego programu zaproponowano m.in. udoskonalenie procesu 60 Ibidem. 61 Przedsiębiorczość w Polsce, Ministerstwo Gospodarki, Warszawa,

205 konsultacji społecznych, oceny skutków regulacji, czy też upowszechnienie przeglądu obowiązującego prawa. Wśród faktycznych działań legislacyjnych można wymienić ustawę z dnia 16 listopada 2012 r. o redukcji niektórych obciążeń administracyjnych w gospodarce, która miała na celu rozwiązać problemy z płynnością finansową i zatorami płatniczymi w firmach. Ponadto, trwają prace nad tzw. IV ustawą deregulacyjną, która będzie kontynuacją rządowych działań mających na celu poprawę warunków wykonywania działalności gospodarczej. Rozwiązanie 1: Prostota i zrozumiałość prawa Wprowadzane regulacje musi cechować przede wszystkim prostota i zrozumiałość. Wraz z nowymi aktami prawnymi należy tworzyć praktyczne przewodniki lub podsumowania tłumaczące obywatelom w zrozumiały sposób czego dany akt dotyczy i jakie są jego konsekwencje; ponadto zrozumiałość takich aktów powinna być badana na obywatelach przed ich wprowadzeniem; W procesie uchwalania prawa niezbędna jest większa społeczna partycypacja. Przedsiębiorcy powinno mieć okazję wypowiedzieć się o propozycjach nowych regulacji. Innowacyjnym pomysłem jest przeprowadzenie konkursu na najlepszą ocenę skutków regulacji dla studentów z nagrodą materialną i refutacyjną (np. konferencja i spotkanie z prezesem Rady Ministrów). Istniejący mechanizm konsultacji społecznych musi z formalnego charakteru zmienić się w partnerską dyskusję władzy z obywatelami, a do tego potrzebne jest, przede wszystkim, stosowanie się polityków do regulacji, które już przez stronę rządową zostały wydane mowa tu przede wszystkim o Kodeksie konsultacji wypracowanym przez Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji i zarekomendowanym w ramach programu Lepsze regulacje 2015 (który to zatwierdzono uchwałą Rady Ministrów na początku 2013 r.). Dokument ten powstał we współpracy strony rządowej i eksperckiej, oraz zdefiniował Siedem Zasad Konsultacji. Raport, wśród najważniejszych barier w prowadzeniu konsultacji, wymienił m.in. pozorność konsultacji i brak wiary w ich sens, zbyt pośpieszne tworzenie rozwiązań oraz brak spójnej legislacji. Praktyczne zastosowanie się polityków do wniosków z Kodeksu konsultacji powinno być krokiem w dobrą stronę w procesie stanowienia prawa; Niekorzystna dla ogółu społeczeństwa rola grup interesów w procesie stanowienia polskiego prawa jest pochodną nieprzejrzystości procesu jego stanowienia. Obywatele powinni mieć wgląd do przebiegu prac nad projektem ustawy, której historia zmian powinna być udokumentowana a późniejszy proces prac parlamentarnych także podany do publicznej wiadomości. Podjęte muszą być również prace nad zmianą mentalności społecznej. Zgodnie z uchwałą zasady etyki poselskiej z dnia 17 lipca 1998 r. posłowie w swoim działaniu powinni kierować się m.in. zasadami bezinteresowności, jawności i rzetelności - niestety badanie znaczenia grup interesów pokazuje, że zasady te nie mają znaczącego zastosowania w praktyce. W zmianie mentalności posłów może pomóc szereg innych dodatkowych narzędzi, w tym obowiązek składania oświadczeń o konflikcie interesów, jeśli w toku 205

206 prac nad ustawą takowe wystąpią (obowiązek taki powinien także dotyczyć zaangażowanych w proces ekspertów). Wyzwanie 2: Jak zmniejszyć ilość procedur, ich czasochłonność, błędy urzędników i niezrozumienie petentów? W procesie rozwoju przedsiębiorczości niezmiernie ważne są instytucje publiczne i administracja. Podmiotami odpowiedzialnymi za egzekwowanie prawa wydanego przez ustawodawcę są urzędy administracji publicznej, a pracujący w nich urzędnicy są swoistymi pośrednikami między ustawodawcą a obywatelami, w tym także przedsiębiorcami. Opracowania dotyczące kondycji przedsiębiorczości w Polsce wielokrotnie wskazują właśnie na administrację publiczną, jako barierę, która hamuje rozwój przedsiębiorczości. Zestawienie z Badania barier rozwoju przedsiębiorstw w Polsce 62, jako dwie największe przeszkody prowadzenia działalności gospodarczej w odpowiedziach przedsiębiorców definiuje regulacje i biurokrację oraz niepewność gospodarczą. Szczegóły zaprezentowano na wykresie 1. Wykres 1. Bariery rozwoju przedsiębiorstw, czyli co najbardziej hamuje wzrost polskich firm, największe przeszkody dla rozwoju działalności gospodarczej Regulacje i biurokracja 50% Niepewność gospodarcza Koszty finansowania Niski popyt Niedobór kapitału obrotowego Niedobór finansowania długoterminowego 40% 38% 34% 30% 26% Dostęp do wykwalifikowanej siły roboczej Infrastruktura transportu 16% 16% Infrastruktura ICT 10% Źródło: Grant Thornton, (% odpowiedzi 4 lub 5 w skali od 1 do 5, gdzie 5 oznacza największy wpływ na ograniczenie działalności) Z kolei zgodnie ze wskaźnikami z raportu Banku Światowego Doing Business 63, dotyczącymi trzech wybranych czynności administracyjnych, Polska znajduje się w każdym z nich poniżej średniej OECD. Dokładne wyniki pokazuje poniższa tabela Bariery rozwoju przedsiębiorstw, czyli co najbardziej hamuje wzrost polskich firm, grudzień 2013, Grant Thornton. 63 Doing Business

207 Tabela 1. Porównanie podstawowych czynności administracyjnych w Polsce i krajach OECD Uzyskiwanie pozwoleń Uzyskiwanie dostępu do sieci na budowę elektrycznej Rejestrowanie własności Liczba procedur Czas (dni) Liczba procedur Czas (dni) Liczba procedur Czas (dni) Polska , OECD , ,1 Źródło: Doing Business, 2014 Kolejny raport przygotowany przez Związek Przedsiębiorców i Pracodawców, ponownie uznaje administrację publiczną, a konkretnie brak zrozumienia biznesu przez urzędników, brak współpracy między organami oraz brak realnego celu wypełniania przez przedsiębiorcę kolejnych formalnych obowiązków, za główne problemy dla prowadzenia działalności gospodarczej w Polsce 64. Zgodnie z przytoczonymi raportami faktem jest, że administracja publiczna jest barierą dla polskiej przedsiębiorczości. Poniżej zdefiniowano trzy najważniejsze wyzwania po stronie omawianej administracji publicznej a następnie zaproponowano rozwiązania. brak jest zaufania urzędników do obywateli. Patrząc na ogólne dyrektywy postępowania przed organami podatkowymi, czyli art Ordynacji Podatkowej 65, w dziewięciu artykułach nie ma wzmianki o zaufaniu do obywatela, a druga generalna dyrektywa kładzie nacisk na prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych. To właśnie ta dyrektywa budzi najwięcej wątpliwości w kontekście zaufania urzędników do obywateli. Nie można uznać tej zasady za nietrafioną, bo dbanie w postępowaniu podatkowym o zaufanie do urzędu jest ważne, a rozszerzająco można tę zasadę interpretować, jako humanizację, czyli okazanie obywatelowi przyjaznej twarzy prawa podatkowego 66, które samo z siebie jest w stosunku do obywatela swoistą represją. W konsekwencji ordynacja podatkowa nie daje urzędnikom podatkowym motywacji do okazania przedsiębiorcom zaufania a dalsze przepisy nakładają na urzędników obowiązek bycia podejrzliwym i nieufnym. Wiąże się to z tym, że przedsiębiorca jest często traktowany jak petent 67, który w stosunku do administracji ma dużo słabszą pozycję. nieefektywne jest zarządzanie administracją publiczną. W opublikowanym w 2010 roku raporcie 68 NIK z badania samorządów stwierdzono, że w trzech czwartych urzędów samorządowych proces zatrudnienia jest naganny, a prawo o zatrudnianiu w administracji nagminnie łamane. Ponowna kontrola przeprowadzona w 2013 roku potwierdziła liczne nieprawidłowości 69. Prawo 70 wyznacza urzędom samorządowym procedurę, ale zostawia też 64 Warunki prowadzenia firm w Polsce, s.17, Związek Przedsiębiorców i Pracodawców, Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, Dz.U nr 137 poz Zasady prawne postępowania podatkowego organu administracji podatkowej w relacjach z podatnikiem, Roman Szumlakowski, s Efektywna współpraca administracji i biznesu Rekomendacje działań, 2012, PKP Lewiatan. 68 Informacja o wynikach kontroli naboru pracowników na stanowiska urzędnicze w jednostkach samorządu terytorialnego, Najwyższa Izba Kontroli, Pełen tekst raportu nie został opublikowany w momencie pisania niniejszego rozdziału.. 207

208 margines na dostosowanie procesu rekrutacji do potrzeb poszczególnych urzędów 71. Niestety, właśnie ten margines dyskrecjonalności jest furtką do nadużyć i uznaniowości, a w konsekwencji m.in. nepotyzmu. Innym aspektem zarządzania urzędami jest kwestia szkoleń i poszerzania kompetencji urzędników. Zgodnie z danymi Monitoringu wdrożenia standardów zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej w obszarze rozwoju i szkoleń 72 głównymi działaniami na polu poszerzania kompetencji są szkolenia kaskadowe, wdrożenia systemów intranetu czy wspólne bazy wiedzy, które nie poszerzają wiedzy merytorycznej, ale operacyjną, czyli usprawniającą posługiwanie się dostępnymi narzędziami. Wskazuje to również na brak lub niedostateczny rozwój urzędników, jako zespołów na co dzień razem pracujących. W firmach, które w sektorze prywatnym stały się liderami nacisk kładzie się na rozwój merytoryczny i operacyjny, a ponadto na doskonalenie pracowników jako zespołu, tak aby możliwie najlepiej wykorzystać potencjały jednostek. Przykładem takich działań, są treningi lub szkolenia stawiające zespół w sytuacji ekstremalnej 73, co wymusza sprawne podejmowanie decyzji i działanie jako zgrana całość. Przytoczony raport pokazuje, że takie działania w polskiej administracji należą do rzadkości. urzędnicy nie ponoszą też odpowiedzialności za podejmowane decyzje. Próbą ingerencji w odpowiedzialność urzędników była ustawa o odpowiedzialności majątkowej urzędników 74, która jednak nie spełniła swojej roli. Ta wprowadzona w połowie 2011 roku regulacja, nie pociągnęła żadnego urzędnika do odpowiedzialności za błędnie podjętą decyzję 75. Głównym błędem regulacji było oddanie decyzji o rozpoczęciu procesu przeciwko podejrzanemu urzędnikowi w ręce innego urzędnika. Wzajemna ochrona interesów, brak systematycznej kontroli jakości i prawidłowości działań spowodował, że chroniony był przede wszystkim interes urzędników a nie skarżących obywateli, w tym przedsiębiorców. Praktyka wskazuje, że ten problem można odpowiednio uregulować. Przykładem jest stosowana w Stanach Zjednoczonych procedura negligente. Tyczy się ona nie tylko urzędników i wymusza, aby na przykładzie administracji, urzędnik zachowywał się zgodnie z przyjętymi standardami zachowania 76. Jeśli czyny urzędnika łamią przyjęty standard musi on zadośćuczynić osobie lub podmiotowi, któremu przez to wyrządził krzywdę. W Stanach Zjednoczonych łączy się to z systemem kar o funkcji nie tylko odszkodowawczej, ale również penalizacyjno-prewencyjnej, co powoduje ich szczególną dotkliwość. Wymusza to na urzędnikach konieczność dokładnego rozważenia swoich decyzji względem podmiotów administrowanych. 70 Ustawa z dnia 21 listopada 2011 roku, Ustawa o pracownikach samorządowych, Dz. U. z 2008 r. Nr 223, poz Zmiany w zarządzaniu zasobami ludzkimi w administracji samorządowej, Zdzisław Czajka. 72 Monitoring wdrożenia standardów zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej w obszarze rozwoju i szkoleń, Przegląd Służby Cywilnej, nr 6/27 listopad-grudzień Przykładem są obozy typu survival czy symulowane scenariusze sytuacji kryzysowych. 74 Ustawa z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, Dz.U nr 34 poz Odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa - Funkcjonowanie ustawy z 20 stycznia 2011 r., Przegląd Służby Cywilnej Nr 5 (26) wrzesień-październik Definicja na podstawie portalu uslegal.com. 208

209 Rozwiązanie 2: Rozsądne regulacje Obecne uregulowania oraz nowe, dopiero uchwalane muszą spełniać kryterium racjonalności. Tworzone prawo dotyczące polskiej administracji publicznej musi być praktyczne, czyli spełniać swoją rolę w kontekście obrotu gospodarczego (w przeciwieństwie do przytoczonej wcześniej ustawy o odpowiedzialności majątkowej 77 ). Oznacza to, że musi dawać przedsiębiorcom prostą i szybka procedurę egzekwowania swoich praw w stosunku do niekompetentnych urzędników i jednocześnie ubezpieczyć urzędników od konsekwencji popełnianych błędów; istotne jest wdrożenie regulacji, które zlikwidują prymat państwa i urzędnika oraz wprowadzą dyrektywę zaufania państwa do obywateli. Nie można jednak bazować na zmianach w prawie, jako na jedynym rozwiązaniu, bo zdecydowanie skuteczniejsze niż odgórne narzucenie określonych zasad będzie oddolne zbudowanie pozytywnej mentalności urzędniczej; Kompetencje urzędników muszą być ciągle rozwijane a systemy motywacji urzędników wdrażane. O tym jak zadbać o rozwój kadry urzędniczej napisano w takich monografiach jak New Public Management czy New Public Governance. Mówią one o administracji państwowej prowadzonej na zasadach rynkowych, tak aby odpowiadała ona na potrzeby obywateli 78. Potrzebna jest efektywna implementacja tych założeń, co na tle innych krajów obecnie nie wygląda korzystnie. Niezbędna także zmian w systemie wynagradzania urzędników - obecnie wynagrodzenia w sektorze publicznym są jednymi z najniższych wśród różnych branż w Polsce 79, co oznacza konieczność ich podwyższenia w celu przyciągnięcia najzdolniejszych kandydatów znajdujących obecnie zatrudnienie w sektorze prywatnym. Ponadto, oprócz rozwoju kompetencji merytorycznych ważne jest zadbanie o umiejętności miękkie urzędników w tym: komunikację i empatię, które razem przyczynią się do budowania wizerunku urzędnika, jako osoby służącej obywatelom. Ponadto, system administracji musi kreować swoich liderów, których pozycja opiera się na zdolnościach przywódczych, kompetencjach i zaangażowaniu. Sektor prywatny pokazał, że poprzez odpowiedni dobór instrumentów wszystkie te zmiany można realizować. Przykładem jest transformacja, jaka zaszła pod kierownictwem J. Welcha w General Electrics 80. Etos pracy w firmie został nastawiony na przywództwo i sukces, co dało doskonały wynik. Aby mentalność urzędnicza sprzyjała sprawności administracji, musi być budowana oddolnie. Taką mentalność rozumieć należy jako poczucie bycia zespołem, wspólnej odpowiedzialności za wykonywane zadania i empatii w stosunku do obsługiwanych podmiotów. Należy ją budować przez integrację zespołów pracujących w urzędach. Przykładem działań, które można podjąć są treningi (w tym tzw. survival), szkolenia integracyjne, szkolenia analizujące problemy zespołów; inna kwestia to mentalność jako nastawienie administracji do petenta, czyli empatia i nastawienie na pomoc. Kluczowe rozwiązania w tym zakresie to zorganizowanie warsztatów lub szkoleń doskonalących umiejętności zrozumienia 77 Ustawa z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, Dz.U nr 34 poz Stephan P. Osborne, The New Public Governance. 79 dr Michał Tomczyk, Raport płacowy Polska i Świat, s.9, Związek Pracodawców Polskich, Dr Erkan Tozluyurt, Jack Welch s Leadership Approach & GE s Way,

210 petenta. Ponadto skuteczne może być postawienie urzędnika w miejsce przedsiębiorcy na zasadzie tzw. mystery shopping, aby zobaczył jak ze strony petenta wygląda obsługa świadczona przez jego kolegów. Ostatnim rozwiązaniem jest otwarcie urzędników w Polsce na praktyki globalne, czego celem jest wskazanie innych sposobów funkcjonowania administracji. Można to realizować m.in. poprzez wizyty studyjne urzędników w urzędach innych krajów lub spotkania managerów administracji publicznej z różnych krajów. Wyzwanie 3: Jak wprowadzić biznesplany przedsiębiorstw, kapitał społeczny i chęć współpracy? zwiększyć Polskim przedsiębiorcom brakuje niezbędnych cech, umożliwiających rozwój ich biznesów. Polski Kodeks Cywilny definiuje przedsiębiorcę, jako osobę prowadzącą we własnym imieniu działalność gospodarczą lub zawodową 81. Jednak bycie przedsiębiorcą nie oznacza posiadania cechy przedsiębiorczości. Przedsiębiorczość to podejmowanie ryzyka, popieranie zmiany i wykorzystywanie innowacji w celu osiągnięcia przewagi konkurencyjnej (Miller 1983) 82. Podobnie, bycie przedsiębiorczym można określić przez: podejmowanie ryzyka, innowacyjność i ambicję rozwoju (Georgelli et al. 2000). Badania środowiska właścicieli firm prowadzonych Katedrę Socjologii Ekonomicznej SGH 83 a także międzynarodowe opracowania 84 pokazują sylwetkę typowego polskiego przedsiębiorcy, któremu brakuje cechy przedsiębiorczości. Te same analizy pozwoliły na sformułowanie dwóch barier rozwoju firm, które podłoże mają w mentalności przedsiębiorców: brak planów rozwoju; oraz, niski poziom kapitału społecznego. Autorzy monografii Rzemieślnicy i biznesmeni wskazują, że na pytanie o cel strategiczny firmy najwięcej i aż 40,7% badanych przedsiębiorców sektora MŚP wskazało utrzymanie się na rynku 85. Ponadto, zaledwie 42,7% uważa (możliwość udzielenia więcej niż jednej odpowiedzi), że nastawienie na działalność w długim okresie wpłynęło na rozwój firmy 86. Jedynie 17% polskich przedsiębiorców planuje przyszłe działania firmy w oparciu o założenia spisanej strategii lub wykorzystując wyniki badań i analiz 87. Pozostali robią to spontanicznie lub wcale. Co więcej, plany strategiczne (posiada je tylko 46% firm) w przedsiębiorstwach są zazwyczaj niskiej jakości, mają ogólny charakter i nie są podparte solidnymi analizami 88. Problem ten jest obecny szczególnie wśród przedsiębiorstw najmniejszych 89, ale wraz ze wzrostem rozmiarów firmy, sytuacja poprawia się w niedużym stopniu Art Ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U nr 16 poz. 93). 82 Patrz także: Gartner (1988), Stewart et al. (1998), Hyrsky (2000), Covin and Slevin (1998). 83 Juliusz Gardawski (red.) Rzemieślnicy i biznesmeni: właściciele małych I średnich przedsiębiorstw prywatnych. Wyd. Naukowe Scholar, Wyd. I, Warszawa m.in. Raport z badania Global Entrepreneurship Monitor Polska Juliusz Gardawski (red.) Rzemieślnicy i biznesmeni op. cit. 86 Ibidem. 87 P. Raźniewski, Strategia niszy rynkowej jako specyficzny element potencjału rozwojowego mikroprzedsiębiorstw. Raport z badań, PARP Wspieramy dobre zarządzanie, Raport PARP Ibidem. 90 Juliusz Gardawski (red.) Rzemieślnicy i biznesmeni op. cit. 210

211 Orientacja na wzrost i planowanie strategiczne są krytycznym czynnikiem wzrostu małych i średnich firm (Crijns and Ooghe 1996). Mimo, że przedsiębiorcy są w stanie z sukcesem kierować firmami nie opierając się na użyciu formalnych planów działalności (Mintzberg and Waters 1982), ich tworzenie i wykorzystanie, nawet w przypadku małych organizacji, przynosi korzyści (Ibrahim et al. 2004). W przypadku potrzeby uzyskania finansowania z zewnątrz (banki, fundusze unijne, inwestorzy) przedsiębiorcy stoją przed koniecznością stworzenia biznesplanu. Jednak stanowi to zazwyczaj barierę w pozyskaniu środków i nie uczy planowania. Planowanie strategiczne powinno być procesem odformalizowanym 91 i zaadaptowanym do charakterystyki przedsiębiorstwa 92. Próbą rozwiązania problemu deficytu strategicznego planowania podjętą zarówno w Polsce 93, jak i w innych krajach Europy 94 są szkolenia dla przedsiębiorców organizowane przez instytucje publiczne z zakresu planowania w małych firmach. Działaniem nakierowanym na efekty w długim terminie jest poprawa jakości kształcenia przedsiębiorczości na polskich uczelniach, a w szczególności uznanie przedsiębiorczości za dyscyplinę akademicką 95. Kolejnym rozwiązaniem jest stworzenie mechanizmów pozwalających na utrzymanie stabilnego dostępu do kapitału dla przedsiębiorców. Właściciele firm unikają korzystania z finansowania dłużnego, często z obawy przez postawieniem ich zobowiązania w stan wymagalności, bądź zmiany warunków kredytowania na mniej korzystne w sytuacji nagłego pogorszenia kondycji spółki 96. Przykładem działania w tej sprawie, które może okazać się skuteczne, jest unijny program COSME 97. Stopniowo zmienia się również podejście banków, które coraz częściej uwzględniają specyficzne uwarunkowania działalności przedsiębiorstw 98. W tym kontekście można mówić także o potrzebie stymulowania rozwoju rynku venture capital, który cechowałby się niskim kosztem, przez odpowiednio zaplanowaną politykę rządu 99. Celem obniżenia niepewności co do przyszłości gospodarczej mógłby powstać zespół ekonomistów, który będzie publikował w imieniu rządu wiarygodne i oficjalne prognozy ekonomiczne. Polscy przedsiębiorcy odznaczają się wyższym poziomem kapitału społecznego od reszty społeczeństwa, mierzonego przez poziom zaufania do innych ludzi. Jedynie 13% 100 Polaków jest zdania, że większości ludzi można ufać. Tego samego zdania jest 16,4% 101 przedsiębiorców 102. Raport Global Entrepreneurship Monitor wskazuje 103, że polscy przedsiębiorcy dużo częściej niż ich europejscy 91 Eric D. Beinhocker and Sarah Kaplan, Tired of strategic planning? McKinsey Quarterly, June (dostęp: r.). 92 James Heskett, How Relevant is Long-Range Strategic Planning? (dostęp: r.). 93 Projekt Planowanie strategiczne w MMSP. (dostęp: r.). 94 Encouraging local entrepreneurship at local and regional level, EU Committee of Regions. (dostęp: r.). 95 Umiejętności i kompetencje w zakresie przedsiębiorczości. Raport dot. Polski z badania zrealizowanego w ramach Programu na rzecz Lokalnego Rozwoju Gospodarczego i Zatrudnienia Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju. Patrz także: Anders N. Hoffmann Promoting Entrepreneurship What are the real policy challenges for the European Union (EU)? (dostęp: r.). 96 Eugeniusz Śmiłkowski, Difficult relations between banks and SMEs, Polish Market nr 11(172) 2010 s Strona internetowa Komisji Europejskiej, COSME, (dostęp: r.). 98 Eugeniusz Śmiłkowski, Difficult relations between banks and SMEs, Polish Market nr 11(172) 2010 s OECD (2004) Venture Capital Trends and Recommendations, OECD Paris (dostęp: r.). 100 Czapiński J., Panek T. (red.) (2011), Diagnoza społeczna (dostęp: r.).warszawa, Rada Monitoringu Społecznego. 101 Raport z badania Global Entrepreneurship Monitor Polska 2012, (dostęp: r.). 102 Zespół prof. Julisza Gardawskiego osiągnął inne rezultaty. W przedstawionych przez nich wynikach, aż 40% przedsiębiorców uważa, że innym ludziom można ufać. Juliusz Gardawski (red.) Rzemieślnicy i biznesmeni op. cit. 103 Raport z badania Global Entrepreneurship Monitor Polska 2012, PARP. 211

212 odpowiednicy współpracują z innymi podmiotami, szczególnie w obszarze bieżącej działalności. Poziom relacji biznesowych w Polsce odpowiada, a niekiedy przewyższa średnią tzw. krajów zorientowanych na innowacje. Nieznacznie gorszy wskaźnik usieciowienia przedsiębiorców otrzymali autorzy monografii Rzemieślnicy i biznesmeni , którzy pokazują, że przynajmniej w jednej sieci tj. współdziałania, pomocy lub innowacji uczestniczyło 58,4% polskich firm. Oczywiście ten stan nie satysfakcjonuje, zwłaszcza biorąc pod uwagę, że sieci rzadko obejmują więcej niż 3-4 firmy oraz przybierają wąsko pragmatyczny, nieformalny charakter, co nadaje im cechę swojsko-tradycjonalną. 105 Wiele problemów przedsiębiorców wynika z trudnych kontaktów z szeroko pojętą władzą. Miarą kapitału społecznego są także zaufanie do instytucji publicznych oraz tzw. postawy obywatelskie (Narayan and Cassidy 2001). Poziom zaufania do tych podmiotów jest bardzo niski 106. Przykładowo sądownictwu ufa 58,2% przedsiębiorców, jeszcze mniej władzy centralnej. Efektem tego jest przyzwolenie przedsiębiorców na łamanie lub omijanie prawa gospodarczego, 46,7% z nich uważa, że bywa to uzasadnione % przedsiębiorców należy do organizacji pracodawców lub stowarzyszenia zawodowego, a poziom zaufania do poszczególnych instytucji wynosi ok. 35% 108. Powyższe przykłady pokazują zbyt niski poziom kapitału społecznego polskich przedsiębiorców. Wyższy poziom kapitału społecznego przedsiębiorców ma pozytywny wpływ na działalność i wzrost ich przedsiębiorstw (Stam, Arzlanian, Elfring 2013) 109. Nie tylko pozwoli na stymulowanie wzrostu ich firm poprzez zawiązywanie współpracy, ale także przekłada się na większe szanse na uzyskanie finansowania (Shane and Cable 2002) 110. Na poziom kapitału społecznego przekładają się działania państwa w zakresie stanowienia i wykonywania prawa opisane wcześniej. Szczególną rolę odgrywają również organizacje przedsiębiorców i stowarzyszenia zawodowe, które oprócz reprezentowania swojej grupy w dialogu społecznym, powinny mieć drugi równorzędny cel w postaci dążenia do zrzeszenia coraz większej liczby przedsiębiorców. Barierą jest niski poziom zaufania do tych instytucji, ale poszukiwaniem przyczyn tego stanu oraz jego rozwiązaniem muszą zająć się samodzielnie. Należy również uprościć i zrobić bardziej przejrzystymi regulacje dotyczące zakładania konsorcjum i innych form współpracy przedsiębiorstw (np. spółki jointventure), aby były dostępniejsze dla małych i średnich firm i spółki z nich chętniej korzystały. Na poprawę poziomu kapitału społecznego, w tym większe usieciowienie przedsiębiorstw wpływa wspieranie powstawania klastrów. Takie działania w Polsce podejmuje PARP 111. Kolejnym rozwiązaniem jest stworzenie platformy współpracy dla młodych przedsiębiorców. Ułatwi to nawiązywanie kontaktów i rozwijanie kreatywnych pomysłów. Może też być to takie miejsce, w którym mogą się spotkać studenci ASP, politechniki i kierunków ekonomicznych, żeby założyć razem firmę i być może w ramach niej, skomercjalizować nowe, innowacyjne rozwiązanie. Budowa kapitału społecznego, to także bardzo proste zmiany, które jesteśmy w stanie wprowadzić samodzielnie. Przedsiębiorcy często nie nawiązują 104 Juliusz Gardawski (red.) Rzemieślnicy i biznesmeni op. cit. 105 Ibidem. 106 Ibidem. 107 Ibidem. 108 Ibidem. 109 Patrz także: Baron and Markman 2003; Liao and Welsh Patrz także: Stuart, H, Hybels 1999; Batjargal and Liu Klastry w Polsce (dostęp: r.). 212

213 współpracy między sobą z obawy bycia oszukanym przez partnera, dlatego przykładowo posiadanie rekomendacji od przeszłych lub obecnych kooperantów poprawi jego wiarygodność i być może sprawi, że przekona do siebie swojego partnera. Podsumowując, oprócz licznych barier natury prawno-administracyjnej przedsiębiorcy napotykają również te, które tworzą sobie sami. Dwie najpoważniejsze z nich, to brak planów rozwoju oraz niski poziom kapitału społecznego. Nie jest możliwe przełamanie tych barier jedynie poprzez działanie z zewnątrz, na zmianę mentalności przedsiębiorców powinny działać również ich organizacje i stowarzyszenia. Rozwiązanie 3: Wspieranie rozwoju kapitału ludzkiego Rozwój kapitału ludzkiego, w następującymi metodami: szczególności pośród przedsiębiorców, może być wspierany edukacja w zakresie planowania strategicznego; poprawa jakości kształcenia przedsiębiorczości w szkołach i na uczelniach; stabilny dostęp do kapitału; publikacja oficjalnych, rządowych prognoz ekonomicznych; poprawa wizerunku organizacji przedsiębiorców i stowarzyszeń zawodowych; uproszczenie regulacji dotyczących współpracy przedsiębiorstw; wspieranie powstawania klastrów; stworzenie platformy współpracy młodych przedsiębiorców. Studia Przypadku: Singapur i Wenezuela Po dotkliwej recesji w latach 80-tych, rząd Singapuru, poprzez specjalnie utworzony komitet, zrewidował słabości gospodarki i stworzył strategiczny plan mający na celu poprawę jego konkurencyjności. Otoczenie regulacyjne tego państwa-miasta jest od ponad 5 lat systematycznie doceniane w takich zestawieniach jak: Doing Business, Global Competetiveness Report, Index of Economic Freedom czy Transparency International, osiągając jedne z lepszych wyników w zakresie klimatu do prowadzenia biznesu, ograniczeń wynikających z biurokracji, efektywności rządu czy wolności gospodarczej. Jest to jeden ze światowych inicjatorów elektronicznej administracji, w tym możliwości założenia firmy przez Internet, a także przykład do naśladowania w zakresie regulacji w dostępie firm do kredytu, dbałości o inwestorów oraz regulacji handlowych. Wenezuela natomiast boryka się z jednymi z najmniej korzystnych wskaźników w zakresie skorumpowania, efektywności rządu oraz ogólnej kondycji otoczenia regulacyjnego. Szczególnie niekorzystnie wygląda sytuacja w zakresie: procedur związanych z płatnością podatków (bardzo wysoka liczba godzin spędzonych na procedurach), ochrony interesów inwestorów, regulacji handlowych (szczególnie wysokie koszty eksportu oraz importu wraz z czasochłonnością procedur), stronniczego 213

214 systemu sądownictwa oraz wysokich kosztów związanych z licencjonowaniem działalności. W przypadku Wenezueli, przez ostatnich 20 lat, Index of Economic Freedom charakteryzował się największym spadkiem ze wszystkich analizowanych przez Heritage Foundation krajów, co było przede wszystkim spowodowane intensywnym interwencjonizmem państwowym. Częstą odpowiedzią ze strony rządu na krytykę braku reform jest brak środków z budżetu. W związku z tym warto przyjrzeć się alternatywnym sposobom finansowania np. płacenie firmie określonego procentu od dodatkowych wpływów do budżetu. Model taki funkcjonuje w Wielkiej Brytanii w sektorze innym niż gospodarczy. Również można wprowadzić podobny model dla firm konsultingowych, które udzielałyby nieodpłatnie stałych konsultacji firmom poniżej np. 3 lat działalności, a wynagrodzenie byłoby wypłacane przez rząd po określonym czasie na podstawie wzrostu firmy w porównaniu z grupą kontrolną. Reformy w zakresie kadry urzędniczej powinny prowadzić do zmiany stosunków z przedsiębiorcami. W Wielkiej Brytanii współpraca przedsiębiorcy z urzędami jest dużo prostsza i łatwiejsza, oto kilka przykładów: gdy wprowadzane są zmiany w prawie podatkowym przedsiębiorcę obejmuje jeden rok ochronny. Nie ponosi on wtedy konsekwencji finansowych za popełnienie błędu w rozliczeniu z urzędem lub przekroczenie terminu. W przypadku mikrofirm, okres ten jest przedłużany nawet do 2 lat; urząd skarbowy nie oczekuje tak dokładnego opisywania dokumentów kosztowych, jak to mam miejsce w Polsce, np. często przelew widoczny na wyciągu z konta jest wystarczającym potwierdzeniem; działa specjalna infolinia dla młodych przedsiębiorców. Podczas rozmów z urzędnikami słyszy się zwroty typu: jesteśmy tu dla Ciebie, pierwszy rok jest najtrudniejszy, potem będzie łatwiej. Pomocne w podniesieniu, jakości świadczonych przez urzędy usług byłoby zatrudnianie osób, które miały doświadczenie w sektorze prywatnym. Wartym rozważenia jest model zastosowany w Singapurze, polegający na pokrywaniu przez państwo kosztów studiów i utrzymania młodych obywateli, których wysyła się na renomowane uczelnie za granicą i którzy po ukończeniu studiów zobligowani są do pracy w sektorze publicznym przez kilka lat po powrocie, a inwestycja w nich skutkuje przynoszeniem ze sobą wiedzy, nowoczesnych praktyk, międzynarodowych kontaktów i podniesieniem standardu jakości pracy. Większy powinien być udział pracodawców w procesie legislacyjnym. W Wielkiej Brytanii na posiedzenia większości komisji w parlamencie brytyjskim można przyjść i zabrać na nich głos bez konieczności posiadania pozwoleń. W Polsce niewystarczająca jest współpraca rządu z biznesem. Sprzeczne z logiką wydaje się informowanie przez rząd o zmianach, zamiast wprowadzania zmian 214

215 z inicjatywy biznesu. Ogromnym problemem dla małych i średnich firm są opóźnienia w płatnościach wykonywanych przez korporacje, z którymi współpracują. Regułą jest, że korporacje przekraczają te terminy, co powoduje, ze część firm upada. Także często nie zgadzają się na podpisywanie umów, co utrudnia odzyskanie pieniędzy na drodze sądowej. Rynek pobudziłaby regulacja prawna stworzona na wzór np. SEIS (Seed Enterprise Investment Scheme), która pozwala prywatnym inwestorom na zyskanie 50% ulgi podatkowej przy zainwestowaniu w młodą firmę do GBP. Dodatkowo inwestor jest zwolniony z podatku od dochodów kapitałowych i częściowo zabezpieczony przed stratami. W Polsce nie ma nawyku dokształcania się przez przedsiębiorców. Niewielu z nich należy do organizacji zrzeszających przedsiębiorców np. organizacje pracodawców, izby gospodarcze. Z powodu niewielkiego jeszcze kapitału społecznego przedsiębiorcy z tych samych branż patrzą na siebie jak na konkurencję, a nie potencjalnych partnerów, co prowadzi do rozdrobnienia rynku i konkurencji cenowej, a przez to trudniej jest o innowacje i wychodzenie na rynki zagraniczne. Pomimo nieufności przedsiębiorców, standardem jest brak tworzenia umów na piśmie, co prowadzi do nieporozumień i odbija się na jakości świadczonych usług. Także wart uwagi jest temat mentoringu, stosunkowo nowy w Polsce. W Wielkiej Brytanii mentoring jest szczególnie popularny wśród młodych przedsiębiorców i dostępny za darmo w ramach działalności różnych organizacji. 215

216 Bibliografia: 1. Baron, R.A. & Markman, G.D Beyond social capital: The role of entrepreneurs' social competence in their financial success. Journal of Business Venturing. 18(1): Batjargal, B., Liu, M. (2004). Entrepreneurs' Access to Private Equity in China: The Role of Social Capital. Organization Science 15 (2), Beinhocker E. D., Kaplan S., Tired of strategic planning? McKinsey Quarterly, June Busse M., Hoekstra R., Koniger J., The Impact of Aid for Trade Facilitation on the Costs of Trading, Ruhr University of Bochum, Covin, J.G., and Slevin, D.P Adherence to plans, risk taking, and environment as predictors of firm growth. Journal of High Technology Management Research, 9(2): Crijns H. Ooghe H Growth paths of medium-sized entrepreneurial companies. (pp ). 7. Czajka Z., Zmiany w zarządzaniu zasobami ludzkimi w administracji samorządowej, Optimum, 2012 nr 1, s Czapiński J., Panek T. (red.) (2011), Diagnoza społeczna Warszawa, Rada Monitoringu Społecznego. 9. Czarnecka E., Wspieramy dobre zarządzanie PARP, Warszawa Dall Ollio A., Iootty M., Kanehira N., Saliola F., Productivity Growth in Europe, The World Bank, Dasgupta P., A Matter of Trust: Social Capital and Economic Development, The University of Manchester, Departament Strategii i Analiz Ministerstwa Gospodarki, Przedsiębiorczość w Polsce, Warszawa, Djankov S., McLiesh C., Ramalho R., Regulation and Growth, The World Bank, Gardawski J. (red.) Rzemieślnicy i biznesmeni: właściciele małych I średnich przedsiębiorstw prywatnych. Wyd. Naukowe Scholar, Wyd. I, Warszawa Gartner, W. B. (1988). 'Who is an entrepreneur?' is the wrong question. American Journal of Small Business, 12(4), Georgelli, Y.P., Joyce, P. & Woods, A. (2000) Entrepreneurial Action, Innovation, and Business Performance: The Small Independent Business, Journal of Small Business and Enterprise Development, 7(1), Grant Thornton, Bariery rozwoju przedsiębiorstw, czyli co najbardziej hamuje wzrost polskich firm, grudzień Hall R., Jones C., Why Do Some Countries Produce So Much More Output per Worker Than Others?, Heskett J., How Relevant is Long-Range Strategic Planning? Harvard Business School Hyrsky K. (2000), Entrepreneurial Metaphors and Concepts: An Exploratory Study, International Small Business Journal, vol. 18, no. l, s

217 21. Hoffmann A. N. Promoting Entrepreneurship What are the real policy challenges for the European Union (EU)? MIT Press Ibrahim, A.B., Soufani, K., Poutziouris and Lam, J. (2004), "Qualities of an effective successor: the role of education and training", Education and Training, Vol. 46 No. 8/9, pp Juchniewicz M., Strategia niszy rynkowej jako specyficzny element potencjału rozwojowego mikroprzedsiębiorstw. Podręcznik dla mikroprzedsiębiorców., PARP, Warszawa Komitet Regionów UE, Encouraging entrepreneurship at local and regional level. Best examples from EER Regions. 25. Liao J., Welsh H Social capital and entrepreneurial growth aspiration: a comparison of technology- and non-technology-based nascent entrepreneurs. Journal of High Technology Management Research 14(1): Miller, D The Correlates of Entrepreneurship in three Types of Firms. Management Science. 29, 7, Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, Umiejętności i kompetencje w zakresie przedsiębiorczości. Raport dot. Polski z badania zrealizowanego w ramach Programu na rzecz Lokalnego Rozwoju Gospodarczego i Zatrudnienia Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju. 28. Mintzberg H., Waters J. A., Tracking Strategy in an Entrepreneurial Firm The Academy of Management Journal, Vol. 25, No. 3 (Sep., 1982), pp Najwyższa Izba Kontroli, Informacja o wynikach kontroli naboru pracowników na stanowiska urzędnicze w jednostkach samorządu terytorialnego, Warszawa Narayan D., Cassidy M. F., A Dimensional Approach to Measuring Social Capital: Development and Validation of a Social Capital Inventory Current Sociology, vol. 49(2), March OECD (2004) Venture Capital Trends and Recommendations, OECD Paris. 32. Osborne S. T., The New Public Governance, Public Management Review, Volume 8, Issue 3, PKPP Lewiatan, Efektywna współpraca administracji i biznesu Rekomendacje działań, Warszawa Rybiński K. (red.), Rola grup interesów w procesie stanowienia prawa w Polsce, Uczelnia Vistula, Warszawa, Shane, Scott and Daniel Cable (2002). Network Ties, Reputation, and the Financing of New Ventures, Management Science 48, Skrzyńska J. Monitoring wdrożenia standardów zarządzania zasobami ludzkimi w służbie cywilnej w obszarze rozwoju i szkoleń, Przegląd Służby Cywilnej, nr 6/27 listopad-grudzień Slater R., 29 Leadership secrets from Jack Welch, McGraw-Hill, Stam, W., Arzlanian, S., Elfring, T Social capital of entrepreneurs and small firm performance: A meta-analysis of contextual and methdological moderators Journal of Business Venturing. 39. Stewart, J. W., Quitkin, F. M., McGrath, P. J., et al (1998) Use of pattern analysis to predict differential relapse of remitted patients with major depression during 1 year of treatment with fluoxetine or placebo. Archives of General Psychiatry, 55,

218 40. Stuart T.E., Hoang H., Hybels R. C. (1999), "Interorganizational endorsements and the performance of entrepreneurial ventures Administrative Science Quaterly, 44(2), Szmit M. Odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa - Funkcjonowanie ustawy z 20 stycznia 2011 r., Przegląd Służby Cywilnej Nr 5 (26) wrzesieńpaździernik Szumlakowski R., Zasady prawne postępowania podatkowego organu administracji podatkowej w relacjach z podatnikiem, Prawnicza i Ekonomiczna Biblioteka Cyfrowa, Wrocław Śmiłkowski E., Difficult relations between banks and SMEs, Polish Market nr 11(172) Tarmawa A., Zadura-Lichota P. (red.), Raport o stanie sektora małych i średnich przedsiębiorstw w Polsce w latach , Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, Warszawa, The World Bank, the International Finance Corporation Doing Business Understanding Regulations for Small and Medium-Size Enterprises, Washington DC Tomczyk M., Raport płacowy Polska i Świat, Związek Pracodawców Polskich, Węcławska D., Tarnawa A., dr Zbierowski P., prof. Bratnicki M. Raport z badania Globar Entrepreneurship Monitor Polska 2012 PARP, Wyd. I, Warszawa Związek Przedsiębiorców i Pracodawców, Warunki prowadzenia firm w Polsce, Strony internetowe: 1. Klastry w Polsce strona internetowa PARP [dostęp r.] 2. Projekt Planowanie strategiczne w MMSP. Strona internetowa PARP [dostęp r.] Akty prawne: 1. Ustawa z dnia 21 listopada 2011 roku, Ustawa o pracownikach samorządowych, Dz. U. z 2008 r. Nr 223, poz Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, Dz.U nr 137 poz Ustawa z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, Dz.U nr 34 poz Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, tekst jednolity (Dz.U nr 0 poz. 121). 218

219 219

220 220

221 Część II. Kapitał Instytucjonalny: Integracja Polski z Unią Europejską Młodzi Reformatorzy: Monika Swaczyna Damian Iwanowski Ekspert Branżowy: Prof. Danuta Hübner 221

222 Unia Europejska jest instytucją wyjątkową. Brak jest w historii świata precedensu istnienia konstrukcji tak ogromnej, tak zróżnicowanej i tak silnie dążącej do wewnętrznej jedności. Zachodzący wewnątrz Unii proces integracji jest na tyle wielowymiarowy i zmienny w czasie, że w chwili obecnej nie sposób jest jeszcze dokonać kompletnej i rzetelnej analizy obecnych zdarzeń opierając się na dotychczas wypracowanych w nauce narzędziach, formach i teorii. W ogólnym procesie integracji, Unia w jej obecnym kształcie jest dopiero jednym z etapów prowadzących do pełnego zjednoczenia państw europejskich. W przypadku Polski dokonanie analizy skutków i korzyści wynikających z procesu stowarzyszenia z Unią Europejską jest dodatkowo utrudnione. Z uwagi na homogeniczność konsekwencji transformacji ustrojowej oraz wpływu integracji z i w ramach UE, nie rozróżniamy i nie jesteśmy w stanie rozróżnić co jest spowodowane dokładnie przez UE, a co przez przestawienie gospodarki na nowe, kapitalistyczne tory. W historii współpracy Polski ze Wspólnotami europejskimi Polska otrzymała wiele środków. Już w 1988 roku, przed odzyskaniem suwerenności gospodarczej i politycznej, Polska rozpoczęła współpracę handlową i gospodarczą z EWG (Barcz, 2012). Oprócz wsparcia politycznego w przeprowadzaniu reform wewnętrznych, na długo przed przystąpieniem do UE, Polska otrzymywała znaczne wsparcie finansowe ze strony zachodniej Europy. W 1989 roku została objęta przedakcesyjnym programem pomocowym PHARE (Poland-Hungary Assistance for Restructuring their Economies) a następnie SAPARD (Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development) i ISPA (Przedakcesyjny Instrument Polityki Strukturalnej), w ramach których EWG dofinansowywała i wspierała polskie reformy gospodarcze okresu przełomu. Do chwili akcesji do UE, z programów SAPARD Polska otrzymała ponad 1,1 mld EUR w ramach PHARE: 3,9 miliardów euro (Ministerstwo Rolnictwa, 2009). Wykres 1. Tempo wzrostu PKB w cenach stałych (w proc.) 10,00 5,00 0,00-5,00-10,00-15,00 Źródło: GUS 222

223 Już samo stowarzyszenie ze Wspólnotą sprzyjało wzrostowi godpodarczemu (m.in.: Gill et al. 2012). W 1990 roku Polska, według danych GUS, odnotowała ujemny wzrost PKB na poziomie -11% (w cenach stałych). Pośrednio dzięki pomocy europejskiej, tak finansowej jak i instytucjonalnej, w 1991 roku wzrost wynosił już -7%, natomiast w 1992 był po raz pierwszy dodatni, oscylujący na poziomie +2,6% (GUS, 2014). Współpraca odbywała się na wielu polach. Równocześnie z postępującą integracją gospodarczą, nastepowało zacieśnianie i harmonizowanie polskiego prawa, instytucji i infrastruktury ze standardami i wymogami europejskimi. Wszystkie te zmiany przyspieszyły w Polsce proces przemian, działając równocześnie w wymiarze gospodarczym, społecznym i politycznym (m.in.: Piątkowski 2012). Polska otrzymywała z Unii Europejskiej środki finansowe. Bezspornymi i mierzalnymi korzyściami z członkostwa w UE są płynące z budżetu europejskiego środki finansowe. Po 1 maja 2004 r. Polska uzyskała możliwość pozyskiwania finansowania z budżetu UE, w ramach programów niwelujących różnice w poziomie życia między obywatelami Unii. W ramach polityk spójności i na lata otrzymała w sumie 81 mld EUR z funduszy strukturalnych i spójności (MF, 2014). Od pierwszych lat członkostwa Polska była, i nadal pozostaje, największym beneficjentem środków unijnych netto, największym beneficjentem środków pod względem dopłat bezpośrednich spośród nowych państw członkowskich oraz największym beneficjentem środków na programy rozwoju obszarów wiejskich spośród wszystkich państw członkowskich (MSZ, 2013). W latach , wpłacane do budżetu europejskiego składki wynosiły w kolejnych latach odpowiednio: Tabela 3. Transfery budżetowe między Polską a UE w milionach EUR Transfery budżetowe między Polską a UE w milionach euro Transfery Składka Saldo Źródło: MF, 2014 Polska jest beneficjentem netto funduszy unijnych. W okresie od 1 maja 2004 r. do 31 marca 2013 r. skumulowane transfery z UE wyniosły ponad 90 mld EUR (GUS, 2013). W samym 2012 r. do Polski napłynęło ponad 15 mld EUR co stanowi równowartość 3,1% ówczesnego polskiego PKB (EUROSTAT, 2014). Wpłaty Polski do budżetu UE wyniosły w tym czasie 28 mld EUR (GUS 2013). Udział Polski w UE to nie tylko korzyści finansowe. Dzięki przystąpieniu do UE nastąpił wzrost poziomu zarówno inwestycji krajowych jak i bezpośrednich inwestycji zagranicznych (m.in.: Radło i Ciesielska, 2013). Przez pierwsze 10 lat członkostwa Polski w UE z prawie 90 mld EUR transferów jedna trzecia została wydatkowana na inwestycje infrastrukturalne, m.in. budowę dróg, autostrad czy mostów (MSZ, 2013). Dalsze wydatki obejmowały inwestycje energetyczne, w ochronę środowiska, związane 223

224 z rozwojem miast (m.in. budowa ośrodków sportowych, obwodnic, oczyszczalni ścieków) i wsi. Dodatkowo, członkostwo w UE pozwoliło na zwiększenie innowacyjności i konkurencyjności polskiej gospodarki na rynkach światowych dzięki zniesieniu ceł, barier taryfowych i pozataryfowych (m.in. kontroli i formalności administracyjno-celnych, ograniczeń technicznych, zmniejszenie kosztów transportu, usług bankowych i ubezpieczeniowych, zadziałał mechanizm efektu kreacji i przesunięcia handlu) oraz dopuszczenie polskich przedsiębiorstw produkcyjnych do znacznie większego europejskiego rynku zbytu. Istotna jest też wymiana handlowa w Unii. Unia Europejska oferuje swoim członkom znaczne korzyści z finansowe, realizując programy i strategie finansowe, szczególnie w ramach funduszy strukturalnych i spójnościowych. Celem tych funduszy jest niwelowanie różnic w poziomie życia obywateli Unii. Przystąpienie do UE przyniosło jednak nie tylko wparcie bezpośrednie, w postaci stricte finansowej, ale i miało tez szereg skutków pośrednich. Dzięki wstąpieniu do UE nastąpił wzrost poziomu wymiany handlowej, zwiększenie innowacyjności i konkurencyjności gospodarki, otwarcie nowych rynków zbytu dla polskich przedsiębiorców i ich produktów: w 2012 r. 75,8% polskiego eksportu trafiło do krajów UE (MSZ, 2013). Według danych GUS, w 2012 r. saldo w obrotach towarami z krajami UE wzrosło z 0,4 mld EUR w 2003 r. do ponad 4,2 mld EUR (GUS, 2013). Szczególnie istotna jest wymiana handlowa w zakresie żywności: 75% eksportu trafia do UE (co stanowi ponad czterokrotny wzost od 2004 r.) i z UE pochodziło prawie 70% polskiego importu żywnościowego (MSZ 2013). Dzięki wymogom akcesji do UE Polska miała kierunek zmian. Współpraca z Europą wspomogła Polskę w okresie przekształcania ustroju politycznego w latach dziewięćdziesiątych. Akceleratorami zmian były wymagania stawiane przez UE państwom kandydującym do członkostwa, m. in. w zakresie harmonizacji prawa i struktur instytucjonalnych. W tym czasie, znacząco wzrosła pozycja Polski na arenie międzynarodowej. Doprowadziło to do rozwinięcia i zacieśnienia stosunków z państwami UE. Stowarzyszenie z UE zwiększyło stabilność wewnętrzną ale i bezpieczeństwo zewnętrzne kraju. Unia Europejska to także struktury. Dzięki przystąpieniu do UE Polska uzyskała dostęp do unijnych instytucji, w których zasiadać mogli polscy przedstawiciele. Polacy uzyskali przez to możliwość partycypacji w wyznaczaniu kierunków europejskiej polityki. Wsparcie UE i obecność Polaków w unijnych strukturach wzmacnia możliwość realizacji narodowych interesów np. przez zwiększenie szans na rozwój europejskiej polityki bezpieczeństwa energetycznej, wzmocnienie pozycji w negocjacjach z Rosją czy zabezpieczenie przed kryzysem energetycznym. Przystąpienie do UE było też znamienne dla polskich obywateli. Polacy zostali objęci opieką dyplomatyczną krajów UE, uzyskali obywatelstwo europejskie oraz wolność przemieszczania się wewnątrz Unii w ramach tzw. swobody przepływu osób. Od 2004 r. nastąpiło otwarcie zagranicznych rynków dla polskich pracowników, studentów i turystów. Bezpośrednim efektem jest wzrost poziomu zatrudnienia w kraju. Emigracja obniża bowiem bezrobocie bezpośrednio przez zmniejszenie liczby osób 224

225 pozostających bez pracy, o tych, którzy opuścili kraj jak też pośrednio, przez tworzenie nowych miejsc pracy w rozwijających się przedsiębiorstwach (Puzio-Wacławik, 2010). Tabela 2. Stopa bezrobocia (w %) stopa bezrobocia EUROSTAT 18,9 9,9 9,9 stopa bezrobocia GUS 19,4 12,4 13,9 Źródło: GUS/Eurostat, 2014 Zmiany nastąpiły w poziomie bezrobocia. W okresie członkostwa Polski w UE bezrobocie spadło prawie dwukrotnie (uwzględniając dane Eurostat) lub o jedną trzecią według danych GUS. Według prac Ossowskiego (2007) w wyniku przystąpienia Polski do UE, wzrost rocznej stopy PKB o 1% w danym kwartale prowadził do natychmiastowego spadku stopy bezrobocia o około 0,23% (wg Eurostat) oraz 0,21% (według GUS) natomiast w długim okresie spadek stopy bezrobocia związany z członkostwem w UE wynosi 7,7% (wg Eurostat) oraz 6,1% (według danych GUS). W kolejnych latach bezrobocie rosło. W latach bezrobocie charakteryzowało się stałą tendencją spadkową. Spadek ten był jednak w pewnym zakresie iluzoryczny, gdyż wpływ na niego miała fala emigracji zarobkowej do krajów Europy Zachodniej. Od 2009 r. bezrobocie zaczęło się znowu zwiększać - w skali roku stopa bezrobocia wyniosła 12,1% a wzrost bezrobocia w 2009 roku wyniósł 28,4% w skali roku (GUS 2013). W 2014 wskaźnik ten znów wzrósł osiągając poziom 13,9 % (GUS2014). W biedniejszych regionach kraju wzrost bezrobocia spowodowany był nie tylko emigracją za granicę, ale również przemieszczaniem się pracowników wewnątrz kraju do obszarów będących celem inwestycyjnym FDI lub projektów pochodzących ze środków UE. Zjawisko to jednak szybko zostało zrównoważone wzrostem poziomu zatrudnienia w sektorach eksportowych i w przedsiębiorstwach, które uzyskały środki na rozwój z funduszy europejskich. Wykres 2. Struktura wiekowa Polaków emigrujących w latach Źródło: Ministerstwo Gospodarki, Warszawa

226 Istotna była również migracja ludzi. Po otwarciu zagranicznych rynków i wprowadzeniu swobody przepływu pracowników nasiliło się zjawisko emigracji zarobkowej. Największe fale emigracji miały miejsce w 2004 r. - do Wielkiej Brytanii oraz w 2011 r. do Niemiec po otwarciu tamtejszych rynków pracy dla polskich pracowników (Ministerstwo Gospodarki 2009). Prawie 60% emigrantów zarobkowych to ludzie młodzi, w wieku produkcyjnym: szczególnie między rokiem życia (Ministerstwo Gospodarki 2009), których wyjazd jest szczególnie dotkliwy dla sytuacji demograficznej kraju, gdzie w chwili obecnej przyrost demograficzny w kraju wynosi w 2013 r. -0,1% (IBS 2013). Mimo pozornych niekorzyści, emigracja młodych ma jednak wiele benefitów zarówno dla nich samych, ich rodzin jak i dla państwa. Ludzie młodzi wyjeżdżają by zdobyć cenne doświadczenie, wiedzę, wykształcenie, po czym często wracają później do Polski i to tu osiedlają się na stałe. Większość emigracji ma bowiem charakter tylko czasowy, a wyjeżdżający za granicę pozostają na stałe zameldowani w Polsce (GUS 2014). Tabela 3. Kraj przebywania Polaków w ramach pobytu czasowego (w tys.) Kraj Ogółem Europa UE Niemcy Wielka Brytania Źródło: Rządowa Rada Ludnościowa, Sytuacja Demograficzna Polski 2012 Zniesienie ograniczeń w przemieszczaniu się pracowników wewnątrz UE ma też pozytywne skutki pośrednie. Pracownicy, którzy wyemigrowali w celach zarobkowych, przekazują swoje zarobki rodzinom w kraju przez co następuje wzrost krajowej konsumpcji, zwiększenie popytu gospodarstw domowych osób, których członkowie wyemigrowali, dzięki czemu powstają nowe miejsca pracy np. w przedsiębiorstwach transportowych w związku z częstszymi podróżami emigrujących pracowników do i z kraju (Puzio-Wacławik, 2010). Wykres 3. Przekazy i wynagrodzenia Polaków pracujących za granicą Źródło: Rządowa Rada Ludnościowa, Sytuacja Demograficzna Polski

227 Z takiej sytuacji korzyści odnosi również finanse państwa, gdyż większość z emigrantów nie wymeldowała się z Polski, przez co zachowała swoją rezydencję podatkową w kraju i swoje podatki nadal opłaca w Polsce z uwzględnieniem zasad o unikaniu podwójnego opodatkowania (Rządowa Rada Ludnościowa, 2012). Wymiar społeczny wyraża się też w kreowaniu świadomości obywatelstwa Unii. Następuje systematyczna synergia kultur, zbliżanie do siebie społeczeństw, wymiana myśli, tradycji i idei prowadzące do stworzenia jednolitego społeczeństwa europejskiego i europejskiej gospodarki opartej na wiedzy. Młodzi ludzie odnoszą korzyści z członkostwa w UE przez zwiększenie dostępności studiów za granicą w ramach programów wyjazdowych Socrates/Erasmus, dofinansowań projektowych. Poza pracownikami w ramach UE gwarantowany jest również swobodny przepływ wiedzy, przez co zacieśnia się współpraca naukowa między ośrodkami naukowymi, dyfuzja know-how, technologii, finansowania R&D. Wyzwanie 1: Jak uniknąć European Productivity Gap i catching-up effect? Czym jest Luka produktywności? Luka produktywności (ang. Total Factor Productivity Gap) jest zjawiskiem ekonomicznym, który po raz pierwszy zidentyfikował i opisał J. Stephan w 2004 r. Dalsze badania tego zagadnienia prowadzili m.in. Jung, M. i Lee, K. (2010). Luka produkcyjności to różnice w poziomach produkcji na pracownika (mierzone np. wypracowanym PKB per capita lub na godzinę pracy) między poszczególnymi gospodarkami. Jest to narzędzie pozwalające określić relatywną efektywność czynników produkcji, szczególnie kapitału ludzkiego. W Unii Europejskiej też istnieje luka produktywności. Porównując poziomy produktywności państw europejskich oraz Stanów Zjednoczonych, można zaobserwować istnienie szczególnego rodzaju luki produkcyjności: European productivity gap, polegającej na zestawieniu średniej produktywności w Unii Europejskiej (najczęściej krajów piętnastki, dalej: UE15) i Stanów Zjednoczonych. Na przestrzeni ostatnich 60 lat, tempo wzrostu produktywności pracy w Europie oraz w Stanach Zjednoczonych podlegało różnej dynamice. W analizie tego zjawiska można wyodrębnić trzy charakterystyczne okresy (Van Ark et al., 2008). Tabela 4. Wzrost PKB w UE i USA Źródło: Van Ark et al Wzrost PKB 227 Wzrost PKB per capita Wzrost PKB na godzinę EU15 5,5 4,7 5,3 US 3,9 2,4 2, EU15 2,0 1,7 2,4 US 2,8 1,8 1, UE15 2,3 2,1 1,5 USA 3,2 2,2 2,3 Pierwszy okres to lata Do czasu światowego kryzysu naftowego, współczynnik wzrostu produktywności pracy w UE15 utrzymywał się na poziomie wyższym niż USA. PKB wypracowane per capita w krajach UE15

228 stanowiło 115,0 PKB amerykańskiego. W Europie, wysokie tempo wzrostu wynikało z faktu, że Stary Kontynent posiadał znaczą grupę wysoko wykwalifikowanej i wykształconej siły roboczej jeszcze sprzed okresu wojny, jak również rozbudowaną i jakościowo dobrą sieć instytucji umożliwiających wzrost kapitału ludzkiego. W porównaniu do innych krajów świata, Europa miała ponadto zasoby kapitału finansowego, które wspomogły szybkie przywrócenie wzrostu inwestycji i absorpcję nowych technologii (Crafts and Toniolo 1996; Eichengreen 2007). Tabela 5. Stosunek PKB EU15 do USA (w procentach) PKB per capita 45,5 76,8 74,9 74,1 Przepracowane godziny per capita 115,2 101,9 76,2 82,1 PKB wypracowane w godzinę 39,5 75,4 98,3 90,3 Kapitaochłonność przepracowanej godziny 82, Źródło: Van Ark et al W XX. w. Unia Europejska i Stany Zjednoczone miały różne stopy wzrostu produktywności. Państwa Unii Europejskiej jeszcze do lat 90. XX w., w latach , utrzymywały porównywalną dynamikę wzrostu produktywności, jak USA (Crafts, Toniolo 1996; Eichengreen 2007). Średnia roczna produkcyjność pracy, mierzona jako PKB wypracowany na godzinę, w USA przyspieszała w tempie 1,2 % rocznie, przy poziomie 2,4% w skali roku dla UE15 przy średnim rocznym wzroście gospodarczym per capita w USA i w Europie na poziomie ok. 1,8%. Od połowy lat 90. XX w., produktywność w UE15 zaczyna coraz bardziej odstawać od poziomu wzrostu amerykańskiej produkcji. W tym okresie produkt krajowy brutto per capita w Europie był równowarty 75-80% PKB USA (van Ark 2008). Równocześnie, w porównaniu do krajów starej Unii, do 2004 r. produktywność spadała w okresie z 2,4 do 1,5 procent, a w (Van Ark et al., 2008). PKB w przeliczeniu na godziny per capita w krajach UE15 spadł w tym okresie z wartości równej poziomowi USA w 1973 r. i w 1995 r. wynosił jedynie 76% PKB wypracowanego na godzinę w USA (van Ark B., 2008). Zmiany w Europie pogorszyły jej wyniki w stosunku do wyników USA. W 1995 r. w niektórych państwach Europy: Belgii, Francji, Włoszech i Holandii, PKB wypracowane w godzinę było o 10 lub więcej procent wyższe niż w USA. W Europie kombinacja niezmienionej luki między PKB per capita oraz malejącej luki produktywności była związana ze spadkiem stopnia partycypacji pracowniczej oraz wypracowanych przez pracownika roboczo-godzin. Przyczyny tego zjawiska były różne. W tym czasie w Europie wytworzyły się silniejsze instytucje państwa socjalnego jak również zjawiska sprzyjające stopniowemu spadkowi ilości pracy. Pojawiła się niekorzystna relacja wymienna między preferencją czasu wolnego a pracą, która pozostawała na poziomie wyższym niż w USA (McKinsey 2011). Prescott (2004) wskazuje, że przyczynami były między innymi: zmiana systemu podatkowego, rosnące świadczenia socjalne, niskie standardy edukacyjne, wysoki stopień uzwiązkowienia, niska jakość kształcenia zawodowego. Równocześnie praca w Europie stała się w znacznym stopniu bardziej intensywna, wzrost płac stymulował zastępowalność kapitału pracą (McKinsey 2011). W okresie nastąpiła zmiana we wzorcach wzrostu produktywności między UE a USA. Wzrost PKB na godzinę pracy w UE wynosił już 1,5 przy 2,3 dla USA. Zwolnienie tempa wzrostu spowodowane było szybko rosnącym wskaźnikiem labour input w wielu krajach europejskich. Był to czas wprowadzania nowych reguł i instytucji na rynku pracy, mających animować rynek pracy, wprowadzić bezrobotnych długoterminowo do pracy i zwiększyć stopień ich partycypacji zawodowej. Spadek tempa wzrostu PKB sugeruje jednak, że w krótkim okresie 228

229 produktywność pracy w Europie spadła głównie z powodu spadku realnego tempa wzrostu płac oraz konsekwentnej redukcji stopy substytucji kapitału pracą (Gordon 2010). Wykres 4. Wzrost PKB per capita oraz PKB wypracowany na godzinę w krajach UE15 i w USA Źródło: van Ark., O Mahony, and Timmer 2008 Przystąpienie do Unii Europejskiej było dla Polski ogromną szansą na skok cywilizacyjny. Główne korzyści, takie jak zwiększenie dynamiki wzrostu PKB, wolumenu wymiany handlowej czy napływu inwestycji zagranicznych przejawiały się szczególnie w ramach tzw. efektu realnej konwergencji. Poza zwiększonym tempem wzrostu PKB, który już w 3 lata po akcesji osiągnął najwyższy dotąd poziom 6,6%, PKB per capita wzrósł z poziomu zaledwie 43% średniej UE15 do prawie 51% w 2008 r. Produkcyjność pracy w tym okresie zwiększyła się z poziomu 31,21 złotych na przepracowaną godzinę do 41,57 złotych (MSZ, 2009). Wykres 5. Tempo wzrostu produktywności Źródło: Łaszek

230 Polska otrzymała szanse na szybsze dogonienie Europy Zachodniej. Szybkie tempo wzrostu produktywności w Polsce wiązało się bezpośrednio ze zjawiskiem konwergencji i tzw. efektem doganiania (ang. catching up effect). Gospodarki państw słabiej rozwiniętych i biedniejszych zwykle rosną w szybszym tempie niż gospodarki państw bogatszych, dzięki czemu doganiają poziom rozwoju bogatszych państw. Mimo niższej początkowo produktywności pracy, biedniejsze kraje charakteryzują się wyższymi wskaźnikami wzrostu gospodarczego, aż do momentu zrównania poziomów dochodu narodowego per capita. Wówczas, tempo wzrostu w krajach biedniejszych spada do średniego poziomu krajów bardziej uprzemysłowionych. Jedną z przyczyn tego zjawiska jest fakt, że kraje biedniejsze cechuje niski dostęp do kapitału, przez co każdorazowy zwiększony dostęp środków finansowych co ma miejsce w przypadku akcesji do UE i znacznych przepływów z budżetu europejskiego powoduje znaczny wzrost produktywności (The Economist, 2014). Wzrost produktywności wynikający z efektu konwergencji zaobserowować będzie można dopiero w długim, letnim okresie. W średnim okresie, do 10 lat zaobserwować można oddziaływanie efektu Balassy-Samuelsona. Przejawia się on we wzroście poziomu produktywności w sektorze dóbr podlegających handlowej wymianie międzynarodowej, w stosunku do dóbr nie będących przeznaczonymi na eksport. Zwiększona produktywność w tych sektorach powoduje wzrost wynagrodzeń w sektorze dóbr niebędących w obrocie międzynarodowym, a przez istnienie wewnętrznej presji na zrównywanie zarobków w gospodarce, powoduje również wzrost wynagrodzeń w sektorze dóbr nie-handlowych (UKIE 2003). Wykres 6. Dynamika produktywności pracy (produktu na pracującego) i przeciętnego wynagrodzenia realnego w Polsce w latach Źródło: Bukowski 2007 Nastąpiły znaczne zmiany w poziomee wynagrodzeń. Od połowy lat 90. XX w. do 2002 roku, szybko rosły średnie wynagrodzenia. Trend ten osłabł dopiero, gdy w 2002 r. stopa bezrobocia osiągnęła 230

231 20% (Ministerstwo Gospodarki 2009). W okresie wynagrodzenia rosły wolniej niż produktywność, a w drugiej połowie 2005 r. nastąpiła tendencja odwrotna: szybszemu wzrostowi produktywności towarzyszył wolniejszy wzrost wynagrodzeń. Oznacza to, że w przypadku polskiej gospodarki i rynku pracy, większą produktywność niosą za sobą niższe wynagrodzenia. Potwierdza to przytaczane już zjawisko preferowania w Polsce wśród zagranicznych inwestorów niskiej i średnio wykwalifikowanej siły roboczej (Ministerstwo Gospodarki 2009). Polska nadal nie dogoniła Europy Zachodniej. Skutki efektu doganiania, jakie zaobserwować można w okresie od przystąpienia Polski do UE a momentem wybuchu kryzysu gospodarczego w 2008 r., nie wystarczyły na zniwelowanie różnic dzielących Polskę od Zachodniej Europy. Polska jest wciąż daleka od realizacji Strategii Lizbońskiej: wskaźnik zatrudnienia jest jednym z najwyższych, a luka zatrudnienia względem krajów UE15 pozostaje bez zmian, nawet mimo tego, że Polska nie ma już najwyższego wskaźnika bezrobocia wśród krajów UE (Ministerstwo Gospodarki, 2009). Rozwiązanie 1: Modernizacja polskiej gospodarki Przyczyny istnienia luki w produktywności są różne. Może to być np. wolniejszy rozwój gospodarczy w UE niż w USA, mniejsza dynamika inwestycji (szczególnie w innowacje, badania i rozwój (R&D), informacje i technologie komunikacyjne), mały udział przedsiębiorstw technologicznych i niski mnożnik wzrostu produkcji. Różne są też skonstruowane rynki pracy w UE oraz w USA. W Europie wysoki jest stopień uzwiązkowienia, rozbudowane jest państwo socjalne (Van Ark et al. 2008). Jakie są przyczyny luki produktywnoścki w Polsce i jak można temu przeciwdziałać? Tuż przed i tuż po przystąpieniu Polski do UE luka produktywności malała. Jednak z biegiem czasu tempo doganiania państw wysokorozwiniętych było coraz wolniejsze. Było to spowodowane między innymi spadkiem stopy bezrobocia, spadkiem poziomu inwestycji nowych firm w badania, rozwój i nowe technologie oraz faktem, że brak nowoczesnej infrastruktury osłabia możliwość redukcji kosztów (OECD 2008). Po skutecznej identyfikacji problemu luki produktywności w Polsce, należy określić główne przyczyny tego zjawiska oraz wypracować skuteczne mechanizmy, instytucje, nowe procedury, lepszy system wydatkowania, audytowania i obsługi środków unijnych w celu lepszego,,przygotowywanie się'' do absorpcji środków unijnych w najbliższej przyszłości (vide Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości). Wpływ zmian podatkowych, wynikających z przystąpienia do UE nie przyniósł większych rezultatów. W poprawie sytuacji na rynku pracy znacznie pomogło finansowanie z UE- szczególnie w ramach programów realizowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego, wspierających Kapitał Ludzki, aktywizację bezrobotnych, szkolenia kwalifikacyjne. Dodatkowo, pośrednim skutkiem faktu, że większość projektów realizowanych jest na zasadzie konkursowej, pozytywnie oddziaływała na polskie przedsiębiorstwa (Ministerstwo Gospodarki 2009). Należy zatem zmodernizować i unowocześnić polską gospodarkę by zapewnić jej stały wzrost produktywności i innowacyjności, przy stałym wzroście jej konkurencyjności. Same inwestycje w infrastrukturę nie wystarczą by zwiększyć innowacyjność polskiej gospodarki, niezbędne jest 231

232 zwiększenie wydatków na badania i rozwój, kapitał ludzki i otoczenie prawno-instytucjonalne, przyciągnięcie bezpośrednich inwestycji zagranicznych by w efekcie zwiększyć poziom TFP a następnie zwiększyć i utrzymać znaczny wzrost gospodarczy. Zarówno Polska jak i Europa muszą znaleźć nowe mechanizmy do wprowadzania innowacji dla zwiększenia multifactor productivity growth, działania efektu doganiania oraz przywrócenia poziomu konwergencji z lat 50. Istnieją różnice między UE i USA. Istotnym problemem jest fakt, że UE ma znacznie niższy niż USA poziom wykorzystania siły roboczej i charakteryzuje się znacznie większą preferencją czasu wolnego. Europejskie urlopy są dłuższe przez co pracownicy pracują w sumie 5 tygodni mniej rocznie niż w USA. Gorsze są również statystyki rynku pracy w Europie w porównaniu do USA: średnie bezrobocie jest wyższe o 2,5 pp, wyższy jest też wskaźnik kobiet, które preferują pracę na część etatu a bezrobocie wśród młodych w 2009 r. w Hiszpanii, Irlandii, Węgrzech, Francji i Słowacji wyniosło średnio 25% (AMECO 2014). Niezbędne są reformy w UE. Spadek produktywności w UE wynikał głównie ze złych rozwiązań przyjmowanych w stosunku do rynku pracy. W ciągu ostatnich 30 lat znacząco zmieniła się struktura zatrudnienia, przez co pracownicy z sektora produkcji przenieśli się do sektora usług, gdzie obecnie ilość przepracowanych godzin jest 2,5 raza większa (Schettkatt, Yocarini 2006). Dlatego niezbędne są gruntowne reformy, nie zwiększające zasiłków socjalnych ale stymulujące i aktywizujące pracowników. Ostatnie badania wskazują, że największe, 9% bezrobocie jest obecnie notowane w grupie ludzi młodych, którzy nie mają wymaganego przez pracodawców doświadczenia a podaż ich pracy jest niedopasowana do popytu (McKinsey 2011). Niezbędne są więc reformy i inwestycje w kapitał ludzki: organizacja staży, praktyk, kursów doszkalających oraz głęboka reforma systemu pośrednictwa pracy, jak również wprowadzanie ulg dla przedsiębiorców na zatrudnianie młodych (zniżki podatkowe lub ubezpieczeniowe). Europa ma już sukcesy w zakresie podejmowania reform. W krajach UE15 w ciągu ostatnich 20 lat zwiększono poziom ogólnego zatrudnienia na rynku pracy o 6 pp. lat tworząc 24 miliony nowych miejsc pracy między (EU KLEMS 2011), w czym Europa prześcignęła Stany Zjednoczone. Szczególne zasługi z tej strony miały Niemcy, które istotnie zreformowały swój rynek pracy. Przez ostatnich 10 lat wprowadzono tzw. Hartz law, które polegało na wprowadzeniu skutecznych i konstruktywnych rozwiązań w zakresie negocjacji pracodawców ze związkami zawodowymi. Dzięki temu zmniejszono bezrobocie, jednostkowe koszty pracy oraz zwiększono ogólną konkurencyjność niemieckiej gospodarki. Szczególnie istotne z punktu widzenia reform było wprowadzenie instytucji tzw. Kurzarbeit. Zamiast zwalniać pracowników firmy zatrudniały ich w mniejszym wymiarze godzin, a urzędy pracy partycypowały w kosztach wynagrodzeń tych pracowników. Dzięki temu, pracownicy nie byli zwalniani, utrzymywali ciągłość stażu pracy nie tracąc nabytych zdolności zawodowych, a co więcej, mogli je dalej rozwijać (McKinsey 2011). Ponadto, należy również promować programy pilotażowe dla poszczególnych branż w poszczególnych terytoriach, promować edukację wymaganych umiejętności (np. podążając za Fifth Community Innovation Survey Report 2012), promować przedsiębiorczość, dofinansowywać inkubatory, działać w ramach venture capital i partnerstwa publiczno-prywatnego. Znacznym problemem jest też 232

233 spadająca produktywność sektora publicznego: mimo, że produktywność wzrosła w o 2,3% rocznie, to tempo tego wzrostu malało (McKinsey 2010). Unia Europejska boryka się z problemem demografii. Zmniejszający się zasób siły roboczej w miarę starzenia się społeczeństwa powoduje spadek wzrostu gospodarczego przez obciążenie budżetów narodowych: w krajach UE, oczekuje się, że stosunek ludności w wieku 65+ do ludności w wieku podwoi się z 0,27 do 0,52. Obecnie partycypacja grupy wiekowej w Europie wynosi 51% podczas gdy w USA 65% (EU KLEMS 2011). Do pewnego stopnia może to zostać zrównoważone przez zwiększenie samodzielności młodych ludzi oraz większą aktywność starszych na rynku pracy. Szacuje się, że w 2035 r. UE15 będą musiały wydać o 3,2% swojego PKB więcej niż w 2007 tylko z powodu starzenia się społeczeństwa (m.in. na koszty emerytur 1,8%, opiekę zdrowotną 1% oraz długoterminowe świadczenia 0,6% PKB) (McKinsey 2011). Starzejące się społeczeństwo wymaga reform rynku pracy dla zwiększenia jego wkładu we wzrost gospodarczy. Źródłem inspiracji powinny być kraje nordyckie i Holandia, które skutecznie zwiększyły partycypację pośród starszych grup społecznych. Dania i Wielka Brytania, które zmniejszyły bezrobocie strukturalne, Holandia, która wprowadziła efektywne metody zarządzania bezrobociem wśród młodych. Szwecja wykształciła model pracy w niepełnym i pełnym wymiarze godzin jako sposób na aktywizację i pracę dla kobiet i jako w zwiększenia ilości przepracowanych przez nie roboczogodzin. We wszystkich krajach zachęcano partnerów prywatno biznesowych do wprowadzania rozwiązań mających utrzymać starszych pracowników w zakładach (Van Ark et al. 2008). Paradoksalnie w zwiększeniu produktywności pracy może pomóc imigracja i otwieranie rynku pracy na nowych pracowników z krajów z poza Unii (szczególnie krajów stowarzyszonych jak Ukraina i Turcja). Swobodny przepływ pracowników wewnątrz UE okazał się tak wielkim sukcesem, zarówno dla państw przyjmujących pracowników jak i państw emigracyjnych, że dodatkowo zwiększy produktywność, obniży koszty pracy, zmniejszy bezrobocie również wśród krajów UE (Gill et al. 2012). Należy się przygotować na przyszłe kryzysy. W obliczu malejącej produktywności i w efekcie konkurencyjności gospodarki europejskiej na światowym rynku, pod znakiem zapytania stoi przyszłość strefy Euro. Integracja samej tylko polityki monetarnej nie może być skutecznym narzędziem do zacieśniania współpracy w krajach UE bez równoczesnej integracji na płaszczyźnie fiskalnej. Należy przygotować polityki budżetowe na przyszłość: ostatni kryzys przypomniał, że dług prywatny może się szybko zamienić w dług publiczny, dlatego trzeba ściśle monitorować sytuację makroekonomiczną. Jak uniknąć productivity gap? Jest to możliwe na kilka sposobów. Przede wszystkim, Europa musi poradzić sobie z problemami swoich polityk fiskalnych, w zakresie zmniejszenia zadłużenia, szczególnie w strefie euro oraz na zażegnaniu groźby kolejnego kryzysu, jakim teraz będzie kryzys zewnętrznego zadłużenia. Należy wprowadzać reformy ostrożnościowe i oszczędnościowe, plany naprawcze, prowzrostowe reformy strukturalne w celu zwiększenia konkurencyjności. Przez ostatnie lata najbardziej radykalne reformy były podejmowane przez kraje, które obecnie mają najlepszą sytuację fiskalną: Niemcy lub kraje nordyckie. jak pokazała to Szwecja w odpowiedzi na kryzys w latach dziewięćdziesiątych, mimo tego, że w obliczu okresu pokryzysowego i wprowadzania równowagi fiskalnej, nie jest to niemożliwe. 233

234 Kluczem do wypracowania rozwiązania jest polityka deregulacyjna i prywatyzacyjna. Polska gospodarka charakteryzuje się jednym z najwyższych stopni regulacji oraz nadal wysokim poziomem państwowości. Według OECD (2011) dzięki wprowadzanym w wielu krajach członkowskich uregulowaniom zmniejszającym ingerencję państwa i liberalizującym rynki Europa ostatnio wychodzi ze swojej pułapki produktywności. Istotnym jest odwrócenie tych niekorzystnych trendów obserwowanych w Europie. Ostatnie badania MGI (2011) pokazują, że tylko po to, żeby utrzymać dotychczasowy poziom wzrostu PKB, Europa potrzebuje przyspieszyć dynamikę wzrostu produktywności do 30% w stosunku do poziomów historycznych lub zwiększyć wkład pracy ponad projektowane wartości. Jeśli Europa chciałaby zbliżyć się do takiego poziomu, żeby luka produktywności w stosunku do USA znowu wynosiła 24% per capita PKB (który jest obecnie równy 11,250 USD per capita lub 4,5 bln USD w całkowitym PKB), wzrost produktywności musiałby być jeszcze większy. Wydatki w UE i w USA na badania i rozwój wyglądają inaczej. Zarówno w USA jak i w UE15, sektor produkcyjny składa się na ok. 60% ogólnego wzrostu produktywności a z budżetu UE nadal alokuje się największą część: 32% środków na wolno rosnące i nisko produktywne branże jak rolnictwo czy górnictwo przy jedynie 8% inwestycjach w badania i rozwój (EUROSTAT, 2014). Wydatki UE na R&D są poniżej średniej OECD (OECD 2014) a pośrednie i bezpośrednie wydatki rządowe na sektor R&D (jak również stawki ulg podatkowych) są w większości krajów europejskich niższe niż w USA, Kanadzie czy Korei Południowej. W USA w znacznym stopniu finansowanie sektora rozwojowego następowało poprzez zagranicznych inwestorów: od 1990 do 2011 w USA, 74% wydatków na R&D pochodzących od instytucji międzynarodowych skutkowało 41% kontrybucją we wzroście produktywności amerykańskiej gospodarki (OECD 2014). Innaczej wyglądają sektory produkcyjne w UE i w USA. Dynamika wzrostu udziału sektora usług jest w UE dużo słabsza niż w USA. UE stara się więc utrzymywać zdrowy sektor produkcyjny, bo on nadal obejmuje 75% handlu. Dla promocji usług, powinno nastąpić przeniesienie ciężaru na handel dobrami niematerialnymi i usługami, aby móc w przyszłości sprostać zwiększającej się konkurencji z krajami wschodzących gospodarek. Dla jej przyspieszenia wymagana jest liberalizacja w zakresie dostępu do niektórych zawodów, licencji, koncesji i zezwoleń oraz uwolnienie monopoli państwowych. Sektory usług są w UE pofragmentowane, podczas gdy w USA bardziej skoncentrowane, co daje im możliwość uzyskiwania korzyści skali. Większe i bardziej skoncentrowane spółki mają większe środki inwestycyjne i mogą przeznaczyć je na badania i rozwój, szybciej też wdrażają nowe rozwiązania i innowacje. Przyspieszenie poziomu wzrostu produkcji może okazać się bardziej wymagające. Kraje mogą relatywnie szybko zamknąć lukę jedynie, gdy ich liderzy szybko przyjmą nowoczesne rozwiązania adoptując nowe technologie i praktyki biznesowe. Bycie globalnym liderem jest trudniejsze, dlatego wskaźnik średniej produktywności największych gospodarek świata wynosi tylko 104 rocznie od początku procesu industrializacji (The Conference Board, 2013). Okresy szybszego wzrostu produktywności wymagały innowacji i nowych rozwiązań technologicznych na szeroką skalę (np. rewolucja informacyjna 234

235 i komunikacyjna), przełomów w praktykach zarządzania (np. produkcja masowa) oraz budowy infrastruktury na szeroką skalę (po zniszczeniach wojennych) albo szybkiego wzrostu w poziomie edukacji (przez obowiązek edukacyjny i zwiększenie dostępności do edukacji). Jeśli więc Europa nie wymyśli jakiegoś czynnika napędzającego wzrost, przy stagnacji demograficznej UE może popaść w stagnację wzrostu na poziomie 1,5% GDP (Fifth Community Innovation Survey Report, 2012). Wyzwanie 2: Jak zsynchroniziwać cykle koniunkturalne? Cykl koniunkturalny jest zjawiskiem występowania powtarzających się wahań stanu gospodarki w danym momencie (Rebelo 2005). W gospodarkach kapitalistycznych najczęściej dostrzega się takie zmiany analizując proces kształtowania się wartości różnych mierników ekonomicznych na przestrzeni kilku lat. Do najpopularniejszych wskaźników wykorzystywanych w badaniach cykli koniunkturalnych możemy zaliczyć m.in. wzrost PKB, wzrost PKB per capita, poziom inflacji, stopa bezrobocia, czy też wskaźniki dot. zachowań przedsiębiorstw (poziom zapasów, nakładów inwestycyjnych) oraz rynku kapitałowego (wartość indeksów, wysokość obrotów). Następujące po sobie fazy ożywienia i spowolnienia gospodarczego są odchyleniami od długookresowego trendu wzrostowego. W okresie ekspansji poziomy konsumpcji, inwestycji i wymiany międzynarodowej podnoszą się czemu towarzyszy spadek poziomu bezrobocia, intensyfikacja tempa wzrostu gospodarczego oraz rosnąca inflacja. Lustrzanym odbiciem powyższej sytuacji jest czas spowolnienia gospodarczego, tj. wszystkie współczynniki, które ulegały wzrostom, spadają a rośnie liczba osób nie mogących znaleźć zatrudnienia. Wykres 7. Przebieg kluczowych wskaźników makroekonomicznych dla Polski w latach PKB per capita YOY Inflacja Bezrobocie Źródło: Obliczenia własne na podstawie Banku Światowego Teoria cykli koniunkturalnych była rozwijana przez różnych badaczy. Podwaliny pod badania nad poznaniem charakterystyki zjawiska cykli biznesowych położył Robert E. Lucas Jr (1977) dokładnie opisując wcześniejsze obserwacje ekonomistów oraz dokonując ich syntezy. Twórcą współcześnie dominującej teorii dot. opisywanego obszaru jest teoria realnego cyklu koniunkturalnego (Real Business Cycle Theory) stworzona przez Edwarda C. Prescotta oraz Finna E. Kydlanda (1982). Teoria tłumaczy występowanie cykli koniunkturalnych głównie jako skutek egzogenicznych realnych zmian w otoczeniu 235

236 gospodarczym (zewnętrzne szoki makroekonomiczne). Przykładami takiego szoku może być nowe odkrycie technologiczne (skutkujące wzrostem produktywności) lub zmiana cen towarów importowanych. W świetle teorii realnego cyklu koniunkturalnego metodami pozwalającymi oddziaływać na przebieg cyklu są strukturalne reformy przeprowadzane przez rząd. W długim terminie doraźne działania państwa w postaci zwiększania wydatków publicznych lub obniżania stóp procentowych, prowadzące do chwilowego pobudzenia gospodarki, nie są skuteczne. Stosując powyższe zalecenia w praktyce rządy poszczególnych państw powinny dążyć do inwestowania oraz wprowadzania korzystnych zmian w okresach dobrej koniunktury i nie ulegać pokusie luzowania polityki fiskalnej lub monetarnej. Powyższe uwagi będą szczególnie istotne podczas analizy możliwości koordynowania cykli koniunkturalnych na szczeblu ogólnoeuropejskim. Znaczenie synchronizacji cykli koniunkturalnych w Unii Europejskiej dla różnych krajów. Gospodarki państw członkowskich Unii Europejskiej charakteryzują duże różnice strukturalne (Rakauskienė, Kozlovskij 2014). Trudno jest postawić jedną linię podziału. Szczególne przetasowanie w europejskim wyścigu gospodarczym nastąpiło w trakcie ostatniego kryzysu finansowego. Różne kraje prezentują odmienne potrzeby w kontekście prowadzonej polityki ekonomicznej. Państwa będące w fazie wzrostowej cyklu koniunkturalnego koncentrują swoje działania na powstrzymywaniu inflacji oraz próbom maksymalnego wydłużenia, w zrównoważony sposób, czasu szybkiego wzrostu gospodarczego. Kraje, które znajdują się w dołku cyklu koniunkturalnego, za wszelką cenę będą walczyć przede wszystkim z rosnącym bezrobociem. Różnica w synchronizacji cykli jest znaczna. Skalę braku synchronizacji cykli biznesowych można zaobserwować porównując kluczowe wskaźniki gospodarcze wybranych państw UE. Do analizy zostały wybrane państwa znajdujące się na dwóch przeciwległych biegunach cyklu koniunkturalnego, jednak nie stanowią one wyjątków. W sytuacji podobnej do Grecji jest m.in. Hiszpania, Portugalia czy też Włochy natomiast stan gospodarki niemieckiej można porównać ze Szwecją lub Francją. Tabela 6. Kluczowe wskaźniki ekonomiczne dla Polski, Niemiec i Grecji w 2012 roku Polska Niemcy Grecja Wzrost PKB per capita 1,8 % 0,6 % -6,2 % Poziom bezrobocia 10,1 % 5,4 % 24,2 % Inflacja 3,6 % 2 % 1,5 % Źródło: Bank Światowy Różnice w cyklach koniunkturalnych będą występowały w państwach prowadzących własne polityki pieniężne i fiskalne. W Unii Europejskiej, a w szczególności w Strefie Euro, istnieje oddzielenie instrumentów polityki monetarnej (pieniężnej) od polityki fiskalnej (budżetowej) (Owsiak, 2012). Każde państwo członkowskie posiada względnie dużą autonomię w kształtowaniu swoich wydatków publicznych. W razie potrzeby rządy poszczególnych państw posiadają możliwości adekwatnego reagowania na bieżące położenie gospodarki i dostosowywania działań do panujących w danej chwili 236

237 uwarunkowań. Wyjątek stanowią wspólny budżet europejski, którego działania i priorytety muszą być dopasowane do wszystkich krajów Wspólnoty oraz regulacje ograniczające swobodę wydatkowania środków publicznych (np. Kryteria z Maastricht). Jeśli zaś chodzi o możliwości oddziaływania na politykę monetarną (głównie kontrolę wysokości stóp procentowych), to w Strefie Euro jest ona scentralizowana tylko w jednym ośrodku decyzyjnym Europejskim Banku Centralnym. Mając na uwadze opisany na wcześniejszym przykładzie stopień zróżnicowania cykli koniunkturalnych można zauważyć, iż prowadzenie polityki pieniężnej na szczeblu wspólnotowym nie pozwala na dopasowanie jej założeń zgodnie ze specyfiką systemów ekonomicznych poszczególnych państw członkowskich. Zarówno regulowanie podaży pieniądza, wysokości stopy procentowej jak i poziomu kursu walutowego może być tylko kompromisem pomiędzy interesami uczestników Strefy Euro. Efektem takiego stanu rzeczy może być trwałe utrzymywanie desynchronizacji cykli biznesowych. Podczas gdy część państw zaczyna wychodzić z okresu spowolnienia gospodarczego wywołanego ostatnim kryzysem finansowym, stopy procentowe EBC mogą zostać podniesione do góry w celu utrzymywania stałego poziomu cen. Jednocześnie istnieje grupa krajów Europy Południowej, dla której optymalnym rozwiązaniem byłoby utrzymanie poziomu stóp na niskim poziomie w celu pobudzenia gospodarki. W takiej sytuacji cykle koniunkturalne opisanych państw będzie charakteryzować jeszcze większe zróżnicowanie, ponieważ rozwój gospodarek krajów znajdujących się w fazie wzrostów będzie przyspieszony a tych przeżywających problemy dodatkowo spowolniony. Rolę synchronizacji cykli biznesowych podkreśla również Teoria Optymanych Obszarów Walutowych. Koncepcja stworzona przez Mundella (1961), rozwinięta w późniejszych latach m.in. przez McKinnona (1963) oraz Kennen a (1968) określa szereg czynników sprzyjających maksymalizacji wyników gospodarczych obszarów, na których obowiązuje jedna waluta lub waluty poszczególnych państw członkowskich są ze sobą sztywno powiązane (vide ERM II). Jednym z czterech głównych kryteriów branych pod uwagę we wszystkich podejściach do problemu optymalnych obszarów walutowych jest wzajemna synchronizacja cykli koniunkturalnych poszczególnych państw (Bień 1988). Konieczne jest zwrócenie uwagi na nominalną i realną konwergencję. Polska zobowiązała się do wstąpienia do Strefy Euro wraz z akcesją do Unii Europejskiej. Szansą rozwojową naszego kraju jest przystąpienie do unii walutowej przy możliwie jak najwyższym stopniu konwergencji gospodarczej z państwami Strefy Euro. Ważne jest, aby osiągnięta została realna konwergencja pozwalająca na osiąganie trwałych korzyści z wstąpienia do Strefy Euro. Nominalna konwergencja, wyrażana jako spełnienie Kryteriów z Maastricht, może nie być wystarczająca. Badania (Stefański 2008) wskazują na powiązanie między międzynarodową wymianą handlową a wzajemną synchronizacją cykli biznesowych w danej grupie gospodarek. Międzynarodowa wymiana handlowa jest najbardziej intensywna pomiędzy państwami, których gospodarki podlegają najdalej idącej konwergencji. Pozytywne efekty z przyjęcia wspólnej waluty mogą wystąpić dopiero gdy Polska osiągnie odpowiedni poziom synchronizacji cyklu biznesowego z państwami Strefy Euro. 237

238 Analiza synchronizacji cykli biznesowych pomiędzy Polską a gospodarkami państw Strefy Euro. Cykl koniunkturalny polskiej gospodarki na przestrzeni ostatnich kilkunastu lat stał się bardziej zsynchronizowany z gospodarką Strefy Euro jednak w wielu aspektach jest on nadal relatywnie silnie zróżnicowany (Stefański, 2008). Współczynnik korelacji dla wahań PKB w Polce i Strefie Euro w latach wynosi 0.42 (Skrzypczyński, 2008). Poziom synchronizacji cykli koniunkturalnych gospodarki polskiej i Unii Europejskiej można generalnie uznać za umiarkowany. Powyższy wniosek uwidacznia się szczególnie przy porównaniu z innymi państwami Europy Środkowo-Wschodniej, które razem z Polską przystąpiły Unii Europejskiej w maju 2004 roku. Jest on istotnie niższy niż stopień konwergencji części nowych państw członkowskich (m.in. Węgry i Słowacja). Cechą charakterystyczną Polski w kontekście synchronizacji cykli koniunkturalnych jest zmienność przebiegu powyższego procesu. Amplituda wahań cyklu biznesowego polskiej gospodarki jest 2,6 razy większa niż gospodarki Strefy Euro (Skrzypczyński 2010). Informacja ta jest szczególnie istotna w kontekście przyjęcia przez Polskę wspólnej waluty w przyszłości. Przy zastosowaniu obecnie obowiązujących kryteriów konwergencji (Traktat z Maastricht) spełnienie przez odpowiednio długi czas wymagań Mechanizmu Kursów Walutowych może stanowić duży problem. Liczne badania (Skrzypczyński 2010; Geise 2008; Radwanowicz 2002; Stefański 2008) wskazują na przesunięcie czasowe fluktuacji aktywności ekonomicznej w Polsce w porównaniu do gospodarki Strefy Euro. Cykle biznesowe w Polsce wyprzedzają występowanie podobnych trendów wśród państw,,starej Unii o ok. 1 rok. Sytuację tę doskonale obrazuje zamieszczony poniżej wykres. Widać na nim, iż wystarczy relatywnie niewielka zmiana trendu w Strefie Euro skutkuje dużymi zmianami aktywności gospodarczej w Polsce. Dodatkowo można odnieść wrażenie, iż jeden z wykresów został niejako,,przesunięty w prawo lub w lewo co spowodowane jest przyspieszonym występowaniem zmian w Polsce. Wykres 8. Wahania produktu krajowego brutto w Polsce i w krajach strefy euro w latach Źródło: Synchronizacja cyklu koniunkturalnego a realna konwergencja Polski ze Strefą Euro, Warszawa

239 Metody wspierania konwergencji polskiej gospodarki oraz gospodarki Strefy Euro są różne. Przywołując wcześniejsze rozważania dotyczące teorii realnego cyklu koniunkturalnego (real business cycle) można wywnioskować, że głównym czynnikiem kształtującym przebieg cyklu biznesowego są zewnętrzne zmiany w otoczeniu ekonomicznym. To, w jaki sposób dana gospodarka zareaguje, zależy od jej strukturalnych charakterystyk. Szczególnie istotny w kontekście omawiania strukturalnych różnic między Polską a państwami Strefy Euro jest przeregulowany rynek pracy (OECD 2014). W porównaniu z innymi państwami problem ten objawia się poprzez niski współczynnik aktywności zawodowej i małą krajową mobilność ludzi w poszukiwaniu pracy. Polska gospodarka przestaje już wzrastać dzięki taniej i relatywnie dobrze wykształconej sile roboczej jednocześnie nie będąc w stanie w pełni skutecznie konkurować z zaawansowanymi gospodarkami Zachodu bazującymi na wiedzy i nowoczesnych technologiach. Warto jednak zauważyć, iż w tej dziedzinie Polska poczyniła duże postępy na przestrzeni ostatnich kilku lat. Na stopień synchronizacji cykli koniunkturalnych można oddziaływać przeprowadzając strukturalne reformy wybranych gospodarek. Polska po 50 latach funkcjonowania w ramach systemu gospodarki centralnie planowanej jest nadal w dużym stopniu odmienna od gospodarek państw Europy Zachodniej. Inwestycje finansowane ze środków unijnych skoncentrowane są na wspieraniu rozwoju regionalnego, wspólnej polityce rolnej, budowaniu kapitału ludzkiego oraz dążeniu do wyrównania poziomu rozwoju wszystkich państw członkowskich UE przyczyniają się do wzrostu synchronizacji cykli biznesowych oraz konwergencji gospodarek poszczególnych państw członkowskich w długim okresie (Martin, 2003). Efekty wparcia środków europejskich widać już dziś. W latach PKB per capita wyrażony w parytecie siły nabywczej w porównaniu do średniej UE (27) wzrósł o 27,5% z poziomu 51% do 65%. Analizując ten sam okres czasu, można zauważyć, iż struktura zatrudnienia w polskiej gospodarce również w sposób znaczący zbliżyła się do znanej z Europy Zachodniej. Tabela 7. Struktura zatrudnienia w Polsce w roku 2004 i Rolnictwo 17,0% 12,1% Przemysł 27,6% 24,2% Usługi 55,4% 63,7% Źródło: Obliczenia własne na podstawie Rocznik Statystyczny Rzeczypospolitej Polskiej 2004 i 2011 Kluczową kwestią dotyczącą funduszy unijnych jest jakość projektów, na które zostają przeznaczone oraz efektywność ich wydatkowania. Mimo pozytywnej ogólnej opinii nt. systemu wydatkowania funduszy unijnych (NIK, 2013) istnieje dużo udokumentowanych przypadków nieprawidłowości w tym obszarze, wynikających zarówno z przyczyn administracyjno-technicznych jak i merytorycznych. W niektórych projektach w poprzedniej perspektywie budżetowej ( ) koszty zarządzania, m.in. audyt, przeprowadzenie procesu inwestycyjnego, materiały promocyjne sięgały aż 30% wartości inwestycji. 239

240 Dodatkową metodą wspierania konwergencji polskiej gospodarki oraz gospodarki Strefy Euro są ogólnoeuropejskie regulacje prawne oraz organizacje tworzące ład gospodarczy. Odgrywają one znaczącą rolę w procesie konwergencji wewnątrz Unii Europejskiej. Przykładem regulacji przyczyniających się do intensyfikacji procesów synchronizacyjnych mogą być przepisy prawne obligujące wszystkie państwa członkowskie UE do zniesienia barier w mobilności czynników produkcji. W ostatnich latach powstała również duża liczba nowych ogólnoeuropejskich urzędów regulacyjnych. Cele i zadania poszczególnych organizacji różnią się co do obszaru działalności jednak działania przezeń prowadzone przyczyniają się do stymulacji procesów konwergencyjnych oraz obejmują nadzór nad aktualnym stanem synchronizacji cykli biznesowych wśród państw członkowskich UE. Przykładem takich organizacji są European Banking Authority czy też European Stability Mechanism (ESM). Pierwsza z nich analizuje transparentność europejskiego systemu bankowego oraz przeciwdziała nieprawidłowościom w ich strukturze kapitałowej zaś ESM powołana została w celu udzielania pomocy finansowej państwom przeżywającym problemy finansowe. Dzięki tym inicjatywom w znaczącym stopniu zwiększeniu uległ zakres możliwych interwencji w zakresie przeciwdziałaniu negatywnym odchyleniom trendów gospodarczych. Rozwiązanie 2: zmniejszenie strukturalnych różnic między Polską i UE Istnieje szereg strukturalnych różnic, które można zminimalizować. Głównym czynnikiem stojącym za umiarkowanym stopniem synchronizacji polskiej gospodarki z gospodarką Strefy Euro są strukturalne różnice pomiędzy Polską a państwami starej piętnastki. W sposób jasny taką różnicę obrazuje struktura zatrudnienia. W Polsce liczba zatrudnionych w rolnictwie to 12,7% (GUS) odpowiadających za 3,6% PKB (GUS) podczas gdy dla Strefy Euro powyższe statystyki wynoszą odpowiednio 3,5% (Eurostat) i 1,7% PKB (EBC). Dzięki odpowiednio pokierowanej polityce gospodarczej można przybliżyć strukturę polskiej gospodarki do struktury gospodarki obszaru Strefy Euro. Przykładem takich działań mogą być reformy rynku pracy sprzyjające wzrostowi aktywizacji zawodowej społeczeństwa oraz mobilności kapitału ludzkiego. Organizacja rynku pracy jest jednym z czterech kluczowych czynników istnienia Optymalnego Obszaru Walutowego (dokładniej opisywanego w części dot. diagnozy wyzwania). Wiele opracowań dot. polskiej gospodarki zwraca uwagę na nieefektywności rynku pracy jako jeden z czynników w istotny sposób ograniczający jej konkurencyjność oraz zdolności synchronizacyjne (vide PMR OECD). Jednym ze sztandarowych przykładów nieefektywnego prawa w obszarze rynku pracy jest zamykanie partykularnych grup zawodowych. Deregulacja stanowi jeden z kluczowych obszarów zmian, które muszą zostać podjęte w najbliższych latach. Wiele z zawodów regulowanych to zawody wytwarzające dużą wartość dodaną (np. prawnicy, architekci). Deregulacja takich branż przyspieszy procesy zmiany struktury zatrudnienia upodabniając ją do średniej UE. W konsekwencji przyczyni się to również do wzrostu poziomu synchronizacji cykli koniunkturalnych. Istotne są regulacje unijne obowiązujące na szczeblu ogólnoeuropejskim. Dzięki sprawnej adaptacji unijnego prawa oraz aktywnej partycypacji w procesie legislacyjnym Polska może wpływać na 240

241 intensyfikacje przyszłych procesów synchronizacyjnych. Przykładem udanych prac w tym obszarze mogą być negocjacje dot. nowej perspektywy budżetowej UE na lata W ciągu najbliższych 7 lat polska gospodarka zostanie zasilona ponad 82,5 mld EUR (MIR). Dużą część z nich stanowią fundusze strukturalne, których celem jest,,przybliżenie polskiej gospodarki do rozwiniętych gospodarek państw Europy Zachodniej. Duże wyzwanie stanowi opracowanie strategii wydatkowania środków unijnych oraz zwiększenie efektywności ich zarządzania. Analizując poprzednią perspektywę budżetową można natrafić na projekty, których koszty zarządzania, audytowania, przeprowadzania procesu inwestycyjnego etc. wynosiły ponad 30% wartości inwestycji (Fundacja Energia dla Europy). Szeroko dyskutowane w opinii publicznej były również kwestie inwestycji merytorycznie nieuzasadnionych. Ekrany dźwiękochłonne wzdłuż dróg szybkiego ruchu na odcinkach w obszarach niezabudowanych mające na celu ochronę zwierząt od nadmiernego hałasu czy też regionalne lotniska, pozostające puste po wybudowaniu, stały się już niemal modelowymi przykładami chybionych wydatków. Należy stworzyć ogólnonarodową strategię wydatkowania środków unijnych obejmującą możliwie jak najszersze obszary. Dzięki dużemu oglądowi sprawy możliwe będzie dostrzeżenie pojawiających się synergii i opracowanie jednolitych standardów. Wspomaganie strukturalnych zmian w gospodarce należy obrać za najistotniejszy priorytet warunkujący długookresowy wzrost gospodarczy w przyszłości. Unowocześniając i wyzbywając się nieefektywności w gospodarce przybliżamy jej strukturalne charakterystyki do tych, znanych z państw tzw. Starej Unii co bezpośrednio przyczynia się do reagowania na zewnętrzne zmiany w otoczeniu w zbliżony sposób. Stanowi to stabilną podstawę do konwergencji cykli biznesowych. Wyzwanie 3: Jak kształtować rolę Polski w zarządzaniu i projektowaniu przyszłości UE? Polska może być ważnym ogniwem Unii Europejskiej. Nie dość, że jest krajem terytorialnie i demograficznie dużym, to na tle innych państw europejskich stanowi potężną gospodarkę o ogromnym potencjale, przez co jest predestynowana do pełnienia istotnej roli w UE. Polska ma w tym obszarze znaczny potencjał, wszelkie cechy niezbędne dla odgrywania ważnej roli w przywództwie europejskim, czego nie wolno nam zmarnować. Ze względu na przemiany ostatnich lat, Polska posiada podwójny status: jest za granicą postrzegana jako emerging economy ciesząc się równocześnie, dzięki członkostwu w UE renomą kraju wysokorozwiniętego. Dzięki temu łączy szacunek krajów bogatych z potencjałem gospodarczym i ekonomicznym państw w fazie rozwoju. Jeszcze przez wiele lat Polska cieszyć się będzie statusem emerging market. Taki potencjał pozwala równoważyć korzyści stabilności, bezpieczeństwa, atrakcyjności inwestycyjnej z ponadprzeciętnymi zyskami krajów wschodzących. Problem Polski polega jednak na tym, że gospodarka ta jest wciąż tylko potencjałem który obecnie jest niewykorzystywany. Brak jest wystarczających zachęt inwestycyjnych, ulg i mechanizmów pozwalających w pełni zrealizować możliwości wynikające z obecnego kształtu gospodarki będącej wciąż w fazie ciągłej transformacji. 241

242 Od wzrostu gospodarki zależy siła polityczna na arenie europejskiej. Trzeba mieć to na uwadze kreując priorytety polityczne wewnątrz kraju. Pozycja gospodarcza musi być wzmocniona, bo od niej zaczyna się budowanie siły politycznej. Polska przez ostatnie lata systematycznie wypracowuje sobie coraz silniejszą pozycję na wewnątrz-europejskiej arenie politycznej. Sprzyja temu obecna sytuacja geopolityczna i wydarzenia na arenie międzynarodowej. Na wewnętrznym forum europejskim, co przejawia się w partycypacji w wyznaczaniu kierunków rozwoju unijnej polityki oraz udziale Polaków w instytucjach europejskich, na coraz wyższych i bardziej prestiżowych stanowiskach. Partnerzy polityczni coraz bardziej liczą się z polskim stanowiskiem i uwzględniają polskie interesy narodowe podczas przygotowywani budżetów, nowego prawa czy prowadzenia polityki zagranicznej. Polska staje się w Unii najważniejszym i najistotniejszym graczem ukierunkowanym w środkowo-wschodnim regionie. Systematycznie wypracowywane jest stanowisko Polski jako kluczowego partnera w negocjacjach z krajami byłego Bloku Wschodniego oraz Ukrainy. Znaczenie Polski na płaszczyźnie polityki zagranicznej całej Unii wzrasta szczególnie dzięki takim instytucjom jak np. Grupa Wyszechradzka oraz procesom, jak procedura stowarzyszeniowa z Ukrainą. W świetle ostatnich wydarzeń na Ukrainie to Polska była głównym negocjatorem i przedstawicielem całej UE. Ponadto, dzięki wzmocnieniu pozycji polskiej dyplomacji, Polska ma możliwość skuteczniejszych negocjacji i wpływu na ogólnoeuropejską politykę, np. energetyczną, która ma znaczenie strategiczne z punktu widzenia krajowej gospodarki. Największym obecnie zagrożeniem stojącym na drodze do zbudowania silnej pozycji politycznej na trwałych podstawach gospodarczych jest wpadnięcie w pułapkę średniego dochodu. Zahamowany tym wzrost gospodarczy zatrzyma proces umacniania autorytetu politycznego na europejskiej arenie. Istotne są nie tylko instytucje europejskie i wpływ, jaki Polacy mają na ich kształt i prace. Relacja między nimi jest bowiem obustronna. Polityka europejska, prawo i biurokracja (w Webberowskim tego słowa znaczeniu) miały ogromny udział w przeobrażeniach jakie się dokonywały w Polsce w ciągu ostatnich dwudziesty pięciu lat. Dopasowywanie polskiej administracji, wdrażanie europejskich procedur i rozwiązań prawnych było największym motorem rozwojowym i największą korzyścią, jaką Polska osiągnęła z członkostwa w UE. To dzięki nim możliwy był tak wielki skok cywilizacyjny Polski w ostatnich latach. Potęgowały one m. in. funkcjonowanie zjawiska tzw. finance flow downhill (Gill, Golden Gowth), powodującego, że środki finansowe płyną z bogato rozwiniętych krajów, do biedniejszych. Gdyby nie instytucje, zarówno po stronie europejskiej jak i polskiej, niemożliwe byłoby pełne wykorzystanie i efektywne wydatkowanie pomocy finansowej jak napłynęła z UE. Rozwiązanie 3: Sensowna strategia rozwoju Europy Droga Polski do pozycji europejskiego lidera wiedzie przez szereg zmian politycznych, społecznych i gospodarczych. Aby zapewnić trwały i wielowymiarowy rozwój oraz integrację, w polskim społeczeństwie musi zajść mentalna i emocjonalna ewolucja postaw społeczeństwa z czystych beneficjentów na ludzi współodpowiedzialnych za Europę. Musi się dokonać podstawowa zmiana w światopoglądzie, żebyśmy nie byli tylko nastawieni na korzyści, ale chcieli i mogli przyjąć pełną 242

243 odpowiedzialność za teraźniejszą i przyszła Europę, jako jej obywatele i twórcy. Zmiany społeczne są podstawą, na której można dokonywać przeobrażeń gospodarczych i politycznych. Zmiany w krajach mogą doprowadzić do wewnętrznego ujednolicenia się całej Unii Europejskiej. Aby jeszcze bardziej wzmocnić polską pozycję w Europie należy podtrzymywać dbałość o utrzymanie spójności wewnątrz UE. Wstąpienie do Strefy Euro jest tylko kwestią czasu i wiązać się będzie z wieloma korzyściami dla polskiej polityki i gospodarki. Przyjęcie euro w sposób znaczący zwiększy polityczną pozycję Polski w UE: unia fiskalna i monetarna to jedność w ramach długookresowego kierunku rozwoju Unii. Integracja gospodarcza i fiskalna w UE następuje w tak szybkim tempie, że to co jeszcze dwa lata temu wydawało się abstrakcją, dziś jest rzeczywistością (vide euroobligacje i teoria genuine EMU). Dlatego przebywanie poza strefą Euro wiąże się wprost z byciem poza ścisłym kręgiem decyzyjnym UE - nie decydujemy o kluczowych kwestiach w Unii tylko przyjmujemy wypracowane rozwiązania z góry. W ostatnich latach Polska stała się jednak głównym ośrodkiem skupiającym kraje, które nie wprowadziły waluty euro. Budując koalicje, wzmacnia swoją pozycję wśród pozostałych państw członkowskich, dzięki czemu może skutecznie, do czasu wstąpienia do strefy euro kluczowo pilnować,,furtek dla państw spoza strefy euro w nowych regulacjach (vide,,ułomny status Polski w sprawie Unii Bankowej, EFSF itp.). Starania na rzecz interesów państw spoza eurostrefy przejawiły się w skutecznych działaniach i negocjacjach na rzecz programu euro+ czy zwalczaniu zjawiska Europy dwóch prędkości. Polska nie będąc krajem strefy euro, powinna wykorzystywać swoją umacniającą się pozycję poprzez popieranie solidarności w miejsce Europy dwóch prędkości. Właśnie z wewnętrznego dualizmu w UE, mimo postępującej integracji utrzymuje się podział na kraje euro strefy i kraje o własnej walucie, wynika kolejne zagrożenie dla przyszłości UE. Niebezpieczne są powracające okresowo tendencje wyodrębniania europ dwóch prędkości oraz wykluczania krajów spoza euro zony od decydowania nad finansową przyszłością Europy. Istotnym czynnikiem politycznym, mającym ogromny wpływ na postrzeganie Polski za granicą, jest polityczna konsekwencja i ciągłość zobowiązać politycznych. Od lat 90. XX w. Polska ma dobrą opinię kraju, który bez względu na wynik wyborów i skład parlamentu prowadzi jednolitą i konsekwentną politykę pro-europejską, nieustannie działając na rzecz integracji europejskiej. Bycie solidnym członkiem UE wiąże się ze skrupulatnością we wprowadzaniu regulacji unijnych, przestrzeganiu zaleceń itp. Wiele kar i postępowań wytaczanych przez instytucje europejskie przeciwko Polsce, spowodowanych wadliwym lub spóźnionym wdrażaniem prawa unijnego, wynika z ułomności polskiej administracji publicznej. Problem niskiej jakości administracji publicznej, w sytuacji gdy cała integracja europejska opiera się na sprawnie działającej administracji publicznej, wszelkie nakładane kary i opóźnienia we wdrażaniu unijnego prawa wynikają z bałaganu w polskiej administracji i braku kompetencji polskich urzędników. Wbrew powszechnej opinii bowiem, co widać na przykładzie reformy odchudzającej administrację, jaka była przeprowadzona w Austrii 20 lat temu, zmniejszanie rozmiarów administracji publicznej nie jest rozwiązaniem skutecznym. Problem polega na jakości a nie ilości urzędników. W Polsce wciąż niski prestiż i standard pracy w administracji publicznej, w żaden sposób 243

244 nieporównywalny do Zachodniej Europy, zniechęcają wybitnych i zdolnych ludzi od zatrudnienia w administracji. Żadna reforma nie zostanie skutecznie i sprawnie przeprowadzona bez sprawnego i kompetentnego aparatu państwowego. Poza aspektem wewnętrznym unii istnieje jeszcze problem globalny. Zmieniająca się Europa funkcjonuje w jeszcze szybciej zmieniającym się świecie. Na naszych oczach rosną gospodarki, z którymi Europie będzie trudno walczyć. Unia i Polska mają jednak wszelkie cechy niezbędne dla podjęcia realnej i zwycięskiej walki na arenie konkurencyjności. Muszą tylko walczyć z marginalizacją i wykorzystywać wszelkie okazje dla umocnienia swojej pozycji. Przynajmniej przez jakiś czas jedyną szansą jest konkurencja na polu wysokich technologii. Unia powinna też systematycznie przestawać konkurować, a zacząć współpracować z globalnymi partnerami, patrzeć globalnie, nie tylko lokalnie by znaleźć miejsce zmieniającej się Europy w świecie gigantów. Przed UE, a więc i Polską, stoją istotne pytania, na które muszą szybko znaleźć odpowiedzi: w jaki sposób konkurować z Chinami oraz jak podnieść konkurencyjność gospodarki europejskiej jako całości? Studia przypadków: Portugalia i Szwecja Wykres 9. TFP Portugalii w porównaniu do UE15, Polski i USA (2005=100) EU15 PL PT USA Źródło: AMECO Przez spadek produktywności Portugalia powiększyła lukę produktywności. Olivier Blanchard (2008) omawia przypadek Portugalii jako kraju, w którym w połowie lat 90. XX wieku konkurencyjność pracy i jej produktywność znacznie spadła. Wynikało to z niedostosowania tempa zmian płac i wzrostu produktywności, co spowodowało znaczne straty w sektorze dóbr handlowych. Autor wskazuje, że w całej gospodarce portugalskiej, ULC wzrastał szybciej niż w krajach EU 15. Takie dane prezentuje również Komisja Europejska (KE) w 2011 roku. Jednakże zarówno KE jak i Olivier Blanchard, nie dokonują istotnego rozróżnienia na dobra handlowe i niehandlowe. Duarte (2006) wskazuje, że w okresie , Portugalia zmniejszyła swoją lukę produktywności pracy w stosunku do USA, i jej produktywność wynosiła odpowiednio z 26% do 53% produktywności USA. Po okresie wzrostu trend 244

245 uległ jednak załamaniu i obecnie można obserwować występowanie trendu odwrotnego. Produktywność gospodarki portugalskiej w znacznym stopniu odbiega od standardów europejskich, amerykańskich a nawet średniej krajów OECD. W chwili przystąpienia do UE, produktywność Portugali była równa zaledwie 35% produktywności amerykańskiej. Wykres 10. Porównanie produktywności poszczególnych krajów z produktywnością USA (USA=100) Portugalia Szwecja EU15 OECD - Total Źródło: OECD, 2014 Portugalska gospodarka charakteryzuje się umiarkowanym stopniem synchronizacji wahań cyklu koniunkturalnego z szeroką gospodarką Unii Europejskiej. Spośród grupy państw o podobnej charakterystyce - Francji i Hiszpanii - przebywa ona najdłużej powyżej lub poniżej unijnego trendu. Cykl biznesowy Portugalii wyprzedza cykl klimatu gospodarczego UE średnio o ok miesięcy (Stefański, 2008). Portugalia nie wypada dobrze w porównaniu z innymi krajami, które też dołączyły do UE. Akcesja do strefy euro tylko w nieznacznym stopniu zwiększyła poziom konwergencji gospodarki portugalskiej z gospodarką Unii Europejskiej oraz jej produktywność. Niektóre z nowych państw członkowskich UE, jak np. Węgry, posiadają lepiej zsynchronizowane gospodarki ze Strefą Euro niż Portugalia mimo teoretycznie większych różnic strukturalnych oraz braku jednej wspólnej waluty (Adamowicz E., Dudek S., Pachucki D., Walczyk K., 2008). Nie jest to sytuacja korzystna powinny zostać podjęte zdecydowane działania mające na celu zmianę tego stanu rzeczy w celu ustabilizowania sytuacji w peryferyjnych gospodarkach Strefy Euro. Krajem, który osiągnął sukces jest Szwecja. W ciągu ostatnich lat, podczas okresu po spowolnieniu gospodarczym , Szwecja podwyższyła swoją stopę wzrostu gospodarczego z jednej z najniższych, na jedną z najwyższych osiąganych przez państwa członkowskie OECD (Oh, Heshmati, Lööf 2009). Główną przyczyną stojącą za poprawą osiągnięć ekonomicznych jest dynamiczny wzrost Total Factor Productivity (TFP) w analizowanym okresie. Szczególnie istotną informacją w przypadku 245

246 Szwecji jest fakt, iż implementacja nowych innowacji technologicznych (w przypadku Szwecji główny motor rozwoju) nie ograniczał się tylko do dużych, międzynarodowych firm eksportujących i przedsiębiorstw z branży nowych technologii lecz dotyczył szerokiej rzeszy firm przemysłowych i usługowych, niezależnie od ich wielkości i wcześniejszego stopnia zaawansowania technicznego. Wykres 11. PKB wypracowane na godzinę pracy Portugalia Szwecja USA EU15 OECD 0 Źródło: OECD, 2014 Szwecja należy do najbardziej innowacyjnych państw na świecie (Global Innovation Index 2012, 2013). Postawą do budowy trwałych przewag konkurencyjnych w tym obszarze jest konsekwentne wspieranie rozwoju kapitału ludzkiego, efektywnie działających instytucji oraz prowadzenie polityki zorientowanej na rozwój wolnego rynku i swobodnego przepływu kapitału oraz pracy (ang. Outward Oriented Development) (M. Blomström, A. Kokko, F. Sjöholm 2002). Mimo posiadania odrębnej waluty szwedzka gospodarka należy do jednej z najbardziej skorelowanych pod względem cykli koniunkturalnych ze Strefą Euro, szczególnie w obszarze rynków pracy, eksportu oraz produkcji przemysłowej (współczynniki korelacji wynoszą ok. 0,8 lub więcej) (Stefański 2008). Szwecja w obecnym momencie nie planuje przyjęcia wspólnej waluty europejskiej. W referendum z 2003 roku większość obywateli opowiedziała się za rezygnacji z przystąpienia do Strefy Euro. Ogólnoeuropejskie cele polityk są w dużej mierze zgodne z założeniami szwedzkiej racji stanu. Uregulowania ekologiczne, klimatyczne oraz dążące do rozwoju gospodarki opartej na wiedzy są dla Szwecji korzystne. Państwo szwedzkie potrafi również skutecznie działać na własną rękę, samodzielnie wpływając na kwestie szczególnie dlań istotne. Przykład takich działań może stanowić operacja zamiany polskich długów w posiadaniu szwedzkich wierzycieli na zobowiązanie inwestycji mających na celu zmniejszenie negatywnego wpływu ekologicznego na Morze Bałtyckie po stronie polskiej (ekokonwersja długów, ang. debt-for-nature swap) (Brańka, Hołuj, 2010). 246

247 Bibliografia: 1. Adamowicz E., Dudek Sł., Pachucki D., Walczyk K., Synchronizacja cyklu koniunkturalnego polskiej gospodarki z krajami strefy euro w kontekście struktury tych gospodarek, Szkoła Główna Handlowa, 2008;, 2. Baily M. and Farrel D., Breaking Down Barriers to Growth, Finance and Development, 2006;, 3. Barcz J., Górka M., Wyrozumska A., Instytucje i prawo Unii Europejskiej, Podręcznik dla kierunków prawa, zarządzania i administracji, LexisNexis, 2012;, 4. Blanchard, O., Adjustment within the euro: the difficult case of Portugal, Portuguese Economic Journal 6(1): 1-21;, 5. Bourle`s, Renaud, and Gilbert Cette, Trends in Structural Productivity Levels in the Major Industrialized Countrie, Economics Letters, 95(1), 2007;, 6. Caselli F., Tenreyro S., Is Poland the Next Spain?, NBER International Seminar on Macroeconomics 2004, The MIT Press, 2006;, 7. Cornell University, INSEAD, Global Innovation Index, 2012, 2013;, 8. Crafts N. and Toniolo G., Economic Growth in Europe since Cambridge: Cambridge University Press, 1996;, 9. D. Oh, A. Heshmati, H. Lööf, Technical Change and Total Factor Productivity Growth for Swedish Manufacturing and Service Industries, 2009, Stockholm;, 10. Duarte M., The he Structural Transformation and Aggregate Productivity in Portugal Margarida Duarte University of Toronto Diego Restuccia University of Toronto, November 2006;, 11. Dunford M., Smith A., Catching Up or Falling Behind? Economic Performance and Regional Trajectories in the New Europe, Economic Geography, Clark University, 2000;, 12. Economic Policy Reform 2014 Going for Growth Interim Report, OECD, 2014;, 13. Eichengreen, B. The European Economy since 1945: Coordinated Capitalism and Beyond, Princeton: Princeton University Press, 2007;, 14. European Commission, The Economic Adjustment Programme for Portugal, European Economy: Occasional papers 79, June;, 15. Fundacja Energia dla Europy, Drogie pieniądze - polskie doświadczenia z wydatowania środków unijnych na lata , 2013;, 16. Geise A., Analiza spektralna wahań koniunkturalnych w gospodarce polskiej, Uniwersytet Mikołaja Kopernika, 2008;, 17. Giannini M., Vitali L., Productivity Growth of Transition Economies: An Assessment, Advances in Economics and Business, nr 2(3), 2014;, 18. Gill I., Raiser M., Golden Growth. Restoring the Lustre of the European Economic Model, World Bank BankŚwiatowy, 2012;, 19. Gill, I. S.;, Raiser, M., Main report. Vol. 2 of Golden growth: restoring the lustre of the European economic model, Washington DC, World Bank, 2012;, 247

248 20. Gordon, R. J., Why Was Europe Left at the Station When America s Productivity Locomotive Departed?, Center for Economic Policy Research Discussion Paper 4416, 2004;, 21. Gradzewicz M., Makarski K., The Macroeconomic Effects of Losing Autonomous Monetary Policy after the Euro Adoption in Poland, Narodowy Bank Polski, 2009;, 22. Gumuła W., Gucwa A., Opioła Z., Nalepa W., Rynek pracy w Polsce. Wynagrodzenia, produktywność pracy i migracje w listopadzie 2010 r. na tle panelowych badań opinii pracodawców i bezrobotnych w latach , Materiały i Studia, Zeszyt nr 255, NBP, 2011;, 23. Havik K., Mc Morrow K., Röger W. and Turrin A., The EU-US total factor productivity gap: An industry perspective, Economic Papers no. 339, 2008;, 24. In the CEE New Member Countries, Economic Papers 367, Directorate-General for Economic and Financial Affairs European Commission;, 25. Jorgenson, D.W., Productivity and Economic Growth, Fifty Years of Economic Measurement: The Jubilee of the Conference on Research in Income and Wealth, University of Chicago Press, 1999;, 26. Jung, M. and Lee, K., Sectoral systems of innovation and productivity catch-up: determinants of the productivity gap between Korean and Japanese firms, Ind Corp Change Oxford University Press 2010;, 27. Kydland F. E., Prescott E. C., Time to Build and Aggregate Fluctuations, Econometrica, 1982;, 28. Lucas, R. E., Understanding Business Cycles, University of Chicago, 1977;, 29. M. Blomström, A. Kokko, F. Sjöholm, Growth and Innovation Policies for a Knowledge Economy: Experiences from Finland, Sweden and Singapore, 2002, Stockholm;, 30. Martin R., The Impact of the EU s Structural and Cohesion Funds on Real Convergence in the EU, National Bank of Poland, 2003;, 31. Maudos J., Pastor J. M., Serrano L., Explaining the US-EU productivity growth gap: structural change vs. intra-sectoral effect, 1998;, 32. Mitra P., Selowsky M., Zaluendo., Turmoil at Twenty. Resession, Recovery and Reform in Central and Eastern Europe and the Former Soviet Union, World BankBank Światowy, 2010;, 33. OECD Economic Surveys: Poland 2008;, 34. P. Brańka P., A. Hołuj A., Ekokonwersja zagranicznego długu polskiego w procesie internacjonalizacji gospodarki, 2010, Bochnia;, 35. Prescott, E., Why Do Americans Work So Much More Than Europeans?, Federal Reserve Bank of Minneapolis Quarterly Review, 28(1), 2004;, 36. Prescott, Edward C., Needed: A Theory of Total Factor Productivity, Federal Reserve Bank of Minneapolis Research Department Staff Report 242, Federal Reserve Bank of Minneapolis, 1997;, 37. Programowanie perspektywy finansowej na lata uwarunkowania strategiczne, Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, Próchniak M., Rapacki R., The EU Enlargement and Economic Growth, 2009;, 248

249 39. Rakauskienė G., Kozlovskij V., Overview of EU economic cohesion process performance for new member states, Procedia - Social and Behavioral Sciences 110, 2014;, 40. Rebelo S., Real Business Cycle Models: Past, Present and Future, Northwestern University, 2005;, 41. Rinaldi-Larribe M., Safa A., Hilmi N., 2009, Convergence between the business cycles of New European Member States and the Euro business cycle, Loyola University Chicago;, 42. Roeger W., Varga J. and In 't Veld J., How to close the productivity gap between the US and Europe: A quantitative assessment using a semi-endogenous growth model, Economic Papers No. 399, 2010;, 43. Schettkat, R. and Yocarini L., The Shift to Services Employment: A Review of the Literature, Structural Change and Economic Dynamics, 2006;, 44. Shelburne R., The Challenges Facing the Former Transition Economies: Are They in a Middle Income Trap and Does the Post-2015 Development Agenda Offer a Solution, 2013;, 45. Skrzypczyńska J., Koordynacja polityki fiskalnej i pieniężnej strefy euro w obliczu kryzysu finansowego, Rocznik Integracji Europejskiej, 2012;, 46. Skrzypczyński P., Metody spektralne w analizie cyklu koniunkturalnego gospodarki polskiej, Narodowy Bank Polski, 2010;, 47. Skrzypczyński P., Metody spektralne w analizie cyklu koniunkturalnego gospodarki polskiej, Narodowy Bank Polski, Stake, R. The art of case research., Newbury Park, CA: Sage Publications, 1995;, 49. Stefański R., 2008, Synchronizacja cyklu koniunkturalnego a realna konwergencja polski ze strefą euro, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny - zeszyt 4,;, 50. Stefański R., 2008, Synchronizacja cyklu koniunkturalnego a realna konwergencja polski ze strefą euro, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny - zeszyt 4;, 51. Stefański R., Synchronizacja cyklu koniunkturalnego a realna konwergencja polski ze strefą euro, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny zeszyt 4, 2008;, 52. Stephan J., The Productivity Gap between East and West Europe: What Role for Sectoral Structures during Integration?, Institute for Economic Research Halle, 2004;, 53. Szkolenia za pieniądze z UE: osoby zarządzające projektem mogą mniej zarabiać, moga_mniej_zarabiac.html, data dostępu: [dostęp: ].);, 54. The Conference Board Total Economy Database, Styczeń 2014, dostęp data dostępu na 4 kwietnia 2014 r.;, 55. The Economist, Economics A-Z, 2014;, 56. Urząd Komitetu Integracji Europejskiej (UKIE), Bilans korzyści i kosztów przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, Prezentacja wyników prac polskich ośrodkówbadawczych, 2003;, 57. van Ark B., Europe s Productivity Gap: Catching Up or Getting Stuck?, Groningen Growth and Development Centre University of Groningen and The Conference Board Europe, 2006;, 249

250 58. van Ark B., O Mahony M., and Timmer M., The Productivity Gap between Europe and the United States: Trends and Causes, Journal of Economic Perspectives, tom 22, nr 1, 2008.;, 250

251 Część II. Kapitał Instytucjonalny: Finanse publiczne Młody Reformator: Piotr Ciuruś Ekspert Branżowy: Dr Marek Rozkrut 251

252 Podczas ostatnich pięciu lat polityka fiskalna była stałym punktem uwagi. Pogorszenie stanu finansów publicznych dotknęło znaczną większość krajów najsilniej rozwiniętych gospodarczo, co szczególnie widać na przykładzie Europy. Pomimo istnienia wielu czynników, które przyczyniły się do pogorszenia ogólnej sytuacji ekonomicznej, jednym z głównych błędów było prowadzenie nadmiernie ekspansywnej, procyklicznej polityki budżetowej. Szczególne znaczenie miał wzrost wydatków publicznych w okresach szybszego tempa wzrostu. W tej sytuacji naturalnie nasuwa się pytanie o możliwość zapobiegania tego typu błędom w przyszłości. Przyglądając się globalnym doświadczeniom w tym zakresie, efektywnym i skutecznym narzędziem wydają się być odpowiednie reguły fiskalne. Według szeroko używanej definicji (Kopits i Symansky, 1998, str. 2) są to stałe ograniczenia uznaniowego zwiększania wydatków publicznych, wyrażone za pomocą limitów wzrostu wskaźników dotyczących całości lub pewnej części finansów państwa, przykładowo deficytu budżetowego. Historycznie pierwszymi krajami, które posiadały pewną formę tego typu rozwiązań na poziomie centralnym były Japonia i Niemcy, odpowiednio od 1947 i 1969 r. Rozpowszechnienie reguł fiskalnych nastąpiło jednak dopiero po roku Liczba państw je stosujących wzrosła z 5 do 76 na koniec marca 2012 r., według danych MFW 112. Głównym problemem, któremu przeciwdziałać ma wprowadzenie reguł fiskalnych, jest procykliczna polityka fiskalna rządów. Oznacza to w szczególności przesadny rozrost wydatków w czasach szybszego tempa wzrostu gospodarczego. Prowadzi to do narastania zadłużenia poprzez niwelowanie nadwyżki lub powiększanie deficytu budżetowego. Tego typu działanie w dłuższym okresie czasu powoduje wzrost ryzyka wpadnięcia w pułapkę długu w momencie przejścia w wolniejszą fazę cyklu koniunkturalnego. Teoria ekonomii dostarcza kilku hipotez potencjalnie wyjaśniających występowanie skłonności do zadłużania się: nie w pełni racjonalne preferencje wyborców dotyczące zwiększania aktualnych wydatków kosztem zwiększonych ciężarów fiskalnych w przyszłości, szczególnie w przypadku rozłożenia kosztów pomiędzy wieloma grupami społecznymi. Powoduje to występowanie "iluzji fiskalnej. W wyniku takich preferencji premiowany jest przesadny rozrost państwa (Wagner 1977, Rogoff 1987); próba zyskania przez polityków głosów wyborców w cyklu politycznym. Przy choćby częściowo niepełnej wiedzy tych drugich możliwe jest manipulowanie finansami publicznymi w latach wyborów (Nordhaus, 1975); w wyniku lepszej dostępności do finansowania wskutek wzrostu podaży kapitału oraz wysokości stóp procentowych, a także pozytywnych nastrojów w gospodarce w czasach lepszej koniunktury powstaje tzw. efekt żarłoczności. Jednocześnie wzrasta ilość kapitału dostępnego w krajach rozwijających się. (Lane i Tornell, 1999); 112 Schaechter i in. (2012), str

253 grupy posiadające silniejszą pozycję w negocjacjach z rządem są w stanie czerpać nadzwyczajne korzyści ze wspólnej puli zasobów. Rozproszone finansowanie tych wydatków zmniejsza indywidualne obciążenia podatkowe beneficjentów, umożliwiając nieoptymalną alokację środków (von Hagen, 2005); rząd pozostając niepewnym wyniku wyborów może starać się pośrednio powrócić do władzy za pomocą rozluźnienia polityki fiskalnej, tym samym związując ręce swoim ewentualnym następcom (Roubini i Sachs, 1989). Powyżej przytoczone zależności wpływają na skuteczność praktycznych zastosowań różnych rodzajów reguł fiskalnych 113. Reguły równoważenia budżetowego, określające dopuszczalny deficyt budżetowy 114, dążą do długookresowej stabilizacji długu publicznego na zakładanym poziomie. Pozwalają one efektywnie utrzymać poziom długu w granicach możliwej spłacalności przez państwo. Jednocześnie te z nich oparte o statystyczne szacunki wielkości wskaźników makroekonomicznych 115 skutecznie stabilizują sytuację ekonomiczną w kraju. Kolejny rodzaj reguł, opartych o limit długu publicznego, wyrażony jako stosunek procentowy zaciągniętych zobowiązań do wysokości produktu krajowego, jest skuteczny jedynie wobec nieprzekraczania założonej granicy powodującej sytuację kryzysową. Żaden z wyżej opisanych typów nie jest jednak skuteczny jeśli analizujemy go pod kątem ograniczania roli państwa w gospodarce. Reguły skonstruowane na bazie ograniczeń przyrostu lub odsetkowego udziału w PKB zarówno dochodów jak i wydatków państwa mogą efektywnie działać we wszystkich wymienionych powyżej aspektach. Pozwalają one jednocześnie stabilizować zobowiązania państwa, ogólną sytuację ekonomiczną oraz zmniejszać wielkość budżetu państwa. Należy jednak pamiętać, że aby jakiegokolwiek rodzaju reguły działały efektywnie, powinny być w odpowiedni sposób zaprojektowane. Wymagania dotyczą zarówno umocowań prawnych jak też szeregu innych cech powiązanych z wiarygodnością. Ważne jest zachowanie elastyczności w odniesieniu do kształtowania bieżących wydatków państwa w miarę zmieniających się potrzeb. Jednocześnie istotne jest włączenie jak najszerszego spektrum kategorii wydatkowych. Ponadto reguły powinny być niezbyt skomplikowane, co ułatwiałoby również ich nadzorowanie, w tym przez opinię społeczną. Wreszcie pożądanym rozwiązaniem jest określenie klauzuli wyjścia, określającej prawny sposób oraz warunki jakie powinny być spełnione w momencie wygaszenia działania reguły. Warto również pamiętać o momencie wprowadzenia tego typu regulacji. Najlepszą do tego sposobnością jest okres w trakcie lub tuż po istotnej konsolidacji sektora publicznego. Praktycznych korzyści płynących z wprowadzenia tego typu ograniczeń dostarcza analiza sektora publicznego w 12 starych krajach UE (Hauptmeier i in., 2010). Obejmuje ona okres obniżenia poziomu wydatków, który nastąpił przed powstaniem strefy euro, wskutek konieczności sprostania 113 Kumar (2009) 114 W zależności od konkretnego przypadku, mogą być to: saldo ogólne, pierwotne, dopasowane cyklicznie, strukturalne, w cyklu lub też brytyjska złota reguła różnicująca wydatki inwestycyjne 115 Reguły wykorzystujące saldo cykliczne/strukturalne lub też saldo w cyklu 253

254 w procentach limitom akcesyjnym. Wyniki estymacji dowodzą, że w wyniku zmniejszenia przedkryzysowego poziomu wydatków publicznych, relacja długu publicznego w stosunku do produktu krajowego byłaby znacznie niższa. Wyzwanie 1: Dlaczego Polska potrzebuje nowej reguły fiskalnej? Obecnie sytuacja Polski nie jest kryzysowa, aczkolwiek widoczne są istotne ryzyka 116 mogące pogorszyć perspektywę ekonomiczną. Ilustrację kształtowania się tempa rozwoju gospodarczego i stan sektora publicznego przedstawiają wykresy 1 i 2. Pomimo najszybszego skumulowanego wzrostu PKB w całej UE w okresie oraz całkowitego braku recesji, deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych w Polsce był nadmierny. Od 1995 r. jedynie trzy razy był on w granicach -3% PKB. Jednocześnie ani razu nie był zbliżony do poziomu -1% PKB (tj. MTO), nawet w latach szybszego wzrostu gospodarczego, pomimo że wynik ten powinien byś osiągany jako przeciętna wartość w średnim okresie. W wyniku tego typu działań stale wzrastał poziom długu publicznego, a od 2009 r. Polska objęta jest procedurą nadmiernego deficytu. Od tego momentu udało się ograniczyć tempo przyrostu wydatków, także dzięki przejściowej regule wydatkowej 117 wprowadzonej w 2011 r. Ograniczała ona tempo wzrostu wydatków dyskrecjonalnych 118 i nowych wydatków sztywnych w ramach budżetu państwa do poziomu inflacji CPI + 1% rocznie. Wykres 1. Wybrane wskaźniki gospodarcze Polski Realny wzrost PKB Wskaźnik CPI Nominalny wzrost wydatków sektora GG Źródło: Opracowanie własne, dane: Komisja Europejska (2013) 116 M.in. pogorszenie sytuacji gospodarczej u partnerów handlowych, niższa absorpcja środków z UE (Ministerstwo Finansów RP (2013a), str. 25) 117 Ministerstwo Finansów (2013a), str Wysokość wydatków dyskrecjonalnych leży w gestii rządu. Są one corocznie planowane bez istniejących prwanie wiążących ograniczeń. 254

255 w procentach Wykres 2. Stan sektora finansów publicznych w Polsce Luka popytowa Saldo sektora GG Dług publiczny (w % PKB), prawa skala Źródło: Opracowanie własne, dane: Komisja Europejska (2013) Oprócz tymczasowej reguły wydatkowej, w Polsce istnieje konstytucyjny limit zadłużenia, szerzej regulowany w ustawie o finansach publicznych. W myśl Konstytucji zadłużenie państwa nie może przekroczyć poziomu 60% produktu krajowego brutto w danym roku. Ustawa o finansach publicznych wprowadzała dwa dodatkowe progi ostrożnościowe na poziomie 50 i 55%, po przekroczeniu których uruchamiane były dodatkowe ograniczenia dla polityki fiskalnej. W przypadku drugiego z nich, w dalszym ciągu obowiązującego, budżet na przyszły rok nie może zawierać deficytu lub musi zakładać zmniejszenie relacji długu do PKB. Wykres 3. Indeks reguł fiskalnych w 2011 r SE ES BG PL UK FR LT DK EE LU DE NL AT SI FI SK CZ HU BE LV IT PT RO IE CY EL MT Źródło: Opracowanie własne, dane: Komisja Europejska (2011) 255

256 Pomimo wysokiej oceny przez Komisję Europejską (patrz wykres 3) istniejących w polskim prawie rozwiązań nienajlepsza sytuacja finansów publicznych doskonale ilustruje ograniczenia dotychczas stosowanej w Polsce reguły limitu długu, która jest efektywna głównie w momencie zbliżania się do niebezpiecznej granicy. Rozwiązanie 1: Nowy kształt nowej reguły fiskalnej Polska jako państwo członkowskie UE jest zobowiązana przestrzegać europejskich regulacji. W wyniku kryzysu postanowiono zaostrzyć postanowienia Paktu Stabilności i Wzrostu, decydując się na wprowadzenie tzw. Sześciopaku. Regulacje te nakładają na Polskę następujące zobowiązania ujęte w Programie Konwergencji 119 : Opracowanie stabilizującej reguły wydatkowej jest bezpośrednio związane z koniecznością wdrożenia do końca 2013 r. dyrektywy Rady 2011/86/UE z dnia 8 listopada 2011 r. w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich, zobowiązującą wszystkie państwa UE m.in. do stosowania silnych numerycznych reguł fiskalnych. Takie reguły powinny być wykorzystywane w corocznych ustawach budżetowych, jak też w wieloletniej perspektywie planowania budżetowego. Mają one przyczynić się do utrzymywania w średnim okresie wyniku instytucji rządowych i samorządowych na poziomie średniookresowego celu budżetowego (MTO), który dla Polski wynosi -1% PKB. Reguły fiskalne powinny mieć określony cel i zakres, zapobiegać procyklicznej polityce budżetowej oraz podlegać skutecznemu i terminowemu monitorowaniu. Dyrektywa wymaga ponadto precyzyjnego zdefiniowania tzw. klauzul wyjścia (umożliwiających czasowe zawieszenie reguł) oraz konsekwencji nieprzestrzegania reguł wraz z mechanizmami ich skutecznego egzekwowania. Polska jest zobowiązana wdrożyć wspomnianą dyrektywę do końca 2013 r. i niezwłocznie przekazać Komisji Europejskiej tekst przepisów niezbędnych do jej wykonania. W związku z powyższym, Ministerstwo Finansów zaproponowało kształt nowej reguły fiskalnej, której założenia zostały przyjęte przez Radę Ministrów 120. Zakres obowiązywania reguły dotyczyłby ok. 90% wydatków sektora GG, wyłączając jedynie środki europejskie, bezzwrotną pomoc z UE oraz EFTA, a także wydatki jednostek nie mających zdolności do generowania wysokich deficytów (np. instytucje kultury, uczelnie publiczne). Uwzględniany przy planowaniu wydatków byłby natomiast oczekiwany skonsolidowany wynik JST i NFZ. Ponadto zakłada się dowolne rozdysponowywanie kwoty limitu przez rząd i parlament, w ramach obowiązujących prawnie zobowiązań. Sam wzór formuły, determinującej dopuszczalny poziom wydatków na przyszły rok, uwzględniałby średniookresowe tempo wzrostu gospodarczego 121, pomnożone przez prognozowaną inflację CPI 122. Dodatkowo reguła zawierać ma mechanizm korekty. Niezależnie od prognozowanej koniunktury, w przypadku przekroczenia przez 119 Ministerstwo Finansów (2013a), str Ministerstwo Finansów (2013b). 121 Tzn. dynamikę PKB w 8-letnim cyklu (wyniki 6 lat wstecz oraz prognozowane obecne i przyszłoroczne tempo wzrostu PKB). 122 Prognozy dotyczące inflacji byłyby w razie potrzeby korygowane w kolejnych latach. 256

257 państwowy dług publiczny 48% PKB 123 lub wystąpienia deficytu wyższego niż 3% PKB - od tempa wzrostu PKB odejmowane będzie dodatkowe 2 p.p. Wszystkie pozostałe mechanizmy korekty są zawieszane w przypadku wyjątkowo dobrej lub złej koniunktury, tj. gdy prognozowane przyszłoroczne tempo wzrostu gospodarczego jest o ponad 2 p.p. wyższe lub odpowiednio niższe od średniookresowego. Pierwszym z dodatkowych mechanizmów jest ujemna korekta w wysokości 1,5 p.p, odejmowana od tempa wzrostu PKB we wzorze, w przypadku gdy państwowy dług publiczny zawiera się pomiędzy 43%, a 48% PKB. Drugi z mechanizmów korekty zależy od skumulowanej, sześcioletniej sumy odchyleń nominalnego wyniku sektora GG od MTO 124. Jeżeli suma różnic przekroczy +6% PKB (odpowiednio - 6% PKB), wprowadzona zostaje dodatkowa korekta w wysokości +1,5 p.p. (odpowiednio -1,5 p.p.). Planowane jest pozostawienie w ustawie o finansach publicznych progów ostrożnościowych 55% i 60% PKB wraz z obecnie obowiązującymi sankcjami. Reguła posiada także klauzulę wyjścia na wypadek skrajnych sytuacji. Proponowane jest także ewentualne dostosowanie reguły po zmianie wysokości MTO lub po 5 latach od początku obowiązywania ustawy wprowadzającej regułę. Dodatkowo Ministerstwo Finansów zapowiedziało robocze wykorzystywanie mechanizmu reguły w pracach nad przyszłorocznym budżetem w przypadku gdy nowe regulacje nie weszłyby jeszcze w życie. W tym kontekście moment wprowadzenia reguły wydaje się być optymalny, zbiegając się w czasie z procesem konsolidacji finansów publicznych 125. Wyzwanie 2: Jak proponowane zmiany odbiją się na kondycji polskiej gospodarki? Empiryczne analizy wykonane z uwzględnieniem charakterystyki warunków ekonomicznych w Polsce zdają się potwierdzać zarówno opisane wcześniej zależności, jak i słuszność wyboru nowej reguły fiskalnej. Jędrzejowicz i in. (2009) zauważają, że kryterium skutecznego prowadzenia dyskrecjonalnej polityki fiskalnej jest jej acykliczność. W Polsce była ona prowadzona procyklicznie, choć po części było to spowodowane ryzykiem przekroczenia progów ostrożnościowych w latach Próba uniknięcia przekroczenia progów ostrożnościowych wymusiła ograniczenie wydatków w fazie spowolnienia gospodarczego, działanie szczególnie niekorzystne dla gospodarki. Autorzy postulują również obniżenie salda strukturalnego w celu zapewnienia buforu na wypadek sytuacji kryzysowych. Dalszych wniosków dostarcza praca Karpa i Zachłod-Jelec (2010). Oceniając w niej efektywność różnego rodzaju reguł fiskalnych (por. Wykres 3.) w ramach modelu opisującego polską gospodarkę, potwierdzają słuszność kierunku propozycji Ministerstwa Finansów. Wykazują oni zdolność podobnie zaprojektowanej reguły do zapewnienia antycyklicznej polityki fiskalnej. Według autorów tego typu rozwiązanie jest najskuteczniejsze w stabilizowaniu gospodarki. Symulacje wykazały najmniej negatywny wpływ wprowadzenia podobnie skonstruowanej reguły na tempo wzrostu gospodarczego w przekroju różnych scenariuszy. 123 W wyniku wprowadzenia zmian w systemie emerytalnym progi 55% i 50% PKB z ustawy o finansach publicznych zostały zastąpione, odpowiednio, progami 48% i 43% Obecnie MTO Polski wynosi -1% PKB. 125 Tamże, str

258 Aktualna analiza 126, opublikowana przez MFW, nie wykazuje jedynego słusznego rozwiązania w kontekście optymalnej reguły fiskalnej. Uwzględniając specyfikę polskiej gospodarki, symulacje autora wykazują najwyższą skuteczność w stabilizowaniu polityki fiskalnej metody porównywalnej z obecną propozycją MF. Pośrednie uwzględnienie w niej średniookresowego celu budżetowego, za pomocą mechanizmu konta kontrolnego, powoduje zmniejszenie nieoptymalnego ograniczania wydatków w dobrych okresach wzrostu. W razie braku takiego rozwiązania niepotrzebnie ograniczana byłaby dynamika PKB. Rozwiązanie 2: Dodatkowe zmiany w finansach publicznych Niezmiernie ważnym jest poprawienie efekty polityki fiskalnej, eliminując procykliczność i stabilizując gospodarkę. W związku z powyższym warte rozważenia wydają się następujące propozycje. Po pierwsze warto byłoby od razu wprowadzić moment rozpatrzenia zmiany MTO, tak by osiągnął on w dłuższej perspektywie czasowej wartość 0, tj. zrównoważonego budżetu w cyklu. Mechanizm taki mógłby redukować dopuszczalny przez regułę poziom wydatków z opóźnieniem, choćby rozpoczynając proces od 2025 r., co w perspektywie 2050 r. odpowiadałoby redukcji o ok. 0,2 pp. co każde 5 lat. Wydaje się, że nie stanowiłoby to nadmiernego obciążenia dla finansów publicznych, a wzmacniałby wiarygodność państwa jeszcze silniej stabilizując budżet i precyzyjniej wytyczając perspektywy polityki fiskalnej. Oczywiście mechanizm ten podlegałby proponowanym obecnie przez MF dostosowaniom. Ponadto takie rozwiązanie uwzględniałoby stopniowo zachodzące zmiany demograficzne, które są głównym powodem obniżenia polskiego MTO względem postanowień PSiW. Drugim aspektem wartym uwagi jest propozycja stworzenia Rady Polityki Fiskalnej. W perspektywie wprowadzanych zmian tego typu instytucja spełniałaby jednocześnie wiele potrzebnych ról. Po pierwsze mocniej gwarantowałaby dyscyplinę finansów publicznych, potencjalnie sprawując także funkcje nadzorcze. Nadzór Najwyższej Izby Kontroli nie stanowi gwarancji kontroli poczynań rządu ex ante, choćby z powodu braku zdolności prognostycznych. Kolejną kwestią byłby potencjał do generowania nowych, wiarygodnych opracowań dotyczących finansów publicznych, na kształt obecnie funkcjonującej Rady Polityki Pieniężnej. Spełniałoby to zarówno funkcję edukacyjną wobec opinii publicznej jak i pozwalało ograniczyć negatywne efekty prawnego skomplikowania samej reguły poprzez lepszą komunikację polityki rządowej. Kompetencje i doświadczenie jej członków mogłyby w dalszym stopniu uwiarygodnić projekcje wykorzystywane w procesie budżetowym. 126 Vázquez (2013) 258

259 w procentach w procentach Studia Przypadku: Szwecja i Węgry Analiza rozwoju sytuacji gospodarczej w Szwecji i na Węgrzech obrazuje potencjalne efekty prowadzenia niewłaściwej polityki fiskalnej. Wykresy 4 i 5. ukazują historyczny poziom wzrostu PKB oraz sytuację fiskalną obydwu krajów. Wykres 4. Stan sektora finansów publicznych w Szwecji Luka popytowa Saldo sektora GG Dług publiczny (w % PKB), prawa skala Źródło: Opracowanie własne, dane: Komisja Europejska (2013) Wykres 5. Stan sektora finansów publicznych na Węgrzech Luka popytowa Saldo sektora GG Dług publiczny (w % PKB), prawa skala Źródło: Opracowanie własne, dane: Komisja Europejska (2013) 259

260 Pozytywnym przykładem jest Szwecja. W następstwie kryzysu finansowego i fiskalnego z początku lat 90-tych przeprowadzono tam konsolidację wydatków publicznych. 127 Od 1997 r. zaczęła obowiązywać reguła wydatkowa uwzględniająca 3-letni horyzont przy planowaniu budżetowym. Uniemożliwia ona dyskrecjonalne zmiany w wydatkach ponad założone wielkości. W 2000 r. wprowadzono kolejną regułę, zakładającą utrzymywanie 1-proc. nadwyżki budżetowej na przestrzeni cyklu koniunkturalnego. Dodatkowo od 2007 r. w Szwecji działa Rada Fiskalna składająca się z 6 reprezentantów akademickich oraz 2 polityków. Do głównych zadań rady należy nadzór nad bieżącą realizacją polityki budżetowej oraz monitorowanie długookresowej stabilności prowadzonej polityki fiskalnej. Błędne posunięcia w polityce fiskalnej można zaobserwować na Węgrzech, gdzie nie obowiązywały żadne reguły fiskalne. Nieodpowiednia polityka fiskalna doprowadziła do najwyższego poziomu długu publicznego spośród państw Grupy Wyszechradzkiej. Występowała także ekspansja fiskalna w latach wyborów. Ponadto występowała istotna zmienność odnośnie warunków gospodarczych 128. W wyniku próby wyeliminowania tego typu negatywnych zjawisk w 2012 r. zdecydowano się wprowadzić do konstytucji regułę limitu długu oraz powołać Radę Fiskalną posiadająco możliwość weta wobec proponowanej przez rząd ustawy budżetowej. 127 Blix (2012) 128 Adorjan (2012), str

261 Bibliografia: 1. Adorjan, R., Recent Developments in Hungarian Institutional Fiscal Frameworks, Ministerstwo Gospodarki Węgier, Blix, M., Fiscal Rules and the Budgetary Framework in Sweden, Ministerstwo Finansów Szwecji, Europejski Bank Centralny, The Importance and Effectiveness of National Fiscal Frameworks in the EU, Hauptmeier, S., Holm-H., Philipp F. i R., The Impact of Numerical Expenditure Rules on Budgetary Discipline over the Cycle, EBC, Jędrzejowicz, T., Kitala, M. i Wronka, A., Polityka fiskalna w kraju należącym do strefy euro. Wnioski dla Polski, NBP, Karp, P. i Zachłod-Jelec, M., Responses of the Polish Economy to Demand and Supply Shocks under Alternative Fiscal Policy Rules, Ministerstwo Finansów RP, Kumar, M., Fiscal Rules - Anchoring Expectations for Sustainable Public Finances, MFW Lane, Philip R. i Tornell, Aaron, Voracity and Growth, NBER (1998) 9. Nordhaus, W. D., The Political Business Cycle, Ministerstwo Finansów RP, Program Konwergencji - Aktualizacja 2013, 2013a. 11. Ministerstwo Finansów RP, Stabilizująca reguła wydatkowa, 2013b. 12. Rogoff, K., Equilibrium Political Budget Cycles, NBER, Roubini, N. i Sachs, J. D., Political and Economic Determinants of Budget Deficits in the Industrial Democracies, Schaechter, A., Kinda, T., Budina, N. i Weber, A., Fiscal Rules in Response to the Crisis Toward the Next-Generation Rules. A New Dataset, Vázquez, F., An Assesment of Public Expenditure Rules for Poland, MFW, von Hagen, J., Political Economy of Fiscal Institutions, Wagner, Richard E., Economic Manipulation for Political Profit: Macroeconomic consequences and constitutional implications, Bazy danych: 1. AMECO, Komisja Europejska, 2013, data dostępu: r. 2. Fiscal rules database, Komisja Europejska, 2011, data dostępu: r. 261

262 262

263 Część II. Kapitał Instytucjonalny: System finansowy Młodzi Reformatorzy: Michał Sokołowski Sylwia Maszkiewicz Joanna Stachowska Damian Szewczyk Ekspert Branżowy: Mariusz Grendowicz 263

264 Analizy międzynarodowych instytucji takich jak Bank Światowy czy OECD wskazują, że dobrze rozwinięty sektor finansowy działa jak katalizator tworzący dobre warunki rozwojowe dla całej gospodarki. Jednak, wbrew powszechnej opinii, sam sektor finansowy (i jego nadmierny rozrost) niekoniecznie jest stałym i stabilnym motorem wzrostu, który mógłby samoistnie stymulować gospodarkę przez dłuższy czas. Publiczne stymulowanie tego sektora za pomocą taniego pieniądza lub rządowych programów wsparcia finansowania nieruchomości w połączeniu z słabym nadzorem doprowadził do powstania potężnych boomów kredytowych. Ich pęknięcie spowodowało w ostateczności nie tylko kryzys finansowy ale i gospodarczy (przykłady krajów europejskich, które zdecydowały się na taki eksperyment to m.in.: Islandia oraz Irlandia). Z drugiej strony, nisko rozwinięty i mało głęboki sektor finansowy działa jak hamulec dla rozwoju. W takiej sytuacji, firmy nie mogą się dynamicznie rozwijać z powodu braku możliwości finansowania, które mogłyby przeznaczyć na inwestycje. Szczególnie jest to dotkliwe dla Małych i Średnich Przedsiębiorstw (MŚP), które wówczas muszą zmierzyć się z prawdziwą barierą rozwojową. Nawet doskonały plan rozwoju przedsiębiorstwa oraz pomysł na produkt nie będzie mógł być zamieniony w biznes jeżeli firma nie uzyska finansowania. W efekcie, niedorozwinięty sektor finansowy może doprowadzić do spadku konkurencji w kraju (czego rezultatem może być spadek innowacyjności w gospodarce). Finansowanie firm może odbywać się za pomocą kredytów (czyli poprzez sektor bankowy) lub za pomocą emisji akcji lub obligacji (czyli za pomocą rynku kapitałowego). Dlatego konieczny jest dobrzy rozwinięty nie tylko sektor bankowy ale również płynna giełda. Jednym z globalnych wyzwań rozwojowych - z którym szczególnie musi zmierzyć się Polska - to poszukiwanie źródeł inwestycyjnych na projekty w infrastrukturę. Według naszych szacunków, "dziura inwestycyjna" (w Polsce) wynosi ok mld PLN. Jest to kwota ok % Polskiego PKB. W dojrzałym systemie finansowym, wykształcone są specjalne inwestycyjna narzędzia, które są wykorzystywane do finansowania projektów infrastrukturalnych. W Europie, większość takich inwestycji finansowana jest w formule Partnerstwa Publiczno Prywatnego. Celem tej pracy jest przedstawienie trzech najważniejszych (naszym zdaniem) wyzwań systemu finansowego. Po analizie tego sektora zidentyfikowaliśmy trzy wyzwania rozwojowe: jak wzmocnić rolę rynku kapitałowego GPW? jak skutecznie finansować projekty infrastrukturalne? jak zwiększyć dostęp do finansowania dla MŚP? Wyzwanie 1: Jak wzmacniać rolę rynku kapitałowego? Prymitywne, wewnętrzne motory wzrosty giełdy ulegają wyczerpaniu. Ostatnie dekady, GPW rozwijało się bardzo dynamicznie. Jednak ten wzrost był pochodną trzech pod-silników, które w długim terminie nie koniecznie są wystarczające aby GPW utrzymała pozycję lidera regionu. Pierwszą była sama wielkość gospodarki polskiej, drugą były prywatyzacje państwowych firm a trzecim inwestycje OFE. 264

265 Rysunek 1. Dotychczasowe silniki wzrostu polskiej giełdy Źródło. Opracowanie własne Istnieje coraz mniejsza pula potencjalnych firm do prywatyzacji. Polski rynek kapitałowy był stymulowany za pomocą prywatyzacji poprzez giełdę przez ostatnie niemal dwie dekady. Największe państwowe spółki przechodziły do rąk kapitału prywatnego właśnie przez GPW. Firma doradcza EY (2010) zaznaczyła, że przyspieszenie prywatyzacji w latach było ważnym czynnikiem wzmacniającym GPW na tle innych giełd regionu. Przyczyniło się to również do ograniczenia negatywnych efektów kryzysu finansowego na polskim rynku kapitałowym. Jednak po 25 latach od rozpoczęcia transformacji, Polska posiada coraz mniejszą liczbę spółek państwowych, które można sprywatyzować przez GPW. Według naszych szacunków, łącznie skarb państwa posiada obecnie ok. 120 mld PLN w spółkach. Jeżeli założymy, że np. w ciągu lat państwo sprywatyzowałoby wszystkie swoje udziały w tych firmach, to kapitalizacja GPW (tylko z tego powodu) wzrosłaby o niecałe 14%. Przekroczyłaby wówczas 1 bilion PLN (ok 65% PKB z 2013 roku), ale po tym jednorazowym przyspieszeniu, ten motor wzrostu GWP (czyli prywatyzacja) zostałby wyczerpany. Ostatnia reforma OFE silnie ogranicza możliwości rozwojowe giełdy. Z 270 mld PLN, którymi zarządza OFE, prawie 130 mld PLN ulokowane w akcjach (ok. 15% całej kapitalizacji giełdy). Istotnie wypływało to na kształtowanie popytu na polskiej giełdzie. Inwestorzy zagraniczni widzieli w OFE poważnego i doświadczonego instytucjonalnego inwestora, który uatrakcyjnał GPW. Ostatnie zmiany w systemie emerytalnym zaburzyły portfele OFE - fundusze te, zostały niejako "zmuszone" do pozbycia się najbezpieczniejszych aktywów, jakimi były obligacje skarbu państwa. Naturalną rekacją zarządzających 265

266 PLN (kurs na wg NBP) byłaby sprzedaż części akcji (które są bardziej ryzykowne) i zakupić inne, mniej ryzykowne aktywa (np.: np. obligacji korporacyjnych, czy też lokować środki na depozytach bankowych.). Wyprzedaże akcji dla niektórych firm mogą przełożyć się na istotnie obniżenie ich rynkowych wycen - spowodowałoby to silne przetasowania na polskiej giełdzie. W tym celu, rząd przepisy wprowadzają minimalne limity inwestycji w akcje. W 2014 roku taki limit wyniesie co prawda 75%, ale w 2016 roku już tylko 35%. Dlatego, po 2016 na GPW może dojść do silnych wyprzedaży. Oprócz tego OFE nie będą mogły brać udziału w nowych emisjach z uwagi na ograniczone środki w zarządzaniu. W efekcie, zagraniczne podmioty, które mogłyby przeprowadzić emisje akcji na warszawskim parkiecie, w obliczu braku silnie zaangażowanego instytucjonalnego inwestora jakim jest OFE, mogą zdecydować się na przeniesienie emisji na inne parkiety. Sama wielkość giełdy ani gospodarki nie wystarczy aby przyciągnąć inwestorów na polskiej- GPW musi być również konkurencyjna cenowo oraz jakościowo. Polska giełda jest jedną z najdroższych giełd w Europie (IDM 2012). Wysokie ceny transakcyjne ograniczają płynność na giełdzie zniechęcając potencjalnych inwestorów do inwestycji. Prowadzi to do mniejszej efektywności giełdy, powiększa rozwarstwienie cenowe między ceną kupna i sprzedaży akcji oraz wystawia inwestorów na problem arbitrażu cenowego (Dzieża 2005). Wykres 1. Opłaty pobierane od transakcji na giełdach w Europie Praga GPW Wiedeń Budapeszt Londyn Frankfurt Istambuł Źródło: Oxera & Komisja Europejska 2012 Rozwiązanie 1: Uruchomienie silników wzrostu giełdy drugiej generacji W odpowiedzi na gasnące silniki wzrostu giełdy, proponujemy rozwiązania polegające na uruchomieniu silników wzrostu drugiej generacji. Nie wystarczy już, aby Polska była postrzegana 266

267 jako tygrys gospodarczy a rynek kapitałowy jak duży i dynamicznie rosnący. Potrzebna jest zmiana strategii rozwoju GPW, która opierałaby się na zwiększeniu jakości i konkurowaniu z innymi giełdami nie tylko wielkością ale i ceną. Nie oznacza to, że wielkość GPW nie będzie istotnym czynnikiem wzrostu - wręcz przeciwnie, sugerujemy aby polska giełda rozwijała sie dynamicznie poprzez fuzje i przejęcia innych giełd oraz tworzenie i konsolidację rynków alternatywnych w Polsce jak rynki gazu czy energii Rysunek 2. Nowe motory wzrostu polskiej giełdy Źródło: Opracowanie własne Pierwszą rekomendacją jest obniżenie kosztów transakcyjnych, które spowodowałoby wzrost wolumenu - a co za tym idzie konkurencji oraz podniesienie jakości. Według analizy przygotowanej przez Izbę Domów Maklerskich w 2012 roku, GPW należy do jednej z najdroższych giełd w Europie (IDM 2012). Po publikacji analizy, Izba wystąpiła z wnioskiem o obniżenie kosztów transakcyjnych. Początkowo przedstawiciele GPW skrytykowali wniosek Izby argumentując, że na zniżkach nie zyskają mali inwestorzy, a jedynie domy maklerskie czy inwestorzy korporacyjni. Zasugerowano za to, że potrzebne są rozwiązania strukturalne. Takowe rozwiązania nie zostały jednak przedstawione, a w maju 2013 roku GPW wprowadziła tymczasowe (do końca 2013) zniżki na opłaty giełdowe dla najaktywniejszych klientów. Sugerujemy by zastąpić tymczasowe rozwiązania cennikiem, który będzie wiązać opłaty z ich aktywnością na giełdzie. Giełda powinna również rozważyć wprowadzenie różnych wysokości opłat dla różnych instrumentów finansowych. Te rozwiązania zostały wprowadzone np. w Norwegii gdzie giełda w Oslo oferuje zniżki na transakcje prowadzone na najbardziej płynnych akcjach 267

268 oraz wynagradza brokerów w zależności od wysokości realizowanych transakcji. Co więcej, raport przygotowany przez Oxera ( argumentuje, że obniżenie kosztów transakcyjnych jest jednym z głównych benefitów zwiększonej rywalizacji między giełdami. Tabela poniżej przedstawia dane zebrane przez Oxera przedstawiające 17 centrów finansowych argumentując, że presja konkurencyjna, pionowa integracja oraz wolumen transakcyjny pozytywnie wpływają na obniżenie opłat giełdowych. Według raportu, Polska nie tylko ma prawie najniższy wolumen, to jest też druga co do wysokości cen spośród uwzględnionych krajów. Obniżenie cen transakcyjnych i po-transakcyjnych wpłynęłoby pozytywnie na wolumen zawieranych transakcji. Tabela 1. Integracja pionowa i rozmiar giełdy Centrum Finansowe Integracja pionowa Rozmiar (wolumen obrotu w 2010, mld USD) USA Nie Europa, Chi-x Nie Zjednoczone Królestwo, Nie London Stock Exchange Niemcy Tak Hong Kong Tak Kanada Nie Hiszpania Tak Włochy Tak Australia, ASX Tak Brazylia Tak 867 Indie Tak 799 RPA Tak 340 Singapur Tak 266 Meksyk Tak 119 Polska Częściowo 69 Australia, Chi-x Nie ~10 Argentyna Tak 4 Źródło: Opracowanie własne Drugą propozycją jest konsolidacja rynków w Polsce oraz umiędzynarodowienie parkietu. Uważamy, że strategia rozwoju giełdy powinna być ukierunkowana na większą integrację polskiego rynku instrumentów finansowych sektorów elektroenergetycznego, gazowego i paliwowego z rynkami regionalnymi w Europie. Takiej integracji towarzyszy rozwój rynku papierów wartościowych, który jest bardziej płynny, a stopy zwrotu bardziej skorelowane ze zwrotami z rynków światowych. Integracja często wiąże się także z niższym kosztem kapitału i poprawą ratingu kredytowego, aprecjacją realnych kursów walutowych oraz z większym wzrostem gospodarczym. W praktyce zakres i stopień integracji są różne 268

269 i często zależą od działalności regulacyjnej władz, przy czym dla wzrostu integracji ważne jest, by uwzględniały one napływ bezpośrednich inwestycji zagranicznych (Kierska 2012). Należałoby zoptymalizować codzienne operacje na giełdzie pod kątem konkurencyjności cenowej i efektywności technologicznej. Zarówno presja konkurencyjna, pionowa integracja, jak też wolumen transakcyjny pozytywnie wpływają na obniżenie opłat giełdowych, które obecnie są mało konkurencyjne. Trzecią propozycją jest zidentyfikowanie i akwizycja innej giełdy w Europie - również w celu umiędzynarodowienia GPW i zwiększenia jego znaczenia w UE i w regionie. Proponowanym kandydatem jest połączenia z giełdą wiedeńską Ta fuzja mogłaby przyciągnąć inwestorów z większych giełd, takich jak mieszcząca się w sąsiednich Niemczech Deutsche Börse. Obie wymienione giełdy (w Warszawie i Wiedniu) należą do mniejszych rynków, na których handluje się głównie akcjami, dlatego ich połączenie pozwoliłoby im również zoptymalizować koszty administrowania i rozwój rynku instrumentów pochodnych, dla których akcje są instrumentami podstawowymi. Przykładem dobrej praktyki w tym zakresie jest chociażby połączenie już czternaście lat temu giełdy w Paryżu, Amsterdamie i Brukseli, które stworzyły wspólną platformę Euronext. Pierwotnie, objęła ona trzy rynki (paryski, amsterdamski i brukselski), a potem czterech krajów, gdy dołączyła od nich giełda w Lizbonie. Euronext zdystansował na wiele lat pozostałe rynki akcji na kontynencie europejskim. Wyzwanie 2: Jak skutecznie finansować projekty infrastrukturalne w formule PPP? Duże potrzeby inwestycyjne strony publicznej determinują konieczność zwiększenia zaangażowania kapitału prywatnego w gospodarce co wymaga pogodzenia często sprzecznych interesów. Odpowiedzią na tę potrzebę jest partnerstwo publiczno-prywatne ( PPP, P3 lub P 3 ) czyli kontraktowe porozumienie, w którym instytucja publiczna i prywatna firma wspólnie działają w celu osiągnięcia korzyści. Efektem porozumienia jest polepszenie efektywności wykorzystania aktywów oraz uzyskanie dostępu do nowych źródeł finansowania. Dwie strony kontaktu godzą się na wzajemny podział zasobów, ryzyka i korzyści wynikających z prowadzonego przedsięwzięcia. Interesy publiczne są w pełni zabezpieczone poprzez postanowienia umowne, które zapewniają stały monitoring i nadzór nad funkcjonowaniem usług, czasami również nad działaniami mającymi na celu rozwój usługi (inwestycje). PPP jest pośrednią formą finansowania stanowiącą most pomiędzy finansowaniem publicznym i prywatnym. Efektywne PPP powinno być tak zaprojektowane aby wykorzystywało zarówno atuty cechy podmiotów prywatnych, jak i strony publicznej. PPP jest więc oparte na wzajemnym zaufaniu i kompromisie stron kontraktu. Partnerstwo ze stroną prywatną pomaga stronie publicznej osiągnąć korzyści dla społeczeństwa w zamian za oddanie części kontroli i uprawnień związanych z tradycyjnie publicznymi aktywami. Korzyści są wypadkową publicznej stabilności oraz prywatnej efektywności. W dobie deficytów publicznych i dużego zadłużenia państw rozwój tej formy partnerstwa umożliwia 269

270 rządom i samorządom utrzymanie zadowolenia społecznego - odsuwa konieczność bolesnych cięć wydatków lub podwyżki podatków. W ten sposób ograniczone finansowo samorządy otrzymają możliwość spełnienia tzw. niesfinansowanego mandatu publicznego (un-funded mandate) tj. dodatkowych obowiązków bez nowych źródeł finansowania. Reasumując: PPP powinno dążyć do osiągnięcia trójstronnej sytuacji win-win-win dla: jednostki publicznej, prywatnej i strony społecznej będącej odbiorcą efektów projektu. Tabela 2. Korzyści wynikające z PPP Korzyści PPP - sytuacja 3x win dla wszystkich stron kontraktu Publiczna Prywatna Społeczna Brak konieczności zaciągania zobowiązań (pozyskanie kapitału) znalezienie bezpiecznej lokalizacji dla kapitału Poprawa jakości usług i podniesienie poziomu życia utrzymanie bądź poprawa jakości usług przy zwiększonej elastyczności Ograniczenie ryzyka projektowego Poprawa warunków pracy dla pracowników publicznych Wprowadzenie innowacyjnych rozwiązań i przyspieszenie transferu technologii z sektora prywatnego Przychylność i budowanie relacji biznesowych ze stroną publiczną Buduje świadomość ekonomiczną i zwiększa transparentność procesów usunięcie konfliktu interesów różnych ról państwa optymalizacja kosztów i benchmark dla własnych kosztów uwolnienie zasobów publicznych Lepsze wykorzystanie zasobów (poprzez efekt skali) Źródło: Opracowanie własne Rola PPP na świecie (szczególnie w społeczeństwach anglo-saskich) wzrasta ponieważ stanowi skuteczne narzędzie w zaspokajaniu potrzeb publicznych, poprzez poprawę jakości usług i obniżenie kosztów utrzymania, zachowując przy tym wysoki poziom kontroli publicznej ( PPP znajduje zastosowanie i jest operacyjnie wykorzystywane w miejscach gdzie są świadczone usługi na rzecz społeczeństwa, które tradycyjnie należą do zakresu obowiązków strony publicznej. PPP są najczęściej używane w następujących sektorach gdzie przynosi konkretne korzyści: infrastruktura transportowa wprowadzenie PPP wiąże się często z opłatami za przejazd, co może zostać zaakceptowane przez stronę społeczną jeśli będzie temu towarzyszyć podniesienie jakości usługi, oszczędności czasu i pobudzenie gospodarcze. Nowa infrastruktura generuje dodatkowy strumień przychodów i wygodę stosowania stosując Transportation Oriented Development - zintegrowane centra transportowo-logistyczno-handlowe (np. Dworzec Kraków Główny 129 oraz budowany Dworzec Łódź Fabryczna), gospodarka komunalna (gospodarka wodno-kanalizacyjna) podmioty prywatne osiągają kilkunastoprocentowe wzrosty wydajności ( new-orleans-wastewater-facilities), gospodarka ściekami i śmieciami np. Veolia w Nowym Orleanie osiągnęła 26 mln USD oszczędności eksploatacji oczyszczalni ścieków w ciągu 20 lat, 129 Kraków Główny jest pierwszym podziemnym dworcem kolejowym w Polsce, integruje kolej lokalną, dalekobieżną, podziemny tramwaj miejski, dworzec autobusowy i autobusy miejskie. 270

271 świadczenia robót publicznych kontrakt w Centennial w Colorado zaoszczędził materiały, zwiększył ściągalność opłat oraz skrócił czas odśnieżania ulic. Pozostałe zastosowanie PPP może wydawać się w Polsce niemożliwe, lecz już teraz jest stosowane w szkolnictwie, administracji rządowej, służbach więziennych, wojsku i sądownictwie. Stopień złożoności umów i odpowiedzialności sektora prywatnego rośnie wraz ze wzrostem zaangażowania operacyjnego i finansowego partnerów PPP (tym samym rośnie też długość kontraktu). Najbardziej podstawową formą partnerstw są tzw. kontrakty managerskie oraz kontrakty utrzymania i eksploatacji (ang. Operating and Maintenance, O&M) stanowiące formę zlecenia wystawionego przez podmiot publiczny do realizacji przez partnera prywatnego np. utrzymanie dróg lokalnych w czasie zimy. W Polsce autostrady często budowane są w formie DBB (design, bid, build), w której proces projektowania i budowy jest rozdzielony na dwa różne podmioty przez co występują dwa procesy konkursowe na wybór wykonawców. W bardziej zaawansowanych formach zaangażowanie rośnie ponieważ partnerzy zaczynają partycypować w wynikach przedsięwzięcia poprzez przejęcie aktywa w użytkowanie w ramach kontraktu affermage lub leasingu (np. projekt Woda dla Gdańska realizowany przez SAUR Neptun Gdańsk rozpoczęty w 1994 r. z umową na 30 lat). Operatorzy otrzymują wynagrodzenie zmienne stanowiące część opłaty prowizyjnej otrzymywanej z wpływów od użytkowników aktywa, przy czym w kontakcie affermage operator pozostawia sobie opłatę operatorską (prix du fermier) oraz przekazuje dopłatę pochodzącą z opłat uzyskiwanych od użytkowników na poczet nowych inwestycji. W leasingu natomiast, ustalona część wpływów jest odprowadzona do właściciela aktywa w formie opłaty leasingowej, a dopiero reszta pozostaje u operatora. Stanowi to dodatkowy czynnik mobilizujący gdyż inwestycje pozostają domeną właściciela aktywa. Jeszcze bardzie zaawansowane są kontrakty typu BOT (build, operate, transfer) oraz DBO (design, build, operate), gdzie podmioty prywatne angażują się również kapitałowo i stają się koncesjonariuszami na okres najczęściej 30 lat. Mają wtedy motywację do podnoszenia opłacalności przedsięwzięcia w długim okresie, maksymalizując przychody w granicach umowy, przez co doprowadzają projekt do najwyższej efektywności. Przykładem może być DBO: Internet dla Mazowsza budowa sieci szerokopasmowej o długości ok. 4 tys. km (MAC 2013). Z racji, że błędy w fazie projektowania oraz oszczędności poczynione w fazie budowy (np. na materiałach) często przekładają się na wyższe koszty eksploatacyjne i odtworzenia, dla oceny opłacalności kontraktu stosuje się coraz częściej podejście Whole Life Cycle Costing. Jest to metoda, która uwzględnia oprócz koszty nabycia, budowy, eksploatacji, odtworzenia majątku i zwrotu do podmiotu publicznego bądź rozbiórki także często pomijane koszty pozabudowlane oraz zewnętrzne (ang. externalities) np. negatywne oddziaływanie hałasu z lotnisk na otoczenie (Society of Chartered Surveyors Ireland 2013). Najbardziej zaawansowanymi formami współpracy publiczno-prywatnej są przedsięwzięcia typu Joint Venture czyli wspólne powołanie do życia projektu w którym strony najczęściej mają porównywany zakres kontroli np. projekt budowy bloków energetycznych KGHM i Tauron w Stalowej Woli. 130 Przeciętny Amerykanin ma styczność z PPP podczas 23 z 65 podstawowych usług komunalnych. 271

272 Tabela 3. Partnerstwo publiczno-prywatne zawiera w sobie cechy publiczne i prywatne Sektor prywatny Sektor publiczny jako właściciel i operator aktywów Partnerstwo publiczno-prywatne (PPP) jako właściciel i operator aktywów Restrukturyzacja Roboty budowlane Kontrakt Leasing / Concesje Joint Venture Całkowite zbycie użyteczności Korporatyzacja (Civil Works) / Zamówienie na managerski Umowa o affermage Build-Operte- Częściowe zbycie Transfer - BOT aktywów komercjalizacja Decentralizacja usługi (Service Contact) eksploatację Design-Build- Operate (DBO) publicznych Finansowanie publiczne MIX: Finansowanie publiczne i prywatne Prywatne finansowanie Niski Udział prywatnego sektora w finansowaniu Wysoki Źródło: Opracowanie własne Z perspektywy partnera prywatnego PPP ma następujące przewagi: Bezpośrednie zaangażowanie strony publicznej umożliwiające przeprowadzenie procesu inwestycyjnego relatywnie szybko, Strona publiczna partycypuje w finansowaniu i dzieli ryzyka, Bardziej przewidywalne warunki prowadzenia działalności (przy monopolu naturalnym bądź wynikające bezpośrednio z zapisów umowy minimalny poziom wynagrodzenia), Mniej niewygodne dla strony publicznej niż czysta prywatyzacja (opór opinii publicznej), Jednocześnie należy podkreślić, że wybór projektu w formule PPP nie jest skazany na sukces, ponieważ towarzyszą mu liczne ryzyka, które przy finansowaniu publicznym często nie występują lub mają inny charakter. Zmieniają się one wraz z fazami życia projektu: przed inwestycyjną (identyfikacja możliwości inwestycyjnych i wariantów, przygotowanie studium wykonalności), inwestycyjną (organizacja zarządzania, pozyskanie finansowania) i operacyjną (eksploatacja, odtworzenie, rozbudowa, innowacja). Wynik działalności w fazie operacyjnej jest zdeterminowany przez prawidłowo przeprowadzoną fazę przed inwestycyjną Jeżeli studium wykonalności projektu było wadliwe i miało złe założenia np. w zakresie pozyskania finansowania dłużnego (ryzyko finansowe) i popytu na usługę (ryzyko popytu), niewłaściwe określone potrzeby użytkowników, to eksploatacja inwestycji może być trudniejsza i bardziej kosztowna. Według tradycyjnych metod zarządzania inwestycjami bezpośredni udział inwestora w każdej fazie cyklu inwestycyjnego jest konieczny, natomiast innowacyjne metody dopuszczają scedowanie kompetencji inwestorskich na wyspecjalizowane organizacje. 272

273 Badania firm budowlanych w Wielkiej Brytanii i Australii wyraźnie wykazały większą skuteczność realizacji projektów z udziałem kapitału prywatnego. W Wielkiej Brytanii wydatki poza budżetem, jak i opóźnienia kontraktowe były dwukrotnie większe, podczas gdy w Australii obie wielkości były około trzykrotnie wyższe (PPIAF 2012). Projekty PPP "narzucają większe wymogi" pod względem dyscypliny kosztowej projektów. Zyskowność projektu dla prywatnych inwestorów zależy od terminowości zrealizowania projektu oraz od zmieszczenia się w zakładanym budżecie. W przypadku inwestycji publicznej, często wyższe koszty są przenoszone na inwestora, natomiast firmy prywatne często stosują bardziej konserwatywne założenia kosztowe. Pozwala to uniknąć zbyt optymistycznych założeń bazowych. Dlatego prywatni inwestorzy zazwyczaj nie pozwalają wykonawcom na podnoszenie kosztów w związku ze wzrostem cen oraz przywiązują większą uwagę do kontroli specyfikacji i realizacji projektu. Warto przy tym zauważyć, że koszty finansowe projektu powinny zawierać koszty transakcyjne, opłaty konsultingowe i koszty renegocjacji kontaktów. PPP ma często wysokie koszty transakcyjne wynikające z kosztów doradczych i prawnych, które np. dla budowy metra w Londynie wyniosły 500 mln GBP czyli 2,3% całości budżetu. Należy też pamiętać o potencjalnych kosztach renegocjacji w Wielkiej Brytanii aż 40% projektów jest renegocjowana. Potwierdzają to również dane Banku Światowego z badań w krajach o niskim i średnim dochodzie gdzie niemal 10% projektów z udziałem kapitału prywatnego jest niezrealizowana w pierwotnej formie z czego część jest anulowana (cancelled), a część bankrutuje (distressed assets). Rozwiązanie 2: Wprowadzenie zmian systemowych w zakresie stosowania PPP Dla zwiększenia roli Partnerstwa Publiczno-Prywatnego konieczne jest by strona publiczna zrozumiała korzyści z jej stosowania i wdrożyła przejrzyste zasady używania. Należy zaznaczyć, że w Polsce finansowanie w formule PPP jest nadal rzadko wybieraną formą finansowania. Nawet biorąc pod uwagę sektor w którym najczęściej jest ta forma wybierana, czyli infrastruktura transportowa, udział tego finansowania wyniósł 5% (program budowy dróg krajowych na lata ). Natomiast w Wielkie Brytanii, która jest absolutnym liderem PPP w Europie (PriceWaterhouseCoopers, 2005) dla roku 2006 udział ten mógł wynieść od 10-15%. 273

274 Wykres 2. Udział prywatnych i publicznych form finansowania inwestycji infrastrukturalnych 5% 85% 95% 15% Wielka Brytania (2006 r.) Polska (Drogi krajowe ) Publiczne Prywatne Źródło: Opracowanie własne Partnerstwo Publiczno-Prywatne będzie mogło stać się ważnym elementem finansowania projektów jednak konieczne jest do tego zrealizowanie następujących postulatów: stworzenie trwałych i przejrzystych rozwiązań organizacyjno-prawnych: Instytucja państwa powinna zapewnić trwałe i przejrzyste normy funkcjonowania podmiotów w ramach PPP, czyli głównie wyraźnie wydzielić wymagania i zakres ryzyka. Obecnie ustawodawca jako warunek konieczny do zaistnienia PPP i tym samym niezaliczania zobowiązań do długu publicznego wymienia wzięcie przez partnera publicznego ryzyka budowy oraz większości ryzyka dostępności i popytu 131. Tymczasem te zapisy nie są całkowicie spójne z metodologią Eurostat, który dodatkowo zastrzega, że przy kalkulacji długu oprócz ryzyka powinny być też uwzględnione kwestie gwarancji i finansowania przez partnera publicznego oraz alokacji aktywów po zakończeniu umowy. Eurostat poniższe ryzyka definiowane są następująco: Poniższe zapisy w zależności od przypadku mogą być niejednoznaczne i nie pomagają rozstrzygnąć w 100%, który Projekt PPP będzie ON czy OFF-Balance Sheet (Eurostat, 2004), czyli czy będzie zaliczany w dług publiczny czy nie. Należy zatem wprowadzić poprawki do przepisów jasno rozgraniczające wpływ PPP na zadłużenie państwa (Grabiec 2013). 131 Por. Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym 274

275 Tabela 4. Ryzyka i odpowiedzialne strony w PPP RYZYKO BUDOWY DOSTĘPNOŚCI POPYTU Opis Leży po stronie partnera prywatnego, gdyż to on ponosi konsekwencje np. opóźnień w dostawach, nieprzestrzegania norm, dodatkowych kosztów, braków jakościowych czy wpływu czynników zewnętrznych. Strona publiczna weźmie na siebie to ryzyko, jeśli dokona płatności na rzecz partnera bez uwzględnienia faktycznego stanu aktywów. Leży po stronie partnera prywatnego, jeśli to on ponosi odpowiedzialność za udostępnienie efektu użytkownikom, np. ilości, norm jakości, a strona publiczna może wówczas partnera prywatnego karać (np. ograniczając opłatę za dostępność). Strona publiczna weźmie na siebie ryzyko gdy opłata nie będzie uzależniona od dostępności. Leży po stronie partnera prywatnego, jeśli to on ponosi skutki zmienności popytu na usługi świadczone w wyniku realizacji partnerstwa w wyniku okoliczności zewnętrznych. Strona publiczna weźmie na siebie to ryzyko, jeśli zobowiąże się zapewnić określony minimalny poziom dochodów partnerowi. Źródło: Eurostat Oprócz PPP w polskim prawie funkcjonuje oddzielnie regulowane pojęcie koncesji, które jest analogiczną instytucją do kontraktów powszechnie używanych w całej UE o tej samej nazwie. Przedsiębiorca, który uzyska koncesję, zbuduje i sfinansuje inwestycję w zamian za prawo do eksploatacji i pobierania od użytkowników opłat. Jest odpowiedzialny za utrzymanie i finansowanie napraw, uzyskując przychody ze świadczonych usług. Różnice pomiędzy koncesją a PPP polegają zatem głównie na tym, że koncesja cechuje się mniejszym zaangażowaniem publicznym ale wymaga większego wysiłku prywatnego, natomiast PPP przenosi większość ryzyk na państwo, które w pełni je finansuje. W efekcie finansowanie w Polsce w ramach PPP występują koncesje budowlane w 75% przypadków i PPP w 25% przypadków (Herbst 2012). Wykres 3. Modele współpracy PPP w Polsce (2009 i 2010) 8% 8% Koncesja na roboty budowlane Koncesja na usługi 17% 50% PPP - PZP roboty budowlane 17% PPP - PZP usługi PPP - roboty budowlane Źródło: Opracowanie własne Konieczne jest zatem: stworzenie polityki stałej innowacyjności w podejściu zamówień publicznych, 275

276 określenie priorytetów inwestycyjnych i zapewnienie ich bankowalności, zapewnienie możliwości komercyjnego realizowania przez wyznaczenie długoterminowych warunków i gwarancji, standaryzacja umów PPP i postawienie na rozwój tych wymuszających efektywność i innowacyjność czyli np. DBO, zapewnienie odpowiednio atrakcyjnych instrumentów finansowych (np. w nowej perspektywie UE będzie można wykorzystać środki z UE do wspomagania PPP czyli tzw. finansowanie hybrydowe), przesunięcie akcentu z kryteriów najniższej ceny w kierunku najniższego kosztu całkowitego projektu (szerzej na ten temat w rozdziale Infrastruktura). podniesienie kompetencji transakcyjnych strony publicznej poprzez korporatyzację struktur (w formie spółek) i przeprowadzanie projektów pilotażowych (pozwalają wyciągnąć wnioski), uzyskanie silnego wsparcia od wszystkich interesariuszy prowadzenie dialogu ze stroną prywatną w celu zrozumienia wymagań projektowych i ze stroną społeczną w celu przekazania uwarunkowań i potencjalnych korzyści, liberalizacja przepisów w zakresie głównych sektorów wzmocni konkurencję, zwiększy zaangażowanie sektora prywatnego i przyczyni się do wzrostu popytu na infrastrukturę: Tabela 5. Propozycje działań liberalizacyjnych Sektor Działania i reformy krajowe Działania i reformy w UE Drogi szybkiego ruchu Liberalizacja przewozów, Zmniejszenie kosztów paliwa Uproszenie kontroli granicznych, Podniesienie limitów wagowych pojazdów Kolej Liberalizacja rynku przewozów pasażerskich Priorytet dla kolei w transporcie dalekodystansowym towarów Transport Budowa połączeń komunikacyjnych z Zniesienie ograniczeń wizowych powietrzny lotniskami Porty Zastosowanie koncesji / prywatyzacja portów i terminali Uproszczenie wymogów i procedur roz- i wyładunkowych Energia elektryczna Unbinding łańcucha wartości Wsparcie dla mikroinstalacji i prosumenckich rozwiązań Obligo efektywności: np. Smart Grid, Indywidualne ograniczenia emisji CO2 bez podkopywania konkurencyjności Gaz Liberalizacja rynku krajowego Liberalizacja rynku gazu w UE Tele-komunikacja Obniżanie stawek za dostęp do internetu i transmisję danych Realizacja agendy KE do 2020 w zakresie dostępu do internetu w technologii NGA Woda i kanalizacja Umożliwienie konsolidacji usług komunalnych Wyższe wymagania UE co do jakości wody Szkolnictwo Administracja Sądownictwo Służby Obligo stosowania PPP, Przeprowadzenie projektów pilotażowych Promocja i wsparcie PPP na poziomie KE Źródło: Opracowanie własne 276

277 Podsumowując - przed Polską jest jeszcze długa droga by partnerstwo publiczno-prywatne stało się naturalnie wybieralnym narzędziem. Jest na to jednak bardzo dobry moment ponieważ w czasach napiętych budżetów publicznych prywatne wsparcie jest imperatywem dla realizacji wielu kluczowych inwestycji. Przy rozwiązaniu systemowym warto byłoby przeznaczyć zaoszczędzone w ten sposób środki na cele inwestycyjne, a nie na bieżące wydatki rozszerzając jednocześnie zakres zastosowania na inne obszary i tym samym generując nowe środki na inwestycje. Choć pierwsze doświadczenia z użytkowania PPP są pozytywne, to należy zauważyć, że rozbudowana administracja publiczna może nie być przychylna bardziej zaawansowanym projektom, które mogłyby skutkować zmniejszeniem jej roli co mogłoby doprowadzić do przejęcia części funkcji a tym samym redukcji etatów. Wyzwanie 3: Zwiększenie dostępu do finansowania dla MŚP MŚP w Polsce mierzą się z problemem dostępności źródeł finansowania co stanowi silną przeszkodę dla ich dalszego rozwoju (nie jest wykorzystywany w pełni ich potencjał wzrostowy). Prawdą jest, że Polska potrzebuje zmian instytucjonalnych, które ułatwią zakładanie, prowadzenie oraz zamykanie biznesów. Wysokie bariery wejścia oraz wyjścia stanowią niewątpliwie wyzwanie dla rozwoju MŚP. W tym rozdziale skupiamy sie jednak głównie na dostępności oraz sposobach finansowania dla MŚP. Według raportu Komisji Europejskiej (2013), polscy przedsiębiorcy najczęściej opłacają rozwój spółek z środków własnych oraz z oszczędności znajomych (aż 97% przypadków). Podobne wnioski wyciągają autorzy Raportu Mazowieckiego Funduszu Pożyczkowego, według których około 70% polskich MŚP opiera swoje działanie wyłącznie na finansowaniu wewnętrznym ( Wykres 4. Procent firm korzystających z pożyczek/finansowania zewnętrznego 60,00 50,00 40,00 30,00 20,00 10, ,00 Źródło: Eurostat, 2011 Niski poziom zadłużenia polskich firm spowodował, że polskie spółki nie odczuły kryzysu finansowego tak boleśnie jak firmy z innych krajów Unii (Komisja Europejska,2013). Brak zobowiązań w postaci rat sprawił, że odsetek upadłości w Polsce nie zwiększył się bardzo drastycznie bowiem w 2006 roku upadło 648 przedsiębiorstw, a w 2013 liczba ta wyniosła 926. W dłuższej perspektywie polityka polskich 277

278 przedsiębiorstw jest nieefektywna: przez skupienie się wyłącznie na finansowaniu wewnętrznym firmy nie rozwijają się z wykorzystaniem maksymalnego potencjału. Państwowe programy wsparcia MŚP są nieefektywne - zamiast wspierać MŚP wspierają rentowne i bezpieczne inwestycje. Krajowy Fundusz Kapitałowy. KFK to stosunkowo młoda instytucja, bowiem powstała w 2005r. a pierwszy kapitał inwestycyjny pojawił się w 2007r. (KFK) dlatego też trudno jest ocenić jego działanie. Okazuje się, że, przeciwnie do izraelskiego i duńskiego odpowiednika KFK, jego działanie opiera się głównie na inwestycje w fundusze, a nie na bezpośrednie wspieranie firm we wczesnej fazie rozwoju. Kolejnym problemem polskich MŚP jest małe zainteresowanie środkami oferowanymi przez Unię Europejską na rozwój przedsiębiorczości. Brak popularności wśród unijnych programów spowodowany jest brakiem wiedzy o programach europejskich wśród przedsiębiorców, brakiem zrozumienia projektów, a także skomplikowanymi wymogami administracyjnymi i procedurami (E&Y 2009). Za organizacją Lewiatan proponujemy uproszczenie i skrócenie procedury aplikacyjnej o granty z Unii Europejskiej (Lewiatan 2011). Niska popularność unijnych programów może być wytłumaczona przez ich duża ilość oraz rozproszenie (E&Y 2009). Rozwiązanie 3: Zmiana publicznego systemu wsparcia dla MŚP - skupienie na bardziej ryzykownych projektach Proponujemy stworzenie krajowego funduszu typu VC. Dotychczas struktura kapitału VC w Polsce kształtowała się w następujący sposób: największa rolę odgrywały fundusze funduszy, banki, fundusze emerytalne, towarzystwa ubezpieczeniowe, agencje rządowe, inwestorzy korporacyjni i indywidualni (Lulek 2013). Fakt, że około 1/3 całej kwoty jest finansowana przez banki i towarzystwa ubezpieczeniowe pokazuje, że wiele z inwestycji VC charakteryzuje się niskim stopniem ryzyka, co negatywnie wpływa na rozwój innowacji. Problemy z uzyskaniem dofinansowania zewnętrznego, szczególnie na projekty innowacyjne (z wysokim poziomem ryzyka) ogranicza rozwój innowacyjności w Polsce. W raporcie innowacyjności Komisji Europejskiej kwalifikujemy się do drugiej najniższej grupy w Unii Europejskiej jeśli chodzi o poziom innowacyjności i wyprzedzamy tylko Bułgarię, Łotwę i Rumunię (Komisja Europejska 2013). Aby pobudzić fundusze VC w Polsce, proponujemy założenie krajowego funduszu Venture Capital. Państwowe fundusze VC są lepsze w osiąganiu celów długoterminowych niż prywatne, jednakże ich problemem jest znikomy wpływ na innowacyjność i mniejsza efektywność niż w przypadku funduszy prywatnych (Baygan, 2004). Mając na uwadze fakt, że państwowy VC nie miałby na celu zastąpienia prywatnych, a jedynie przekonanie ich do wejścia na polski rynek, powyższe obawy nie są zbyt poważne. W większości krajów należących do OECD, kultura VC została upowszechniona właśnie dzięki publicznie finansowanym instytucjom. Stało się tak dlatego, że państwowe fundusze tworzą kulturę i szkolą kadry potrzebne do rozwoju prywatnych funduszy VC. Kolejną zaletą państwowego funduszu VC jest możliwość zbalansowania doinwestowania rynku poprzez wyrównanie lub powiększenie (zależnie od potrzeb) różnic inwestycyjnych pomiędzy regionami oraz sektorami. Fundusz publiczny miałby także za 278

279 zadanie popularyzację kultury ryzyka wśród prywatnych funduszy VC, które na chwilę obecną są zainteresowane przeważnie bezpiecznymi projektami. Po ukończeniu swojego zadania, to jest w momencie, gdy wystarczająca ilość efektywnych, prywatnych funduszy VC pojawi się na polskim rynku, państwo powinno rozwiązać fundusz publiczny lub przekształcić go w partnerstwo publiczno-prywatne. Jeśli zostanie wybrana pierwsza opcja, ów fundusz powinien zostać sprzedany prywatnej spółce, ponieważ w obliczu konkurencji państwowe fundusze VC zazwyczaj przestają pełnić formę regulacyjną i co gorsza, wypychają prywatnych inwestorów z rynku. Przykład skutecznego krajowego VC - YOZMA Przykładem tego jest izraelski fundusz państwowy YOZMA, którego zadaniem było tworzenie publicznoprywatnych funduszy oraz bezpośrednie inwestycje w małe przedsiębiorstwa. Fundusz ten został uznany za katalizator i twórca rynku VC w Izraelu (Baygan 2003). Fundusz ten był również odpowiedzialny za tworzenie wykwalifikowanych kadr, które mogły uczyć się tworzenia funduszy w praktyce. W 1993 r., czyli wtedy gdy stworzono ten fundusz, izraelski rynek VC pozyskał w sumie 372mln USD, w roku poprzednim było to zaledwie 160 mln USD (Avnilmelech & Teubal, 2001). W 1998 rząd Izraela uznał, że prywatny rynek VC rozwinął się w wystarczającym stopniu i państwowy udział nie był już konieczny, dlatego też zdecydowano się na sprywatyzowanie funduszu (Baygan, 2003). W tym samym roku rynek Venture Capital pozyskał 675 mln USD. Obecnie kraj ten znajduje się na piątym miejscu wśród państw OECD pod względem inwestycji VC (OECD, 2014). Dzięki stworzeniu partnerstwa publicznoprywatnego państwo dalej będzie miało wpływ na kształtowanie rynku VC w wyznaczonym przez siebie kierunku; będzie mogli też wypełniać luki kapitałowe na rynku, a efekt skali da mu możliwość dalszego rozwoju i zmniejszenia średnich kosztów. Co więcej, fundusz publiczno-prywatny może działać jako fundusz funduszy, co sprawi, że inwestorzy będą lepiej dofinansowani. Zakładając, że państwo zdecyduje się na przekształcenie publicznego funduszy w platformę publiczno-prywatną, warto za wzór wziąć duński fundusz Vækstfonden. Dzięki powstaniu tej platformy, inwestycje w VC w Danii zwiększyły się o 300% w stosunku do PKB (Vækstfonden). W efekcie, Dania stała się jednym z najbardziej rozwiniętych krajów w Unii Europejskiej, jeśli chodzi o inwestycje VC. Inaczej niż w przypadku izraelskiej YOZMY, duński jej odpowiednik nie został sprywatyzowany gdy odpowiednia kultura VC się wykształciła (Baygan, 2004). Obecnie do obowiązków Vækstfonden należy między innymi inwestowanie w start-upy o zbyt wysokim poziomie ryzyka inwestycyjnego dla prywatnych instytucji, oraz działanie jako fundusz funduszy. W 2013 roku funduszu zainwestował w sumie 1,8 mld DKK (ok. 1mld PLN) w ponad 500 MŚP (Vækstfonden, 2014). Dziś Vækstfonden ma w swoim portfolio ponad firm, a suma zainwestowanych pieniędzy od momentu powstania przekracza 12 mld DKK (ok. 6,7 mld PLN) (Vækstfonden, 2014). Proponujemy zmianę systemu gwarancji dla MSP wzorując się na węgierskim programie. Funding for Growth Scheme (FGS) Bank Centralny Węgier udostępnił bankom bezpłatnie (ale pod zastaw kredytów) środki finansowe o znacznej wartości (szczegóły w sekcji Główne założenia programu 279

280 Funding for Growth Scheme ). Kredyty udzielone w ramach programu (szczegóły w sekcji Wstępne szacunki efektów pierwszej tury programu FGS) dotychczas 11% stanu kredytów dla całego sektora przedsiębiorstw w 2012 r mogą mieć pozytywny wpływ na wzrost gospodarczy, zarówno poprzez fakt udostępnienia finansowania, jak i obniżenie jego kosztu dla MSP. Większość kredytów dla MSP udzielonych w ramach I filara programu to nowe kredyty (60%). Od sierpnia widać pozytywny wpływ programu w statystykach monetarnych (szczegóły w sekcji Wyniki programu wg opracowania MNB z listopada 2013 r.). Wprowadzenie górnego limitu oprocentowania (obecnie poniżej stopy rynku międzybankowego) może prowadzić jednak do zjawiska negatywnej selekcji i w konsekwencji program może również mieć pewien negatywny wpływ dla banków o ile sytuacja gospodarcza na Węgrzech nie poprawi się w sposób trwały (szczegóły w sekcji Uwagi). Ograniczenie możliwości dostosowywania marży procentowej banków do profilu ryzyka klienta jest cechą odróżniającą program FGS od podobnych programów realizowanych w Polsce i Wielkiej Brytanii. W przeciwieństwie jednak do programu węgierskiego, sugerujemy aby ten program był uruchomiony przez BGK a nie NBP. Studia Przypadku: Korea Południowa i Irlandia Według raportu OECD (2013) w Korei, w przeciwieństwie do Polski, reakcja rządu na kryzys w 2007 r. była zdecydowana. W latach , pożyczki dla koreańskich MŚP wzrosły o 23%. Podczas kryzysu rząd koreański wymusił na krajowych bankach automatyczne przedłużenie pożyczek dla MŚP. Program okazał się sukcesem: aż 90% pożyczek zostało przedłużonych. Według raportu OECD pomogło to częściowo ograniczyć liczbę upadłości koreańskich firm: ich odsetek spadł w 2011 roku o 13.4%, a brak opłacenia jednej raty przestał oznaczać niewypłacalność spółki. W odpowiedzi na kryzys finansowy , rząd koreański zwiększył liczbę gwarantowanych pożyczek z Koreańskiego Funduszu Gwarancji kredytowych (KODIT), a pokrycie kredytowe wzrosło z 85% do %. Od 2007 do 2009 Korea doświadczyła 42% wzrostu w pożyczkach gwarantowanych rządowo. Jako kolejny krok rząd koreański rozważa wprowadzenie ukierunkowanego dofinansowania dla dobrze prosperujących MŚP (OECD, 2013). Przykład Korei Południowej pokazuje, w jaki sposób Polska powinna reagować na zwiększenie problemu asymetrii informacji w czasach kryzysu. Kiedy Irlandia dołączyła do Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej w 1973 r. była jej najbiedniejszym członkiem i aż do końcówki lat osiemdziesiątych gospodarka tego kraju rosła wolniej niż reszty państw wspólnoty. Zaraz przed rozpoczęciem ostatniego kryzysu finansowego, Irlandia, pod względem PKB per capita w wysokości USD plasowała się tylko za Luksemburgiem w całej Unii Europejskiej. Do 2012 roku PKB per capita spadło poniżej USD, co plasuje Irlandię na zaledwie szóstym miejscu (Bank Światowy). Upadek ten był wynikiem źle zarządzanego systemu finansowego, nadmiernych wydatków publicznych, zbyt liberalnych regulacji, błędów ludzkich oraz czynników od Irlandii niezależnych. 280

281 Problemy irlandzkiej gospodarki zaczęły się już na przełomie wieków kiedy to naciski pracowników na wzrost płac sprawiły, że pensje rosły znacznie szybciej niż produktywność pracowników. Wzrost ten był dwa do trzech razy większy niż średnia europejska, co nie odzwierciedlało stanu gospodarki, przez co ta stała się mniej konkurencyjna (Regling 2009). W tym samym czasie polityka fiskalna państwa była mocno procykliczna. Wzrost wydatków rządowych był szybszy niż wzrost gospodarczy co powodowało nadmierne pompowanie długu publicznego. System podatkowy był również problemem w czasie kryzysu gdyż też był ustawiony na czasy prosperity. Gros dochodów budżetowych pochodziło od podatków od korporacji, dochodów kapitałowych. Co sprawiło, że budżet państwa był szczególnie narażony w przypadku kryzysu (Regling, Watson 2009). Innym powodem problemów Irlandii było doprowadzenie do bańki na rynku nieruchomości, na która złożyło się kilka czynników m.in.: rządowe programy, które zachęcały obywateli do zakupu mieszkania oraz ulgi podatkowe od zakupu nieruchomości. Istotny wpływ miał również rosnący rynek sekurytyzacji (Regling, Watson 2009). Ostatni kryzys miał bardzo negatywny efekt na kondycje ekonomiczna Irlandii i demografie biznesu. Od 2008 roku nastąpił znaczny wzrost upadłości firm (na poziomie 7% w latach i 12% w W latach spadla tez liczba rejestracji nowych firm (tu jednak nastąpiła poprawa w latach ). Duża liczba upadłości jest spowodowana oparciem firm na popycie wewnętrznym, który znacznie spadł podczas kryzysu. Jednak wzrost popytu, wraz z wydajna administracja, szybka reakcja na potrzeby biznesowe, oraz innowacyjna kultura biznesu powinny pomoc rozwiązać problem (Komisja Europejska 2013). Jednym z powodów, przez który liczba irlandzkich MŚP zmniejszała się aż do 2011 r. jest nieefektywność w dostępie MŚP do finansowania. Mimo że rekapitalizacja sektora finansowego poprawiła płynność i finansowanie bankowe, to nie miało to znacznego wpływu na dostęp MŚP do finansowania gdzie procent odrzuconych wniosków o pożyczkę bankowa sięgał 27% w 2012 r. Sytuacja w Irlandii nie poprawiła się, mimo że rząd ustanowił schemat gwarancyjny oraz fundusz pożyczkowy dla mikro-przedsiębiorstw. Irlandia jest przykładem dla Polski jak nie postępować w odpowiedzi na kryzys finansowy (Komisja Europejska 2013). Z końcem roku 2012 GPW w Warszawie jest bardziej aktywna pod kątem: wartości i dynamiki obrotu akcjami, liczba notowanych spółek, płynność i kapitalizacja do PKB. W okresie przemian systemowych do chwili obecnej obserwować można dynamiczny rozwój polskiego rynku giełdowego. Na tle sytuacji porównywanych giełd warszawski parkiet wzmacnia stopniowo swoją pozycję i silnie się rozwija. Stąd też jest on liczącym się rynkiem w Europie. Jednoczenie pod wieloma względami GPW w Warszawie zajmuje pozycję lidera wśród giełd Europy Środkowej, Wschodniej i Południowo- Wschodniej. 281

282 Wykres 4. Przedsiębiorstwa notowane na giełdzie w Polsce, Irlandii i Korei Południowej Poland Ireland Korea, Rep. Źródło: Bank Światowy Również irlandzka giełda papierów wartościowych nie ma powodów do dumy. Mająca długą już historię (założona w 1799 r.) giełda z siedzibą w Dublinie nie może pochwalić się wielkimi sukcesami. Obecnie, notowane na niej są zaledwie 42 spółki, co przy 844 spółkach w Warszawie i 1767 w Seulu, co czyni Dublin niewielkim ułamkiem w porównaniu do wymienianych parkietów (odpowiednio: 5% i 2,4%). Wykres 5. Wolumen obrotu akcjami na giełdzie jako % PKB w Polsce, Irlandii oraz Korei Południowej Poland Ireland Korea, Rep Źródło: Bank Światowy

283 Studia Przypadku: Poznań daje przykład jak budować w PPP 2 marca 2011r. miasto Poznań ogłosiło, że będzie poszukiwać partnera do realizacji programu gospodarki odpadami w formule PPP z udziałem środków unijnych. Doradcami została kancelaria Domański Zakrzewski Palinka oraz Ernst&Young. Stopień złożoności projektu wyeliminował możliwość skorzystania z procedury przetargowej. W związku z tym magistrat zdecydował się na zorganizowanie dialogu konkurencyjnego tj. procedury w której podmioty składają wnioski o dopuszczenie do postępowania, a następnie wraz z zamawiającym opracowują szczegóły zamówienia. 4 kwietnia 2011 r. rozpoczęto procedurę wyłonienia partnera prywatnego do inwestycji. Formuła kontraktu opierała się na zleceniu całego procesu od projektu, finansowania przez wykonanie aż po utrzymanie i zarządzanie spalarnią śmieci. 5 października 2011r. podpisano umowę o dofinansowanie projektu w ramach unijnego Programu Infrastruktura i Środowisko. Z unijnego Funduszu Spójności przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej przekazał magistratowi 352 mln PLN. W listopadzie rozpoczął się właściwy dialog konkurencyjny. Polega on na organizacji spotkań z potencjalnymi wykonawcami w celu ustalenia konkretnej specyfikacji technicznej oraz pozostałych warunków umowy. Dzięki temu brak wiedzy eksperckiej po stronie magistratu zostaje uzupełniony przez doświadczenie po stronie wykonawców a konkurencja pomiędzy nimi pozwala na uzyskanie konsensualnego rozwiązania odpowiadającego wymaganiom zamawiającego. 18 maja 2012 r. odbyły się ostatnie spotkania piątej tury rozmów, które pozwoliły określić warunki umowy i przygotować końcową ofertę, wobec której zainteresowani będą składać wiążące oferty. W sierpniu przygotowano końcowe warunki umów na projekt o wartości 1041 mln PLN. Termin składania ofert wyznaczono na koniec października. Swoje oferty złożyły trzy spółki, jedna z nich odrzucona została jako niezgodna z warunkami projektu. 21 grudnia 2012 r. ogłoszono wybór wykonawcy projektu spółkę SITA Zielona Energia, która zadeklarowała nakłady inwestycyjne na poziomie 724,8 mln PLN. 8 kwietna 2013r. podpisano umowę z partnerem prywatnym. 13 lutego 2014r. uzyskano ostateczne pozwolenie na budowę i Wykonawca zdecydował o rozpoczęciu fazy budowlanej. W efekcie w ciągu blisko trzech lat zakończono procedurę pre-budowlaną największego w Polsce projektu realizowanego w formule PPP. Obiekt ma zostać oddany do użytku w 2016 roku. Będzie następnie przez 25 lat eksploatowana przez spółkę SITA. Cena zaoferowana przez zwycięzcę wyniosła 854 mln PLN. Zastosowanie PPP umożliwiło wybór profesjonalnie przygotowanej oferty w najniższej cenie oszczędzając publiczne środki. 283

284 Bibliografia : 1. Avnimelech, G., Teubal, M., 2001, Venture Capital Start up Co-evolution and the Emergence & Development of Israel s New High Tech Cluster; 2. Bank Światowy, 2013, Doing Busines 2013: Smarter Regulations for Small and Medium-Size Enterprises; 3. Bank Światowy, 2014, World Development Indicators; 4. Bank Światowy, Kapitalizacja rynkowa notowanych spółek w Irlandii, Korei i Polsce; 5. Bank Światowy, Liczba notowanych spółek w Irlandii, Korei i Polsce; 6. Bank Światowy, Dynamika obrotu akcjami w Irlandii, Korei i Polsce; 7. Bank Światowy, 2009, Does Private Sector Participation Improve Performance in Electricity and Water Distribution?; 8. Bank Światowy, Private Participation in Infrastructure Database; 9. Baygan, G., 2003, Venture Capital Policy Review: Israel, OECD; 10. Baygan, G., 2004, Venture Capital: Trends and Policy Recommendations, OECD; 11. Dzieża J. A., 2005, O możliwościach arbitrażu na GPW w Warszawie; 12. Ernst & Young, 2009, Sprawne państwo: Wspieranie innowacyjności w MSP nie działa?; 13. Eurostat, Access to finance indicators: Venture Capital; 14. Eurostat, SMEs - Annual Enterprise Statistics; 15. Eurostat, 2011, Key Figures on European Business with a special feature on SMEs; Eurostat Pocketbooks; 16. Eurostat, 2004, Treatment of public-private partnerships; 17. Gazeta Prawna, 2012, Umowy PPP nie wypłyną na dług publiczny; 18. Grabiec M., 2013, Jeszcze raz o wpływie transakcji partnerstwa publiczno-prywatnego na państwowy dług publiczny, Baker & McKenzie; 19. Gwarancja De Minimis, 2014, ( 20. Herbst I., 2012, Analizy potencjału podmiotów publicznych I przedsiębiorstw do realizacji projektów Partnertwa Publiczno-Prywatnego dla PARP; 21. Infrastructure Partnerships Australia, 2008; 22. Izba Domów Maklerskich, Analiza opłat na GPW w porównaniu z giełdami europejskimi; 23. Kierska-Woźny E., 2012, Integracja rynków finansowych w UE; 24. Komisja Europejska, 2013, Enterprise and Industry Report: 2013 SBA Fact Sheet- Ireland; 25. Komisja Europejska, 2013, Enterprise and Industry Report: 2013 SBA Fact Sheet- Poland; 26. Komisja Europejska, 2014, Innovation Union Scoreboard; 27. Komisja Europejska i Europejski Bank Centralny, 2013, Access to finance and finding customers the most pressing problems for SMEs; 28. Konfederacja Lewiatan, 2011, Słabe i mocne strony sektora MŚP w Polsce: Szanse i zagrożenia rozwojowe; 284

285 29. MAC, 2013, Narodowy Plan Szerokopasmowy; 30. Mościcki R., Żegnaj prywatne, zaczyna się polska nacjonalizacja; 31. OECD, Access to finance: Venture Capital; 32. OECD, 2013, Financing SMEs and Entrepreneurs 2013; OECD Scoreboard; 33. Oxera, 2012, Opłaty pobierane od wartości transakcji; 34. Lulek, I., 2013, Rozwój rynku Venture Capital/Private Equity w Polsce; 35. Market Invoice, (marketinvoice.com) 36. PARP, 2012, Perspektywy rozwoju rynku funduszy Venture Capital w Polsce; 37. Polskie Koleje Państwowe ( 38. PriceWaterhouseCoopers, 2005, Delivering the PPP promise, A review of PPP issues and activity; 39. PPIAF, World Bank Institute, 2012, Public-Private Partnerships Reference Guide; 40. Prusek T., 2014, Połączenie z giełdą wiedeńską jeszcze w tym roku; 41. Przybylska-Kapuścińska K., Połączenie z giełdą wiedeńską jeszcze w tym roku; 42. Puls Biznesu, Prywatyzacja się kończy ( 43. Receivables Exchange ( 44. Regling, K., Watson, M., 2009, A Prelimary Report on the Sources of Ireland s Banking Crisis; 45. Rogowski P., Giełda jest jeszcze słabo rozgrzana; 46. Society of Chartered Surveyors Ireland, 2013, Guide to Life Cycle Costing; 47. The National Council for Public-Private Partnerships; City of Centennial Public Works Department, ( 48. The National Council for Public-Private Partnerships; New Orleans Wastewater Facilities, ( 49. Ustawa z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi; 50. Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym; 51. Vækstfonden, 2014, Årsrapport 2013; 52. Wąsowski M., Fundusze muszą pozbyć się akcji wartych miliarda złotych, a to tylko wierzchołek góry lodowej; , Firmy, które nie mają szans na kredyt bankowy, mogą dostać pieniądze z funduszu pożyczkowego;

286 286

287 Część II. Kapitał Instytucjonalny: System podatkowy Młody Reformator: Arkadiusz Sieroń Ekspert Branżowy: Dr Piotr Ciżkowicz 287

288 Na przestrzeni ostatnich 25 lat polski system podatkowy znacznie ewoluował, przechodząc od systemu charakterystycznego dla gospodarek centralnie planowanych do rozwiązań w zgodzie ze standardami wypracowanymi przez państwa zachodnie o gospodarce rynkowej. Przywrócono przede wszystkim zasadę równości podatników wobec prawa i jednolite opodatkowanie w miejsce różnicowania statusu podatkowego w zależności od np. przynależności do określonej branży. Wprowadzono także powszechny, progresywny podatek od osób fizycznych (1992) z pierwotnie trzema stawkami podatkowymi (20, 30, 40 proc.) oraz podatek akcyzowy i podatek od towarów i usług (1993 r.), które zastąpiły podatek obrotowy. Oprócz tego, w związku z decentralizacją niektórych zadań państwa wzrósł udział dochodów podatkowych na rzecz władz lokalnych z 7,9 proc. dochodów podatkowych sektora finansów publicznych w 1995 r. do 15,2 proc. w 2008 r. (Żyżyński, 2009, s. 143) 132. Zmiany zachodzące w polskim systemie podatkowym były zbieżne z ogólnoświatową tendencją do zwiększania roli podatków pośrednich w strukturze dochodów państw oraz obniżania stawek podatków bezpośrednich. Polegały one przede wszystkim na (Ministerstwo Finansów, 2013d; Kurowski, 1998): zwiększeniu udziału dochodów podatkowych w dochodach budżetu państwa z 79,7 proc. w 1991 r. do 86,3 proc. w 2012 r. (oczywiście nie był to liniowy wzrost, w ostatnich latach duże znaczenie w kształtowaniu się tego wskaźnika odgrywały fundusze europejskie); zwiększeniu udziału dochodów z podatków pośrednich w dochodach podatkowych z 37,5 proc. w 1991 r. do 73,3 proc. w 2012 r.; powyższa zmiana odbyła się w istotnej mierze kosztem spadku udziału dochodów z podatku dochodowego od osób prawnych w dochodach podatkowych z 32 proc. w 1991 r. do 10,1 proc. w 2012 r. oraz spadku udziału dochodów z podatku dochodowego od osób fizycznych w dochodach podatkowych z 29,4 proc. w 1992 r. (po wzroście z 0 proc. w 1991 r.) do 16 proc. w 2012 r.; zmiany opisane w punktach drugim i trzecim wynikały zarówno z obniżania stawek podatków bezpośrednich stawkę podatku CIT obniżano stopniowo z 40 proc. w 1989 r. do obecnie obowiązującego (od 2004 r.) 19-procentowego poziomu, zaś stawki podatku PIT obniżono z początkowych 20, 30 i 40 proc. do 18 i 32 proc. w 2009 r. (choć w międzyczasie je też podwyższano: w 1994 r. do 21, 33 i 45 proc.) jak i ze wzrostu akcyzy, podstawowej stawki VAT w 2011 r. oraz liczby płatników tego podatku; W konsekwencji powyższych zmian oraz zrealizowanej dynamiki wzrostu gospodarczego udział wpływów podatkowych w PKB spadł z 37,1 proc. w 1995 r. do 32,5 proc. w 2012 r. (Eurostat, 2014a). Niezbędne są dalsze reformy systemu podatkowego. Choć polski system podatkowy przeszedł duże zmiany od czasu transformacji ustrojowej i został przystosowany do wymagań gospodarki rynkowej, to jednak wymaga on dalszych reform. Według raportu Doing Business 2014 (Bank Światowy, 2013) system 132 Całkowite dochody sektora samorządowego w 2012 r. stanowiły 15,6 proc. całkowitych dochodów sektora finansów publicznych (NIK, 2013, s. 185). 288

289 podatkowy jest jedną z głównych przeszkód w prowadzeniu działalności gospodarczej w Polsce, o czym świadczy zajęcie 113 miejsca w tej kategorii na 189 państw. Ranking uwzględnia nie tylko wysokość płaconych przez przedsiębiorców podatków (efektywna stopa podatkowa wyniosła 41,6 proc.), ale także wymaganą liczbę płatności (18) oraz ilość czasu w ciągu roku potrzebnego do wypełnienia obowiązków podatkowych (286). Celem tego rozdziału będzie przedstawienie głównych wyzwań stojących przed polskim systemem podatkowym oraz próba nakreślenia pożądanych kierunków zmian 133. Wyzwanie 1: Jak zdefiniować funkcje i zapewnić spójność systemu podatkowego? Polski system podatkowy wciąż wymaga dalszych reform. Według zarówno powszechnej opinii jak i oceny ekspertów polski system podatkowy należy do najbardziej niejasnych, wewnętrznie sprzecznych i niestabilnych uregulowań legislacyjnych w Europie. Wynika to z tego, że funkcje polskiego systemu podatkowego nie zostały nigdzie zdefiniowane 134. Co za tym idzie, zespołu obecnie obowiązujących przepisów podatkowych nie powinno się tak naprawdę określać mianem systemu 135, gdyż nie spełnia on kryterium celowości, wewnętrznej logiki i przejrzystości 136. Brak jasnej wizji systemu podatkowego sprzyjał nie tylko ciągłym zmianom i nowelizacjom 137, ale także jego stopniowej erozji, poprzez wprowadzanie rozmaitych ulg czy zwolnień podatkowych, co często jak uważa Ministerstwo Finansów (1998) było motywowane bardziej czynnikami politycznymi aniżeli ekonomicznymi. Zmiany muszą jednak następować w odpowiednim kierunku. Z jednej więc strony silna presja fiskalna budżetu prowadzi do ciągłej rozbudowy podstawy opodatkowania bez niezbędnego zestawiania ze sobą fiskalnych efektów ze społecznymi kosztami ich poboru z punktu widzenia celów rozwojowych i minimalizacji zaburzeń w funkcjonowaniu mechanizmu cenowego, zaś z drugiej polski system podatkowy cechuje znaczne rozbudowanie funkcji pozafiskalnych i zmienność w czasie udostępnianych przywilejów (Zbroińska, 2009, s. 100). Trudno jednak uznać, aby pozafiskalne funkcje polskiego systemu podatkowego wynikały z jego spójnej wizji. Nie sposób bowiem dopatrzeć się wewnętrznej logiki w, przykładowo, jednoczesnym występowaniu obniżonych stawek VAT na artykuły żywnościowe mających wspierać najbiedniejszych oraz relatywnie niskiej kwoty wolnej od podatku, która wpływa w największym stopniu na sytuację najmniej zarabiających. Innym przykładem z zakresu funkcji stymulacyjnej może być fakt współwystępowania przez długi czas ulgi inwestycyjnej oraz braku możliwości zaliczenia zaniechanych inwestycji w koszty uzyskania przychodu czy opodatkowania. Można 133 Ze względu na ograniczoną objętość tego artykułu nie przedstawiamy szczegółowej (prawnej) konstrukcji polskiego systemu podatkowego. Istotne informacje z punktu widzenia proponowanych przez nas zmian podajemy w tekście głównym. Więcej informacji można znaleźć np. w książce Rosińskiego (2010, s ) czy raporcie Eurostatu (2013, s ). 134 Grądalski (2006, s. 214) pisze o braku politycznej deklaracji co do kierunku, w jakim powinna być zorientowana struktura systemu podatkowego z punktu widzenia strategicznych celów rozwojowych polski. 135 W literaturze przedmiotu istnieją spory co do tego, czy systemem podatkowym jest każdy zbiór istniejących w danym czasie i państwie podatków, czy muszą one być one tworzyć spójną całość. Biorąc jednak pod uwagę definicję systemu jako układu i wzajemnie powiązanych jego elementów, wydaje się, że to drugie podejście jest bardziej poprawne metodologicznie (Walczak, 2003). 136 Już Wagner zauważył, że system podatkowy to bardzo nietrafny eufemizm dla oznaczenia tego, co w rzeczywistości jest chaosem podatków (Kosek-Wojnar, 2012, s. 162). 137 Jak jednak zauważa Grądalski (2006, s. 213), były to jednak zawsze ingerencje w pojedyncze podatki bez sięgania do zmiany logiki samej struktury systemu fiskalnego. 289

290 zatem zaryzykować tezę, iż z powodu braku spójności system podatkowy w Polsce nie spełnia satysfakcjonująco żadnej z obecnie przypisywanych mu funkcji. Pobór podatków jest drogi i nie obejmuje znacznej liczby podatników funkcjonujących w szarej strefie, zaś ulgi okazują się często źle adresowane. Przyznaje to samo Ministerstwo Finansów (2013a), zauważając, że inwestycje dokonywane przez przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą na terenie Specjalnych Stref Ekonomicznych (które cieszą się preferencjami podatkowymi) są ponoszone w regionach atrakcyjnych, które de facto nie potrzebują, aż takiego wsparcia. Podobnie bywa w przypadku ulg dla osób fizycznych często z powodu skomplikowanego charakteru (czy specyficznej konstrukcji) 138 ulgi otrzymują nie zawsze osoby, które je potrzebują, lecz osoby zamożne, które osiągają wyższe dochody i mają więcej możliwości, by zrozumieć sposób funkcjonowania ulgi 139. Realizowanie pozafiskalnych funkcji przez polski system podatkowy powoduje, iż jest to system daleki od neutralności. Im bardziej zaś podatki wpływają na alokację zasobów, tym większe zniekształcenia w gospodarce i niższa efektywność systemu podatkowego (Stiglitz, 2004, s ). Ponadto, zróżnicowane stawki podatkowe przyczyniają się skomplikowania polskiego systemu podatkowego, a poprzez to do wyższych kosztów związanych z ich płaceniem oraz poborem. Rozwiązanie 1: Przypisanie systemu podatkowego wyłącznie funkcji fiskalnej Każda propozycja reformy systemu podatkowego powinna rozpoczynać się od określenia funkcji, jakie ma on pełnić. Trzy główne funkcje wymieniane w literaturze to funkcje: fiskalna, redystrybucyjna, stymulacyjna (Mikrut, Poznańska, 2009, s ). Należy jednak zauważyć, iż państwo posiada inne narzędzia służące do realizacji dwóch ostatnich zadań 140. Wydaje się nawet, że państwo może je realizować poprzez wydatki dużo efektywniej aniżeli poprzez podatki (MFW, 1998). Tym samym, za ekonomistami klasycznymi, uważamy, że główną funkcją systemu podatkowego powinna pozostawać funkcja fiskalna. Choć wygląda to na truizm, w rzeczywistości pociąga za sobą bardzo istotne konsekwencje. Przede wszystkim, oznacza to, iż zgodnie z teorią optymalnego opodatkowania (Grądalski, 2006, s. 213) system podatkowy powinien być jak najbardziej neutralny względem mechanizmu rynkowego, zaś koszty procesu fiskalnego jak najmniejsze. Pełna neutralność nie jest oczywiście możliwa, jednak wydaje się zasadne, aby system podatkowy w możliwie najmniejszym stopniu wpływał na alokację rzadkich zasobów i decyzję podmiotów gospodarczych (Opałka, 2011). Neutralność podatkowa oznaczałaby zatem znikomy wpływ systemu podatkowego na formę transakcji, sposób organizacji działalności gospodarczej, a także na 138 Np. z powodu uzależnienia możliwości jej wykorzystania od tzw. kryterium dochodowego, co występowało w przypadku tzw. ulgi prorodzinnej (Myck et al., 2013). 139 Burman et al. (2008) wykazali w odniesieniu do USA, że wydatki podatkowe (tax expenditures) zmniejszające należny podatek dochodowy zmniejszyły zobowiązania podatkowe o 13,5 proc. dochodu 1 proc. najbogatszych obywateli i tylko o 7 proc. w przypadku gospodarstw domowych o niskich lub średnich dochodach. W Polsce w 2012 r. preferencje w podatku PIT zmniejszyły zobowiązanie podatkowe (różnica między podatkiem wynikającym według skali a należnym) osób z II progu przeciętnie o 10,5 tys. PLN (ale 7 proc. przeciętnego dochodu po odliczeniu składek na ubezpieczenia społeczne), podczas gdy osób z I progu o 1,9 tys. PLN (ale 8,5 proc. dochodu). 140 Jak zauważyli Gaudamet i Molinier (2000, s. 363), Trudno jest oddziaływać sterująco za pomocą podatków, ponieważ podatki są pomyślane jako instrumenty pobierania dochodów, a nie kierowania. System podatkowy to chirurgia, tyle że nie ciała, lecz portfela. Lancetem się nie kieruje, lancetem się tnie. System podatkowy nie tylko zatem mniej efektywnie realizuje cele gospodarcze i społeczne, ale poprzez obarczenie go takimi celami staje się bardziej skomplikowany i mniej stabilny, co obniża jego wydajność fiskalną. 290

291 strukturę konsumpcji (w tym alokację międzyokresową) i produkcji (w tym wybór między pracą a kapitałem), co prowadziłoby m.in. do większej stabilności systemu podatkowego. Implikowałaby ona wiele zmian w systemie podatkowym, poniżej przedstawiamy najistotniejsze propozycje. Brak preferencji podatkowych (ulg, obniżonych stawek, zwolnień, wyłączeń itd.). Należałoby zatem wprowadzić wyłącznie jedną stawkę VAT, PIT, akcyzy 141 oraz zlikwidować wszelkie inne preferencje podatkowe występujące szeroko w PIT i CIT. O tym, że obecny system podatkowy wymaga pilnej reformy może najlepiej świadczyć właśnie ilość oraz wielkość preferencji podatkowych względem dochodów z podatków. W polskim systemie podatkowym w 2010 r. istniało łącznie 489 preferencji podatkowych (PIT 145; CIT 60; VAT 195; akcyza 16; podatki lokalne ponad 70) (Ministerstwo Finansów, 2011, s. 3). Wartość preferencji w podatkach stanowiących dochody budżetu państwa w 2011 r. wyniosła 72 mld PLN, czyli aż 4,7 proc. PKB i aż 25,9 proc. dochodów podatkowych, co najdobitniej pokazuje stopień erozji obecnego systemu (Ministerstwo Finansów, 2013a, s ). Najwyższa wartość preferencji wystąpiła w przypadku VAT wyniosła ona 41,1 mld PLN, czyli 2,7 proc. PKB i 34 proc. dochodu z tytułu tego podatku. W przypadku PIT preferencje podatkowe wyniosły 19,2 mld PLN, co stanowiło 1,3 proc. PKB oraz 29 proc. dochodów z tytułu tego podatku. Preferencje podatkowe w odniesieniu do CIT wyniosły w 10,7 mld PLN, czyli 0,7 proc. PKB i 34 proc. dochodu z tego podatku oraz 0,7 proc. PKB. (Ministerstwo Finansów, 2013a, s , 24 27). Warto zauważyć w tym miejscu, iż w wielu krajach OECD udział wydatków podatkowych (tax expenditures) jest znacznie mniejszy. W Holandii w odniesieniu do PIT wyniósł on w 2008 r. 8,4 proc. wpływów z tego podatku oraz 0,95 proc. PKB (OECD, 2010, s ). Jednolita stawka VAT funkcjonuje zaś z powodzeniem w Danii oraz w Nowej Zelandii, przyczyniając się w tym drugim kraju do najwyższej efektywności tego podatku pośród wszystkich państw OECD (Dickson, White, 2008). Wiele państw ma także liniowy PIT (np. Islandia czy Hongkong, zaś z państw regionu występuje on m.in. w Estonii, Rosji, Bułgarii, Rumunii czy na Łotwie). Preferencje podatkowe nie są niezbędne w polityce fiskalnej. Różne cele polityki gospodarczej czy socjalnej, które rząd realizuje poprzez preferencje podatkowe, mogą być równie dobrze realizowane poprzez wydatki publiczne, zaś poprzez likwidację rozmaitych ulg, zwolnień czy obniżonych stawek system podatkowy stałby się dużo prostszy, co zmniejszyłoby koszty związane z jego funkcjonowaniem zarówno po stronie podatnika, jak i administracji skarbowej. W przypadku VAT wynikają one w istotnej mierze ze sporów interpretacyjnych na temat klasyfikacji poszczególnych dóbr i usług, które nie miałyby racji bytu, gdyby wszystkie dobra i usługi byłyby obłożone tą samą stawką 142. Według badania Doing Business 2014 (Bank Światowy, 2013) na rozliczanie samego podatku VAT przedsiębiorcy poświęcają 100 godzin w ciągu roku, co stanowi 35 proc. czasu poświęcanego na płacenie podatków. Z kolei według Ministerstwa Gospodarki (2010), roczne obciążenia administracyjne dla przedsiębiorców związane z podatkiem VAT to ponad 4 mld PLN (10,72 proc. całości). 141 Oczywiście, w przypadku akcyzy chodzi o objęcie jednolitą stawką tylko dóbr i usług objętych tym podatkiem. 142 Przykładowo, w 2013 r. VAT na gotowe dania wynosił 5 proc., zaś na usługi gastronomiczne 8 proc. 291

292 Reformy wpłyną też na zmniejszenie ilości przestępstw podatkowych. Co więcej, zróżnicowanie stawek i wynikające z tego skomplikowanie systemu podatkowego sprzyja różnego rodzaju nadużyciom, stwarzając motywację do nieuprawnionego stosowania niższych stawek 143. To prowadzi nie tylko do strat Skarbu Państwa, ale także a może przede wszystkim do większego rygoru przepisów podatkowych i kontroli skarbowych. Jednak inflacja liczby przepisów i zwiększanie rygoru aparatu skarbowego 144 nie dociera do sedna problemu, a jedynie uderza w gros uczciwych podatników. W konsekwencji część z nich zaprzestaje prowadzenia działalności gospodarczej, a inni uciekają do szarej strefy 145, co zmniejsza wpływy do budżetu. Bradford (1986) wskazuje na błędne koło preferencji podatkowych. Ponieważ komplikują one system, to prowadzą do rosnących kosztów poboru podatków oraz efektywnie wyższego obciążenia podatkowego (np. z powodu konieczności ponoszenia kosztów na doradców podatkowych czy poświęcania czasu na zapoznanie się ze zmieniającymi się co roku ulgami itp.), zwiększając szarą strefę. Te zjawiska zaś skłaniają władze do jeszcze większego rygoru aparatu skarbowego oraz zwiększenia obciążeń podatkowych, w wyniku czego społeczeństwo domaga się wprowadzenia ulg jako swego rodzaju rekompensaty, po czym cykl się powtarza. Proponowana zmiana mogłaby także pozytywnie wpłynąć na wzrost gospodarczy. Po pierwsze dlatego, iż preferencyjne stawki są zazwyczaj nakładane na rodzaje działalności gospodarczej charakteryzujące się generalnie niską (i wolno rosnącą) produktywnością czynników wytwórczych (Rzońca et al., 2008). Po drugie, wielość stawek VAT czy w ogólności skomplikowany charakter tego podatku jest jednym z czynników odstraszających potencjalnych inwestorów zagranicznych 146. Po trzecie, obniżenie stawki standardowej i uproszczenie systemu mogłoby poszerzyć bazę poprzez redukcję liczby przedsiębiorców działających w szarej strefie. Występowanie preferencji podatkowych w zależności od rodzaju dobra lub usługi (zwłaszcza jeżeli dobra są bliskimi substytutami) powoduje, iż decyzje o produkcji i konsumpcji określonych dóbr i usług wynikają nie (wyłącznie) z preferencji konsumentów, lecz (także) z przyczyn podatkowych 147. W przypadku podatków dochodowych preferencje podatkowe wpływają na alokację zasobów np. poprzez promowanie inwestycji w Specjalnych Strefach Ekonomicznych. Jest to nie tylko niezgodne z zasadą sprawiedliwości poziomej (równości podatników), ponieważ określone grupy społeczne (np. rodzice, małżeństwa, rolnicy) są preferowane, ale prowadzi także do niższej efektywności ekonomicznej, a nawet może pogłębiać kryzysy. Jak bowiem pokazali Ciżkowicz et al. (2012), ulga mieszkaniowa przyczyniła się w Polsce do zwiększonego popytu na mieszkania i przyśpieszonego narastania bańki cenowej na rynku nieruchomości. 143 Wystarczy wspomnieć o nielegalnym obrocie paliwami, zasadzającym się na różnicach w stawkach akcyzy na olej napędowy i olej opałowy. W wyniku takiej działalności Skarb Państwa stracił wiele miliardów złotych. 144 W 2011 r. polska administracja skarbowa zweryfikowała poprawność ponad 3,3 mln zeznań podatkowych. Pośród państw OECD był to trzeci wynik (za USA i Hiszpanią), choć np. Francja czy Niemcy mają większą liczbę ludności. Warto zwrócić uwagę na fakt, iż współczynnik uzyskanych kwot w wyniku tejże weryfikacji w porównaniu do kwoty netto zebranych podatków był poniżej średniej (OECD, 2013f, s ). Chociaż dane te trzeba interpretować ze szczególną ostrożnością, mogą one potwierdzać tezę o tym, że administracja skarbowa w Polsce jest jednocześnie rygorystyczna i nieefektywna, gdyż nieproporcjonalnie dużo czasu poświęca na przeciętnych podatników (liczba zweryfikowanych zeznań dużych podatników wyniosła ponad 194 tys.). 145 Badania dowodzą, że system podatkowy i jego skomplikowanie oraz niejednoznaczność są głównymi determinantami określającymi wielkość gospodarki nieformalnej zob. np. Enste, Schneider (2000). 146 Poza tym, obecna 23-procentowa stawka standardowa VAT jest jedną z najwyższych w UE. 147 W skrajnych sytuacjach prowadzi to do absurdu, kiedy np. książki tradycyjne i elektroniczne są opodatkowane według różnych stawek. 292

293 Likwidacja progresji podatkowej w przypadku PIT również mogłaby przyśpieszyć wzrost gospodarczy. Nastąpiłoby to poprzez zwiększenie opłacalności podnoszenia kwalifikacji (inwestycji w kapitał ludzki), a także pozytywny wpływ na społeczną stopę oszczędności i inwestycji (ludzie o wyższych dochodach mają na ogół wyższą skłonność do oszczędzania). Osoby blisko górnego progu zwiększyłyby podaż pracy oraz przestały poświęcać rzadkie zasoby na próby niewpadnięcia w wyższy próg podatkowy. Progresywne systemy podatkowe prowadzą do większych zniekształceń w gospodarce, większej utraty dobrobytu społecznego i są mniej efektywne (Stiglitz, 2004, s. 719). Państwo nie musi być stratne na reformie systemu podatkowego. Na koniec warto zauważyć, iż przedstawiona propozycja przy ustaleniu pojedynczych stawek VAT, PIT i CIT na odpowiednim poziomie mogłaby być neutralna dla budżetu. W przypadku VAT można by było tego dokonać poprzez ustanowienie ujednoliconej stawki podatkowej poniżej obecnej 23-procentowej stawki standardowej, w wysokości ok proc. (Łaszek, 2012). W ten sposób wzrost wpływów budżetowych dzięki likwidacji preferencyjnych stawek byłby rekompensowany obniżeniem stawki standardowej. Potencjalnym zarzutem wobec tej propozycji może być stwierdzenie, że na jej wprowadzeniu ucierpieliby relatywnie najbiedniejsi, gdyż preferencyjne stawki podatku zostałyby wprowadzone głównie z myślą o nich. Taki argument można odeprzeć dwojako. Po pierwsze, można argumentować, że na obniżonych stawkach VAT najbardziej korzystają ci, którzy kupują najwięcej, czyli najbogatsze gospodarstwa domowe (Łaszek, 2012). Po drugie, ewentualny wzrost kosztów życia części osób rząd może niwelować poprzez stosowanie innych instrumentów, np. wydatków publicznych (Mirrlees et al., 2011, s ) 148. Poza tym, zauważmy, że argumentowanie za istnieniem stawek preferencyjnych podatku oznacza przyznanie, że obecnie istniejąca standardowa stawka podatku jest za wysoka. Jeśli chodzi o PIT, to biorąc pod uwagę fakt, iż preferencje podatkowe w przypadku tego podatku wyniosły w 2011 r. 19,2 mld PLN, zaś w drugim progu podatkowym jest znikomy odsetek podatników (w 2012 r. było to 2,37 proc., czyli 553,4 tys. osób o średnim dochodzie 160,12 tys. PLN) wydaje się, że likwidując wszelkie preferencje podatkowe (w tym kwotę wolną od podatku) można by wprowadzić jedną stawkę podatkową w wysokości ok. 14 proc. (i to zakładając brak oszczędności administracyjnych i efektów podażowych) 149. Choć można argumentować, iż biorąc pod uwagę specyfikę polskiego rynku pracy i fakt, że klin podatkowy uderza przede wszystkim w osoby zarabiające poniżej przeciętnego wynagrodzenia pozostawienie kwoty wolnej od podatku nie jest najlepszym pomysłem, to jednak warto zauważyć, iż podobny efekt, a nawet prawdopodobnie lepszy, można by było uzyskać innymi środkami 150. W przypadku CIT biorąc pod uwagę fakt, iż w 2012 r. dochód osób prawnych wyniósł 217,64 mld PLN, to likwidacja wszelkich preferencji podatkowych 148 Co prawda w takim wariancie, nastąpiłby wzrost wydatków publicznych, jednak wydaje się, że zostałby on zrekompensowany relatywnym wzrostem wpływów na skutek efektów podażowych obniżenia stawki standardowej. Poza tym, wydaje się, że redukcja części wydatków publicznych byłaby koniecznym elementem kompleksowej reformy finansów publicznych. 149 Utracone wpływy z likwidacji drugiego progu to ok. 5 mld PLN. Uzyskane wpływy z likwidacji kwoty wolnej od podatku to ok. 13,3 mld PLN. Utracone wpływy ze zmniejszenia stawki podatkowej dla wszystkich o 1 p. p. to 6,19 mld PLN. Do obliczeń wykorzystano dochód po odliczeniu składek na ubezpieczenia społeczne. Obliczenia oparto na danych publikowanych przez Ministerstwo Finansów (2013b). Obliczenia są zbieżne z szacunkami Rzońcy et al. (2008) skutków likwidacji II progu w kwocie 2,5 3 mld PLN (ich obliczenia dotyczą jednak okresu sprzed kilku lat, kiedy udział i średnie dochody podatników z II progu były niższe), a także z szacunkami zawartymi w uzasadnieniu ustawy o zmianach w systemie emerytalnym ( s. 53, r.), według których podwyżka PIT o 3,5 p.p. przyniosłaby wzrost wpływów z tytułu tego podatku o 20 mld PLN. Oczywiście, powyższe obliczenia mają charakter jedynie przybliżony. 150 O propozycji reformy tych obciążeń podatkowych będzie jeszcze mowa w dalszej części rozdziału. 293

294 umożliwiłaby obniżenie stawki podatku CIT do ok proc. (zakładając brak efektów podażowych i oszczędności administracyjnych) 151. Taka zmiana byłaby neutralna dla budżetu, jednak znacznie uprościłaby system podatkowy. Co więcej, wydaje się, że ze względów społecznych proponowana zmiana byłaby dużo łatwiejsza do wprowadzenia w przypadku tego podatku. Stawki podatkowe nie powinny być zróżnicowane w zależności od formy i rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej. Należałoby zatem objąć prowadzenie działalności gospodarczej jednym podatkiem 152 oraz znieść podatek od dywidend. Podmioty gospodarcze nie powinny bowiem podejmować swoich decyzji co do formy prowadzenia działalności gospodarczej oraz sposobów jej finansowania, kierując się przesłankami o charakterze podatkowym. Tymczasem obecnie istnieją trzy podsystemy podatkowe dla osób prowadzących działalność gospodarczą: jeden dla osób prawnych, jeden dla osób fizycznych oraz całkowicie osobny dla rolników. Działalność gospodarcza prowadzona przez osoby fizyczne opodatkowana jest w uproszczeniu 19-procentową stawką, zaś podejmowana przez osoby prawne realną stawką w wysokości 34,41 proc. Jest tak, ponieważ dochody wypracowane przez osoby prawne opodatkowane są dwukrotnie, raz na poziomie zysku wypracowanego przez firmę (19 proc.) i drugi raz podczas wypłaty dywidendy (19 proc.). W ten sposób sztucznie wspiera się prowadzenie działalności przez osoby fizyczne względem osób prawnych 153, co negatywnie wpływa na akumulację kapitału (której sprzyja konstrukcja spółek kapitałowych) i wzrost gospodarczy. Co więcej, spółka nie może zaliczyć dywidendy do kosztów uzyskania przychodu, podczas gdy przysługuje jej takie prawo w odniesieniu do odsetek. Taki stan rzeczy wpływa na wzrost zadłużenia podmiotów gospodarczych oraz ich relatywnie niską kapitalizację (Rzońca et al., s ). Brak zróżnicowania stawek podatkowych czy szerzej: podatków w zależności od rodzaju prowadzonej (przedmiotu) działalności gospodarczej oznaczałoby również objęcie działalności rolniczej podatkiem dochodowym. Wyłączenie działalności rolniczej spod opodatkowania podatkiem dochodowym jest niezgodne z zasadą sprawiedliwego opodatkowania. Hamuje to także przepływ ludzi między rolnictwem i resztą gospodarki, zachęcając ludzi do pozostawania w mało wydajnym systemie rolnym (Rosiński, 2010, s ) 154. Włączenie rolników w powszechny system emerytalno-zdrowotny i reżim podatku dochodowego oznaczałoby istotne wpływy do budżetu, które można by było wykorzystać na obniżkę obciążeń podatkowych dla wszystkich podatników 155. Proponowana zmiana nie tylko zwiększyłaby neutralność (a więc i efektywność ekonomiczną systemu), ale także mogłaby go znacznie uprościć poprzez usunięcie przepisów o działalności gospodarczej z ustawy o PIT, a także pozytywnie 151 Powyższe obliczenia są, rzecz jasna, jedynie szacunkowe. Niemniej są zbieżne z tym, że w 2012 r. podatek należny (a więc po wszelkich zwolnieniach i odliczeniach) wyniósł 13,06 proc. dochodu. Obliczenia na podstawie danych publikowanych przez Ministerstwo Finansów (2013c). 152 Warto zauważyć, iż objęcie opodatkowania dochodów zarówno osób fizycznych, jak i prawnych z działalności gospodarczej było wpisane już do Białej księgi podatków (Ministerstwo Finansów, 1998), jak i Strategii podatkowej Ministerstwa Finansów (2004) przyjętej na posiedzeniu Rady Ministrów 6 stycznia 2004 r. 153 W 2011 r. 92 proc. przedsiębiorstw było prowadzonych jako działalność gospodarcza osób fizycznych (Tarnawa, Zadura-Lichota, 2013). 154 Według danych Eurostatu (2014b) na koniec 2012 r. 12,18 proc. wszystkich zatrudnionych w Polsce pracowało w rolnictwie, podczas gdy średnia dla UE wyniosła 4,62 proc. 155 Według obliczeń Kuli (2012, s. 116) objęcie rolników liniowym podatkiem dochodowym o stawce 19 proc. i opłacaniu przez nich minimalnej stawki na ZUS i NFZ dałoby ok. 13,6 mld PLN wpływów, które trzeba byłoby jednak skorygować o utratę wpływów ze składek płaconych na KRUS (ok. 1,4 mld PLN) i podatku rolnego (ok. 1,23 mld PLN). Przeznaczona kwota pozwoliłaby na np. obniżenie składki rentowej o ok. 3 p.p., co znacząco obniżyłoby klin podatkowy. 294

295 oddziaływać na wzrost gospodarczy poprzez obniżenie opodatkowania dochodów z kapitału (zniesienie opodatkowania dywidendy). Likwidacja podatków i opłat 156 nierealizujących funkcji fiskalnych pozostawienie systemowi podatkowemu wyłącznie funkcji fiskalnej pociąga za sobą likwidację wielu istniejących podatków (bądź opłat), które tej funkcji nie realizują. Na poziomie budżetu centralnego warto by rozważyć likwidację podatku tonażowego (0, proc. dochodów budżetu, czyli 7 tys. PLN), podatku od gier (0,44 proc.), podatku od niektórych kopalin (0,72 proc.) (Ustawa budżetowa, 2014) czy podatku od zysków kapitałowych (0,33 proc.) (NIK, 2013). Jednostki płacące dwa pierwsze podatki mogą rozliczać się na ogólnych zasadach dotyczących, odpowiednio, podatku dochodowego oraz VAT. Podatek od niektórych kopalin jest de facto podatkiem podmiotowym, co stawia pod znakiem zapytania jego zgodność z zasadą równości. Podatek od zysków kapitałowych, o czym będzie jeszcze mowa, negatywnie wpływa na skłonność do oszczędzania i wielkość inwestycji. Na poziomie jednostek samorządu terytorialnego warto by rozważyć likwidację (lub konsolidację) co najmniej kilku podatków bądź opłat, których samodzielny udział w dochodach wynosi poniżej 1 proc. Są to podatek leśny (0,3 proc.), podatek od spadków i darowizn (0,3 proc.), PIT opłacany w formie karty podatkowej (0,1 proc.), opłata skarbowa (0,6 proc.), opłata eksploatacyjna (0,4 proc.), opłata targowa (0,2 proc.) oraz inne opłaty, które są uwzględnianie w zbiorczej pozycji pozostałe dochody, takie jak opłata od posiadania psów, opłata melioracyjna, opłata elektryfikacyjna, opłata za korzystanie ze środowiska naturalnego itd. (Ministerstwo Finansów, 2013e). Pobór tych opłat i podatków wydaje się nieracjonalny z perspektywy fiskalnej, gdyż wpływy z nich osiągane są niewielkie, a przyczyniają się do rozbudowy administracji oraz skomplikowania systemu podatkowego (zwłaszcza, że występują liczne zwolnienia od pobierania tychże podatków bądź opłat). Warto tutaj zauważyć, iż podatek od spadków i darowizn osłabia bodźce do pracy lub oszczędzania, gdyż jest podatkiem od majątku (którego źródłem jest dochód z pracy lub z kapitału), co jest kolejnym argumentem na rzecz jego zniesienia. Jeśli chodzi o podatek leśny, to wydaje się, że właściwa byłaby jego konsolidacja wraz z podatkiem rolnym oraz podatkiem od nieruchomości, gdyż podatki te pozostają wobec siebie w swoistej konkurencji i przeplatają się one zarówno w ujęciu podmiotowym, jak i przedmiotowym (Etel, 1999) 157. Już samo określenie funkcji systemu podatkowego pociąga za sobą radykalne zmiany. Jeśli bowiem jego cel określimy jako efektywny pobór danin publicznych, to przy stałym zadanym dochodzie do zebrania, najlepszy system będzie taki, który uczyni to w możliwie najtańszy sposób. Implikuje to więc budowę jak najprostszego systemu podatkowego, a więc takiego, który składałby się z podatków liniowych o możliwie szerokiej bazie. Neutralny system podatkowy zwiększa bowiem efektywność alokacyjną, co 156 W literaturze przedmiotu nie występuje jednolita definicja podatku, niemniej wydaje się za zasadne, by w kontekście rozważań nad systemem podatkowym za podatek z ekonomicznego punktu widzenia uważać także składki na ubezpieczenia społeczne (tzw. parapodatki) oraz przynajmniej część opłat lokalnych (Szczodrowski, 2007, s. 67, przyp. nr 45). 157 Powodzenie reformy opodatkowania nieruchomości i gruntów, np. wprowadzenie podatku katastralnego, zależałoby jednak od ustalenia odpowiedniej stawki podatkowej i wprowadzenia nieskomplikowanego systemu taksacyjnego. 295

296 przyczynia się do większej produktywności i wyższego standardu życia w długim okresie (Leibfritz et al., 1997, s. 25). Wyzwanie 2: Jak zmniejszyć obciążenia podatkowe, przede wszystkim pracy i kapitału? Zdefiniowane celu systemu podatkowego nie determinuje kompletnie jego budowy. Na system podatkowy składa się bowiem wiele różnych elementów. Jednym z najważniejszych jest wysokość podatków zbieranych przez państwo. Jest to kluczowa kwestia, gdyż system nie tylko musi być prosty, ale nie powinien charakteryzować się (nadmiernym) fiskalizmem 158. W 2012 r. dochody podatkowe (wraz ze składkami na ubezpieczenia społeczne) w relacji do PKB wyniosły w Polsce 32,5 proc. Co prawda było to poniżej średniej dla UE, która wyniosła w tym roku 40,1 proc. (dla OECD było to 34,1 proc.), jednak jest wątpliwe, czy UE jest właściwą grupą porównawczą. Polska, aby zmniejszyć swój dystans do średniej unijnej (pod względem PKB per capita), powinna rozwijać się znacznie szybciej od średniej 159. Jednym z czynników wzrostu gospodarczego mógłby być właśnie poziom opodatkowania. Nie licząc Czech i Węgier wszystkie kraje naszego regionu (tzn. Litwa, Łotwa, Estonia, Słowacja, Rumunia, Bułgaria) mają niższy udział dochodów podatkowych w PKB 160. Uwzględniając Polskę, średnia w 2012 r. wyniosła 29,39 proc., zaś uwzględniając jeszcze Czechy i Węgry 31,1 proc. (Eurostat, 2014a). Wydaje się zatem, że istnieją poważne przesłanki za obniżką obciążenia podatkowego. Oczywiście, takiej zmianie powinna towarzyszyć zmiana po stronie wydatków. Nie jest jednak wykluczone biorąc pod uwagę wielkość szarej strefy w Polsce szacowaną w 2012 r. na 25 proc. PKB (Schneider, 2013) że obniżka podatków (zwłaszcza jeśli towarzyszyłoby jej uproszczenie całego systemu) nie wiązałaby się (przynajmniej w średnim i dłuższym okresie) ze spadkiem wpływów podatkowych. Rozwiązanie 2: Obniżenie obciążenia podatkowego, przede wszystkim pracy i kapitału Kluczowa jest kwestia tego, jakie podatki powinny zostać obniżone albo, uogólniając, w jakim stopniu powinny być opodatkowane poszczególne czynniki produkcji. Chodzi zatem o ustalenie zakresu podmiotowego systemu podatkowego. Jest to niezwykle istotne, gdyż decyduje on o alokacji czynników produkcji. Neutralność (rozumiana tutaj z makroekonomicznego punktu widzenia) wymagałaby, aby zarówno praca, jak i kapitał (a także konsumpcja oraz produkcja) były opodatkowane w zbliżony do siebie sposób. Rozważając to zagadnienie należy mieć jednak na uwadze to, że każda reforma systemu podatkowego powinna brać pod uwagę sytuację makroekonomiczną danego kraju 158 Istotne znaczenie zasady unikania (nadmiernego) fiskalizmu i ochrony źródeł podatkowych dostrzegali już ekonomiści klasyczni zob. np. Smith (1954) czy Say (1960). 159 Jak uważa Grądalski (2006, s. 218), przy założeniu luki rozwojowej pomiędzy Polską a starą Piętnastką szacowanej w 2006 r. na około 30 lat, racjonalna skala fiskalizmu w Polsce powinna odpowiadać przeciętnemu fiskalizmowi tamtych państw w okresie, gdy były na poziomie zbliżonym do obecnego poziomu rozwoju Polski, czyli powinna być co najmniej o jedną piątą niższa. 160 Poza tym, wiele państw wysoko rozwiniętych ma mniejsze wpływy podatkowego w porównaniu do PKB. Są to m.in. Nowa Zelandia, Japonia, Szwajcaria, Kanada, Australia, Chile, Korea czy USA (OECD, 2013a). 296

297 (Grądalski, 2006, s. 257). W przypadku Polski jest to nadmierny fiskalizm 161 stąd potrzeba obniżenia ciężarów podatkowych, a przynajmniej neutralnego charakteru reformy dla budżetu relatywnie wysoka stopa bezrobocia i jednocześnie niska stopa zatrudnienia oraz potrzeba długofalowego i zrównoważonego rozwoju gospodarczego (aby zmniejszyć lukę rozwojową w stosunku do państw Zachodu). Stąd wynika przesłanka za obniżeniem opodatkowania pracy oraz kapitału. Obciążenie pracy jest w Polsce relatywnie wysokie. Po pierwsze, najniższa stawka PIT (18 proc.) w 2010 r. była powyżej średniej OECD, która wyniosła 15,5 proc (OECD, 2012, s ). Po drugie, drugi próg podatkowy jest relatywnie niski w 2012 r. wyniósł on tylko 2,6-krotność przeciętnego rocznego wynagrodzenia, podczas gdy średnia dla państw OECD wynosiła 4,2 (OECD, 2013d). Po trzecie, równie nisko plasował się poziom, przy którym podatnik zaczynał płacić podatki (w przypadku Polski równał się on wysokości ryczałtowych kosztów uzyskania przychodu pomniejszonej o kwotę wolną od podatku 162 ). W Polsce w 2010 r. było to 0,25 przeciętnego wynagrodzenia, podczas gdy średnia dla OECD wynosiła 0,33 (OECD, 2012, s ). Wydaje się jednak, że nie jest najistotniejsza sama wysokość obciążeń, która jest redukowana przez liczne ulgi, lecz przede wszystkim ich struktura. W Polsce relatywnie wysokie są składki na ubezpieczenia społeczne, które bezpośrednio opodatkowują pracę 163. W 2011 r. wynosiły one aż 35,4 proc. wszystkich wpływów podatkowych (11,4 proc. PKB), podczas gdy średnia (nieważona) dla OECD wynosiła 26,2 proc. i 9,1 proc. PKB (OECD, 2013b). Co więcej, udział składek na ubezpieczenia społeczne w pozapłacowych kosztach pracy jest w Polsce od lat bardzo wysoki. Przykładowo, w 2011 r. wyniósł on aż 82,8 proc., podczas gdy średnia dla państw UE należących do OECD wynosiła 67,6 proc. Taka struktura wynikała z bardzo niskiego (najniższego spośród analizowanych państw) udziału podatku dochodowego w przeciętnym wynagrodzeniu w wysokości 5,9 proc., podczas gdy średnia wynosiła 13,6 proc. (Rosiński, 2013, s ). Z tego płynie wniosek, iż obniżka składek płaconych nominalnie przez pracodawców, które są szczególnie wysokie 164, powinna być preferowanym sposobem obniżania podatków dla przedsiębiorców (potwierdza to w pewnym sensie ranking Doing Business 2014 (Bank Światowy, 2013) Polska zajęła w nim 81 pozycję pod względem wysokości podatku dochodowego (profit tax) i dopiero 154 pod względem wysokości pozapłacowych kosztów pracy (labour tax and contributions). Choć może wydawać się, że klin podatkowy w Polsce nie jest relatywnie wysoki, to jednak rzeczywistość jest nieco bardziej złożona. W 2012 r. wyniósł on 35,5 proc. kosztów pracy, czyli mniej więcej tyle samo co średnia dla OECD w tym okresie (35,6 proc.). 161 Grądalski (2006, s. 218) uważa, że przejawia się on m.in. w braku społecznej akceptacji dla dalszego wzrostu obciążeń fiskalnych, w niskiej społecznie ocenie oferowanych przez państwo dóbr publicznych i w niepokojąco wysokim udziale szarej strefy w tworzeniu PKB. 162 Kwota wolna od podatku jest niższa niż w wielu państwach. W Polsce wynosi ona 8,56 proc. przeciętnej płacy, zaś np. przypadku Niemiec 19,17 proc. (OECD, 2012d; OECD, 2012e). 163 PIT stanowi podatek od dochodów osób fizycznych, które nie muszą ich osiągać wyłącznie z pracy. 164 W 2012 r. składka płacona po stronie pracodawcy wyniosła 17,8 proc. płacy brutto, podczas gdy średnia dla OECD wahała się między 9,2 9,9 proc. w zależności od poziomu płacy, stanu cywilnego i liczby posiadanych dzieci przez pracownika (OECD, 2013c, s. 84). 297

298 Po pierwsze, powyższe dane dotyczą wysokości klina podatkowego dla samotnego pracownika zarabiającego przeciętne wynagrodzenia. Jednak jego wysokość w Polsce różni się w zależności od wysokości płacy, stanu cywilnego i liczby posiadanych dzieci przez pracownika. Przykładowo, wartość klina podatkowego dla samotnego pracownika, ale zarabiającego 67 proc. przeciętnego wynagrodzenia wyniosła w Polsce 34,6 proc. w 2012 r., czyli już powyżej średniej dla OECD (32 proc.). Podobnie powyżej średniej dla OECD kształtują się wartości klina podatkowego dla osoby samotnej z dwójką dzieci i zarabiającej 67 proc. przeciętnego wynagrodzenia (29,6 proc. vs. 16,8 proc.) 165. Po drugie, istnieje wiele państw, które mają znacznie niższą wysokość klina podatkowego. W przypadku samotnego pracownika zarabiającego przeciętne wynagrodzenie są to m.in.: Islandia, UK, USA, Japonia, Kanada, Australia, Szwajcaria, Korea, Izrael, Meksyk, Nowa Zelandia czy Chile (OECD, 2013c, s. 15). Po trzecie, Rosiński (2013, s ) zauważa, że metodologia OECD nie uwzględnia wszystkich obciążeń pozapłacowych, m.in. płatności na rzecz Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych czy PFRON. Szacował on, że płacowy klin podatkowych w 2013 r. wyniesie 40,81 proc. przeciętnego wynagrodzenia. Obecny system podatkowy jest w porównaniu do innych państw niekorzystny dla osób nisko zarabiających. Obniżka opodatkowania pracy powinna zatem polegać na oprócz omówionej wcześniej obniżce stawki PIT redukcji składek na ubezpieczenie społeczne 166, zwłaszcza dla osób nisko zarabiających. Można by było to osiągnąć poprzez wprowadzenie kwoty wolnej od oskładkowania lub uzależnienie wysokość składek od wieku osoby młodsze, statystycznie mniej zarabiające, płaciłyby niższe składki (Rzońca et al., 2008, s ) 167. Kapitał w Polsce jest relatywnie wysoko opodatkowany. Co prawda, średnio w OECD generował on 33,5 proc. dochodów podatkowych, podczas gdy w Polsce 20,2 proc., jednak w państwach regionu ten udział był jeszcze niższy: Estonia 20 proc., Węgry 16,5 proc., Słowacja 17,9 proc. (OECD, 2013b). Choć sama stawka podatku CIT nie jest jak na standardy światowe wysoka (choć wyższa niż w wielu państwach regionu, takich jak np. Rumunia, Bułgaria, Słowenia, Litwa, Łotwa), to już pod kątem całkowitego opodatkowania kapitału Polska wypada gorzej. Jest tak ze względu na istnienie 165 Poniżej średniej dla krajów OECD kształtuje się również udział pozapłacowych kosztów pracy dla innych kategorii społecznych, takich jak małżeństwo z dwójką dzieci, w którym jedna osoba pracuje i otrzymuje przeciętną płacę (29,6 proc. vs. 26,1 proc.); małżeństwo z dwójką dzieci, w którym jedna osoba zarabia przeciętne wynagrodzenie, zaś druga otrzymuje 33 proc. przeciętnego wynagrodzenia (30,9 proc. vs. 27,9 proc.); małżeństwo z dwójką dzieci, w którym jedna osoba zarabia przeciętne wynagrodzenie, zaś druga otrzymuje 67 proc. przeciętnego wynagrodzenia (32,2 proc. vs. 30,08 proc.); bezdzietne małżeństwa, w którym jedna osoba zarabia przeciętne wynagrodzenie, zaś druga otrzymuje 33 proc. przeciętnego wynagrodzenia (34,6 proc. vs. 32,7 proc.) (OECD, 2013c, s. 76). 166 Rzońca et al. (2008, s ) proponują likwidację składki na Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także redukcję stawki rentowej. Proponowane zmiany wymagałyby obniżenia wydatków publicznych. Ze względu jednak na prawdopodobne zaistnienie efektów podażowych warto w tym kontekście zauważyć, iż 4,6 proc. pracujących w pierwszych trzech kwartałach 2010 r. stanowili pracujący w szarej strefie (GUS, 2011) wymagana skala tego obniżenia byłaby mniejsza, niż by to wynikało po prostu z utraty wpływów na skutek niższych składek. 167 To drugie rozwiązanie wydaje się bardziej zgodne z postulowaną w tym artykule neutralnością podatkową, gdyż jednostki nie mają wpływu na swój wiek, a więc powinno ono w relatywnie niewielkim stopniu wpływać na ich decyzje gospodarcze. Ponadto, zauważmy, że na kwocie wolnej korzystaliby wszyscy płacący składki zarówno osoby wysoko, jak i nisko zarabiające. Podobny argument można zastosować wobec kwoty wolnej od podatku dochodowego dlatego lepszym rozwiązaniem, jeśli chodzi o pomoc dla najuboższych, wydają się prawidłowo, selektywnie adresowane wydatki socjalne, a nie powszechna kwota wolna od podatku. 298

299 opodatkowania dochodów kapitałowych. Tymczasem w wielu krajach zakres tego rodzaju opodatkowania jest węższy, a ciężar podatkowy niższy. Przykładem może być Estonia, gdzie odsetki od lokat bankowych nie są obłożone podatkiem, zaś zyski spółek są opodatkowane dopiero w momencie ich dystrybucji udziałowcom, czy Słowacja, gdzie podatku od dywidend nie ma. W innych państwach regionu należących do OECD na Węgrzech i w Czechach zarówno podatek od odsetek od lokat bankowych, jak i podatek od dywidend, jest niższy 168. W rezultacie, pomimo tego, że stawka CIT jest w Polsce wyższa tylko od trzech państw OECD, to obciążenie kapitału uwzględniające podatek od dywidendy jest wyższe już od 9 państw, zaś obciążenie kapitału uwzględniające podatek od zysków kapitałowych169 jest wyższe od 14 państw OECD (Harding, 2013). Struktura systemu podatkowego powinna być neutralna względem alokacji pomiędzy konsumpcją bieżącą a konsumpcją przyszłą (oszczędzaniem). Opodatkowanie kapitału, wpływając na alokację międzyokresową, skutkuje mniejszymi oszczędnościami i inwestycjami, co hamuje tempo wzrostu gospodarczego, którego Polska tak bardzo potrzebuje (Leibfritz et al., 1997, s. 12). Patrząc na oszczędności jako przyszłą konsumpcję jasno widać, iż podatek od oszczędności oznacza de facto podwójne opodatkowanie tego samego strumienia dochodu netto (a więc w sumie nawet potrójne), gdyż zaoszczędzone środki zostaną przecież w przyszłości przeznaczone na konsumpcję i opodatkowane podatkami konsumpcyjnymi. Podatek od dywidend jest równoważny z ekonomicznego punktu widzenia podwójnemu opodatkowaniu zysków, co ogranicza akumulację kapitału, wzrost inwestycji, produktywności, płac i standardu życia. Sprzyja też, jak mówiliśmy, nadmiernemu zadłużaniu się przedsiębiorstw, co naraża je na problemy płynnościowe podczas kryzysu gospodarczego (Ciżkowicz et al., 2012). Opodatkowanie dywidend (czy szerzej: dochodów kapitałowych) preferuje też system bankowy, kosztem rozwoju rynku kapitałowego. Może także prowadzić do powstawania błędnych inwestycji, podyktowanych tylko chęcią uniknięcia podatku i zatrzymaniem zysków w spółce (Carroll, 2010). Podatek od zysków kapitałowych nie przynosi istotnych dochodów do budżetu, a jego społeczne koszty są relatywnie wysokie. Rynek kapitałowy jest bowiem fundamentem każdej gospodarki rynkowej, na którym dochodzi do nieustannych zmian alokacji zasobów produkcyjnych społeczeństwa tak, aby jak najlepiej służyły one konsumentom. Co więcej, trzeba zaznaczyć, iż w Polsce opodatkowany jest relatywnie największy strumień dochodu z kapitału spośród państw UE. Baza podatkowa (chodzi o opodatkowanie kapitału) w stosunku do PKB wyniosła w 2011 r. 40,4 proc., podczas gdy dla większość państw ten współczynnik wahał się pomiędzy 20 a 35 proc. O ile szeroka baza podatkowa przy niskich stawkach wydaje się czymś pożądanym, to jednak w przypadku Polski wysoki ten współczynnik nie wynika raczej z tego, iż przedsiębiorcy nie unikają płacenia podatków (a więc z poszerzenia podmiotowego w odniesieniu do tego samego przedmiotu podatku), lecz z opodatkowania coraz większej liczby strumieni kapitałowych. 168 Obciążenie kapitału jest także niższe na Litwie i Łotwie. Według Eurostatu (2013) efektywne oprocentowanie kapitału w Polsce to w 2011 r. 18,3 proc. Na Litwie 5,5 proc., Łotwie 9,9 proc., Słowacji 14,8, Węgrzech 17,3, w Czechach 17,6 proc. 169 Warto zauważyć, iż np. podatek dochodowy z odpłatnego zbycia papierów w 2012 r. wyniósł zaledwie 0,95 mld PLN według Ministerstwa Finansów (2013, s. 37) podatek należny z tego tytuły wyniósł jeszcze mniej, gdyż 0,63 mld PLN czyli 0,38 proc. dochodów podatkowych (NIK, 2013, s. 69), a więc jego likwidacja nie pociągałaby istotnych skutków dla budżetu, zaś pozytywnie wpływałaby na tempo wzrostu gospodarczego. 299

300 Wydaje się, że szczególnie uderza to w gospodarstwa domowe i samozatrudnionych. Istotnie, efektywne obciążenie podatkiem dochodów kapitałowych tych grup społecznych wzrosło z 8,5 proc. w 1995 r. do 14,4 proc. w 2011 r., przewyższając arytmetyczną średnią unijną w wysokości 14,3 proc. (Eurostat, 2013, s. 258). Zarówno opodatkowanie dochodu z pracy, jak i kapitału powinno zostać obniżone 170. Zakładając brak redukcji wydatków publicznych, można by było tego dokonać pomijając efekty podażowe wynikające z uproszczenia systemu podnosząc VAT (ponad stawkę wynikającą z omówionej wcześniej propozycji zmian w zakresie tym podatku). Za taką zmianą przemawia szereg czynników. Po pierwsze, uważa się, że jest to podatek od konsumpcji i jako taki jego wpływ na wzrost gospodarczy jest niższy (Leibfritz et al., 1997, s. 12). Tymczasem obniżka przeciętnej stawki CIT o 2,5 punktu procentowego prowadzi według badań do przyśpieszenia tempa wzrostu gospodarczego o 0,2 0,3 punktu procentowego rocznie (Engen, Skinner, 1996). Po drugie, koszty poboru tego podatku są relatywnie niskie. Po trzecie, z badań wynika, że główną przeszkodą dla przedsiębiorców nie jest sama wysokość tego podatku, lecz przede wszystkim jego skomplikowany charakter i zmienne przepisy. Po czwarte, wydaje się, że podatek CIT bardziej wpływa na atrakcyjność inwestycyjną kraju. Wyzwanie 3: Jak uprościć, złagodzić i ustabilizować system podatkowy? Zasada pewności jest fundamentalną zasadą, którą powinien charakteryzować się każdy racjonalny system podatkowy. Tymczasem wydaje się, że ekonomiści nie doceniają obecnie należycie znaczenia powyższych cech polskiego systemu podatkowego, skupiając się często na analizie samych stawek czy skali podatkowych. Jak bowiem zauważył już Adam Smith (1954, s. 585; za: Szczodrowski, 2007, s. 32), pewność co do tego, ile każda jednostka ma zapłacić, jest sprawą tak wielkiej wagi, że nawet bardzo nierównomierne rozłożone podatki nie są w przybliżeniu złem tak wielkim, jak wielkim złem jest nawet mały stopień niepewności w tym względzie. Tymczasem na skutek relatywnie częstej zmienności przepisów 171 polski system podatkowy jest uważany za jeden z najmniej stabilnych systemów w Europie (Deloitte, 2012). Zmienność prawa podatkowego prowadzi wprost do reżimowej niepewności, która negatywnie oddziałuje na działalność gospodarczą 172 i ilość dokonywanych inwestycji (Higgs, 1997), a także do relatywnie częstego korzystania z interpretacji podatkowych na tle innych krajów europejskich (Deloitte, 2012), co podwyższa koszty prowadzenia działalności gospodarczej i funkcjonowania administracji skarbowej. 170 Nie znaczy to, że nie warto rozważyć redukcji także innych podatków, np. podatku od czynności cywilno-prawnych, który szczególnie negatywnie oddziałuje na rynek nieruchomości. 171 Jak zauważa Iniewski (2013), od momentu ich uchwalenia do końca 2012 r. ustawę o podatku dochodowym od osób fizycznych znowelizowano 219 razy, u stawę o podatku dochodowym od osób prawnych7 154 razy, a ustawę o podatku od towarów i usług 39 razy. To daje średnią ilość nowelizacji w jednym roku: prawie 10 nowelizacji w przypadku podatku dochodowego od osób fizycznych, ponad 7 w przypadku podatku dochodowego od osób prawnych oraz ponad 4 w przypadku podatku od towarów i usług. Do tego trzeba doliczyć znaczną liczbę rozporządzeń wykonawczych. 172 W badaniu The Global Competitiveness Report przepisy podatkowe są od lat wymieniane jako największa przeszkoda w prowadzeniu działalności gospodarczej w Polsce w 2013 r. uważało tak 22,3 proc. przedsiębiorców-respondentów. Co interesujące, i zgodne z przedstawioną wyżej opinią Smitha, mniej osób (11,3 proc.) uznało za największą przeszkodą wysokość stawek podatkowych (Schwab, 2013, s.316). 300

301 Polski system podatkowy jest nie tylko jednym z najmniej stabilnych, ale jest on także najbardziej skomplikowany spośród wszystkich państw OECD (Sustainable Governance Indicators 2011, 2011). To prowadzi do powstawania często sprzecznych przepisów, braku pewności u podatników, czy i w jakiej wysokości powinni zapłacić podatek, a także niskiej efektywności administracji skarbowej 173. Innymi słowy, częste zmiany i skomplikowany charakter najdobitniej dowodzą, iż polski system podatkowy wymaga radykalnej reformy. Rozwiązanie 3: Uczynienie systemu podatkowego bardziej przyjaznym dla podatników W poprzednich punktach postulowane były: likwidacja niektórych podatków i uproszczenie innych poprzez likwidację preferencji podatkowych i wprowadzenie podatków liniowych. Say (1960) pisał, że nie ma dobrych podatków, są tylko mniej lub bardziej złe. Takie działania z pewnością uczyniłyby obecnym system podatkowy mniej złym. Potrzebna jest jednak także zmiana wykraczająca poza modyfikacje skali podatkowej. Integralną częścią systemu podatkowego jest bowiem także aparat administracji skarbowej oraz zasady funkcjonowania systemu podatkowego (Walczak, 2003, s. 22). Jak bowiem zauważył Dolata (2011, 25), system podatkowy składa się nie tylko z podatków, ale także z norm prawnych regulujących ogólne zasady stosowania szczegółowych rozwiązań oraz odpowiedzialność i uprawnienia zarówno podmiotów zobowiązanych do uiszczenia podatku, jak i podmiotów zobowiązanych do jego poboru. Naczelną zasadą funkcjonowania szeroko rozumianej administracji skarbowej powinna być łacińska paremia in dubio pro tributa ( w razie wątpliwości na korzyść podatnika ). Choć teoretycznie obowiązuje ona w Polsce, to jednak w praktyce często istnieje prywat wartości fiskalnych nad sferą praw podmiotowych podatnika (Szewc, Broniecki, 2011). Potrzebne są zatem: zmiany ordynacji podatkowej polegające m.in. na jasnym określeniu nie tylko praw podatnika, ale także zakresu, czasu trwania i uprawnień organów prowadzących czynności sprawdzające, kontrole oraz postępowania podatkowe. Innymi słowy, administracja skarbowa powinna mieć jak najmniejszy zakres władzy dyskrecjonalnej. Dlatego należy negatywnie ocenić założenia projektu ustawy o zmianie ustawy Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw (2014) w zakresie wprowadzenia ponownego przywrócenia klauzuli przeciwko unikaniu opodatkowania. złagodzenie kar za przewinienia podatkowe, które często są przejawem fiskalizmu chodzi tutaj m.in. o 30-procentową sankcję VAT 174. W wielu krajach ogranicza się relacje o charakterze represyjnym czy sankcyjnym, na rzecz wzajemnego zaufania i tolerancji organów dla mniej znaczących uchybień podatkowych (Iniewski, 2013, s. 16); 173 Co częściowo obrazuje stopień ściągalności zaległych podatków, który w latach zmniejszył się z 1,37 proc. do 1,05 proc. Nie chodzi nam bynajmniej o to, że więcej podatków powinno trafiać do administracji skarbowej przeciwnie, zwiększając jej skuteczność, można by zmniejszyć stawki podatkowe dla wszystkich podatników. W 2011 r. kwota zaległości podatków przekraczających ponad 1 mln PLN wyniosła 27,87 mld PLN (ECDDP, 2013), czyli dla porównania była ponad dwunastokrotnie większa niż wielkość zebranych podatków CIT w 2012 r. 174 Ekonomiści klasyczni uważali, że kary skarbowe stanowią dodatkowe obciążenia dla podatników i jako takie mogą jedynie przyczynić się do spadku działalności gospodarczej (Szczodrowski, 2007, s. 34). 301

302 wydłużenie vacatio legis, które obecnie jest bardzo krótkie i standardowo wynosi oficjalnie 14 dni (chyba że akt normatywny określi termin dłuższy), co przy częstych zmianach prawa nie daje podatnikom wystarczająco dużo czasu na zapoznanie, zrozumienie i przygotowanie się do zmian zmiany w prawie podatkowym absolutnie nie powinny wchodzić w życie w ciągu obowiązującego okresu rozliczeniowego (jak to się dzieje w przypadku np. podatków rozliczanych miesięcznie przy dwutygodniowym vacatio legis) czy z zaledwie kilkutygodniowym czy kilkumiesięcznym wyprzedzeniem podyktowanym względami fiskalnymi. W znowelizowanej ordynacji podatkowej powinien pojawić się zapis ustalający jednolite vacatio legis w stosunku do wszystkich zmian w prawie podatkowym (obecnie różni się ono w zależności od ustawy czy rozporządzenia); zmiany terminów podatkowych chodzi tutaj m.in. o zbyt krótkie terminy na zapłatę niektórych podatków (np. tylko dwa tygodnie na zapłatę podatku od czynności cywilnoprawnych), rozliczenie VAT naliczonego czy relatywnie długi termin zwrotu tegoż podatku w porównaniu do standardów międzynarodowych, co negatywnie oddziałuje na płynność przedsiębiorstw; redukcja liczby płatności podatkowych przedsiębiorcy w ciągu roku dokonują 18 płatności podatkowych (Bank Światowy, 2013). Są to np. miesięczne zaliczki na podatki dochodowe oraz płatności VAT-u i podatku od nieruchomości. Tymczasem w wielu krajach podatki płacone są w cyklu kwartalnym bądź dłuższym (Rzońca et al., 2008, s ). Częste płatności powodują wzrost kosztów związanych z ich obsługą oraz poborem (zwłaszcza jeżeli te obciążenia są relatywnie niewielkie, jak to często ma miejsce w przypadku podatku od nieruchomości); likwidacja wyłączeń z kosztów uzyskania przychodu zamiast enumeratywnie wyliczać wyjątki od tego, co można uznać za koszt uzyskania przychodu, powinno się wrócić do ogólnej zasady, że racjonalne i legalne wydatki związane z działalnością gospodarczą mogą być zaliczane do kosztów uzyskania przychodów (Rzońca et al., 2008, s ). Wyjątki psują bowiem zasadę i gros sporów podatkowych wynika właśnie z różnych interpretacji, czy dany wydatek można zaklasyfikować do kategorii podlegającej wyłączeniu z kosztów uzyskania przychodów. Co więcej, ustawodawca, poprzez poszerzanie listy wyłączeń, może w niebezpośredni sposób zmniejszać efektywną stopę podatkową. Jak podaje Blikle (2007, s. 2 3), liczba wyłączeń zwiększyła się z początkowych 21 w 1989 r. do ponad 70 w styczniu 2007r. Za szczególnie cenną zmianę należałoby uznać możliwość jednorazowego zaliczenia wydatków inwestycyjnych w koszty uzyskania przychodu. Zwiększyłoby to skłonność do inwestycji oraz uprościło system podatkowy poprzez eliminację ustawowych stawek amortyzacyjnych i kończąc spory co do zasad amortyzacji; 302

303 wprowadzenie jednolitej interpretacji podatkowej chodzi o ujednolicenie polityki fiskalnej we wszystkich izbach skarbowych i ograniczenie często całkowicie odmiennych interpretacji 175 ; inne usprawnienia, takie jak m.in. formułowanie bardziej jasnych przepisów, zwiększenie możliwości stosowania metody kasowej przy VAT, redukcja ograniczeń w odliczeniach VAT związanych z wydatkami inwestycyjnymi, większa zbieżność prawa podatkowego z prawem bilansowym, szersze upowszechnienie możliwości płacenia podatków drogą elektroniczną 176, wprowadzenie częściowego (wstępnego) wypełniania zeznań podatkowych przez administracja skarbową 177. Zauważmy, że znaczna część przedstawionych powyżej propozycji nie wpływałaby bezpośrednio na wysokość zobowiązań finansowych (choć zmniejszałaby w okresie przejściowym płynność Skarbu Państwa w wyniku np. rzadszych płatności), a więc byłaby neutralna dla budżetu (oprócz likwidacji wyłączeń z kosztów uzyskania przychodu), jednak znacznie zmniejszyłaby uciążliwość szeroko rozumianego systemu podatkowego w Polsce. Przewidywany wpływ proponowanych zmian W niniejszym rozdziale przedstawiliśmy główne wyzwania stojące przed polskim systemem podatkowym i kierunki jego pożądanych reform. Choć nasza propozycja nie jest bardzo radykalna w tym sensie, że przewiduje zmiany w obrębie istniejących podatków (bez wprowadzania nowych) 178 oraz nie zakłada drastycznych cięć wydatków publicznych to jednak wierzymy, że przyniosłaby ona wymierne korzyści. Istotną barierą wzrostu gospodarczego w Polsce są bowiem regulacje administracyjno-prawne, które mogłyby zostać w dużej mierze zniesione bez konieczności poniesienia znacznych nakładów, a wyłącznie poprzez skonstruowanie spójnego i stabilnego systemu podatkowego. Należy zauważyć, że choć na powyższe problemy wskazuje większość badaczy i praktyków życia gospodarczego to jednak w literaturze nie istnieje zbyt wiele propozycji kompleksowej reformy systemu podatkowego. Zazwyczaj uwaga skupiana jest na poszczególnych jego elementach, takich jak określone podatki, stawki czy skale podatkowe (np. Żyżyński, 2008), lub wybranych branżach (np. Wołowiec, 2003). Jak dotychczas, najbardziej radykalną systemu podatkowego zaproponowało Centrum im. Adama Smitha (2010), proponując likwidację podatków bezpośrednich oraz wszystkich składek na ubezpieczenie społeczne i postulując w zamian powszechne wprowadzenie podatku obrotowego oraz podatku od kapitału własnego. Jest to z pewnością propozycja interesująca, która 175 Według 81 proc. respondentów badania Świadomy podatnik brak jednoznacznych przepisów stanowi najczęstszą przyczynę naruszania praw podatnika (Iniewski, 2013, s. 5). 176 W Polsce w 2011 r. tylko 11 proc. deklaracji zostało złożonych w ten sposób (OECD, 2013f, s ). 177 Takie rozwiązanie (pre-filling) funkcjonuje z powodzeniem w wielu krajach. W 2011 r. najpełniej tę metodą stosowała w przypadku PIT Finlandia, w której aż 95 proc. zeznań zostało całkowicie wypełnionych przez administrację skarbową, zaś pozostałe zostały wypełnione częściowo (OECD, 2013f, s. 238). 178 Jest to motywowane tym, że zmiany w systemach opodatkowania przebiegają na ogół ewolucyjnie trudno więc spodziewać się, aby zmiana logiki tradycyjnego systemu skierowanego na opodatkowanie dochodów na logikę systemu zorientowanego na opodatkowanie bieżącej konsumpcji (co byłoby bardziej neutralne) została przeprowadzana w wyniku jednorazowego aktu i cieszyła się poparciem politycznym i społecznym (Grądalski, 2006, s. 227). Nie można bowiem zapominać, iż w pewnej mierze podatki są jak myśliwi: najstarsi czynią najmniej szkody (Rosiński, 2010, s. 169). 303

304 znacząco obniżyłaby opodatkowanie pracy i uprościłaby obecny system podatkowy, jednak wiążę się ona również licznymi wadami. Po pierwsze, podatek od kapitału własnego negatywnie wpływałby na oszczędności i inwestycje, a także skłaniałby do finansowania długiem 179. Po drugie, podatek obrotowy oznacza nierównomierne rozłożenie obciążenia w zależności od rodzaju prowadzonej działalności m.in. od branży (przykładowo, branże usługowe, raczej niskokosztowe, odznaczają się często wyższymi marżami niż branże przemysłowe) czy od miejsca zajmowanego w pionowej strukturze produkcji (przykładowo, hurtownie często operują na bardzo niewielkich marżach). Ponadto, podatek obrotowy negatywnie mógłby oddziaływać na zwiększanie skali działalności (Rosiński, 2010, s. 169). Po trzecie, wydaje się, że powyższa propozycja jest niemożliwa do przeprowadzenia bez istotnych zmian w wydatkach publicznych i zasadach funkcjonowania systemu świadczeń socjalnych. Inną propozycją, choć obecnie już nieaktualną, była propozycja ekspertów Centrum Analiz Społeczno-Ekonomicznych odnośnie do ustanowienia jednolitej stawki podatków PIT, CIT i VAT w wysokości 15,5 proc., przy likwidacji wszystkich ulg i kwoty wolnej od podatku. Neneman i Piwowarski (2004) zakładali, że spadek przychodów z PIT i CIT wynikający z tej propozycji zostanie zrekompensowany wzrostem przychodów z VAT, którego ówczesna efektywna stawka wynosiła proc. Najbliższą propozycją do przedstawionej w niniejszej pracy zaproponowali Rzońca et al. (2008), również postulując zmniejszenie opodatkowania dochodów z pracy i kapitału, jak i uproszczenie całego systemu podatkowego, a także Ministerstwo Finansów (1998) w Białej Księdze Podatków, postulując ujęcie w jednej ustawie zarówno opodatkowania dochodów od osób fizycznych, jak i prawnych, wprowadzenie jednolitej stawki podatkowej oraz likwidację preferencji podatkowych (przy podwyższeniu jednakowoż kwoty dochodu zwolnionego z opodatkowania) przy obniżeniu stawki podatkowej do 22 proc. (CIT wynosił wtedy 36 proc., zaś stawki PIT 19, 30 i 40 proc.) 180. Proponowane zmiany znacznie uprościłyby polski system podatkowy, co zmniejszyłoby koszty płacenia podatków przez podatników, jak i koszty poboru przez administrację podatkową. Jednolite, niskie stawki podatkowe bez ulg, wyjątków i wyłączeń powinny zmniejszyć ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej, luki podatkowej oraz pola do nadużyć przez podatników, a także potrzebę kosztownych i nieprzyjemnych kontroli skarbowej i tym samym istotnie zmniejszyć szarą strefę. Uproszczenie systemu podatkowego wraz z obniżeniem opodatkowania pracy oraz likwidacją podatku od dochodów kapitałowych zwiększyłoby poziom zatrudniania oraz oszczędności i inwestycji, pozytywnie kontrybuując do wzrostu gospodarczego. 179 Z drugiej strony, zlikwidowany zostałby CIT. Jednak CIT sam w sobie (raczej podatek od dywidend i klasyfikacja kosztów uzyskania przychodu) nie wpływa na opłacalność finansowania długiem bądź kapitałem. 180 Inne propozycje zmian polskiego systemu podatkowego można znaleźć w np.: Rosiński (2010) oraz częściowo w KPMG (2008) i Iniewski (2013). 304

305 Studia Przypadku: Estonia i Rumunia Przykładem udanej reformy systemu podatkowego może być Estonia, która nie tylko ma dość niskie stawki podatkowe, ale przede wszystkim bardzo prosty system podatkowy, dzięki pionierskiemu wprowadzeniu w 1994 r. podatku liniowego od osób fizycznych i prawnych z tą samą 26-procentową stawką (obecnie 21 proc.). Co więcej, estoński system podatkowy jest wygodny dla podatników, którzy w 2011 r. deklaracje podatku od osób fizycznych złożyli w 94 proc. drogą elektroniczną (w Polsce tylko 11 proc. deklaracji zostało złożonych w ten sposób). System estoński jest jednocześnie tani (koszty poboru stanowiły jedynie 0,34 proc. zebranych podatków w 2011 r.), a także istotnie zachęca do inwestycji, gdyż od 2000 r. zyski zatrzymane w przedsiębiorstwach są całkowicie zwolnione z podatku CIT (obowiązek podatkowy następują z chwilą dystrybucji zysku, co znacznie też upraszcza system podatkowy, chociażby ze względu na brak problemu szacowania amortyzacji). Dzięki zmianom systemu podatkowego, Estonia we wspomnianym rankingu Doing Business 2014 uplasowała się pod względem płacenia podatków na 32 pozycji (7 płatności, 81 godzin, efektywna stawka podatkowa 49,4 proc.). Choć pomiar wpływu zmian w systemie podatkowym na gospodarkę nigdy nie będzie precyzyjny, należy zauważyć, że estońska gospodarka do czasu reformy była w stagnacji, zaś po jej wdrożeniu cieszyła się niebywałym wzrostem gospodarczym. Wpływy podatkowe się zwiększyły (m.in. na skutek redukcji szarej strefy i większej aktywności gospodarczej), przyczyniając się do powstania i utrzymywania się przez wiele nadwyżki budżetowej, bezrobocie spadło, a kraj zaczął odnotowywać niebywały napływ inwestycji zagranicznych (Basham, Mitchell, 2008) 181. Na uwagę zasługuje fakt, iż na reformy w 2000 r. zdecydowano się na skutek częściowej erozji systemu z 1994 r., od kiedy to ustawa podatkowa była zmieniana 34 razy, prowadząc do stopniowego zmniejszania się bazy podatkowej. Nie jest trudno zauważyć, iż podobna erozja zdaje się zachodzić w Polsce. Przykładem nie w pełni udanej reformy systemu podatkowego może być Rumunia. Kraj ten w 2005 r. wprowadził podatek liniowy (zarówno w odniesieniu do PIT, jak i CIT) w wysokości 16 proc., jednak wydaje się, że zmiany nie wynikały z przemyślanej, długoterminowej strategii. W rezultacie rumuńskie prawo podatkowe jest, obok polskiego, jednym z najbardziej niestabilnych w Europie (Deloitte, 2012) i podlega częstym zmianom, nierzadko odnosząc się do trwającego roku rozliczeniowego, co prowadzi do istnienia znacznej podatkowej niepewności (tax uncertainty). Przykład Rumunii pokazuje, że wysokość stawek podatkowych (czy nawet charakter skali podatkowych) jest bardzo ważnym, ale nie jedynym czynnikiem rzutującym na charakter systemu podatkowego 182. Niezmiernie istotnym elementem pozostaje administracja skarbowa, która pozostaje piętą achillesową rumuńskiego systemu podatkowego (Deloitte, 2009). Rząd tego kraju zamiast całkowicie skupić się na dalszym upraszczaniu systemu podatkowego (zwłaszcza jeśli chodzi o VAT) i praktycznej implementacji zasady in dubio pro tributa postanowił zaostrzyć 181 Uproszczenie systemu podatkowego poprzez wprowadzenie podatku liniowego przyniosło podobne pozytywne skutki w innych krajach, np. w Rosji czy na Słowacji (Basham, Mitchell, 2008). 182 Dla jednostek liczy się bowiem nie nominalna, lecz efektywna stawka podatkowa, a ta zależy m.in. od listy wydatków, których nie można uznać za koszty uzyskania przychodu. Przykładowo, w połowie 2009 r. powiększyła się ona w Rumunii o wydatki na paliwo do aut służbowych (Deloitte, 2009, s. 8). 305

306 kary za niepłacenie podatków czy płacenie ich po terminie oraz istotnie podwyższył podatek VAT w 2010 r. z 19 do 24 proc., czyli jednej z najwyższych stawek w Europie (Adrian, Niculae, 2013). W rezultacie w rankingu Doing Business 2014 (Bank Światowy, 2013) Rumunia uplasowała się pod względem płacenia podatków na 134 pozycji (39 płatności, 200 godzin, efektywna stawka podatkowa 42,9 proc.), a więc jeszcze za Polską. Bibliografia: 1. Adrian S., Niculae M., Tax Evasion in Romania, International Journal of Academic Research in Accounting, Finance and Management Sciences, vol. 3, nr 1, Basham P., Mitchell C., Lessons from Abroad Flat Tax in Practice, [w:] Basham P., Mitchell C., The Impact and Cost of Taxation in Canada: The Case for Flat Tax Reform, The Fraser Institute, Blikle A., Państwo solidarne z fiskusem, Materiał przedstawiony na konferencji Towarzystwa Ekonomistów Polskich Tendencje i perspektywy rozwoju polskiej gospodarki, Warszawa, 15 października Bradford D. F., Untangling the income tax, Harvard University Press, Burman L. E., Geissler Ch., Toder E. J., How Big Are Total Individual Income Tax Expenditures, and Who Benefits from Them?, The American Economic Review, vol. 98, nr 2, Carroll R., The Economic Effects of the Lower Tax Rate on Dividends, Tax Foundation Special Raport, nr 181, Centrum im. Adama Smitha, Plan ratunkowy dla finansów publicznych, Orędownik ustawodawczy nr 1. Jak zmienić system?, sierpień 2010 r. 8. Ciżkowicz P., Opala P., Rzońca A., Rola systemu podatkowego przed, w trakcie i po kryzysie finansowym, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny, Rok LXXIV zeszyt 1, Dickson I., White D., Tax Design Insights From The New Zealand Goods And Services Tax (GST) Model, Centre for Accounting, Governance, and Taxation Research of School of Accounting and Commercial Law of Victoria University of Wellington Working Paper Series, nr 60, Dolata S., Podstawy wiedzy o polskim systemie podatkowym, wydanie 2, Wolters Kluwer Polska, Warszawa, ECDDP, Koszty ściągalności podatków w Polsce na tle innych krajów w latach , , data dostępu: r. 12. Engen E. M., Skinner J., Taxation and Economic Growth, NBER Working Paper Series, nr 5826, Etel L., Reforma systemu opodatkowania nieruchomości, Biuro Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu, raport nr 155, Eurostat, Taxation trends in the European Union, /tax_structures/2013/report.pdf, 2013, data dostępu: r. 15. Gaudamet P. M., Molinier J., Finanse publiczne, tłum. Kisiel W., Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa,

307 16. Grądalski F., System podatkowy w świetle teorii optymalnego opodatkowania, Szkoła Główna Handlowa w Warszawie, Warszawa, GUS, Praca nierejestrowana w Polsce w 2010 r., Informacje i opracowania statystyczne, Warszawa, Harding, M., Taxation of Dividend, Interest, and Capital Gain Income, OECD Taxation Working Papers, nr 19, OECD Publishing, , data dostępu r. 19. Higgs R., Regime Uncertainty Why the Great Depression Lasted So Long and Why Prosperity Resumed after the War, The Independent Review, vol. I, nr 4, MFW, Should Equity Be a Goal of Economic Policy?, Fiscal Affairs Department, , data dostępu: r. 21. Iniewski R., Model podatkowy MŚP, projekt Świadomy Podatnik, Rada Podatkowa Lewiatan, Warszawa, Kosek-Wojnar M., Zasady podatkowe w teorii i praktyce, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa, KPMG, Komentarz do raportu Paying Taxes 2009 The global picture. Aneks: Propozycje zmian w zakresie prawa podatkowego - ujęcie syntetyczne, zds.kprm.gov.pl/sites/default/files/analiza_kpmg_dla_zds.pdf, 2008, data dostępu: r. 24. Kula G., Próba oszacowania wpływów budżetowych z podatków dochodowych w rolnictwie i reformy KRUS, Gospodarka narodowa, nr 5 6, maj czerwiec Kurowski W., Funkcja fiskalna podatków w Polsce w latach dziewięćdziesiątych, Ruch prawniczy, ekonomiczny i socjologiczny, rok LX, zeszyt 3, 4, Leibfritz W., Thornton J., Bibbee A., Taxation and Economic Performance, OECD Economics Departmen Working Paper, nr 176, Łaszek A., Dlaczego obniżone stawki VAT powinny zostać zlikwidowane?, Analiza FOR, nr 23/2012, , data dostępu: r. 28. Mikrut A., Poznańska A., Strategia podatkowa przedsiębiorstwa, Zeszyty Naukowe Małopolskiej Wyższej Szkoły Ekonomicznej w Tarnowie nr 2 (13)/2009, t. 2, Ministerstwo Finansów, Biała księga podatków. Analiza obecnego systemu podatkowego propozycje zmian, , data dostępu: r. 30. Ministerstwo Finansów, Strategia podatkowa, Warszawa, Ministerstwo Finansów, Preferencje podatkowe w Polsce, nr 2, sce.pdf, 2011, data dostępu: r. 32. Ministerstwo Finansów, Preferencje podatkowe w Polsce, nr 3, Polsce.pdf, 2013a, data dostępu: r. 33. Ministerstwo Finansów, Informacja dotycząca rozliczenia podatku dochodowego od osób fizycznych za 2012 rok, Departament Podatków Dochodowych, Warszawa, b, data dostępu: r. 307

308 34. Ministerstwo Finansów, Informacja dotycząca rozliczenia podatku dochodowego od osób prawnych za 2012r., Departament Podatków Dochodowych, Warszawa, c, data dostępu: r. 35. Ministerstwo Finansów, Szacunkowe dane o wykonaniu budżetu państwa za okres styczeń - grudzień 2012r., Departament Budżetu Państwa, d, data dostępu: r. 36. Ministerstwo Finansów, Informacja z wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego za trzy kwartały 2013r., opublikowanej na stronie internetowej Ministerstwa Finansów, e, data dostępu: r. 37. Ministerstwo Gospodarki, Pomiar obciążeń administracyjnych w przepisach prawa gospodarczego, obciazen+administracyjnych,, 2010, data dostępu: r. 38. Mirrlees J., Adam S., Besley T., Blundell R., Bond S., Chote R., Gammie M., Johnson P., Myles G., Poterba J., Tax by Design: the Mirrlees Review, Oxford University Press, Myck M., Kundera M., Najsztub M., Oczkowska M., 2013, Finansowe wsparcie rodzin z dziećmi w Polsce w 2013 roku, Komentarze CenEA, r., pdf, data dostępu: r. 40. Neneman J., Piwowarski R., Jaki system podatkowy?, Centrum Analiz Społeczno-Ekonomicznych, Warszawa, NIK, Analiza Wykonania Budżetu Państwa i Założeń Polityki Pieniężnej w 2012 Roku, Warszawa, OECD, Tax Expenditures in OECD Countries, OECD, Special Feature: Trends in personal income tax and employee social security contribution schedule, Taxing wages 2011, ,data dostępu: r. 44. OECD, Total tax revenue as percentage of GDP, 2011, Revenue Statistics , 2013 Edition, a, data dostępu: r. 45. OECD, Tax revenue of main headings as percentage of total taxation, 2011, Revenue Statistics , 2013 Edition, b, data dostępu: r. 46. OECD, Taxing wages 2013, OECD Publishing, c, data dostępu: r. 47. OECD, Tax Administration Comparative Information on OECD and Other Advanced and Emerging Economies, f, data dostępu: r. 48. Opałka A., Neutralność Podatkowa Zarys Problemu, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego, nr 667, Finanse, Rynki Finansowe, Ubezpieczenia, nr 40, Rosiński R., Polski system podatkowy. Poszukiwanie optymalnych rozwiązań, wyd. 2, Difin, Warszawa,

309 50. Rosiński R., Zmiany płacowego klina podatkowego w wybranych krajach Unii Europejskiej w obliczu kryzysu finansów publicznych, , data dostępu: r. 51. Rzońca A., Czarnecka-Żochowska K., Pabiański T., Jak podatki mogą nas przybliżyć do cudu gospodarczego, Raport Fundacji FOR i PricewaterhouseCoopers, Warszawa, Say J. B., Traktat o ekonomii politycznej, PWN, Warszawa, Schneider F., Enste D. H., Shadow Economies: Size, Causes and Consequences, Journal of Economic Literature, nr 38/2000, Schneider F., Size and Development of the Shadow Economy of 31 European and 5 other OECD Countries from 2003 to 2012: Some New Facts, Smith A., Badania nad naturą i przyczynami bogactwa narodów, PWN, Warszawa, Stiglitz J. E, Ekonomia sektora publicznego, Warszawa, PWN, Szczodrowski G., Polski system podatkowy, Warszawa, PWN, Tarnawa A., Zadura-Lichota P. (red.), Raport o stanie sektora małych i średnich przedsiębiorstw w Polsce w latach , Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, Warszawa, Ustawa budżetowa na rok 2014 z dnia 24 stycznia 2014 r. (Dz. U. z 2014 r., poz. 162). 60. Walczak B., Systemy podatkowe: teoria i stan obecny polskiego systemu podatkowego, PTE, Szczecin, Wołowiec T., Reforma systemu opodatkowania nieruchomości w Polsce szansą pobudzenia rozwoju lokalnego i regionalnego samorządów terytorialnych, Studia Regionalne i Lokalne, nr 4 (14), Bank Światowy, Doing Business 2014: Understanding Regulations for Small and Medium-Size Enterprises. Washington, DC: Bank Światowy Group. DOI: / License: Creative Commons Attribution CC BY 3.0, , data dostępu: r. 63. Schwab K. (red.), The Global Competitiveness Report , World Economic Forum, Genewa, , data dostępu: r. 64. W. Szewc, M. Broniecki, Jeszcze raz o zasadzie in dubio pro tributa, Studencka Konferencja Naukowa Podatnik versus organ podatkowy, WPAiE UWr, 8 9 grudnia 2011 r, Założenia projektu ustawy o zmianie ustawy Ordynacja podatkowa oraz niektórych innych ustaw, , data dostępu r. 66. Zbroińska B., Publiczne koszty transakcyjne instytucji systemu podatkowego, Gospodarka narodowa, nr 11 12, Żyżyński J., Progresywny system podatkowy jako czynnik spójności ekonomicznej gospodarki, Nierówności Społeczne a Wzrost Gospodarczy / Uniwersytet Rzeszowski, zeszyt nr 12, Żyżyński J., Budżet i polityka podatkowa. Wybrane zagadnienia, PWN, Warszawa, Bazy danych: 1. Eurostat, Main national accounts tax aggregates, a, ostatnia aktualizacja r., pobrane r. 309

310 2. Eurostat, Employment by sex, age and economic activity (from 2008 onwards, NACE Rev. 2) , b, ostatnia aktualizacja r., data dostepu: r. 3. OECD, Table I.7. Top statutory personal income tax rate and top marginal tax rates for employees at the earnings threshold where the top statutory PIT rate, d, data dostępu: r. 4. OECD, Table I.1. Central government personal income tax rates and thresholds, e, data dostępu: r. 5. Sustainable Governance Indicators 2011, , data dostępu: r. 310

311 311

312 312

313 Część II. Kapitał Instytucjonalny: System wsparcia innowacji Młodzi Reformatorzy: Maria Biardzka Jacek Stachowski Ekspert Branżowy: Prof. Witold Orłowski 313

314 Upraszczając, proces tworzenia innowacji jest trzy etapowy (Rysunek 1.). Innowacje to pomysły ludzi (etap 1.). Jednak same pomysły to nie wszystko. Aby mogły mieć one znaczenie, muszą zaistnieć w gospodarce. To znaczy, że powinny zostać zamienione w biznes - czy to w postaci nowego produktu (innowacyjność produktowa) lub sposobu wytwarzania dóbr w sposób efektywniejszy (innowacyjność operacyjna). Do tego potrzebne są instytucje, które w łatwy sposób umożliwiają komercjalizację pomysłów (etap 2.). Nowe rozwiązania czy biznesy mają jednak znaczenie dopiero, gdy zaczynają rozprzestrzeniać się w całej gospodarce. Dzieję się tak, gdy rozwiązania wymyślone w jednej firmie, zaczynają pojawiać sie w kolejnych (lub dana firma wzrasta tak, że sama zaczyna uzyskiwać korzyści skali). Wówczas pojawiają się tzw. efekty spill-over, a cała gospodarka staje się bardziej innowacyjna. Rynek 1. Modelowy proces tworzenia innowacji Źródło: Opracowanie własne Aby innowacje mogły się pojawiać, rozwijać i rozprzestrzeniać potrzebne jest środowisko, które im to umożliwia - to znaczy wysoce rozwinięty kapitał społeczny. Aby w gospodarce mogły pojawiać się pomysły, potrzebny jest wysoki kapitał ludzki. W celu ich komercjalizacji potrzebne są instytucje, które regulując przedsiębiorczość wspierają ją, a nie ograniczają. Wreszcie, efekt rozprzestrzeniania jest możliwy tylko, gdy istnieje odpowiednia infrastruktura. Te trzy elementy razem tworzą to, co my rozumiemy jako: kapitał społeczny. W tym rozdziale skupiamy się na szeroko rozumianym systemie wsparcia finansowania innowacji (Rynek 2.). We wszystkich tych trzech etapach potrzebne są inwestycje, które umożliwiają ich rozwój - w modelowym systemie wsparcia finansowanie publiczne uzupełnia finansowanie prywatne. Nie 314

315 oznacza to, że publiczne wsparcie jest niepotrzebne lub błędne. Wręcz przeciwnie - jest ważnym elementem całej układanki. Samo zwiększanie wydatków publicznych nie powoduje automatycznie wzrostu innowacyjności gospodarki - istotne jest również gdzie włączają się finanse publiczne. Najbardziej ryzykowny etap tworzenia innowacji to etap 1. Jest to moment, gdy pojawił się pomysł na nowy produkt. Jest to jednak nadal tylko idea - wymaga czasu i nakładów finansowych, które umożliwią badania, w wyniku których idea będzie mogła kiedyś być zamieniona w biznes. To na tym etapie istnieje najwięcej niewiadomych. Wbrew powszechnej opinii, fundusze Venture Capital (VC) nie są mocno zaangażowane w etap badań i rozwoju. Nawet te fundusze wysokiego ryzyka w większości decydują się na inwestycję, gdy widzą już np. jakiś prototyp produktu, który powstał w wyniku przeprowadzonych badań i przeszedł okres próbny. To jednak wymaga nakładów finansowych oraz inwestora, który godzi się na wysoki poziom ryzyka i akceptuje, że duża część badań, może nigdy nie dać wyników, które będzie mógł skomercjalizować. Rynek 2. Modelowy system finansowania procesu tworzenia innowacji Źródło: Opracowanie własne 315

316 W etapie 1. modelowym inwestorem może skutecznie być państwo. Publiczne środki w badania i rozwój (finansowanie bezpośrednie lub pośrednie przez uczelnie) mogą być wzorcowym stymulatorem badań, w wyniku których powstanie większa pula prototypów, licencji czy patentów, w które prywatny inwestor mógłby się zaangażować. Etap 2. jest nadal ryzykowny, ale tutaj dobrze sprawdza się system, w którym inwestor prywatny współpracuje z publicznym. Na etapie komercjalizacji inwestor prywatny, widząc już nie samą ideę ale prototyp, jest bardziej skłonny zaangażować środki. To właśnie w tym momencie mocno angażują się m.in.: Anioły Biznesu (AB) oraz fundusze. Na tym etapie rozwoju innowacji nadal angażują się finanse publiczne, ale już w dużo mniejszym zakresie. Zazwyczaj strona publiczna współpracuje z finansowaniem prywatnym (obniżają ryzyko inwestycji). Etap 3. polega w duże mierze na wchłanianiu innowacji i nie wymaga zaangażowania sektora publicznego. Polega on między innymi na tym, że firmy wykupują istniejące nowoczesne technologie (mogą to być np. oprogramowania, patenty, licencje i inne). Może to również polegać na rozroście firm, które są najbardziej innowacyjne. Tutaj najlepszym źródłem finansowania są podmioty prywatne. Mogą ocenić już istniejącą technologię (i sprawdzoną), dokonać prognoz i zdecydować się np. na udzielenie finansowania dla rozwoju firmy poprzez absorpcję technologiczną. Finansowanie państwowe może również zaistnieć w etapie wdrażania innowacji, jednak odbywąc się powinno wyłącznie za pomocą instrumentów inżynierii finansowej (tj. preferencyjnie oprocentowanych pożyczek lub gwarancji i poręczeń kredytowych). Wykres 1. Struktura wydatków na innowacje w Polsce Źródło: Opracowanie własne na podstawie: Eurostat oraz Kapil et al

317 W Polsce system finansowania innowacji jest nieefektywny i zamiast wspierać innowacyjność - ogranicza ją. W wyniku dużej awersji do ryzyka finanse publiczne kierowane są głównie w etap 2. oraz 3. tworzenia innowacji - czyli wdrożenia oraz komercjalizacji (Wykres 1.). Ogranicza to rozwój innowacji w kraju z dwóch powodów. Po pierwsze, niski poziom nakładów środków publicznych w etapie 1. powoduje, że zmniejsza się pula pomysłów, które zostały zamienione w patenty, licencje lub prototypy, w które inwestor prywatny byłby skłonny zainwestować. Przykładowo, według OECD, Polska ma jeden z najniższych poziomów liczby patentów na mieszkańca w UE. Wskaźnik ten obrazuje kreatywność społeczeństwa i jego nastawienie na tworzenie nowych pomysłów. Wykres 2. Liczba patentów na milion mieszkańców na przykładzie wybranych krajów UE Czechy Estonia Wegry Polska Źródło: Dane: OECD, opracowanie własne Po drugie, ponieważ finanse publiczne koncentrują się na etapach 2. i 3., wypierają one inwestycje prywatne. Oznacza to, że w konsekwencji finansowania wszystko albo nic finanse publiczne rywalizują z finansami prywatnymi zamiast je wspierać. Jak wspomniano, brak znaczących środków na badania i rozwój powoduje, że na rynku istnieje mniejsza liczba prototypów, wynalazków, patentów czy licencji - czyli efektów inwestycji w etap 1. życia innowacji. Obecnie, w publicznym wsparciu innowacji w Polsce przejaia się wysoki poziom awersji do ryzyka istnieje presja na wybieranie projektów z maksymalnie dużymi pozytywnymi zwrotami z inwestycji. W efekcie wsparcie państwowe rywalizuje i prywatne konkurują o najbardziej intratne projekty, podczas gdy w modelowym modelu finansowania należy łączyć te źródła finansowania, szczególnie w przypadku bardziej ryzykownych inwestycji. W efekcie, w wyniku błędnej interwencji publicznej w procesie tworzenia innowacji, środki publiczne "wypaczają" system finansowania innowacji. Jak pokazano powyżej (Rysunek 3.), w Polsce środki publiczne koncentrują się na etapie 2. i 3. tworzenia innowacji, skutecznie wypychając finansowanie prywatne w tym zakresie. Prywatny kapitał - nie mając gdzie inwestować - szuka innych możliwość inwestycyjnych. 317

318 Rynek 3. System finansowania procesu tworzenia innowacji w Polsce Źródło: Opracowanie własne W rezultacie, według raportów międzynarodowych instytucji, Polska gospodarka jest mało innowacyjna. Szybko zwiększające się PKB per capita często idzie w parze z poprawieniem innowacyjności; oba parametry są ze sobą silnie skorelowane (Fagerberg, Srholec, Verspagen 2009). Dlatego niska pozycja Polski w rankingach innowacyjności takich jak np. Komisji Europejskiej (Hollanders, Es-Sadki 2013) wydaje się dawać do myślenia. Polska nie zachęca swoich obywateli do kreatywności, a pieniądze przeznaczone na wzrost innowacyjności są przeważnie pobierane przez firmy stawiające na absorpcję istniejących już pomysłów, co nie zapewni wzrostu innowacyjności. Mała innowacyjność Polskiej gospodarki wynika z m.in. z niskiego poziomu całkowitych nakładów na B+R. W porównaniu do UE, Polska wydaje relatywnie mało środków na B+R. Całkowite wydatki na B+R 183 stale rosną od 2006 roku, ale cały czas stanowią niewielki ułamek całkowitego PKB. Jak widać na poniższym wykresie GERD/PKB (Gross Expenditure on Research and Development jako odsetek PKB), w 2011 roku tylko 0.76% wszystkich wydatków zostało przeznaczonych na innowacje, w porównaniu do 1.94% - unijnej średniej (Hollanders, Es-Sadki 2013). Wynik jest 183 Z nomenklatury GUS: systematycznie prowadzone prace twórcze podjęte dla zwiększenia zasobów wiedzy o człowieku, kulturze i społeczeństwie oraz poszukiwanie nowych rozwiązań dla tej wiedzy 318

319 % PKB % PKB szczególnie niski, jeśli weźmie się pod uwagę fakt, że kraje, które weszły do UE razem z Polską wydają relatywnie więcej od Polski. Nie można stwierdzić, ze jest to główna przyczyna słabości innowacyjności, ale niski budżet B+R z pewnością jej sytuacji nie poprawia. Wykres 3. Procent GERD w stosunku do PKB na przykładzie wybranych krajów UE 3,5 3 2,5 2 1,5 1 0, Rok Czechy Estonia Niemcy Węgry Polska Portugalia Hiszpania UE Źródło: OECD, opracowanie własne Większość GERD finansowana jest przez rząd - prywatne podmioty bardzo mało inwestują w innowacje. W aspekcie udziału rządowego finansowania w całkowitym finansowaniu przewyższamy średnią krajów UE o ponad 20 pp. Potencjalnym wytłumaczeniem tego zjawisko może być fakt, że sektor prywatny nie dostaje wystarczającej zachęty do produkowania nowych idei lub to, że rząd za bardzo wspiera duplikowanie nowych technologii zamiast ich produkcji. Wykres 4. Procent GERD finansowany przez rząd na przykładzie wybranych krajów UE Czechy Estonia Niemcy Rok Węgry Polska Portugalia Hiszpania UE Źródło: OECD, opracowanie własne 319

320 % PKB W rozdziale przyjęliśmy podział na trzy przestrzenie, od których zależy tworzenie innowacji: sektor prywatny, publiczny oraz szkolnictwo wyższe. Pozwala to na precyzyjne wypunktowanie trzech głównych wyzwań dla rozwoju innowacji: Jak zwiększyć wydatki sektora prywatnego na innowacyjność polskich przedsiębiorców? Jak urealnić współpracę między szkołami wyższymi a sektorem prywatnym i zatrzymać młodych wynalazców w kraju? Jak wyrównać, zwiększyć wolumen i efektywność wydatków publicznych na B+R? Jak sprzyjać innowacyjności? Wyzwanie 1: Jak zwiększyć wydatki sektora prywatnego na innowacyjność polskich przedsiębiorców? W Polsce prywatne podmioty bardzo mało inwestują w B+R. Według badań, BERD (Business Enterprise Expenditure on R&D) jest dużo ważniejszym czynnikiem niż GovERD między innymi dlatego, że wydatki państwa na B+R mają zazwyczaj tylko pośredni wpływ na rozwój innowacji (Orłowski 2013). Sytuacja Polski w tym zakresie wygląda bardzo słabo; przez ostatnie 10 lat BERD utrzymywało się na tym samym, niskim poziomie. W tym samym czasie kraje Europy Środkowo-Wschodniej (EŚW) przegoniły nas w niezwykle szybkim tempie. BERD jest jednym z kluczowych komponentów, na którym Polska powinna się skupić. Wykres 5. Stosunek BERD do PKB na przykładzie wybranych krajów UE 2,5 2 1,5 Czechy Estonia Niemcy Węgry 1 0, Rok Polska Portugalia Hiszpania UE Źródło: OECD, opracowanie własne Sektor prywatny jest prawdopodobnie największą bolączką polskiego systemu innowacji; w 2012 r. finansował jedynie 32% GERD, podczas gdy w najbardziej innowacyjnych krajach (Japonia, Korea oraz Stany Zjednoczone) odsetek ten wynosił powyżej 50%. Zrozumienie dlaczego w Polsce jest taki stan rzeczy i jak go rozwiązać jest kluczowe tym bardziej, że pomimo wsparcia UE, Polska nie potrafiła zachęcić sektor prywatny do angażowania się w tworzenie innowacji. 320

321 Tymczasem, dalszy wzrost wydajności będzie coraz bardziej zależał na rozwoju nowych technologii oraz innowacji tworzony w podmiotach prywatnych (Bukowski, Szpor, Śniegocki 2012). Sama ich absorpcja nie będzie w stanie dostarczyć wystarczającej ilości paliwa naszej ekonomii. Co więcej, wzrost wąsko pojętej innowacyjności pomoże Polsce w uniknięciu pułapki średniego dochodu, a zarazem uniknięcie losu Portugalii w latach 70 (Eichengreen, Park, Shin 2011). W Polsce znikomy odsetek firm deklaruje tworzenie innowacji. Pod tym względem Polska znajduje się poniżej średniej unijnej, a także daleko za Czechami i Estonia, regionalnymi liderami innowacji. Najbardziej niepokojący jest fakt, że procent innowacyjnych firm konsekwentnie maleje. Prawdopodobne jest, że niewystarczające wsparcie dla innowacji zmusza firmy do ich absorpcji oraz zniechęca je do kreatywności. Wykres 6. MŚP tworzące innowacje na miejscu jako procent wszystkich firm na podstawie wybranych krajów UE 45,0 40,0 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0, EU EU CZ Czech Republic EE Estonia LT Lithuania HU Hungary PL Poland Źródło: Innovation Union Scoreboard 2013, opracowanie własne Pomimo wsparcia z UE Polska nie dokonała poprawy innowacyjności. Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka w latach miał budżet o wysokości 9,7 mld EUR (Geodecki et al. 2012), ale ten zastrzyk pieniędzy nie przełożył się na znaczący wzrost innowacyjności Polski w rankingu innowacyjności Komisji Europejskiej, zarówno z 2007 jak i 2014 roku. Polska znajduje się na końcu tabeli, plasując się jedynie przed Bułgarią, Rumunią i Łotwą. Głównymi winowajcami zaistniałej sytuacji są: niepoprawnie skonstruowany proces aplikacyjny, brak bezpośredniego kontaktu miedzy aplikantami a urzędnikami, nieuzasadnione wydatki oraz zły wybór odbiorców grantów. Proces aplikacyjny o granty (wciąż składany na papierze - Kapil et al. 2012) to klasyczny przykład przerostu formy nad treścią: często jakość wniosku jest ważniejsza od jakości pomysłu (Geodecki et al. 2012). Absurdalna biurokracja sprawia, że firmy niepotrzebnie marnują czas i pieniądze (często na zatrudnienie firm pośredniczących w aplikacji) na stworzenie odpowiedniego wniosku, kiedy powinny skupić się na rozwoju innowacji. 321

322 Polski rynek funduszy VC jest dość duży - ale fundusze te inwestują nie w innowacje, ale w wykupy spółek. Mimo że cały czas jesteśmy daleko za unijną średnią, to różnica się zmniejsza; częściowo dzięki wzrostowi w 2011 r., a częściowo przez to, że fundusze VC w krajach unijnych w wyniku kryzysu z 2008 straciły część kapitału w stosunku do PKB. Fundusze VC są niezbędne w każdym kraju, ponieważ dzięki nim możliwe jest finansowanie ryzykownych projektów, które nie mogą zaaplikować o pożyczkę z banku. VC pozwala przejść młodym i innowacyjnym firmom przez dolinę śmierci (początkową fazę działalności) i doprowadza do finalizacji projektu. Wykres 7. VC jako procent PKB na przykładzie wybranych krajów UE 0,140 0,120 0,100 0,080 0,060 0,040 0,020 EU EU CZ Czech Republic HU Hungary PL Poland 0, Źródło: Innovation Union Scoreboard 2013, opracowanie własne W swoim regionie Polska jest najbardziej atrakcyjnym rynkiem dla funduszy Venture Capital, przez co aż połowa tego rodzaju finansowania w EŚW jest lokowana właśnie w kraju. Jednak wartość bezwzględna wydatków VC jest poniżej oczekiwań: w 2010 r. było to jedynie 689 milionów EUR (0,18% PKB) przeznaczone w większości na działania mało innowacyjnych firmy w sektorach tradycyjnych (Ministerstwo Gospodarki 2013). Większy udział funduszy VC powinien poprawić ogólny stan innowacji: w USA 1 dolar wydany na VC przekłada się na siedem razy więcej patentów niż dolar wydany na B+R (Kortum, Lerner 1998). Jednym z powodów, dla których VC nie inwestuje pieniędzy w polskie innowacje, jest problem z pozyskaniem pomocy (finansowej i merytorycznej) w pierwszych fazach działalności spółek, zanim VC może w nie zainwestować. Działający w Polsce od 2005 r. Krajowy Fundusz Kapitałowy wspomaga fundusze VC zapewniając im kapitał inwestycyjny oraz pomoc techniczną (Kapil et al. 2012). Roczny budżet tej instytucji wynosi 300 milionów EUR, a wartość pomocy nie może przekroczyć 50% kapitału funduszu VC (Kapil et al. 2012). Większość pieniędzy z VC nie jest przeznaczana na rozwój firm w początkowej fazie. W 2010 r. na polskim rynku VC/PE zaledwie niecałe 7% funduszy zostało przeznaczonych na rozwój firmy w early-stage (Wieczyński 2010), stanowi to jedynie 0.001% polskiego PKB, czternaście razy mniej niż unijna średnia (i aż pięćdziesiąt razy mniej niż w Estonii z danych Komisji Europejskiej). Co więcej, banki oraz 322

323 fundusze emerytalne wycofują się stopniowo z VC/PE, natomiast spory wzrost na tym rynku notują agencje rządowe (Wieczyński 2010). Jednak cały czas fundusze VC/PE przeznaczane są w zdecydowanej większości na wykupy firm niż na wsparcie innowacyjnych spółek na początku ich działalności. Celem wykupów są coraz częściej firmy w tradycyjnych, mało innowacyjnych sektorach, które charakteryzują się niskim ryzykiem, np. towary konsumpcyjne czy detaliczne (Wieczyński 2010). W Polsce nie działa wiele grup AB, stałe zaangażowanie deklaruje jedynie 35 osób (Śniegocki et al. 2012). Anioły biznesu są obok VC najlepszą pomocą dla młodych i ryzykownych spółek. Inaczej niż VC, AB oprócz pieniędzy przeznaczają również swój czas i wysiłek dla rozwoju firmy. AB dzielą się swoim doświadczeniem z zarządem spółek, w zamian otrzymując udziały w nich. Brak AB demotywuje młode firmy od samego początku i zniechęca do podejmowania ryzyka, a tym samym zabija innowacyjność. Brak wystarczającej pomocy na starcie, a także niewystarczające lub źle wycelowane zachęty finansowe są głównymi problemami Polski; oba zagadnienia zostaną rozwinięte w dalszej części raportu. Rozwiązanie 1: Koncentracja publicznych programów wspierających innowacyjność na projektach we wczesnej fazie i podjęcie przez państwo większego ryzyka przy selekcji projektów Uważamy, że strategia mająca na celu zwiększanie innowacyjności kraju powinna skupiać się na tworzeniu nowych rozwiązań i technologii na miejscu. Absorpcja technologii oraz rozwój tradycyjnych sektorów także są przykładami szeroko pojętej innowacyjności, jednakże podejście do kwestii innowacji w Polsce powinno się zmienić: należy skupić się na wąskiej definicji tego zjawiska. Polski program innowacji powinien zatem kłaść nacisk na badania i rozwój, wdrażanie nowych pomysłów (produktów, procesów itp.) oraz rozwój technologicznie zaawansowanych technologii. Dzięki skoncentrowaniu się na wąskiej definicji innowacyjności Polska będzie w stanie utrzymać stabilny wzrost gospodarczy oraz zwiększyć wydajność siły roboczej (Hall 2011). Absorpcja technologii powinna być fundowana głównie z instrumentów finansowych, a nie z bezzwrotnych grantów, jak to się obecnie dzieje. Ponadto, dystrybucja pieniędzy z UE jest nieefektywna; granty stanowią prawie połowę całej kwoty, a cel aż 38% funduszy to inwestycje kapitałowe - zaledwie 11% idzie na B+R na poziomie firmy (Kapil et al. 2012). Głównymi beneficjentami funduszy w ramach PO IG są projekty w końcowej fazie (rozwój produktu oraz produkcja i marketing otrzymują 63% kwoty, zaś research i praca nad koncepcją jedynie 30% (Kapil et al. 2012), co hamuje kreatywne programy. Fundusze na komercjalizację produktu powinny być bezwzględnie zmniejszone, docelowo do ok % subwencji. Kontrowersje też budzi poziom dofinansowań; w PO IG firmy mogły otrzymać aż do 100% wartości projektu. Taki poziom jest zdecydowanie za wysoki, przez co państwo ponosi większą część ryzyka projektu: nic więc dziwnego, że w aplikacjach o granty dotychczas 323

324 preferowało projekty charakteryzujące się niewielkim ryzykiem. Zmniejszenie stopnia dofinansowań do 40-50% pozwoli na akceptację bardziej ryzykownych przedsięwzięć przez państwo. Inne sposoby dofinansowania, takie jak: ulgi podatkowe dla innowacyjnych przedsiębiorców, pożyczki oraz gwarancje kredytowe są tańszymi formami subwencji, które promują większe ryzyko wśród projektów. Zwłaszcza ostatnie dwie propozycje są szczególnie ważne, ponieważ polskie firmy obawiają się kredytów - aż 2/3 wszystkich MŚP nigdy nie wnioskowało o pożyczkę (Strategia Innowacyjności 2013). Spowodowane jest to między innymi z recesją w strefie euro, a także brakiem wiedzy na temat kredytów inwestycyjnych. Pomimo silnej podaży na rynku kredytów, jedynie 16% przedsiębiorstw, które inwestują decyduje się na pożyczkę bankową. Poszerzenie wiedzy przedsiębiorców na temat zalet pożyczek powinno zwiększyć popyt na tę formę dofinansowania. Należy stworzyć mechanizmy, które zmotywują urzędy przyznające finansowanie do podejmowania większego ryzyka. Strach przed ryzykiem jest główną przyczyną porażki programu IG. Większość grantów przyznawana jest firmom, których projekty cechują się niskim ryzykiem i szybkim zwrotem. W ten sposób młode i innowacyjne MŚP (ang. yollies) są pomijane w procesie, zaś dojrzale spółki, które przeznaczają otrzymane pieniądze na absorpcję technologii (ang. ollies) dostają lwią cześć grantów (Kapil et al. 2012). Tym samym długotrwałe i ambitne projekty są często odrzucane na rzecz krótkich, bezpiecznych, acz nie-innowacyjnych programów. Zmuszenie urzędników to podejmowania większego ryzyka oraz skoncentrowanie się na długoterminowych korzyściach pozwoli przekierować pieniądze z UE do innowacyjnych firm. Co więcej, program IG generuje sporą sumę niepotrzebnych wydatków. Nieefektywne konferencje i szkolenia, a przede wszystkim darmowe gadżety (długopisy, pendrive y) zwiększają koszty, sprawiając, że pieniądze nie idą tam, gdzie powinny (Geodecki et al. 2012). Organizatorzy szkoleń powinni brać przykład z estońskiego Garage48 i informować uczestników o zbieraniu funduszy z firm VC, o wprowadzeniu produktu na rynek oraz o jego promocji. Proponujemy skrócenie i uproszczenie formularza aplikacyjnego oraz przeformułowanie go w taki sposób, aby promował innowacyjność pomysłu, a nie zdolność wypełniania druków. Wzorem powinien być niemiecki projekt KMU-innovativ, podzielony na dwie fazy: zarys projektu i aplikacja o grant. Na obu etapach dostępne są kryteria selekcji, które skupiają się na jakości projektu, a nie na znajomości wypełniania dokumentów. Zarys nie ma przekraczać 10 stron, co ustawia przedsiębiorcom pisanie projektu, a odpowiedź na oba wnioski musi być przedstawiona w ciągu 2 miesięcy. W trakcie aplikacji firmy mogą korzystać z dostępnej pomocy on-line, a także mogą zadzwonić z prośbą o pomoc do urzędu, co znacząco ułatwia składanie wniosku (dane: KMU-innovativ: Priority for cutting-edge research in SMEs). Brak kontaktu pomiędzy aplikantami a urzędnikami (w obawie przed zarzutami o korupcję - Kapil et al. 2012) sprawia, że ci drudzy nie mogą w pełni docenić projektu. Spotkania, na których wnioskodawca może sprzedać swój pomysł da urzędnikom pełniejszy obraz programu, dzięki czemu narzędzia pomocy dla firmy będą lepiej dopasowane do jej rzeczywistych potrzeb. Sugerujemy również przeniesienie form aplikacyjnych związanych z działalnością przedsiębiorczą i zeznaniami podatkowymi on-line w celu zmniejszenia kosztów pracy. W tym 324

325 przypadku powinniśmy pójść drogą Estonii i stopniowo przenosić kontakt z urzędami do Internetu, a zarazem oswajać obywateli z nowymi technologiami. W zakresie ulg podatkowych, wzorem Wielkiej Brytanii, powinno się przede wszystkim obniżyć stawkę od dochodu z inwestycji w innowacyjne start-upy (Bukowski et al. 2012), docelowo do poziomu poniżej 10%. Co więcej, także za wzorem Wielkiej Brytanii, zaleca się wprowadzenie zachęty dla inwestorów w postaci możliwości odpisania części zainwestowanej w firmę kwoty od podatku dochodowego (w Wielkiej Brytanii jest to obecnie 25-50% - META Group, 2007). Należy przekierować wsparcie publiczne na najbardziej ryzykowne etapy tworzenia innowacji i wycofać je z etapu wdrażania technologii. Firmy, które otrzymują dofinansowanie w ramach PO IG, nie są tymi, które państwo powinno wspierać. 40% spółek otrzymujących pieniądze w ramach tego programu to duże firmy, 56% to firmy skoncentrowane na późnych etapach rozwoju technologii (Kapil et al. 2012) Zaledwie 7% wszystkich funduszy przedostaje się do przedsiębiorstw na wczesnym etapie rozwoju innowacji, mimo że to one powinny być docelową grupą dotacji (Kapil et al. 2012). Z powodu niskiego ryzyka niepowodzenia projektu największe granty dostają firmy działające przy produkcji dóbr, nie spółki zajmujące się innowacjami. W dodatku aż 87% otrzymanych środków zostało przeznaczone na absorpcję technologii, a nie na jej rozwój (Kapil et al. 2012). Poziom absorpcji w stosunku do B+R jest zdecydowanie za wysoki, co obrazuje poniższe porównanie wydatków na innowacje z Francją, Czechami oraz Europą Centralną. Wykres 8. Absorpcja innowacji w Polsce i innych krajach Europy 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Polska Europa Środkowo Wschodnia Francja Czechy Wydatki na B+R Zakup technologii & wiedzy Źródło: Kapil et al Sugerujemy zwiększenie zaangażowania KFK w bardziej ryzykowne i innowacyjne firmy. Uważamy, że generalnie KFK jest dobrze zaplanowaną instytucją a jej pomoc jest pośrednio skierowana w rozwój MŚP, czego w Polsce brakuje. Jedynym zastrzeżeniem jest to, że kierunkowanie pieniędzy do MŚP jest niepisaną zasadą; wskazane jest, aby ten cel był jasno postawionym zadaniem KFK. Ponadto, uważamy, że ostatecznym odbiorcą pieniędzy powinny być MŚP działające w najbardziej innowacyjnych sektorach. 325

326 Proponujemy również zmiany w systemie ulg podatkowych, które stworzą dodatkowe bodźce do inwestowania w innowacje. Obecny system ulg podatkowych na nakłady na innowacje zniechęca do inwestycje w innowacje. W porównaniu do Litwy, gdzie od podstawy opodatkowania można odliczyć do 300% wydatków kwalifikowanych lub Czech - 200%, pięćdziesięcioprocentowa ulga w Polsce, w dodatku jedynie na zakup technologii nie na koszty prowadzenia prac B+R, nie służy jako zachęta dla zagranicznych inwestorów. Wykres 9. Zwrot, jaki firmy odzyskują z podatków z każdego dolara zainwestowanego w B+R; dane w USD Źródło: Opracowanie własne na podstawie Deloitte 2014 Nowy projekt, według którego firmy będą mogły zaliczać wydatki na B+R i od którego będą mogły odliczyć dodatkowo 26% nakładów, miał być wprowadzony w styczniu 2014 r., jednakże uchwała wciąż nie została przyjęta. Dotychczas do każdego dolara wydanego na B+R przedsiębiorcy musieli dopłacać 2 centy, natomiast dzięki nowej uchwale firmy będą mogły odzyskać aż 35 centów (Lemański, 2013). Zmiana w uldze jest optymalna: polskie firmy dostaną zachętę do inwestowania w innowacje, zaś zagraniczne spółki inwestujące w Polsce nie zostaną odstraszone; ulgi w sąsiednich krajach są wyższe, ale Polska może z nimi konkurować chociażby dzięki dużemu rynkowi zbytu. Proponujemy również stworzenie państwowej strategii ds. Aniołów Biznesu. Polska nie ma konkretnej polityki w stosunku do AB, co może częściowo tłumaczyć brak ich zainteresowania naszym krajem. Brak grup Aniołów Biznesu w dużym stopniu wpływa na fakt, że ryzykowne i innowacyjne firmy rzadko powstają w Polsce. W 2010 r. na terenie Polski działało jedynie 8 sieci AB, w większości powstałe w ramach PO IG z pieniędzy unijnych, co pokazuje, że cały czas dużo nam brakuje, aby AB samorzutnie inwestowali w naszym kraju (Bukowski et al. 2012). Sami AB wymieniają przede wszystkich pięć przyczyn ich braku zaangażowania: brak ulg podatkowych dla działalności inwestycyjnej, zbyt wysoki poziom regulacji gospodarki, biurokracja oraz wysokie podatki i koszty pozapłacowe (Wieczyński, 2010). 326

327 Proponujemy wprowadzenie ulgi podatkowej dla Aniołów Biznesu. Anioły biznesu są szczególnie ważne dla rozwoju gospodarki między innymi dlatego, że wiążą się z firmami na stosunkowo długi czas (3-6 lat; Bukowski et al. 2012), a także inwestują w spółki z siedzibami niedaleko ich miejsca zamieszkania. Zmniejszają oni też lukę kapitałową oraz wspierają wybrane spółki swoim doświadczeniem. To pierwsze jest bardzo istotne, ponieważ innowacyjne start-upy mają duże trudności z pozyskaniem kapitału, między innymi z powodu bańki internetowej z początku XXI wieku. Dlatego też AB wyrastają na naturalne źródło dofinansowania dla młodych firm technologicznych (Le Bail 2006). Studium Przypadku: Place Challenge Historia Place Challenge to przykład jak brak pomocy w fazie seed zmusił firmę do szukania pomocy za granicą. Place Challenge to platforma do budowy gier miejskich opartych o geo-lokalizację. W 2012 r. ów projekt miał już za sobą wygrane konkursy start-upowe (m.in. w dolinie krzemowej), twórcom udało się także znaleźć inwestora (hiszpański fundusz Mola), który zapewnił im dofinansowanie na poziomie USD. Place Challenge próbował znaleźć fundusze w Polsce, jednakże firmie nie udało się pozyskać inwestorów. Wg współtwórcy projektu, Marcina Boreckiego, najpoważniejszym problemem dla start-upow są długie rozmowy negocjacyjne z funduszami VC. Fundusze VC w Polsce często nie są skłonne do ryzyka; z powodu stosunkowo małych budżetów ich właściciele chcą dokładnie poznać biznesplan start-upu, przez co rozmowy pomiędzy stronami ciągną się w nieskończoność. Pozyskanie inwestora za granicą może być ostatnią szansą dla start-upów na zrealizowanie pomysłu. Źródło: Marczak, G. (6 stycznia, 2012). Polski Place Challenge pozyskał 200 tysięcy dolarów od hiszpańskiego funduszu Mola. Retrieved from < Sugerujemy również innowatorskie rozwiązanie odliczania strat od inwestycji w innowacje Aniołów Biznesów. Rząd mógłby zagwarantować AB, że w przypadku poniesienia strat przy sprzedaży, kwota straty może być odliczona od podatku dochodowego w danym roku (Bukowski et al. 2012). Taki projekt działa w Wielkiej Brytanii od 2012 r. pod nazwą Seed Enterprise Investment Scheme (SEIS, gałąź projektu Enterprise Investment Scheme wprowadzonego w życie w 1994 r.), według którego AB mogą odliczyć straty ze sprzedaży akcji spółki od podatku dochodowego. Ewaluacja projektu EIS pokazuje, że ten program przynosi umiarkowanie pozytywne efekty. Inwestycje w firmach, które brały udział w programie miały z reguły pokaźniejsze aktywa trwałe, wyższe zatrudnienie, większą sprzedaż oraz lepszą produktywność siły roboczej (Cowling et al. 2008). Niemniej jednak program EIS nie ma, statystycznie rzecz biorąc, wpływu na zyskowność firmy (Cowling et al. 2008). Jakąkolwiek ulgę wybrałby rząd, jej skutkiem powinna być możliwość odliczenia pewnej porcji zainwestowanej kwoty (wskazane jest ustalenie górnej granicy), a także premiowanie inwestorów planujących długoterminową pomoc. Należy pamiętać, że wyżej wymienione zmiany powinny iść w parze ze zmianami w finansowaniu badań. Zarówno strona 327

328 podaży i popytu cierpią na poważne braki, dlatego skupienie się tylko na jednej z nich nie poprawi sytuacji w Polsce. Podsumowując, Polska musi zbudować mądry system publicznego wspierania innowacji - pieniądze z UE ze strategii spójności będą systematycznie się zmniejszać. Dlatego też Polska musi zbudować fundamenty, które pozwolą na samoczynny rozwój innowacji. Naturalnym rozwiązaniem jest stworzenie zachęt: dla biznesów do wydawania pieniędzy na B+R, dla aniołów biznesu do wspomagania start-upów oraz dla funduszy PE/VC do finansowania projektów w fazie zalążkowej. Wyzwanie 2: Jak urealnić współpracę między szkołami wyższymi a sektorem prywatnym i zatrzymać młodych wynalazców w kraju? Dużym wyzwaniem dla Polski jest przekonanie mieszkańców do porzucenia pomysłu emigracji. W 2013 aż 8% badanych potwierdziło zamiar wyjazdu z Polski w ciągu dwóch lat, z czego co piąty miał wyższe wykształcenie (Kowalski 2012). Za granicą żyje obecnie ponad Polaków poniżej 35 roku życia (Kowalski 2012). Osoby te mają na ogół lepsze wykształcenie niż Polacy, którzy postanowili zostać w kraju. Emigranci z wyższym wykształceniem zazwyczaj mają dyplom z marketingu, zarządzania, socjologii lub innych nauk humanistycznych (Kowalski 2012), co pozwala zdiagnozować problem i znaleźć jego rozwiązanie. Polacy potrafią zaakceptować niższą pensję w zamian za stabilną pracę, czego dowodem jest fakt, że niewielu ludzi pracujących w zawodach, na które jest duże zapotrzebowanie wyjechało z kraju (np. inżynierowie - Kowalski 2012). Niski poziom uczelni wyższych (zarówno pod względem nauczania jak i badań) zniechęca nie tylko prywatne podmioty do współpracy z nimi, ale również zagranicznych studentów do podjęcia studiów w kraju. Na chwilę obecną Polska nie jest popularnym miejscem do studiowania dla uczniów z Unii Europejskiej czy ze Wschodu. Tylko niecałe studentów zza granicy zdecydowało się na emigrację do Polski, co stanowi jedynie niecałe 1,353% wszystkich uczniów (Łukaszczyk 2013). Nawet w Estonii, która charakteryzuje się dużo surowszym klimatem, jest relatywnie więcej międzynarodowych studentów (2,2% - Maasing, 2012), o Czechach nie wspominając (niecałe uczniów zza granicy, co stanowi około 10% wszystkich studentów). Jako że w Europie jest wiele miejsc, gdzie mieszkańcy Unii mogą studiować za darmo (Szkocja, Dania) lub relatywnie tanio (Niemcy, Holandia), a uniwersytety w tych regionach są często bardziej renomowane od polskich, zaś nauka lokalnego języka jest zazwyczaj łatwiejsza niż polskiego, rozważnym posunięciem byłoby skupienie się na studentach spoza UE, szczególnie zza wschodniej granicy. Wspomniany niski poziom badań naukowych również zniechęca podmioty prywatne do współpracy z akademią przy tworzeniu innowacji. Według raportu innowacyjności Komisji Europejskiej, publikacje publiczno-prywatne pokazują rozmiar współpracy naukowej sektora publicznego i prywatnego (Komisja Europejska 2008). Poniższa statystyka pokazuje, że różne sektory nie współdziałają ze sobą, nie wykorzystując zjawiska synergii i marnując duży potencjał. Niewielka liczba wspólnych 328

329 publikacji jest spowodowana przede wszystkim małym wkładem sektora prywatnego w GERD oraz tym, że w Polsce prywatne instytucje nie finansują HERD (Higher Education Research and Development). W ostatnich 10 latach finansowanie innowacji na uczelniach wyższych przez sektor prywatny zmalało dwukrotnie do poziomu 2%, podczas gdy w najbardziej innowacyjnych krajach Europy (Szwajcaria i Niemcy) biznes finansował ponad 10% HERD (dane z 2012 r.) Wykres 10. Publikacje publiczno-prywatne na milion mieszkańców na podstawie wybranych krajów UE 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0, EU Czech Republic Estonia Lithuania Hungary Poland Źródło: Innovation Scoreboard, European Commission 2013, opracowanie własne Rozwiązanie 2: Dopasowanie liczby miejsc na poszczególnych kierunkach do zapotrzebowania na specjalistów z danej dziedziny na rynku pracy zmniejszy emigrację oraz bezrobocie wśród młodych. Nawiązanie ścisłej współpracy między katedrami nauk ścisłych a lokalnymi firmami połączy innowacyjne pomysły studentów oraz doświadczenie biznesowe przedsiębiorców. Proponujemy zmianę podejścia do edukacji wyższej i rozumienie jej w kategoriach popytu i podaży. Odpowiednie raporty na temat stanu rynku pracy i popytu na ekspertyzę w poszczególnych zawodach pozwoliłyby na określenie ilości dostępnych miejsc na studiach. W ten sposób można pozbyć się nadwyżki podaży absolwentów. Co więcej, unikniemy w ten sposób finansowania kosztownej edukacji osobie, która nie będzie płacić podatków w Polsce. Kolejnym krokiem jest zwiększenie popytu na kierunki, na które jest największe zapotrzebowanie: studia techniczne oraz kierunki ścisłe. W Estonii udało się to osiągnąć między innymi dzięki wprowadzeniu nauki oprogramowania dla dzieci w wieku 5 lat. Polska również powinna zacząć pracę od najmłodszych dzieci, uczyć je wagi przedmiotów ścisłych i od początku edukacji oswajać je z umiejętnościami niezbędnymi na rynku pracy (przede wszystkim tzw. miękkie umiejętności, ale także 329

330 umiejętności IT). Następnie, w gimnazjach i liceach należy zadbać o organizowanie targów pracy, na których pracodawcy mogą zaprezentować, na czym polegają poszczególne zawody, a także w jaki sposób można się z nimi skontaktować w sprawie podjęcia ewentualnego stażu. Dzięki takim targom, można zwiększyć popyt na technika i szkoły zawodowe, na które decyduje się tylko połowa absolwentów gimnazjów. Szczególnie szkoły zawodowe cierpią na brak zainteresowania. Reformy szkół zawodowych z 2012 r. sprawiły, że absolwenci tychże instytucji mają duże szanse na szybkie znalezienie pracy. Dzięki częstym praktykom i współpracy z lokalnymi przedsiębiorstwami, a także dzięki dopasowaniu kształcenia do zapotrzebowania na zawody w regionie (Zadrożna 2013), uczniowie, którzy skończyli szkoły zawodowe, często znajdują pracę szybciej niż absolwenci uniwersytetów. W celu sprowadzenia do Polski (i zatrzymania ich) zdolnych ludzi z zagranicy (szczególnie wschodniej) proponujemy zmianę polityki dot. opłat za studia. Najważniejszymi przeszkodami, które mogą zniechęcać młodych ze Wschodu są wysokie czesne oraz surowa polityka dotycząca pozwoleń na pobyt po ukończeniu studiów. Obecnie roczne czesne w Polsce kosztuje średnio euro, co dla Ukraińców, Białorusinów czy Rosjan może być ceną zaporową. Studenci zagraniczni nie są kluczowym źródłem dochodów dla polskich uczelni, dlatego czesne na większości kierunków wykładanych w języku angielskim powinny być obniżone, co zwiększy szanse na przyciągniecie większej ilości studentów niż dotychczas. Uważamy, że studia techniczne, kluczowe dla rozwoju innowacji, powinny być darmowe dla zagranicznych studentów, tak jak ma to miejsce w Estonii. Zwolnienie z czesnych lub ich obniżka powinna być zapewniona pod warunkiem, że dany student zobowiązuje się do szukania pracy w Polsce oraz pozostania w kraju przez kilka lat po ukończeniu studiów (proponujemy 5 lat lub zwrot kosztów studiów). Ten okres powinien być wystarczająco długi, żeby absolwent miał szansę zaaklimatyzowania się w Polsce, co zwiększyłoby prawdopodobieństwo podjęcia decyzji o pozostaniu w kraju na stałe po upływie uzgodnionego czasu. Większa ilość studentów międzynarodowych w Polsce może też poprawić sytuację rachunku bieżącego bilansu publicznego; zwiększenie transferów bieżących może w pozytywny sposób wpłynąć na wzrost gospodarczy. Ściągnięcie większej ilości studentów zza granicy jest tym bardziej konieczne w kontekście nadchodzącego niżu demograficznego: w 2025 r. w Polsce będzie około 43% mniej studentów niż w 2005 r. (Łukaszczyk 2013). Dotychczasowa polityka imigracyjna w Polsce była dość surowa; na szczęście zmiany takie jak wydłużenie do roku pozwolenia na pobyt po ukończeniu studiów w celu szukania pracy czy brak wymagania pozwolenia o pracę dla zagranicznych absolwentów polskich szkół pozwoli na zatrzymanie specjalistów w Polsce. Ostatnią propozycją dotyczącą spopularyzowania polskich uczelni za granicą jest zwiększenie siatki stypendiów (na studiach 1. stopnia wydaje się tylko 440 stypendiów dla studentów zza granicy (Łukaszczyk 2013), a także zorganizowanie obowiązkowych (bezpłatnych lub relatywnie tanich) lekcji nauki języka polskiego. Pierwsza propozycja pomoże w zwerbowaniu nowych studentów, zaś druga w aklimatyzacji i zatrzymaniu obecnych. Proponujemy aby sektor prywatny angażował się i pomagał uniwersytetom w kształceniu studentów. Na chwilę obecną staże są wymagane na większości kierunków, ale ich jakość rzadko jest 330

331 weryfikowana. Dobrym pomysłem byłoby wprowadzenie systemu kanadyjskiego: firmy nawiązują kontakty z uczelnią, która zajmuje się organizacją aplikacji. Następnie przedstawiciele firm przeprowadzają rozmowy kwalifikacyjne na kampusie, po czym wybierają odpowiednich kandydatów. W ten sposób jakość staży się poprawia, a przede wszystkim staje się weryfikowalna. Staże nie powinny być obowiązkowe, już teraz 80% studentów wyraża zamiar uczestniczenia w praktykach (Zakończyły się pierwsze audyty staży i praktyk, n.d.), co wskazuje na to, że polscy studenci są coraz bardziej świadomi trudnej sytuacji absolwentów na rynku pracy. Wprowadzone powinny zostać kierunki, na których staż jest integralną ich częścią, tzw. rok w zawodzie (ang. year in industry). W ten sposób edukacja wydłużyłaby się o rok, jednakże uczniowie zdobyliby doświadczenie w zawodzie i niezbędne umiejętności miękkie (ang. soft skills). Firmy zaś zyskałyby gotowego i uformowanego przez nich pracownika, gotowego do podjęcia pracy zaraz po ukończeniu studiów. Doświadczenie w zawodzie byłoby szczególnie ważne dla absolwentów kierunków humanistycznych oraz nauk społecznych, których podaż przewyższa obecnie popyt. Rok w zawodzie dałby im możliwość rozwinięcia umiejętności niezbędnych na rynku pracy, tym samym zwiększając prawdopodobieństwo ich zatrudnienie po ukończeniu studiów. Program roku zawodzie rozwijany jest na niektórych kierunkach brytyjskich uczelni. Uniwersytety pośredniczą w procesie aplikacyjnym o staż, jednakże to studenci są odpowiedzialni za znalezienie pracy. Dużym plusem tego projektu jest fakt, że praktykanci, którzy sprawdzili się w danej firmie, po uzyskaniu dyplomu nie muszą przechodzić przez cały proces aplikacyjny: są oni automatycznie zapraszani na rozmowę o pracę. Państwo oraz sektor prywatny powinny wspierać zarówno wynalazców jak i uniwersytety w celu zwiększenia prawdopodobieństwa przeprowadzenia pomysłu przez wszystkie fazy: od researchu do komercjalizacji produktu. Prace nad B+R nad uczelniach są kluczem do rozwinięcia podażowej strony innowacji. Rząd mógłby wymusić na uczelniach większą aktywność w B+R wzorując się na przykładzie Austrii: uzależnić ich dofinansowanie od poziomu aktywności prac nad innowacjami (w Austrii 20% subwencji jest zależne od spełnienia warunków dotyczących dostawy usług badawczych) (Orłowski, 2013). Ponadto, kluczową kwestia jest udoskonalenie prawa własności. Państwo powinno uszczegółowić prawa autorskie, aby dać wynalazcom odpowiednią zachętę finansową do prowadzenia badań i dalszej komercjalizacji produktu. Co więcej, w procesie aplikacyjnym o subwencje w programie IG powinno się premiować projekty, w których uczelnie wyższe współpracują z biznesem nad wprowadzeniem nowych technologii. Dzięki temu stworzona zostanie zachęta do kooperacji dla obu stron, co wzmocni każdy etap procesu wprowadzania innowacji, a także przyciągnie uwagę VC. W tym celu państwo powinno też wspomóc się przykładem estońskich programów takich jak Mektory i Garage48. Stworzenie tego rodzaju ośrodków innowacji na uczelniach skojarzy wynalazców (uczelnie wyższe), firmy zainteresowane wprowadzeniem produktu (sektor prywatny) oraz fundusze VC skłonne do zainwestowania pieniędzy w partnerstwo publiczno-prywatne. Wspomniane pomysły pomogą też w zakładaniu start-upów: studenci oraz pracownicy uniwersytetów mogliby skorzystać z wiedzy otrzymanej przy podczas warsztatów (Garage48) i założyć własne firmy. 331

332 W celu zwiększenia nakładów publicznych na B+R na uczelniach, oraz w bardziej ryzykowne projekty jak i "zachęcenia" inwestycji prywatnych proponujemy stworzenie Banku Innowacyjnej Gospodarki. Innowacyjne projekty byłyby finansowane przez prywatne banki za poręczeniem państwowego Banku Innowacyjnej Gospodarki. BIG brałby na siebie dużą część ryzyka niepowodzenia, przez co banki byłyby skłonne do pożyczenia funduszy na innowacyjny program. Powinno się też przeprowadzić pilotażowy program, w ramach którego uniwersytety, w zamian za dofinansowanie, zrzekłyby się na pewien czas obarczania kosztami wynalazcy (Orłowski 2013). Bank Innowacyjnej Gospodarki Bank Innowacyjnej Gospodarki to hybryda publiczno-prywatna. Oryginalnie pomysł profesora Orłowskiego - nasza idea jest jednak bardziej rozbudowana. Celem BIG jest i) zwiększenie ilości przyznawanych pożyczek dla nowopowstałych, małych, innowacyjnych firm, które mają problemy z otrzymaniem kredytu z powodu braku dostępu do zabezpieczenia kredytu oraz krótkiej historii kredytowej ii) zwiększenie nakładów inwestycyjnych na etapie 1. tworzenia innowacji (zarówno publicznych jak i prywatnych), iii) wspieranie współpracy na linii uczelnie-biznes w zakresie tworzenia innowacji. Ponieważ ryzyko związane ze start-upami jest wysokie, instytucje finansowe nie decydują się na przyznawanie im pożyczek. Jednak jeśli banki uczestniczące w programie otrzymają od państwa gwarancję na wypadek nieudanych projektów, wtedy byłyby dużo bardziej skłonne do podejmowania ryzyka. BIG pierwotnie byłby zasilony środkami z prywatyzacji. Według naszych szacunków, redukcja udziałów skarbu państwa we wszystkich spółkach do 20% przyniesie ok 60 mld PLN. Sugerujemy aby 40 mld zostało prze-kierowane do Polskich Inwestycji Rozwojowych w celu wsparcia inwestowania infrastruktury, zaś pozostałe 20 mld na BIG. 332

333 Jednocześnie sugerujemy aby dokonać racjonalizacji obecnych wydatków publicznych na innowacje. Według naszych (wstępnych) szacunków, możliwe jest wygospodarowanie dodatkowych 10 mld PLN w perspektywie na zasilenie BIG (z obecnych wydatków publicznych na innowacje jak i z wydatków z UE w tym celu). Trzecim źródłem kapitału byłaby sprzedaż udziałów BIG podmiotom prywatnym. Z tego źródła planujemy pozyskać dodatkowe 20 mld PLN na wsparcie działalności banku. W dłuższej perspektywie, owa instytucja byłaby finansowana z opłat za ubezpieczenie. Proponujemy od 0.5 do 3% gwarantowanej sumy (około 70-75% całego kredytu), w zależności od ryzyka związanego z projektem. Należy wziąć pod uwagę, że program ma szansę na powodzenie tylko jeśli odsetek bankructw firm nie jest zbyt wysoki. Warto więc wziąć nauczkę z porażki niemieckiego programu WFG (instytucji o podobnym charakterze do BIG) i zadbać o to, ze zagwarantowane pieniądze są dobrze wykorzystywane. Dlatego należy rozwinąć monitorowanie kredytobiorców oraz rozważyć wprowadzenie odpowiednich zapisów do umowy gwarancyjnej, mających na celu upewnienie się, że firma będzie rozważnie zarządzać pieniędzmi. Łącznie, bank posiadałbym środki w wysokości 50 mld PLN, które przeznaczone byłyby na wsparcie innowacji. Z tej kwoty, sugerujemy przeznaczyć 75% (15 mld PLN) na finansowanie badań i rozwoju a pozostałe 25% (5 mld PLN) na wsparcie komercjalizacji badań oraz gwarancję dla start-upów. 333

334 Jak wspomnieliśmy wcześniej, sektor publiczny jest skuteczny we wspieraniu innowacji w dwóch etapach: badaniu i rozwoju oraz jako wsparcie przy pierwszej komercjalizacji. Dlatego sugerujemy, aby BIG był mocno zaangażowany w finansowanie badan i rozwoju. W idei, polegałoby to na tym, że instytucja ta, współpracowałaby z uczelniami i organizowałaby stypendia oraz granty, które byłyby przeznaczane na badania. Jednocześnie, zachęcałby do inwestowania w badania i rozwój kapitał prywatny (poprzez dzielenie z nimi ryzyka porażki). Dlatego, rolą BIG byłoby również edukowanie naukowców i badaczy oraz przedsiębiorców jak komercjalizować badania (czego obecnie brakuje w systemie). W procesie komercjalizacji badań, BIG współpracowałby również z KFK. Nie należy spodziewać się natychmiastowych efektów od opisywanego programu, ponieważ w pierwszych latach koszty z tytułu bankructw będą znacząco przewyższać zyski (jak w przypadku brytyjskiego programu SFLG). Jednakże z czasem, kiedy bank zdobędzie lepsze wyczucie w ustawianiu opłat oraz gwarantowanego odsetka pożyczki, procent bankructw powinien spaść (tak jak to się stało w Wielkie Brytanii na początku trwania projektu SFLG). Realistycznie rzecz biorąc, można oczekiwać, ze odsetek bankructw wyniesie 15-25% i zapewne koszty związane ze straconymi pożyczkami będą większa niż wpływy z gwarancji. Niemniej jednak ogólny wpływ na ekonomię powinien być pozytywny. Zakładając, ze efekty projektu będą podobne do SFLG, każda złotówka wydana na BIG powinna zapewnić około 3 złote zwiększonej sprzedaży firm uczestniczących w programie. Źródła: Opracowanie własne na podstawie: Orłowski 2013; Cowling 2010; Becker & Hellmann 2002 Wyzwanie 3: Jak wyrównać, zwiększyć wolumen i efektywność wydatków publicznych na B&R? Jak sprzyjać innowacyjności? Polskie wydatki publiczne są niższe od średniej UE - ale rok rocznie rosną szybciej. Wydatki publiczne (rządowe i edukacji wyższej) w Polsce na finansowanie badań i rozwoju wynoszą 75% wartości średnich wydatków publicznych w Unii Europejskiej (European Commission 2014). Mimo tego, że Polska odstaje od unijnej średniej wysokości wydatków publicznych, roczna stopa ich wzrostu wyniosła 5,3% (European Commission 2014). Cześć ekonomistów sugeruje zwiększenie nakładów publicznych na B+R. Na niedofinansowanie publicznego systemu zwraca uwagę prof. Andrzej Sławiński (2014) i rekomenduje zwiększanie finansowania publicznego argumentując, że w USA, państwie wysoce innowacyjnym, badania podstawowe są z reguły finansowane przez państwo i dopiero następnie implementowane przez sektor prywatny. Zgadzamy się co do tego, że jest wysoce prawdopodobne, że zwiększenie finansowania pomogłoby zwiększyć innowacyjność Polski ale tylko wtedy, jeżeli uznamy strukturę obecnych wydatków za efektywną. 334

335 Wykres 11. Wydatki publiczne na finansowanie badań i rozwoju 1,05 1 0,95 0,9 0,85 0,8 0,75 0,7 0,65 0,6 Średnia Unii Europejskiej Średnia Grupy Wyszechradzkiej Średnia PIGS Polska Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych Europan Commission 2014 Obecny system publicznego finansowania B+R jest pełen systemowych wad. Prawdą jest, że strukturalne reformy nauki i edukacji wyższej od 2010 do 2011 roku doprowadziły do poprawy funkcjonowania narodowego systemu innowacji: stał się bardziej otwarty i transparentny. Portfolio instrumentów służących do pobudzania sektora B+R jest bardzo obszerne, ale niektóre z dziedzin nie wydają się adekwatnie zaadresowane: takie jak np. przewidywane pożyczki na B+R (zamiennie do subsydiów) czy pożyczki i gwarancje na inwestycje w badania. Oprócz wymienionych niedociągnięć w systemie finansowania, nie podjęto próby zajęcia się problemem zatrudnienia naukowców w ramach systemu publicznego: nie dookreślono polityki zatrudnienia w sektorze, nie ustalono subsydiów na zatrudnianie personelu badawczego. Problemem jest także brak wystarczającej ilości wskazówek dla organizacji badawczych i komercjalizujących rezultaty badań w dokumentach określających państwowe priorytety dot. polityki innowacyjnej. Polska w zbyt dużej mierze opiera swoje wydatki na innowacje z środków z UE. 442 jednostki inwestujące w B+R (wliczając 162 firmy) korzystały w 2010 roku ze środków zagranicznych, głównie ze środków pochodzących z Komisji Europejskiej (Plawgo et al. 2013). Według danych wygenerowanych z Krajowego Systemu Informatycznego KSI SIMIK od początku uruchomienia programów do 23 marca 2014 r. złożono 292,1 tys. wniosków (poprawnych pod względem formalnym) na całkowitą kwotę dofinansowania (zarówno środki unijne jak i środki krajowe) 594,8 mld PLN. W tym samym okresie podpisano z beneficjentami umowy o dofinansowanie na kwotę 393,4 mld PLN wydatków kwalifikowanych, w tym dofinansowanie w części UE 272,4 mld PLN, co stanowi 96,6 % alokacji na lata Według części ekonomistów, finansowanie z UE zamiast wspierać rozwój innowacyjności w kraju - ogranicza go. Zdaniem prof. Krzysztofa Rybińskiego (Rybiński, 2013a), dodatkowe pieniądze nie mają większego znaczenia dla kondycji polskiej gospodarki. Profesor stawia hipotezę, że środki unijne 335

336 zamiast wspomagać polską innowacyjność, w istocie ją niszczą. Dzieje się tak z powodu złego sposobu ich dystrybucji: pieniądze bowiem w znacznej części nie płyną do innowatorów, tylko do tych, którzy potrafili najlepiej wypełnić wnioski o dofinansowanie. Prof. Rybiński powołuje się m.in. na coroczny raport Komisji Europejskiej (Rybiński, 2013b), z którego wynika, że w latach innowacyjność Polski spadła, podczas gdy w UE ten wskaźników wzrósł; spowodowało to spadek naszego kraju z grupy umiarkowanych innowatorów do ostatniej grupy najsłabszych. Jego zdaniem jest to spowodowane tym, że ogromne kwoty pieniężne są dystrybuowane na podstawie wniosków, bez wcześniejszych spotkań z firmami i zaprezentowania przez nich biznes planu. Co więcej, duża część wniosku dotyczy tematów pobocznych względem tego, który powinien być najważniejszy, a więc: jaki jest pomysł na innowację. Niepokoi także ogólnikowość podawanych tematów badań i rzadkie próby wskazania preferowanych tematów badań. Rada Ministrów stworzyła w sierpniu 2011 roku dokument Narodowy Program Badań, w którym wskazywała preferowane, ale niestety nadmiernie szerokie obszary badawcze (np. nowe technologie energetyczne, sposoby walki z chorobami cywilizacyjnymi). Mimo tych starań, obecny sposób prowadzenia konkursów przypomina trochę grę w próbowanie, co odniesie sukces, bez strategii stojącej za polityką wspierania badań, która powinna być oparta o analizę potencjału B+R w Polsce. Obecna strategia zdaje się koncentrować na przyciąganiu inwestorów głównie w celu zwiększenia zatrudnienia, bez poświęcenia szczególnej uwagi inwestycjom w badania i rozwój (Erawatch 2012). Ekonomiści podkreślają, że przyciągamy do Polski głównie zagranicznych inwestorów zachęconych niskimi poziomami płac, którzy lokują w Polsce części produkcyjne i usługowe swoich biznesów. Polska Agencja Innowacji i Inwestycji Zagranicznych stara się przyciągnąć więcej projektów opartych na wiedzy, włączając w to centra badań i rozwoju, ale nie stworzyła w tym celu środków, ram politycznych, które mogłyby ułatwić te działania i zaoferować dodatkowe zachęty dla zagranicznych firm (Erawatch, 2012). Narodowe Centrum Badań i Rozwoju kooperuje z międzynarodowymi funduszami Venture Capital w jednym z fundowanych przezeń programów, co zapewnia, że wybrane programy badawcze są nie tylko interesujące pod kątem ściśle naukowym, ale mają także potencjał komercjalizacji na rynkach międzynarodowych (Erawatch 2012). Duża przeszkodą dla tworzenia innowacji (oraz ich zamiany w biznes) są bariery instytucjonalne. Dystrybuowanie publicznych pieniędzy na rozwój innowacji nie jest jedynym sposobem, w jaki państwo może oddziaływać na kondycję innowacyjności gospodarki. Może wprowadzać bardziej przyjazne sektorowi prywatnemu prawodawstwo, upraszczać procedury administracyjne, wprowadzać zachęty dla przedsiębiorców. Według raportu Doing Business Polska posiada daleką 116 pozycję (na 189) w kategorii Starting Business. Dotyczy ona tego, jak łatwo rozpocząć prowadzenie działalności gospodarczej w różnych państwach i z jakimi utrudnieniami spotykają się w nich przedsiębiorcy. Polski przedsiębiorca musi przejść przez 4 procedury administracyjne, co zajmuje mu przeciętnie 30 dni. Koszt rozpoczęcia działalności gospodarczej stanowi 14.3% przychodów per capita, a minimalne wymogi kapitałowe: 12.6% przychodu per capita. Pod względem skuteczność naszego systemu podatkowego, zajmujemy 113 miejsce na

337 państw. Przedsiębiorcy płacą podatki 18 razy w roku, poświęcają na to 283 godziny rocznie czyli nieco ponad 35 dni roboczych a całkowita stopa podatku wynosi 41,6% całego dochodu (Bank Światowy, 2014). Rozwiązanie 3: Zmiany w systemie dystrybucji pieniędzy publicznych na badania naukowe (np. utworzenie preferowanych kierunków badań), uproszczenie systemu podatkowego, stworzenie zachęt finansowych dla innowacyjnych firm oraz funduszy inwestujących w takie, uproszczenie procedur administracyjnych (szczególnie tych dotyczących nowych firm), zmiana sposobu dystrybucji funduszy unijnych, sprzyjanie konwergencji regionów. Uważamy, że sposób dystrybucji środków musi się zmienić, aby system stał się bardziej efektywny. Środki powinny być przydzielane na podstawie wyczerpującego biznes planu, wskazania celów projektu, korzyści dla firm prywatnych i dla konsumentów jakie z niego wynikną, jakie będą efekty zewnętrzne etc. Dodatkowo oprócz wypełnienia wniosku, wnioskujący powinni móc zaprezentować swój projekt i obronić go merytorycznie czyli proces przydzielania wniosków unijnych powinien być podobny, jak w biznesie. Same wnioski powinny być również uproszczone; na chwilę obecną z ich istnienia korzystają firmy doradcze, które za podmioty szukające dofinansowania te wnioski wypełniają (jest to do tego stopnia skomplikowane). Brak przejrzystości sprawia także, że trudniej wnioski oceniać i większe jest ryzyko przydzielenia finansowania projektom, które są atrakcyjne tylko na papierze. Naszą rekomendacją jest zatem uproszczenie wniosków (zwiększenie ich przejrzystości) oraz wprowadzenie etapu prezentacji biznesplanu i jego merytorycznej obrony w celu uzyskania finansowania. Aby ułatwić zamienianie innowacji w biznes proponujemy szybką zmianę prawa tak, aby zlikwidować bariery wejścia na rynek oraz usprawnić prawo podatkowe. Poprawę przyniosłyby takie zmiany jak dalsza deregulacja zawodów rozpoczęta w 2013 roku (Ministerstwo Sprawiedliwości, n.d.), dalsze usprawnienie działania sądów, redukcja ilości wymaganych do wypełnienia i złożenia dokumentów oraz ilości instytucji, w których takie dokumenty są składane. Sugerujemy również jak najdalej idąca informatyzacja procedur administracyjnych. W tym celu sugerujemy podążyć za przykładem Irlandii, której system podatkowy sprzyja przedsiębiorczości. W kraju obecnie siedzibę ma 9 na 10 globalnych spółek technologicznych, 8 na 10 światowych firm farmaceutycznych oraz ogromna ilość wciąż powstających start-upów (Enterprise Ireland, 2012). Sukcesem Irlandii jest między innymi jej system podatkowy państwo pod koniec lat 90. ubiegłego wieku i w kolejnych latach przekształciło swój system podatkowy w taki sposób, że stało się konkurencyjnym miejscem prowadzenia biznesu dla licznych przedsiębiorstw: zarówno małych i średnich, jak i globalnych liderów. Tymi zmianami były wprowadzenie stawki podatku korporacyjnego 12,5% 337

338 (w Polsce obecnie: 19%). Nie tylko stawka podatku jest przewagą systemu podatkowego w Irlandii system jest też prostszy (9 dokumentów do wypełnienia), dzięki czemu przedsiębiorcy poświęcają rocznie 80 godzin na wszystkie procedury, podczas gdy w Polsce aż 283. Koszty pracy w Irlandii wynoszą zaledwie 8%, podczas gdy w Polsce 32% (dane z 2012 r. - Drozdowicz-Bieć 2013). Irlandczycy posiadają także w swoim systemie ulgi podatkowe dla innowacyjnych przedsiębiorstw, które redukują koszty prowadzenia badań nawet o 37,5% (PwC 2009) oraz atrakcyjny system wizowy, który przyciąga imigrantów z całego świata. W 2011 roku Irlandia wprowadziła także ulgę podatkową dla Aniołów Biznesu (Enterprise Ireland 2012). System podatkowy to nie jedyna przewaga Irlandii nad Polską w tym pierwszym kraju koszty założenia firmy są dużo niższe. W rankingu Doing Business 2014 Irlandia plasuje się na 12 miejscu na 189, wyprzedzając nas o 104 miejsca. Aby założyć firmę w Irlandii, należy wypełnić 4 dokumenty (Polska: 10) co zajmuje około 10 dni (Polska: 30). Irlandia posiada również przewagę nad Polską jeżeli chodzi o tempo egzekwowania należności, procesu upadłościowego i przepisy budowlane. Wszystkie te aspekty sprawiają, że Irlandia jest dużo bardziej konkurencyjnym miejscem dla biznesu nie tylko od Polski, ale także od innych europejskich krajów. Być może warto byłoby zaadaptować niektóre irlandzkie rozwiązania w Polsce: wydaje się, że w pierwszej kolejności należałoby rozpocząć od uproszczenia systemu podatkowego i ułatwienia rozpoczynania prowadzenia biznesu, gdyż są to największe bariery dla potencjalnych i obecnych przedsiębiorców. W kwestii uproszczeń systemu podatkowego warto inspirować się nie tylko przytoczonym tu krótko przykładem Irlandii, ale także Estonii, omówionym w zamieszczonym w kolejnym podrozdziale case study. Bardzo dobrym pomysłem który warto naśladować, jest wprowadzenie ulg podatkowych dla innowacyjnych przedsiębiorstw i aniołów biznesu / funduszy private equity. Jednakże według Erawatch, implementacja zachęt podatkowych związanych z badaniami i rozwojem w Polsce wydaje się nieprawdopodobna w ciągu kilku najbliższych lat z powodu planów dalszych cięć budżetowych mających na celu ograniczenie długu publicznego. Co więcej, wprowadzenie takich zachęt wiązałoby się prawdopodobnie z uchyleniem istniejących obecnie wyjątków od opodatkowania (Erawatch 2012). W listopadzie 2012 roku Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego ogłosiło co prawda plan dalszych zmian w systemie, na które składała się m.in. możliwość odliczenia 1% podatku przez firmy na subsydiowanie instytucji badawczych. Wydaje się więc, że mimo różnych możliwości uproszczenia systemu podatkowego i zwiększenia jego konkurencyjności, nie ma w tej chwili woli politycznej, która by na to pozwoliła. Sugerujemy zmianę polityki wsparcia państwa polegającą na i) ustaleniu wąski, strategicznych obszarów, które mogłyby liczyć na wsparcie państwowe oraz ii) promowanie inwestycji zagranicznych w innowacje w Polsce. Prawdą jest, że Polska wyrasta na lokalne centrum usług typu outsourcing. W kraju powstają liczne zagraniczne centra biznesu a zatrudnienie w sektorze. Jednak wśród tych inwestycji, przeważają ośrodki, które tworzą niską wartość dodaną (np. call center). Zagraniczne firmy wykorzystują niskie płace w Polsce, dobrą lokalizację oraz (dość) dobrze wyedukowaną siłę roboczą (znającą języki obce). Bardzo nieliczne są inwestycje zagraniczne, w wyniku których powstają nowe centra 338

339 badań. Sugerujemy aby nowa strategia promowała inwestycje zagraniczne, w wyniku który powstawałyby innowacje w kraju. Sprzyjałaby temu świadoma specjalizacja tzn. skoncentrowanie się na kilku bardzo precyzyjnych obszarach, w których podmioty mogłyby liczyć na wsparcie państwa. Na rozwój innowacji mogą wpływać także instytucje trzeciego sektora (w uproszczeniu fundacje non-profit) poprzez samodzielne finansowanie inicjatyw lub dofinansowywanie istniejących. W Polsce trudno jest ten sektor badać lub ściśle ocenić jego wielkość, gdyż publicznie dostępne opracowania na jego temat są często przestarzałe (najnowsze raporty GUS dotyczące sektora pochodzą z 2009 (GUS 2009) i 2010 (US Kraków 2010) roku, a posługujące się danymi z jeszcze starszych okresów). Z dostępnych danych można było wyciągać wniosek, że sektor od lat 90. się rozwija; z danych z ogólnopolskiego portalu poświęconego fundacjom non-profit z kolei wynika, że 1/3 Polaków w jakiś sposób aktywnie angażuje się w działalność takich organizacji (Adamiak 2014). W Polsce w ramach organizacji non-profit pojawiły się inicjatywy mające na celu wspomaganie innowacji. Zaliczyć do nich można: Porozumienie Społeczeństwo i Nauka (Centrum Nauki Kopernik), które organizuje warsztaty, projekty, wystawy, stanowi także forum dyskusyjne dla zaangażowanych w politykę innowacji. Działalność prowadzi też Fundacja Inicjatyw Innowacyjnych, czy Fundacja Akademia Liderów Innowacji i Przedsiębiorczości. Bardzo dużo na rzecz innowacyjności fundusze non-profit mogą robić w dziedzinach medycyny; w Polsce jest to np. Fundacja Ewy Błaszczyk Akogo? i klinika Budzik, która powstała w wyniku jej działalności. Dzięki działalności fundacji, w klinice sfinansowane są i stosowane nowe programy terapii, które przekładają się na przebudzenia dzieci w śpiączce (Klinika Budzik ). Na większą skale tego typu fundacje działają np. w Stanach Zjednoczonych. Przykładem może być największa na świecie organizacja zajmująca się osobami autystycznymi Autism Speaks. Organizacja wspomaga badania naukowe związane z autyzmem poprzez finansowanie istniejących organizacji badawczych lub tworzenie nowych. Wpływ fundacji sprawił, że priorytety badawcze w Stanach Zjednoczonych przesunęły się z badań podstawowych na translacyjne i kliniczne, z mniejszą uwagą poświęconą na badanie podłoża biologicznego, a większą na praktyczne leczenie. Organizacja funduje działania Autism Genetic Resource Exchange (AGRE), repozytorium i rodzinnego rejestru genotypowych i fenotypowych informacji dostępnych dla badaczy autyzmu na całym świcie. Autism Speaks wspomaga także Autism Tissue Program - sieć badaczy, która wspomaga dystrybuowanie wśród placówek medycznych tkanek mózgowych darowanych na rzecz badań nad autyzmem. Tego typu donacje są rzadkie, a bardzo pomagają w badaniu przyczyn autyzmu. Innymi organizacjami wspomaganymi przez Autism Speaks są m.in. Clinical Trial Network, która skupia się na szukaniu farmakologicznego sposobu leczenia choroby oraz Toddler Tratment Network, która tworzy nowe metody leczenia dzieci. Przeszkodą w rozwoju organizacji non-profit, które wspierałyby rozwój innowacji są nie tylko bariery instytucjonalne. Problem nie rozbija się wyłącznie o kwestie proceduralne (łatwość założenia i prowadzenia organizacji w kontekście przepisów prawnych) czy podatkowe (ulgi podatkowe czy 339

340 istniejąca już możliwość odpisania przez osoby fizyczne 1% podatku na wybraną organizację non-profit). Wyrobienie powszechnego nawyku działania w organizacjach społecznych lub wspomagania ich finansowo nie jest kwestią kilku lat lub nagłego zastrzyku pieniędzy na akcje promocyjne. Na ten moment można raczej powiedzieć, że w trzecim sektorze drzemie bardzo duży potencjał jako źródła badań i rozwoju, który można wspierać poprzez wspomniane ułatwienia proceduralne, ulgi podatkowe czy akcje promujące ich działalność (ułatwiające dotarcie do potencjalnych ofiarodawców, zwiększające społeczną świadomość ich działania); należy mieć jednak na uwadze, że na znaczące skutki takich działań najprawdopodobniej potrzeba będzie wiele lat. Studia Przypadku: Estonia i Hiszpania Przykład Estonii pokazuje, że szybki wzrost innowacyjności jest możliwy, nawet w czasach recesji gospodarczej. W raporcie innowacji Komisji Europejskiej, Estonia plasuje się w grupie innovation followers, z wynikiem pomiędzy 10 a 20% powyżej średniej unijnej (w indeksie innowacji). Estonia jest krajem z najszybciej rozwijającymi się innowacjami z rocznym wzrostem powyżej 7% (Hollanders, Es- Sadki 2013). Głównym motorem gwałtownego rozwoju Estonii były przede wszystkim reformy wprowadzone w ciągu ostatnich 23 lat mające na celu maksymalizację potencjału innowacyjnego oraz zniesienie barier biznesowych. Niemniej jednak pewne znaczenie miał też fakt, że Estonia jest małą gospodarką, przez co eksport pomysłów czy dóbr jest jedynym sposobem na rozwój, co niejako zmusza Estończyków do innowacyjności. Co więcej, już w czasach komunizmu kraj ten stawiał na rozwój przedmiotów ścisłych (Stern, 2013), czego efekty obecnie zbierają. Spektakularny sukces firmy Skype sprawił, że Estończycy uwierzyli we własne siły i starają się powtórzyć historię tejże spółki. Zagraniczni inwestorzy docenili wysiłek Estończyków i w 2012 r. w jej gospodarkę aż 83% całkowitej wartości funduszy VC. Estonia jest kraje wysoce zinformatyzowanym. Już w 2007 r. w Estonii zezwolono na głosowanie online, co przyjęło się dość szybko: 4 lat później około 25% głosów zostało oddanych przy pomocy sieci (Rao, 2013). W ten sposób państwo nie tylko zapoznaje swoich obywateli z technologią, promuje ono także demokrację oraz zwiększa frekwencję na wyborach. Estonia poszła w cyfryzacji swojego państwa jeszcze dalej: Internet stał się podstawowym prawem człowieka już w 2000r (Rao, 2013). Estonia daje szansę swoim mieszkańców na rozwijanie własnej działalności dzięki prostemu i przejrzystemu systemowi otwierania firm. Na stronie możliwe jest założenia firmy w mniej niż 2 godziny, całkowicie on-line (Startup-savvy Estonia: Why the Baltic nation stands out and five rising stars to look out for, n.d.); w samym 2011 r. w Estonii przybyło aż firm; podatki są płacone przy pomocy Internetu w 95% przypadków (Rao 2013). Jeśli doda się fakt, że Estonia zapewnia darmowe wi-fi na terenie całego kraju (o dużej przepustowości - Stern 2013), nie dziwi informacja, że w Estonii przypada najwięcej start-upów na mieszkańca w całej Unii (Rooney 2012) (każdego roku liczba start-upów w samej dziedzinie technologii 340

341 zwiększa się o Aasmae 2012). Dodajmy do tego wprowadzenie elektronicznych podpisów, a otrzymamy miejsce, gdzie firmom bardzo łatwo jest rozpocząć działalność. Estonia, oprócz redukcji biurokracji, postawiła na uproszczenie systemu podatkowego, sprzyjającego rozwojowi MŚP. Wprowadzono tam podatek liniowy; zarówno PIT jak i CIT wynosi 21% dla każdego podmiotu (PwC 2013). Prostota systemu pozwala firmom oraz AB na skupienie się na działalności własnej zamiast na zeznaniu podatkowym. W Polsce zaś CIT jest o 2pp mniejszy, a PIT wynosi 18 lub 32%, w zależności od dochodu (PwC 2013). Następnie, Estończycy czekają na zwrot podatkowy nie dłużej niż 30 dni, aż dwa razy krócej niż Polacy. Wnioski są składane w znakomitej większości on-line (95%), w Polsce ta liczba rozliczających podatek w Internecie rośnie z roku na rok, ale wciąż daleko nam do Estonii: w 2012r. zrobiło to 2mln Polaków (Szygulski 2012) (z ok. 20 mln płacących - Molik, 2013). W Estonii nie płaci się podatku od dochodów zatrzymanych, w Polsce zaś dochody zatrzymane, niewydane jako dywidendy, podlegają podatkowi u źródła (PwC 2012) na poziomie 20%. Estonia łączy w skuteczny sposób nieprzeszkadzanie firmom w prowadzeniu ich działalności z edukowaniem technologicznie sprawnej kadry, co przynosi efekty w postaci zwiększonej innowacyjności kraju. Podsumowując, problemem Polski jest nie wysokość podatków (polski PIT jest jednym z najniższych w Europie), a niewystarczająca ilość zeznań składanych w Internecie oraz długi czas oczekiwania na zwrot podatku. Estończycy stale podnoszą umiejętności technologiczne swoich obywateli, szczególny nacisk kładziony jest na edukację dzieci i młodzieży. W latach 90. skomputeryzowano estońskie szkoły, zaś w 1998 podłączono je do sieci. Najbardziej spektakularnym jest Tiiger, zakłada on naukę programowania dzieci od piątego roku życia. W ten sposób pracownicy estońskich firm IT są w większości obyci z umiejętnościami w zakresie informacji technologicznej, co znacząco podnosi ich wydajność. Ponadto, aż 88% estońskich trzylatków jest zapisana do przeszkol, 22pp wyżej od średniej OECD (OECD, 2012). Estończykom udało się to osiągnąć mimo stosunkowo niskich nakładów na te instytucje (2 551 USD na ucznia): wydają oni ponad dwukrotnie mniej od średniej OECD (29 miejsce na 34 państwa dane OECD). W oswajaniu dzieci z technologią pomaga też system ekool (eszkoła - Mansel 2013), dziennik online wprowadzony w estońskich szkołach, gdzie uczniowie mogą sprawdzić swoje oceny, zadania domowe, nieobecności, itp. Estonia jest domem dla licznych start-upów. Jednym z powodów, dla których miasta Tallin oraz Tartu są domem dla wielu start-upów jest dobrze rozwinięta współpraca miedzy lokalnymi uniwersytetami a sektorem prywatnym oraz innymi ośrodkami naukowymi. Tallin Tech nawiązał współpracę z najlepszymi uczelniami na świecie (w tym Harvard, MIT oraz Stanford), a także z firmami high-tech, takimi jak IBM czy Microsoft. Co więcej, Tallin Tech pozwala uczniom biznesu oraz nauk ścisłych pracować nad wspólnymi projektami. Program Mektory wspiera taka współpracę miedzy innymi poprzez organizacje konkursów na najlepszy start-up. Mektory jest doskonałym przykładem dla Polski jeśli chodzi o kolaborację miedzy rożnymi sektorami. Estonia przyciąga studentów zagranicznych z Unii Europejskiej i spoza niej dzięki przyjaznej polityce w stosunku do nich. Przede wszystkim, Tallin Tech, najbardziej innowacyjny uniwersytet 341

342 w kraju nie pobiera czesnego od najlepszych studentów na kierunkach technicznych wykładanych po angielsku (niezależnie od kraju pochodzenia ucznia). W Estonii działa wiele instytucji, państwowych i prywatnych, które pomagają młodym i innowacyjnym firmom w rozwoju. Owe instytucje zapewniają pomoc finansową oraz merytoryczną. Wise Guys, akcelerator start-upów, oferuje 3-4 miesięczne programy, podczas których pomaga w rozwinięciu kontaktów, inwestycje w firmy w fazie seed, a także wspiera spółki przez dzielenie się biznesowym know-how. W zamian za EUR, Wise Guys otrzymuje 8% akcji spółki biorącej udział w programie. Ów hub jest również mostem pomiędzy krajami EŚW a krajami Europy Zachodniej, w szczególności Wielkiej Brytanii. Smart Cap, Estońska firma typu VC, wspomaga Wise Guys i oferuje EUR najbardziej obiecującym absolwentom WG. Smart cap, ramię Estońskiego Funduszu Rozwoju, zajmuje się pomocą dla start-upów w momencie, kiedy potrzebuje jej one najbardziej: w fazie doliny śmierci, kiedy firma tworzy prototypy produktów i kiedy rozwija swój biznes (grafika poniżej). Smart Cap zarządza funduszami o wysokości ok. 20 milionów EUR, które przeznacza na rozwój innowacyjnych firm. W zamian, podobnie jak WG, otrzymuje mniejszościowe akcje w firmach. Na tym nie kończy się pomoc dla start-upów w Estonii. Organizacja StartSmart pomaga młodym estońskim firmom w zakresie know-how, przygotowuje je także do rozpoczęcia działalności. Dzięki rożnym konferencjom, forom oraz darmowym konsultacjom przekazuje właścicielom spółek niezbędne informacje na temat prowadzenia biznesu. Jednym z głównych tematów spotkań jest przekazanie informacji w zakresie zbierania funduszy na rozwój firmy (About us, n.d.). Warto również wspomnieć o organizacji Garage48, która urządza 48-godzinne warsztaty, podczas których pokazuje jak firmy mogą zamienić idee w rzeczywistość w ciągu 2 dni. Co więcej, pokazuje ona także jak spółki mogą sobie radzić z niewielkim budżetem oraz jak maksymalizować wydajność. Warsztaty są też świetną okazją do rozwinięcia kontaktów w branży. W Estonii działa aż 37 różnych organizacji, które przeprowadzają nowopowstałe firmy przez cały proces; od researchu aż po wprowadzenie produktu i jego rozwój. W połączeniu z edukacją technologiczną społeczeństwa oraz bardzo prostym i przejrzystym systemem podatkowym, pozwala to Estonii na stworzenie przyjaznego środowiska dla innowacyjnych przedsiębiorstw. W Hiszpanii źle skonstruowany system innowacji doprowadził do spowolnienia rozwoju gospodarczego. Mimo reform podjętych w ostatnich latach, problemy, z jakimi się mierzy Hiszpania i ich przyczyny leżące w źle funkcjonującym przez lata systemie powinny być przestrogą dla innych państw. Szczególnie zaś dla naszego, ponieważ Polska i Hiszpania posiadają wiele cech wspólnych, wynikających zarówno z podobieństw historycznych jak również czynników o charakterze kulturowym, politycznym, społecznym oraz demograficznymi (Konferencja naukowa ( ), 2010). Charakterystyczne dla obydwu państw jest na przykład postrzeganie Unii Europejskiej w kategoriach szansy cywilizacyjnej, szczególnie w wymiarze gospodarczym; ma to wpływ na sposób, w jaki oba kraje wykorzystują i traktują środki unijne. 342

343 Hiszpania jest przykładem kraju, który w miarę doganiania światowej czołówki doświadczył wyczerpania się początkowych motorów rozwoju gospodarczego. Utrzymanie wysokiego tempa wzrostu, który pozwoliłby na dalsze zmniejszanie się dystansu do liderów gospodarczych, było niemożliwe bez dodatkowych źródeł tego wzrostu (Śniegocki, 2012). Do nich zaliczyć należy konkurencyjność w dziedzinie innowacji w sytuacji utrzymania przyjaznego badaniom, przedsiębiorczości i aktywizacji zawodowej otoczenia regulacyjnego. Brak prób modyfikacji źródeł wzrostu oznacza pozostanie w tyle za globalnymi liderami i groźbę wpadnięcia w pułapkę średniego dochodu (45-65% PKP per capita USA). Wprowadzenie waluty euro w Hiszpanii (bez wcześniejszego scalenia cyklów gospodarczych oraz wprowadzenia odpowiednich zmian instytucjonalnych) spowodowało utratę konkurencyjności państwa, bazującej na różnicach w kursie walutowym. To też sprawiło, że ważniejsza stała się kwestia pobudzania innowacji jako innego motoru wzrostu (innowacje mogą w końcu poprawić stosunek cena-jakość, jakość produktu jako taką, zwiększając w ten sposób konkurencyjność). Polityka państwa w tej dziedzinie nie była najszczęśliwsza; chociaż obecnie na wskutek wprowadzania nowych planów np. INGENIO 2010 się to zmienia, przyszłość ciągle jest niepewna (Diaz, Espinosa de los Monteros, Muñoz 2000). Hiszpania jest państwem silnie zróżnicowanym przestrzennie odnośnie zaangażowania w innowacje. Szczególnie wyróżniającymi się wspólnotami autonomicznymi są te o wysokim poziomie szkolnictwa i rozwoju przemysłowego: Madryt, Katalonia, Nawarra i Kraj Basków. Z tymi regionami bardzo kontrastuje, na przykład, graniczący z Portugalią, biedny region rolniczy Estremadura. Nie mniejsze problemy mają Baleary i La Rioja (Diaz, Espinosa de los Monteros, Muñoz 2000; Heijs 2009). Można powiedzieć, że hiszpańskie mniej rozwinięte regiony posiadają niekompletny, prymitywny system innowacji. Podobnie jak obecnie w Polsce, fundusze z Unii Europejskiej wykorzystywane są w celu pomocy regionom przodującym w rozwoju, a nie tym pozostającym w tyle zwiększa to naturalnie zróżnicowanie poszczególnych regionów. Kolejnym niepokojącym podobieństwem hiszpańskiego systemu wspierania innowacji do polskiego są niskie wartości współczynnika GERD i BERD. W 2011 r. GERD wynosił 1,33% PKB, a wydatki BERD 0,70% (Carvalho, Corchuelo 2013) - oznacza to co prawda, że stosunek GERD do BERD wynosi około 1,9 i jest wyższy od średniej unijnej, co podobnie jak w przypadku Polski jest niepokojące (chociaż ta proporcja jest mniej zachwiana niż w Polsce). Nakłady na B+R w Hiszpanii są znacznie mniejsze niż u światowych liderów: Szwecja (3,6%), Korea Płd. (3,47%), Japonia (3,44%), Islandia (2,75%), USA (2,68%), Niemcy (2,54%). Wynik Hiszpanii jest słaby też na tle OECD (2,29%), EU-15 (1,9%) i EU-27 (1,77%) (Śniegocki 2012). Istotnym czynnikiem, który sprawia, że wśród przedsiębiorców jest niewielkie zainteresowanie B+R, jest ich struktura wielkości: w Hiszpanii dominują małe i średnie przedsiębiorstwa o niskim zaawansowaniu technologicznym. Według danych Eurostatu z 2008 roku niewiele ponad 43% hiszpańskich przedsiębiorstw wprowadza jakiekolwiek innowacje nie jest to dziwne, bo z reguły tylko duże przedsiębiorstwa mogą sobie pozwolić na takie wydatki. W Hiszpanii 73% prywatnych przedsiębiorstw wprowadza nowe rozwiązania technologiczne w stosunku do 80% w Niemczech, 82% 343

344 w Belgii czy 87% w Portugalii (Śniegocki 2012). Pozostałe zaledwie usprawniają procesy organizacyjne i marketingowe, które mają mniejsze znaczenie dla rozwoju gospodarczego. Najbardziej innowacyjne sektory w Hiszpanii to sektory rolnicze i przemysłowe, a nie sektory usług czy energii. Wśród innowacyjnych sektorów, najbardziej podatne na tworzenie innowacji i programów to przemysł farmaceutyczny, elektroniczny i optyczny oraz tworzący materiały transportowe (Diaz, Espinosa de los Monteros, Muñoz 2000). Hiszpania - podobnie jak Polska - rocznie produkuje mało patentów. Europejskie Biuro Patentowe (EPO) podaje, że w 2010 roku przyznanych zostało 1436 patentów dla hiszpańskich podmiotów. Oznacza to, że na każdy milion mieszkańców przypadało około 31 patentów czyli mniej niż jedna trzecia średniej UE, w której jest to 117. Od liderów: Szwecji (298) i Niemiec (291) dzieli ją jakościowa przepaść. Co więcej, jedynie 74,1% patentów pochodzi z sektora prywatnego (średnia UE wynosi 87,2% - Śniegocki 2012). Hiszpania próbowała rozwiązać ten problem (m.in. w ramach INGENIO 2010) przez położenie nacisku na posiadanie przez naukowców osiągnięć w dziedzinie patentów w życiorysie. Działają komisje oceniające naukowców i przyznające im finansowanie; do systemu ocen włączone jest kryterium patentowania wynalazków zamiennie lub przy okazji publikowania prac naukowych. Niestety, skuteczność tych komisji w ożywianiu patentowania budzi wątpliwości. (Moreno 2012). Innym problemem hiszpańskiego systemu innowacji jest system edukacji. Badania takie jak np. raport PISA pokazują, że jakość systemu edukacji w Hiszpanii jest poniżej średniej OECD (czytanie ze zrozumieniem, matematyka) i źle wypada w porównaniu do średniej UE-25. To konsekwencja decentralizacji systemu w kombinacji z brakiem minimalnych standardów kontroli jakości (Diaz, Espinosa de los Monteros, Muñoz 2000). Na poziomie edukacji wyższej jest już jednak zdecydowanie lepiej (np. Barcelona GSE, ESADE (Wall Street Journal 2007) są uznawane w swoich dziedzinach za jedne z najlepszych ośrodków na świecie). Problematyczne jest jednak to, że w Hiszpanii badacze mają absolutną wolność w doborze tematów badań, co powoduje fragmentację grup badawczych (brak masy krytycznej) i brak ich koordynacji (Diaz, Espinosa de los Monteros, Muñoz 2000). W Hiszpanii obok państwowej polityki innowacyjnej istnieją także systemy regionalne. Przykładowo, systemem edukacji (np. jego finasowaniem) zajmują się zarówno poszczególne autonomie jak i państwo (Mołdawa 2011). Chociaż wedle Konstytucji Hiszpanii polityka dotycząca badań i rozwoju może pozostać całkowicie w gestii autonomii, w praktyce częściowo zajmuje się tym i władza centralna i autonomie. Wysoka autonomia rządów regionalnych (w Hiszpanii poszczególne regiony tworzą wspólnoty autonomiczne) i prowadzona przez nie polityka jest często niespójna ze sobą. Połowa badań skoncentrowanych jest w Madrycie i Barcelonie. Mimo administracyjnych wysiłków ze stronu państwa, podejmowanych od początku XXI wieku, aby zwiększać wydatki budżetowe na badania i rozwój, kraj nadal pozostał w tyle za najbardziej zaawansowanymi krajami Unii Europejskiej. Wysiłki Hiszpanii w celu zbudowania społeczeństwa informacyjnego również okazywały się niewystarczające do dogonienia czołówki, co przełożyło się na niższą konkurencyjność gospodarki. Fundusze na budowanie gospodarki 344

345 opartej na wiedzy czy to pochodzące z budżetu, czy z unijnych funduszy były zatem wydawane nieefektywnie. Wśród instytucji-programów centralnych istnieje np. utworzony w ramach INGENIO 2010 CENIT, instytucja skierowana do przedsiębiorstw. Firmy mogą składać wnioski o dofinansowanie badań właśnie do niej. (Erawatch, n.d.) Ocenianie i wybieranie do finansowania projektów firm jest jednak bardziej problematyczne niż ocenianie projektów czysto naukowych. Prace naukowe mogą oceniać inni naukowcy na w miarę obiektywnej zasadzie peer review. Natomiast trudno przekazać projekt innowacji jednej firmy do ocenie innym firmom z oczywistych względów. Program CENIT oprócz samej instytucji dofinansowującej badania firmowe wspierał też rynek private equity. Utworzono Fund of Fund do inwestowania w kapitał podwyższonego ryzyka oraz Torres Program Quevedo, program, który oferuje zachęty dla prywatnych firm za zatrudnianie doktorów i ekspertów w dziedzinie zarządzania technologią dla działalności innowacyjnej i badawczo-rozwojowej (Erawatch 2012). Istnieją też inne specyficzne programy rządowe, które mają zbliżać uczelnie i biznes. Są to na przykład parki technologiczne powstające przy uniwersytetach (MEC 2013b; MEC 2013c), gdzie w jednym miejscu operują różne spółki z tej samej branży (pomaga to niwelować problem niskiej innowacyjności pojedynczych małych i średnich firm). Szczególny sukces odniosły one w kraju Basków. Rządy autonomii także chcą wpływać na politykę innowacyjnym na swoim obszarze, szczególnie dbają o kluczowe w swoim regionie przemysły. Podobnie jak na szczeblu centralnym, w autonomiach często istnieje rozbicie wpływu na B+R między dwóch różnych ministrów (co dodatkowo mnoży problemy związane z koordynacją planów: między ministerstwami oraz między centrum a autonomiami). Autonomie również mają swoje centra badawcze oraz programy dofinansowujące badania, np. Katalonia posiada odpowiednik CENIT na skalę regionalną (ACCIO 2014). Od państwa w Hiszpanii zależą centra badawcze takie jak różne OPI Organismos Publicos de Investigacion - wyspecjalizowane pod względem tematyki badawczej instytucje: np. zajmujące się tematyką przemysłu lotniczego, rolniczego, morskiego etc. (MEC 2013a). W swojej pierwotnej wersji OPI były podporządkowane różnym ministerstwom; obecnie podlegają pojedynczemu ministerstwu; innemu jednak niż np. koordynacja programu CENIT. Różne dziedziny badań i rozwoju w Hiszpanii podlegają różnym ministerstwom i dodatkowo często wskutek reform lub zmian rządów poszczególne dziedziny zmieniają ministerstwo, do którego należą. Powoduje to oczywiście niestabilność systemu, dużą zmienność w wysokości nakładów i przedmiotów finansowania, która szkodzi hiszpańskiemu systemowi. Tutaj też, według prof. Barberà, kryje się problem systemu innowacji w Hiszpanii, czyli niekonsekwentne realizowanie strategii innowacyjnych. To w systemie innowacji, gdy pojawia się kryzys, szuka się możliwych oszczędności, to na innowacje tnie się koszty, zapominając, że jest to inwestycja długoterminowa, a nie krótkoterminowy wydatek. W efekcie programy nie są ciągłe lecz chwiejne, nic nie trwa długo, instytucje zmieniają nazwy i cele. 345

346 Hiszpania w 1986 roku wprowadziła system innowacji oparty na Science of Law były to ramy na których są oparte zasady działania publicznych instytucji badawczych. Ustanowiono ideę planów narodowych : czynności badawczych w określonym przedziale czasu. W 2011 roku wprowadzono nowe Science of Law zastępujące poprzednie (Anon 2011) - nowy plan ma na celu stworzyć ramy promocji i koordynacji naukowych i technicznych badań w celu stałego rozwoju kraju i zwiększania dobrobytu przez generowanie wiedzy i innowacji. Częścią nowego planu jest kreacja Państwowej Organizacji Badawczej finansującej badania i rozwój w Hiszpanii. Innym pomysłem na ożywienie hiszpańskiej innowacji był wspomniany już wcześniej, przedstawiony Komisji Europejskiej w 2005 r. program INGENIO 2010, stanowiący podstawę dalszej działalności Hiszpanii w celu wspierania badań i rozwoju. Za cele programu uznano wzrost udziału wydatków na badania i rozwój w krajowym PKB, zwiększenie BERD, osiągnięcie średniej UE-15 wysokości udziału wydatków na technologie informacyjne i komunikacyjne w krajowym PKB. Te cele miały być osiągnięte poprzez m.in. walkę z biurokracją, zwiększenie inwestycji państwowych (granty, niskooprocentowane kredyty), konsolidację grup badawczy, terytorialną koordynację i współpracę, czy zwiększenie zatrudnienia wśród badaczy z tytułami naukowymi. Do tej pory nie pojawiły się dogłębne, kompleksowe analizy skuteczności programu (Erawatch 2012). Inicjatywy wsparcia funduszy wysokiego ryzyka w Hiszpanii są bardzo rozdrobnione, co negatywnie wpływa na skuteczność ich działania (Śniegocki, 2012). Przykładami działalności w tym obszarze są programy: NEOTEC (program pomaga finansowo innowacyjnym firmom, zachęca do tworzenia i współpracy przedsiębiorstw bazujących na nowych technologiach), PROFIT (finansowanie krótkookresowe) publiczny fundusz venture capital wspierający akademickie start-upy technologiczne. Szczególnie ważnym programem jest NEOTEC, który w latach zaakceptował 257 projektów, w ramach których zainwestował 171 mln EUR i pożyczył 81 mln EUR. Innym ważnym programem, wspierającym finansowo innowacyjne małe przedsiębiorstwa (zarówno regionalne jak transregionalne), jest Inno-Empresa o łącznym budżecie 75 mln EUR (główne źródła finansowania to Ministerstwa Przemysłu, Turystyki i Handlu oraz Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego). W 2008 r. program otrzymał wniosków, z czego projektów zostało zaakceptowanych i około małych przedsiębiorstw otrzymało pomoc w postaci subsydiów lub pożyczek. Bibliografia: Artykuły naukowe 1. Becker, Ralf & Hellmann, Thomas F., "The Genesis of Venture Capital: Lessons from the German Experience," Research Papers 1705, Stanford University, Graduate School of Business. 2. Bukowski, M., Szpor, A., & Śniegocki, A. Instytut Badań Strukturalnych, (2012). Potencjał i bariery polskiej innowacyjności. Warszawa 346

347 3. Eichengreen, B., Park, D., & Shin, K. (2011). When fast growing economies slow down: International evidence and implications for china. NBER working paper series 4. Fagerberg, J., Srholec, M., & Verspagen, B. Maastricht Economic and social Research and training centre on Innovation and Technology, (2009). Innovation and economic development. Maastricht 5. Geodecki et al., Fundacja Gospodarki i Administracji Publicznej, (2012). Kurs na innowacje. jak wyprowadzić Polskę z rozwojowego dryfu. Warszawa 6. Hall, B. H. University of Maastricht, University of California at Berkeley, (2011). Innovation and productivity. Retrieved from website: 7. Hollanders, H., & Es-Sadki, N. European Commission, (2013). Innovation union scoreboard Belgium 8. Kortum S. & Lerner J. (1998), Does Venture Capital Spur Innovation?, NBER Working Paper 6846, National Bureau of Economic Reasearch. 9. Łukaszczyk, K. Krajowy Punkt Kontaktowy Europejskiej Sieci Migracyjnej w Polsce, (2013). Imigracja studentów zagranicznych do polski. Warszawa 10. Orłowski, W. PwC, (2013). Komercjalizacja badań naukowych w Polsce. Bariery i możliwości ich przełamania. Warszawa 11. Park, Y. P. KODIT, (n.d.). Korea credit guarantee fund and its contribution to the Korean economy 12. Wieczyński. Ministerstwo Gospodarki, (2010). Bariery w rozwoju rynku aniołów biznesu w Polsce. Warszawa Raporty: 1. Carvalho A., Corchuelo B., A comparative analysis of business R&D policy in Spain and Portugal, Economics and Business Letters, Cowling, M. Institute for Employment Studies, (2010). Economic evaluation of the small firms loan guarantee (SFLG) scheme 3. Cowling, M., Bates, P., & Jagger, N. HM Revenue & Customs, (2008). Study of the impact of the enterprise investment scheme (eis) and venture capital trusts (vcts) on company performance. Retrieved from website: < 4. Diaz V., Espinosa de los Monteros J., Muñoz E., Innovation Policy in Spain, Working Paper, Enterprise Ireland, Start in Ireland and Take On the World, Erawatch, Erawatch Country Reports 2012: Poland, European Commission, (2008). European innovation scoreboard 2007 comparative analysis of innovation performance 8. European Commission, Innovation Union Scoreboard 2014,

348 9. GUS, (2013). Szkolnictwo wyższe w Polsce. Warszawa 10. GUS, Sektor Non-Profit w Polsce, Heijs J., The Future of Innovation: The Spanish Case, thefutureofinnovation.org, Kapil et al., The World Bank, (n.d.). Poland enterprise innovation support review 13. Le Bail, F. EBAN, (2006). Business angels European good practices 14. Maasing, H. Estonian academy of security sciences European migration network, (2012). Immigration of international students - Estonian national report. Tallinn 15. Ministerstwo Gospodarki, (2013). Strategia innowacyjności i efektywności gospodarki. Warszawa 16. META group, (2007). Tax incentives for early stage investors 17. Orłowski W. M., Komercjalizacja badań naukowych w Polsce: Bariery i możliwości ich przełamania, Paik, J. Y. KODIT, (2009). Questionnaire on credit supplementation system & the 22nd ACSIC conference s theme 19. Plawgo B., Klimczak T., Czyż P., Boguszewski R., Kowalczyk A., Regionalne 20. PwC, Generating Cash from Irish R&D activities, Systemy Innowacji w Polsce, Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, Śniegocki A. (red.), Instytucje rynku kapitałowego a innowacyjność gospodarek narodowych, SKN Ekonomii, US Kraków, Sfery działalności organizacji pożytku publicznego w Polsce, The World Bank, Doing Business 2014: Understanding Regulations for Small and Medium-Size Enterprises, 2014 Strony internetowe 1. Aasmae, K. (19 listopada, 2012). Is Estonia the best place to start your start-up?. Retrieved from 2. About Garage48. (n.d.). Retrieved from 3. About us. (n.d.). Retrieved from 4. ACCIO: Strona główna, Retrieved from: 5. Adamiak, P., Aktywiści, lecz nie wolontariusze, Civicpedia.ngo.pl, Admission for (n.d.). Retrieved from 2/masters-fees-4/ 7. Akademia Liderów Innowacji i Przedsiębiorczości dr Bogusława Federa, (n.d.), Retrieved from: 8. Anon., Spain Passes New Science Law, Global Talent News, Autism Speaks: strona główna fundacji, (n.d.), Retrieved from: 348

349 10. Barcelona GSE, Lista pracowników, (n.d.), Retrieved from: BLS, International Comparisons of GDP per Capita and per Hour, , Centrum Nauki Kopernik, (n.d.), Retrieved from: Drozdowicz-Bieć, M., Dlaczego Polacy są biedni choć ciężko pracują, Obserwator Finansowy, Erawatch, Ingenio 2010 Plan, n.d.,, Retrieved from: pport_mig_0020?country=es&subtab=atemplates&query=&tab=other 15. Estonia Ecosystem. (n.d.). Retrieved from Fundacja Inicjatyw Innowacyjnych, (n.d.), Retrieved from: GPW robi generalne porządki na NewConnect. (29 kwietnia, 2013). Retrieved from IDEAS: Top 25% Economics Departments, (n.d.), Retrieved from: Innovation and business center Mektory. (n.d.). <Retrieved from Jakie są największe przeszkody w prowadzeniu działalności gospodarczej, Retrieved from:< Klinika Budzik, (n.d.), Retrieved from: KMU-innovativ: Priority for cutting-edge research in SMEs. (n.d.). Retrieved from Konferencja naukowa Polska i Hiszpania w UE: doświadczenia i perspektywy, 2010, Retrieved from: Kowalski, J. (16 sierpnia, 2012). Emigracja: Za pracą wyjechało już 2 mln młodych i wykształconych polaków. Retrieved from < h_polakow.html> 24. Kucharczyk, K. (25 kwietnia, 2013). Największą bolączką NewConnect jest płynność. Retrieved from Lemański, A. (5 Marca, 2013). DGP: zbliża się 26% ulga podatkowa na innowacje!. Retrieved from < 26. Majak, K. (n.d.). Szkoły zawodowe nie są już obciachem. pracodawcy: Tęsknimy za absolwentami zawodówek. Retrieved from < 27. Mansel, T. (16 maja, 2013). How Estonia became e-stonia. Retrieved from 349

350 28. Marczak, G. (6 stycznia, 2012). Polski Place Challenge pozyskał 200 tysięcy dolarów od hiszpańskiego funduszu Mola. Retrieved from Ministerio de Economia y Competitividad (MEC), Centros Tecnologicos, 2013b, Retrieved from: gnextoid=967227bba0d90210vgnvcm e20arcrd 30. Ministerio de Economia y Competitividad (MEC), Organismos Publicos de Investigacion, 2013a, Retrieved from: gnextoid=a6cbc18d vgnvcm e20arcrd 31. Ministerio de Economia y Competitividad (MEC), Parques Cientificos y Tecnologicos, 2013c, Retrieved from: gnextoid=01c027bba0d90210vgnvcm e20arcrd 32. Ministerstwo Sprawiedliwości, Dokumenty dotyczące deregulacji zawodów. (n.d.). Retrieved from Molik, P. (28 stycznia, 2013). Pit 2012: Przychody z różnych źródeł rozliczane w odrębnych deklaracjach. Retrieved from w_odrebnych_deklaracjach.html 34. Mołdawa T. (tłum.), Konstytucje państw Unii Europejskiej, Wydawnictwo Sejmowa, Moreno F., Los sexenios de investigación y las patentes, Retrieved from Not only Skype. (11 lipca, 2013). Retrieved from OECD, (2012). Education at a glance: OECD indicators Estonia. Retrieved from website: Podatki. (n.d.). Retrieved from Polska, przykładem innowacyjnych gospodarek powinna uzupełnić system wsparcia B+R o ulgi podatkowe. (20 stycznia, 2014). Retrieved from < 40. Portal Funduszy Europejskich, Retrieved from: (n.d.) 41. Program agenda. (n.d.). Retrieved from Program LIDER. (n.d.). Retrieved from PwC, (2013). Taxes at a Glance

351 44. PwC, (2012). Real estate tax services newsalert. Retrieved from website: Questions & answers. (n.d.). Retrieved from < 46. Rao, M. (30 sierpnia, 2013). Startup Estonia: Skype and beyond. read more on yourstory.com. Retrieved from Rooney, B. (14 czerwca, 2012). The many reasons Estonia is a tech start-up nation. Retrieved from Rybiński, K., Dlaczego środki unijne niszczą polską innowacyjność?, Rybinski.eu, 2013a 49. Rybiński, K., Innowacje w Polsce? Pustynia, Rzeczpospolita, 2013b 50. Sławiński, A., Co dalej z gospodarką Europy, Rzeczpospolita, Startup-savvy Estonia: Why the Baltic nation stands out and five rising stars to look out for. (26 listopada, 2012). Retrieved from < 52. Study in Czech Republic. (n.d.). Retrieved from Stern, C. (17 października, 2013). Is estonia going to be the next silicon valley?. Retrieved from < 54. Szygulski, P. (12 kwietnia, 2012). E-PIT jak rozliczyć się przez internet?. Retrieved from Tallinn university of technology. (n.d.). Retrieved from Tax breaks for angel investing - seed enterprise investment scheme (SEIS). (n.d.). Retrieved from VC investments in seed and start-up companies scaled by GDP. (n.d.). Retrieved from Wall Street Journal Business Schools Ranking, 2007, Retrieved from: Wesołowska, E. (26 września, 2012). Szkoły zawodowe lepsze niż uczelnie: nie produkują bezrobotnych. Retrieved from < produkuja_bezrobotnych.html> 60. Wilkowski, M. (n.d.). Giełda zabiera się za rynek alternatywny NewConnect. Retrieved from Zadrożna, S. (14 marca, 2013). Wyższe szkoły zawodowe walczą z bezrobociem. Retrieved from 351

352 62. Zakończyły się pierwsze audyty staży i praktyk. (24 lutego, 2014). Retrieved from < 352

353 Część III. Kapitał infrastrukturalny Kapitał infrastrukturalny 353

354 Do rozprzestrzenienia się innowacji potrzebna jest infrastruktura. Dobrze rozwinięty kapitał infrastrukturalny jest nie tylko niezbędnym składnikiem dla utrzymania wzrostu gospodarczego, ale również dla rozprzestrzeniania się innowacji. W naszym raporcie kapitał infrastrukturalny rozumiemy jako połączenie energetyki (wytwarzanie oraz przesył energii) oraz infrastrukturę (transportową, miejską oraz wodociągową). Istnieje wiele badań, które wskazują na to, jak rozwinięta infrastruktura wpływa pozytywnie na wzrost gospodarczy. Obniża koszty transportu, zwiększa produktywność i ułatwia rozprzestrzenianie się innowacji poprzez wzmacnianie pozytywnych efektów typu spill-over (Bottini et al. 2013). Ekonomiści Banku Światowego podzielili infrastrukturę na (Rysunek 1.): I generacji, czyli transportową, miejska oraz energetyczną (prawa strona), II generacji, czyli telekomunikacyjna oraz szeroko rozumiana e-gospodarka (lewa strona). Wysoki poziom rozwoju obu generacji jest kluczowy i w inny sposób wpływa na wzrost produktywności oraz innowacyjności w kraju (Agenor oraz Canuto 2012). W naszym rozdziale przyjęliśmy podobny podział na dwie generacje aby móc zidentyfikować jak różne generacje wpływają na wzrost produktywności oraz innowacji (Rysunek 1.). Rozwój infrastruktury I generacji sprzyja wzrostowi gospodarczemu w dłuższej perspektywie poprzez obniżenie kosztów i zwiększenie produktywności (Canning oraz Pedroni 2004). Z kolei wzrost poziomu rozwoju infrastruktury II generacji powoduje wzrost inwestycji w B+R (prywatnych oraz publicznych) a w konsekwencji wzrost innowacji (Schiffbauer 2007). Ponadto, wzrost poziom rozwoju infrastruktury II generacji wpływa również na przyspieszenie tempa rozprzestrzeniania się w gospodarce pomysłów oraz innowacji. Zacofanie polskiej infrastruktury sprawia, że działa ona jak wąskie gardło dla rozwoju. Według naszych szacunków, potrzebne nakłady na infrastrukturę I oraz II generacji, które pozwoliłyby Polsce nadrobić zaszłości cywilizacyjne do Europy Zachodniej mogą wynieść około mld PLN. Wbrew powszechnej opinii, środki z UE nie wystarczą na zaspokojenie potrzeb inwestycyjnych w infrastrukturę. Prawdą jest, że Polska w najnowszej perspektywie Unijnej uzyskała olbrzymie środki z UE - jest to prawie 350 mld PLN. Jednak na samą infrastrukturę przeznaczyć możemy tylko ok. 30% z tej kwoty, czyli ok. 100 mld PLN. Oznacza to, że nasze potrzeby inwestycyjne po włączeniu środków z UE, nadal wynoszą mld PLN. Pomimo tak dużego niedoinwestowania w infrastrukturze, debata nt. rozwoju kraju głownie koncentruje się na instytucjach. Infrastruktura jest - jak wspomniano wcześniej - wielkim nieobecnym w debacie publicznej nt. potrzebnych strategii rozwojowych w kraju. Jednak za pozytywną zmianę 354

355 uważamy fakt, że powoli olbrzymie wyzwanie w tym zakresie przebija się do świadomości polityków, ekonomistów oraz ekspertów z polskich think - tanków (np. Łaszek oraz Rzońca 2013). Rysunek 1. Jak kapitał infrastrukturalny wpływa na innowacje oraz wzrost gospodarczy? Kapitał infrastrukturalny Efekty spill-over Źródło: Opracowanie własne 355

356 Według naszych szacunków, większość potrzebnej kwoty na inwestycje w infrastrukturę może być sfinansowana przez kapitał prywatny w formule partnerstwa publiczno prywatnego (PPP). Jednak nie nastąpi to, dopóki gospodarka jest przeregulowana i podlega dużej kontroli publicznej, przez którą przedsiębiorcy boją się inwestować. W tym celu potrzebne są dalsze ułatwienia dla prowadzenia inwestycji prywatnych w infrastrukturę (czyli - o czym wspomniano wcześniej - należy kontynuować deregulację oraz prywatyzację). Polska potrzebuje również racjonalizacji wydatków publicznych na infrastrukturę. Jesteśmy też racjonalistami i wiemy, że nie wszystkie inwestycje w infrastrukturę mogą być sfinansowane przez podmioty prywatne. Uważamy jednak, że zamiast wydawać publiczne pieniądze na stadiony, opery, czy parki wodne (na które - według naszych szacunków - Polska przeznaczyła prawie 5 mld PLN w latach ) warto skierować te środki na bardziej potrzebne inwestycje w Transport, Energetykę oraz wsparcie Polityki Regionalnej. Według naszych wyliczeń, za kwotę 5 mld PLN można było wybudować ok. 120 km drogi ekspresowej lub sfinansować jedną dziesiątą kosztów budowy elektrowni atomowej. Rysunek 2. Elementy składowe kapitału infrastrukturalnego Źródło: Opracowanie własne Uważamy, że potrzebna jest nowa strategia, która zachęcałaby do inwestycji w infrastrukturę kapitał prywatny. Uważamy, że w przypadku inwestycji publicznych pieniędzy, najlepszą metodą jest oddelegowanie tego zadania do wehikułów inwestycyjnych, które są zarządzane nie przez urzędników, ale przez menedżerów i finansistów z sektora prywatnego. Dlatego sugerujemy zwiększenie możliwości inwestycyjnych Polskich Inwestycji Rozwojowych (PIR) poprzez dokończenie prywatyzacji (według naszych szacunków nadal można uzyskać ok. 60 mld PLN z prywatyzacji - tej kwoty sugerujemy 356

357 przeznaczyć ok. 40 mld PLN co czterokrotnie zwiększyłoby docelowe finansowanie dostępne dla PIR) i skupienie inwestycji w projekty typu PPP, które angażują kapitał prywatny. Trzy rozdziały, w których szczegółowo badamy wyzwania dla kapitału infrastrukturalnego w Polsce, to: Energetyka, Infrastruktura oraz Polityka Regionalna (Rysunek 2). W oparciu o taką analizę, zidentyfikowaliśmy po 3 wyzwania i zaproponowaliśmy po 3 rozwiązania na rozdział, tworząc pakiet 9 rekomendacji w wyniku których znacząco podniósłby się poziom kapitału infrastrukturalnego. W efekcie, innowacje mogłyby się szybciej rozprzestrzeniać w gospodarce co powodowałoby wzrost innowacyjności całego kraju. Bibliografia: 1. Agenor P., Canuto O., Middle Income Growth Traps, Bank Światowy, Barro R., Human capital and growth in cross-country growth regressions, Swedish Economic Policy Review, Blundell R., Griffith R., Reene J., Dynamic count data models of technological innovation, The Economic Journal, Bottini N., Coelho M., Kao J., Infrastructure and Growth, London School of Economics, Canning D., Pedroni P., The Effect of Infrastructure on Long Run Economic Growth, Bank Światowy & USAID, Colyvas J., Crow M., Gelijns A., Mazzoleni R., Nelson R., Rosenberg N., Sampat B., How do university inventions get into practice? Management Science, Geroski A., Innovation, technological opportunity and market structure, Oxford Economic Papers, Gill I. et al., Diversified Development, Bank Światowy, Lucas R., Making a miracle, Econometrica, Łaszek A., Rzońca A., Jak podtrzymać tempo wzrostu polskiej gospodarki?, Forum Obywatelskiego Rozwoju, Marotta D., Mark M., Blom A., Thorn K., Human Capital and University-Industry Linkages Role in Fostering Firm Innovation, Bank Światowy, Nickell S., Competition and Corporate Performance, Journal of Political Economy, University of Chicago Press, Porter M., On Competition, Updated and Expanded Edition, Harvard Business School Press, Porter M., The Competitive Advantage of Nations, The Free Press, New York, Schiffbauer M., Calling for innovations - infrastructure and sources of growth, EconPapers,

358 358

359 Część III. Kapitał Infrastrukturalny: Infrastruktura Młodzi Reformatorzy: Michał Łapkowski Damian Szewczyk Eksperci Branżowi: Mariusz Grendowicz Dr Jakub Karnowski 359

360 Celem rozdziału jest zdiagnozowanie wyzwań w zakresie realizacji projektów infrastrukturalnych i wskazanie odpowiednich rozwiązań, które zapewnią ich efektywną realizację i zarządzenie. Ponadto zostaną zaprezentowane konieczne do poniesienia nakłady inwestycyjne, które umożliwią nadrobienie zaległości cywilizacyjnych. Autorzy MRP wierzą, że w Polsce są możliwe do wprowadzenia takie rozwiązania, które spowodują, że nasz kraj wykorzysta swoje usytuowanie pomiędzy krajami UE a Europą Wschodnią i Azją i w perspektywie kolejnych 25 lat wyprzedzi gospodarczo wiele spośród rozwiniętych krajów. Istnieje pozytywna korelacja pomiędzy stopniem rozwoju infrastruktury i konkurencyjnością kraju. Wśród 10 najbardziej konkurencyjnych państw świata (wg Global Competitiveness Report ) aż 6 zdobyło również najwyższe oceny w zakresie infrastruktury. Należy zwrócić uwagę, że wg tego samego zestawienia Polska znalazła się dopiero na 41 miejscu, a pod kątem infrastruktury osiągnęła dopiero 74 miejsce za m.in. Sri Lanką, co zdecydowanie miało wpływ na ocenę ogólną (World Economic Forum 2013). Infrastruktura w niniejszym opracowaniu rozumiana jest głównie jako infrastruktura gospodarcza, czyli aktywa trwałe, które umożliwiają prawidłowe funkcjonowanie społeczeństwa i zapewniają dogodne warunki do prowadzenia działalności gospodarczej. Są nimi szczególnie: drogi szybkiego ruchu, kolej, lotniska, porty morskie, obiekty energetyczne (wytwarzanie i przesył), infrastruktura kanalizacyjno-ściekowa oraz elementy infrastruktury telekomunikacyjnej. MRP szacuje, że w Polsce nakłady na infrastrukturę potrzebne do dogonienia Europy Zachodniej tzw. dziura infrastrukturalna (infrastructure gap) w ciągu kolejnych 25 lat mogą wynieść nawet ponad 800 mld PLN czyli ponad 30 mld PLN rocznie 184. Wykres 1. Dziura infrastrukturalna w Polsce (mld PLN) Nakłady ogółem Drogi szybkiego ruchu Kolej Porty morskie Lotniska Energetyka Telekomunikacja (internet) Woda Finansowanie z przewagą prywatnego kapitału Finansowanie czysto prywatne Źródło: Obliczenia własne (szczegóły zobacz załącznik do rozdziału) 184 MRP odchodzą od zakresu czasowego wydatki są liczone przy obecnym poziomie potrzeb infrastrukturalnych w celu podniesienia stanu infrastruktury do oczekiwanego rezultatu (najczęściej jest to dążenie do średniej w państwach Starej UE). Z uwagi na różnorodność sektorów, realizacja może się rozciągać na różny okres od 10 do 25 lat. 360

361 Przy zastosowaniu odpowiedniej polityki państwa w Polsce będzie możliwe finansowanie większości dziury infrastrukturalnej środkami prywatnymi. Czysto prywatne projekty mogą dotyczyć głównie: telekomunikacji, energetyki, lotnisk i sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Wśród powyższych rodzajów inwestycji już teraz kapitał prywatny odpowiada za całość inwestycji (sektor telekomunikacyjny) lub jest mocno zaangażowany po tym jak większość przedsiębiorstw została sprywatyzowana np. energetyka (PGE, Tauron) 185. W pozostałych sektorach, jak drogi, kolej i porty prawdopodobnie będzie konieczne wsparcie podmiotów prywatnych przez państwo, które jednak powinno być ograniczone do minimum np. przez wykorzystanie formuły PPP w zakresie koncesji. Warto jednak zaznaczyć, że oprócz powyższych dziedzin infrastruktury, na których skupia się raport potrzeby są o wiele większe 186. Dążenie do mobilizacji prywatnego finansowania jest tym ważniejsze, że eliminuje nie tylko problem nakładów inwestycyjnych (czyli m.in. finansowanie Funduszu Drogowego i Kolejowego z opłaty paliwowej) ale także kwestię środków potrzebnych do utrzymania infrastruktury. Przykłady państw zachodnich mówią, że marsz w stronę częściowej lub pełnej komercjalizacji infrastruktury również w projektach powszechnie uznanych za typowo publiczne jest możliwy i potrzebny. Polski de facto nie stać na brak inwestycji w infrastrukturę. Brak wykształconych szlaków transportowych, energetycznych i telekomunikacyjnych a także niedbałość o gospodarkę wodną może nas kosztować utracone korzyści gospodarcze, zdrowie i czas. Przykładowo przez niedostateczną infrastrukturę w 7 największych polskich miastach 1,3 mln kierowców traci aż 3,6 mld PLN rocznie w wyniku korków (Deloitte, Targeo.pl 2012). Oznacza to, że debata w Polsce nie powinna się toczyć wokół pytania czy budować infrastrukturę, lecz jak znaleźć najlepsze rozwiązania i je zrealizować. Część środków już teraz jest zapewniona (np. wydatki na kolej na najbliższe lata zostały zabezpieczone środkami finansowymi UE w nowej perspektywie budżetowej) ale w większości przypadków pozyskanie finansowania nadal pozostaje ogromnym wyzwaniem (w tym celu m.in. została powołana do życia spółka Polskie Inwestycje Rozwojowe, której rola bez koniecznych zmian w podejściu państwa do infrastruktury może okazać się niewystarczająca). Polska oprócz problemu braku infrastruktury samej w sobie musi zmierzyć się przyczynami tego stanu rzeczy. Niedobór ilościowy i jakościowy infrastruktury jest jedynie wypadkową nieprecyzyjnych regulacji i braku dalekosiężnych strategii dla infrastruktury a także niedocenienia pozytywnej roli, jaką może odegrać kapitał prywatny. Efektem tego są m.in. doraźne działania w zakresie energetyki zamiast długoterminowej strategii energetycznej, ciągnące się problemy branży budowlanej (do której doprowadziły m.in. wymogi ukierunkowane na najniższy koszt a nie na maksymalny rezultat) oraz ograniczona obecność inwestorów infrastrukturalnych. Dlatego wg autorów MRP w celu zapewniania koniecznej dla Polski infrastruktury szczególnie ważne jest realizowanie kluczowych projektów w maksymalnie efektywny sposób, z zastosowaniem najlepszych metod budowy i podnoszeniem jakości 185 Skarb Państwa utrzymuje najczęściej pakiety umożliwiające decydowanie w strategicznych kwestiach 186 Np. Raport w zakresie wody skupia się na nakładach w wodociągi (25 mld PLN) oraz w instalację ściekową (43 mld PLN), która w latach została dofinansowana środkami z NFOŚiGW w wysokości 19,6 mld PLN. Tymczasem w zakresie gospodarki wodą wymagane są jeszcze dodatkowe inwestycje np. w zakresie zabezpieczania miast i brzegów rzek przed skutkami ulewnych deszczów i powodzi 361

362 zarządzania a także stworzenie swoistego rynku prywatnego finansowania kojarzącego dawców i biorców kapitału. Należy przy tym pamiętać, że rozwiązania muszą za każdym razem posiadać cechy długoterminowości działań, ciągłości procesów i nastawienia na najlepszy rezultat. W efekcie powyższej analizy zostały sformułowane najważniejsze wyzwania dla infrastruktury, którymi w długim terminie będzie zapewnienie: Metod optymalnego doboru projektów i wykorzystania zasobów (efektywność infrastruktury), Rozwiązań w zakresie budowy i zarządzania infrastrukturą, Źródeł finansowania projektów. Wyzwanie 1: Jak zapewnić efektywność infrastruktury? Współczesne duże potrzeby Polski szczególnie w zakresie aktywów transportowych i energetycznych wymuszają zachowanie najwyższej efektywności i trwałości. Dotychczasowe działania w zakresie realizacji dużych projektów budowy dróg wskazują na szereg problemów dotyczących całego systemu prowadzenia inwestycji zaczynając od braku strategii infrastrukturalnej a kończąc na braku koordynacji działań w czasie ich realizacji. Jest to szczególnie ważne z uwagi na to, że projekty infrastrukturalne są najbardziej kosztownymi i najdłużej realizowanymi przedsięwzięciami w gospodarce. Problemy efektywności dotyczą zatem 3 poziomów decyzyjnych: (1) Poziom centralny brak długoletniej regulacji i strategii w zakresie rozwoju infrastruktury, (2) Poziom przygotowania projektów błędne przesłanki dla realizacji przedsięwzięć, (3) Poziom inwestycyjny i post-inwestycyjny niewłaściwy sposób realizacji i eksploatacji projektów oraz brak analizy ich efektów. Rozwiązanie 1: Wprowadzenie kryteriów efektywnościowych na wszystkich szczeblach decyzyjnych Nieefektywność procesów inwestycyjnych w Polsce ma swoje źródło już na szczeblu organizacji państwa i infrastruktury (poziom centralny). Władza ustawodawcza powinna zostać zobligowana do ustanowienia odpowiednich uregulowań prawnych i przyjęcia planu strategicznych działań a także ustanowienia odpowiednich instytucji zarówno zarządzających infrastrukturą jak i ją finansujących. Fundamentalne znaczenie z punktu widzenia efektywności działań powinno mieć ustanowienie Planu Strategicznego dla Infrastruktury PSI wyznaczającego mapę drogową i reguły gry w perspektywie strategicznej (20 lat) z uwzględnieniem podokresów i kamieni milowych. Plan w szczególności powinien uwzględniać: potrzeby inwestycyjne, nadawanie pierwszeństwa i ważności projektom strategicznym a także wzajemne powiązania elementów oraz możliwości ich realizacji. Realizacja strategii powinna być cyklicznie monitorowana (w formie wykonania kamieni milowych bądź planów operacyjnych) i modyfikowana w razie istotnych zmian ekonomicznych. Sprawozdania z realizacji działań powinny być publicznie udostępnione. Należy jednocześnie podkreślić, że PSI nie ma cech planu 362

363 gospodarki centralnie sterowanej, ponieważ w przeciwieństwie do niej ma odpowiadać na i wyprzedzać potrzeby gospodarcze kraju wraz z zachowaniem maksymalnej efektywności realizowanych inwestycji. Dla sprawnej i profesjonalnej realizacji 20-letniego Planu Strategicznego należy ustanowić Centrum dla Strategii Infrastrukturalnej CSI. Powinno być ono zorganizowane w formie thinktanku i spajać projekty skaskadowane na różne resorty. Główne zadania powinny obejmować: tworzenie strategii z uwzględnieniem kierunków rozwoju gospodarczego kraju, wskazywanie priorytetów oraz monitorowanie realizacji (w tym kierowanie pilotowymi projektami). CSI powinno być ciałem doradczym dla realizacji inwestycji i stanowić o ciągłości prac nad infrastrukturą a także regularnie monitorować opinie interesariuszy i mieć głos przy dostosowywaniu prawa (np. obligo używania najlepszych praktyk PPP). W CSI powinni zasiadać profesjonaliści, naukowcy oraz stali przedstawiciele JST (nie podlegli cyklom politycznym). Część z ekspertów może mieć funkcję wykonawczą pełnić funkcję Projekt Managerów odpowiadających za stan realizacji działań w podsektorach i kierować pilotażowymi projektami. Podobne rozwiązanie sprawdzają się już np. w Ameryce Północnej gdzie Kanada i USA wspólnie powołały do życia West Coast Infrastructure Exchange (WCX 2012), czyli platformę, która koordynuje strategiczne projekty infrastrukturalne na Zachodnim Wybrzeżu, doradza w zakresie technicznym lokalnym władzom i usprawnia zamówienia publiczne. Natomiast w Holandii funkcjonuje Central Planning Bureau, które bierze udział przy opracowywaniu gospodarczych strategii i analizuje ekonomiczne skutki politycznych propozycji. Ponadto prowadzi analizy opłacalności projektów infrastrukturalnych oraz ma swoich przedstawicieli w kluczowych grupach doradczych np. ds. gospodarki i budżetu państwowego (Bos 2008). CSI podobnie powinna pełnić rolę wsparcia dla decyzji politycznych oraz koordynatora działań. Poziom przygotowania projektów jest głównym obszarem generowania potencjalnych problemów efektywnościowych, ponieważ na tym etapie zapadają decyzje dotyczące kapitałochłonności i sposobu zorganizowania przedsięwzięć (w przypadku koncesji nawet przez kolejne 30 lat). Główne nieefektywności wynikają z błędnych przesłanek do realizacji indywidualnych przedsięwzięć (np. realizacja zbędnych lotnisk w sąsiedztwie już istniejących lub stawianie obiektów sportowych pod konkretną imprezę sportową bez biznesplanu na dalsze funkcjonowanie). Przyczyn nieefektywnych procesów należy upatrywać w strukturalnych zagadnieniach tj. w nieefektywnych przesłankach przetargowych oraz niedostatecznej współpracy urzędów z realizatorami inwestycji. Przykładem niesprawnego urzędu było Ministerstwo Środowiska, które dopiero w 2012 roku złagodziło najsurowsze w UE normy ochrony przed hałasem, co wyeliminowało konieczność ustawiania ekranów na terenie niezabudowanym (na autostradzie A2 pomiędzy Warszawą i Łodzią stanowiło to 250 mln PLN z 3,6 mld PLN kosztów ogółem). W celu wyeliminowania lub minimalizacji skali ewentualnych błędów przy ocenie projektów potrzebna jest systematyczna kontrola efektywności na etapie przygotowania projektów. Prawdą jest, że doświadczenia GDDKiA z ostatnich lat przełożyły się na odchodzenie od kryterium najniższej ceny w postępowaniach budowlanych, co nie 363

364 rozwiązuje jednak wszystkich problemów. Najważniejszymi koniecznymi do wprowadzenia zmianami są: dopuszczenie do dialogu konkurencyjnego, wariantowania ofert i uwzględniania roszczeń wykonawców. Punktem wyjścia do analizy efektywności projektu powinno być sprawdzenie czy współfinansowany przez pieniądze publiczne projekt jest istotny z punktu widzenia realizacji Planu Strategicznego Infrastruktury i czy ma priorytet przed innymi zadaniami. Innymi słowy należy zbadać jak wyniki ekonomiczne i społeczne projektu wpisują się w długoterminową strategię rozwoju infrastruktury. Dopiero po uzyskaniu pozytywnej rekomendacji należy przystąpić do pogłębionego procesu weryfikacji założeń i oceny wynikowej. Szczególnie ważne jest nastawienie na rzetelne i staranne przygotowanie kosztorysów inwestycji (Centrum im. Adama Smitha 2013). Wiele projektów powstaje bowiem w oparciu o nierealistyczne prognozy (przykład połączenia kolejowego do Lotniska im. Chopina). Dobierając model funkcjonowania i sposób finansowania utrzymania należy zatem dążyć do maksymalizowania stopnia dostępności aktywa dla finalnego odbiorcy (co powinno rozłożyć koszty na większą liczbę użytkowników przez co oferowane usługi mogłyby być tańsze). Wielu koncesjonariuszy zapomina o tym aspekcie i maksymalizuje wielkość wpływów podnosząc opłaty. Kolejnym etapem weryfikacji efektywności jest oszacowanie kosztu alternatywnego budowy tzn. odpowiedź na pytanie czy realizować projekt greenfield czy osiągnąć analogiczny efekt przez realizację rozbudowy brownfield. Dobrym przykładem jest porównanie kosztów budowy autostrad i dróg ekspresowych okazuje się, że budowa droższych autostrad jest często nieuzasadniona. Droga ekspresowa wymaga często 2 razy niższych nakładów przy niezauważalnej różnicy przewidywanych efektów (powód: w przeciwieństwie do autostrady droga ekspresowa może zostać wybudowana na istniejącej trasie). Co więcej, okazuje się, że wybór pomiędzy autostradą i drogą ekspresową nie jest dokonywany pod kątem przewidywanych efektów np. porównując odcinek autostrady Autostrada A1 Sośnica Bełk (15,4 km) i drogę ekspresową S8 na odcinku Radzymin Wyszków (28,3 km), okazuje się, że pomimo ponad 2,5-krotnie wyższych kosztów dla budowy autostrady natężenie ruchu jest 2 razy mniejsze (Europejski Trybunał Obrachunkowy 2013). Alternatywnym kosztem może być również zastosowanie innowacyjnych rozwiązań dla infrastruktury np. Turcja postanowiła zrealizować Projekt Marmaray o wartości 5 mln USD łączący podmorskim tunelem kolejowym 2 części Istambułu o przepustowości nawet 1,5 mln pasażerów zastępując w ten sposób po części przeprawy wodne. Przy ocenie efektywności projektu warto wykorzystywać opinie i zainteresowanie partnerów prywatnych oferując im wspólną lub wyłączną realizację. Mogą oni stanowić indykator efektywnych przedsięwzięć, który będzie tym mocniejszy im wyższy będzie ich stopień partycypacji w projekcie. Dodatkowym stymulatorem efektywności będzie również dobranie motywujących instrumentów finansowych tj. rezygnacja z darmowego pieniądza w formie dotacji lub subwencji na rzecz nisko oprocentowanych pożyczek, które wymuszają spłatę kapitału i odsetek. Środki pochodzące z funduszy UE stanowiły właśnie formę darmowego pieniądza i były często marnotrawione w związku z brakiem towarzyszących ich bezpośrednio obwarowań zarówno w zakresie spłaty zobowiązań jak i rezultatów. 364

365 Wykres 2. Proces weryfikacje efektywności na etapie przygotowania projektów Proces weryfikacji efektywności na etapie przygotowania projektów Zgodność z Planem Strategicznym Infrastruktury i istotność Weryfikacja założeń i efektów Maksymalizacja dostępności infrastruktury Analiza kosztu alternatywnego, innowacyjne rozwiązania Max współpracy z partnerami prywatnymi i dobór motywujących instrumentów Zapewnienie efektywności publicznych urzędów i nadzorców Źródło: Opracowanie własne Fizyczny sposób realizacji inwestycji (poziom 3) wiąże się z problemem niestosowania właściwych rozwiązań projektowo-budowlanych oraz brakiem kompetencji zarządczych w zakresie administrowania wybudowaną infrastrukturą w fazie operacyjnej. Ważne w tym aspekcie jest również spojrzenie na wzajemność powiązań poszczególnych elementów i sumaryczny efekt inwestycji często towarzyszą temu wysokie koszty zewnętrzne. Przykładowo wielki plan rewitalizacji linii kolejowych realizowany przez PKP PLK był długo wyczekiwanym i pożądanym procesem. Zarządca nie ma problemu z dostępnością dotacji z funduszy europejskich, lecz z uzyskaniem wkładu własnego do inwestycji z racji niestabilnej sytuacji ekonomicznej spółki. Paradoksalnie, niekonkurencyjna czasowo oferta kolejowa nie jest spowodowana brakiem inwestycji, ale ich nasileniem. Prace rewitalizacyjne prowadzone są bowiem na większości głównych tras kolejowych przez co powodują dodatkowe problemy ze skomunikowaniem i doprowadzają do dalszego zwalniania pociągów. Zatem sam proces inwestycyjny (oprócz niskiego stanu technicznego linii z których zaledwie 43% miało stan dobry (NIK 2012)), stanowi istotny powód spadku średnich prędkości. W tym kontekście najlepszym rozwiązaniem jest takie planowanie inwestycji, aby unikać sytuacji, w których procesy inwestycyjne paraliżują działanie de facto całego systemu transportowego. W fazie operacyjnej kluczowe znaczenie dla efektywności ma zapewnienie maksymalnej sprawności procesów eksploatacyjnych, które sprowadza się do zastosowania najkorzystniejszych kosztowo rozwiązań tj. kontraktów na utrzymanie świadczonych przez wyspecjalizowane firmy. Drugim elementem jest dążenie dla maksymalnego obniżenia stawek za dostęp do infrastruktury przez co zostanie zapewniona wyższa dostępność usługi, a więc też ostatecznym rachunku maksymalizacja wpływów do koncesjonariusza i/lub państwa. Przede wszystkim konieczne jest jak najszybsze wyeliminowanie nieuzasadnionych kosztów przez rezygnację z nieefektywnych elementów infrastruktury np. dzięki zmianom legislacyjnym. Przykładem w tym obszarze jest być konieczność likwidacji nieefektywnych bramek autostradowych i zastąpienie ich elektronicznym poborem opłat. Ich dalsza budowa oznaczałaby stratę w wysokości około 13,8 mld PLN w ciągu najbliższych 12 lat (koszty rozbudowy bramek, czas i paliwo tracone przy wjazdach i zjazdach z bramek (Audytel 2013)). Uniknięcie 365

366 nieefektywności będzie możliwe także przez rozbiórkę niepotrzebnych elementów dźwiękoszczelnych i przeniesienie je w odpowiednią lokalizację. Z powyższego wynika, że całościowa efektywność inwestycji jest wypadkową skuteczności podejmowanych decyzji na wszystkich etapach procesu inwestycyjnego, dlatego niezmiernie ważne jest dążenie do konsekwentnej weryfikacji efektów projektu zarówno ex ante jak i ex post. Z racji, że mierzenie efektów ex ante jest obarczone dużym współczynnikiem błędu, racjonalnym jest walidacja przewidywanych efektów przez posługiwanie się doświadczeniami innych. W tym celu niezastąpionym narzędziem okazuje benchmarking przez ciągłe i usystematyzowane porównywanie organizacji z jej odpowiednikami. Dobrym podejściem jest też implementacja wybranych najlepszych procesów (best practices). Wyzwanie 2: Jak rozsądnie budować i zarządzać infrastrukturą? W świetle dużych potrzeb infrastrukturalnych i braku środków na budowę nowych obiektów należy szczególnie dążyć do zmaksymalizowania wykorzystania obecnych zasobów. Tradycyjnie uważa się, że problem braku infrastruktury można rozwiązać przez budowę nowej. Okazuje się, że to część prawdy, ponieważ duże efekty można uzyskać z efektywniejszego wykorzystania aktywów. Poprawa ich wykorzystania jest możliwa w fazie budowy np. przez zastosowanie bardziej wytrzymałych materiałów lub w fazie eksploatacji np. przez zarządzanie popytem. Wg McKinsey wykorzystanie najlepszych praktyk w zakresie zarządzania procesem budowy i eksploatacji może dać na 60% wzrost produktywności infrastruktury. Wykres 3 Sposoby podniesienia produktywności infrastruktury 10% 10% 20% 20% 100% 40% Usprawnienie realizacji Optymalny wybór projektów Zarządzanie popytem Eksploatacja (np. ograniczenie strat przesyłu) Planowanie utrzymania Podniesienie produktywności Źródło: Opracowanie własne na podstawie MGI 2013 Globalne potrzeby infrastrukturalne mogą zatem być w części pokryte przez usprawnienie realizacji projektów (w czasie i w budżecie), dobranie optymalnego z punktu widzenia potrzeb portfolio projektów, 366

367 zarządzenie popytem (dynamiczny taryfikator), dobrą eksploatację (np. eliminacja strat wody), długoterminowe planowanie utrzymania. Rozwiązanie 2: Najlepsze praktyki dla etapu budowy i zarządzania Budowy infrastruktury Inwestycje typu greenfield są najbardziej medialne, popularne i istotne dla przyszłego kształtu sieci infrastrukturalnej kraju. Realizacja projektów infrastrukturalnych składa się z następujących etapów: 1. Wybór projektanta 2. Opracowanie projektu oraz oszacowanie kosztów 3. Wybór wykonawcy oraz inżyniera kontraktu 4. Realizacja inwestycji 5. Oddanie do użytkowania 6. Utrzymanie obiektu W ramach realizacji projektowania i budowy występuje szereg problemów, które można rozwiązać posługując najlepszymi praktykami, które zostały przedstawione poniżej: Zastąpienie typowego procesu przetargowego przez nowoczesne metody zarządzania kontraktem (rezultat: efektywny i klarowny proces przyspieszający pracę i zwiększający synergię). Każdy z etapów budowy wymaga współpracy zarządcy oraz wykonawców poszczególnych zadań. Zarządca musi współpracować z przynajmniej trzema podmiotami projektantem, wykonawcą oraz firmami obsługującymi utrzymanie (model DBB Design-Bid-Build). Częściowym rozwiązaniem tego problemu jest wprowadzenie metody Projektuj-i-buduj, ang. Design-Build. Pozwala to na połączenie i dostosowanie fazy projektowej do możliwości i specyfiki wykonawcy, aby realizacja projektu była możliwie najsprawniejsza (jeden przetarg zamiast dwóch, lepszy dobór rozwiązań). Jednak do tych dwóch faz można dołączyć także trzeci element tj. Utrzymaj (ang. Design-Build-Maintain). Pozwala to na połączenie w ramach jednego kontraktu całego procesu i zmusi wykonawców do realizacji inwestycji w sposób, który będzie wymagał wykorzystania trwałych materiałów, aby późniejsze utrzymanie było ekonomicznie korzystne. Zapewni to zarówno inwestorowi sprawniejszy oraz tańszy sposób realizacji inwestycji dzięki konieczności przeprowadzenia jedynie jednego postępowania przetargowego. Uwzględnienie Total Cost of Ownership w fazie projektowania (rezultat: zmniejszenie ogólnych kosztów infrastruktury). Przerzucenie odpowiedzialności za utrzymanie obiektów na wykonawcę pozwala na uniknięcie konfliktu interesów pomiędzy konstruktorem obiektu i jego operatorem. Ma to szczególne znaczenie przy budowie dróg obniżenie kosztów budowy spowodowane wykorzystaniem niższej jakości materiałów przekłada się w długim terminie na wzrost kosztów utrzymania. Ujęcie wszystkich kosztów w jednym kontrakcie pozwala na minimalizację ryzyka dla wszystkich interesariuszy. Pozwoli to także na wprowadzenie podejścia Total cost of ownership TCO. Szczególnie w przypadku 367

368 inwestycji drogowych pewne manipulacje jakością wykorzystanych materiałów powiększają późniejsze wydatki na utrzymanie dróg lub znacząco obniża się ich pierwotna charakterystyka użytkowa. Skonstruowany w ten sposób kontrakt pozwoli też na przeniesienie kosztów z fazy utrzymania na fazę budowy poprzez zachęcenie do wykorzystania niestandardowych rozwiązań oraz nowoczesnych technologii budowlanych. W taki sposób podmiot odpowiedzialny za realizację kontraktu będzie mógł dokonać ekonomicznej oceny realizacji projektu inwestycyjnego i uwzględnić przyszłe koszty utrzymania w ocenie całego projektu inwestycyjnego. W efekcie może okazać się, że nowoczesne technologie, których zastosowanie wymaga znacznych nakładów finansowych w fazie budowlanej wydłużają żywotność budowanych obiektów i obniżą koszty eksploatacyjne, co w efekcie zagwarantuje oszczędności dla inwestora i korzyści dla społeczności w postaci zachowania wysokiego standardu infrastruktury przez dłuższy czas. Uwzględnienie kryteriów jakościowych w wymogach przetargowych (rezultat: wzrost efektywności wykorzystania środków). Przyjęcie efektywnych metod prowadzenia przetargów wymusza zastosowanie bardziej efektywnych kryteriów przetargowych. Kryterium najniższej ceny nie uwzględnia osiągnięcia najlepszego wyniku inwestycji czyli maksymalnej użyteczności dla konsumenta końcowego. W zakresie zarządzania infrastrukturą najważniejsze kryteria wyniku to m.in.: odsetek infrastruktury spełniający wymagane kryteria techniczne, czas trwania przestoju w dostępie do infrastruktury, odsetek problemów rozwiązanych w ciągu 24h od zgłoszenia. Zaś dla oceny projektów budowlanych dla zarządcy najważniejsze to zachowanie następujących parametrów technicznych: szorstkość (odwrotnie proporcjonalna do wielkości ruchu), równość, nośność, koleiny i ubytki. Zgodnie z podejściem New Public Management do oceny projektów należy stosować kryterium efektywności. Słuszne jest więc zdefiniowanie minimalnych parametrów technicznych i wynikowych inwestycji a także ich ocena jako stosunek wydatkowanych środków w stosunku do oczekiwanych efektów. Wprowadzenie punktu kompleksowej obsługi one-stop-shop oraz uproszczenie procedury odwoławczej (rezultat: skrócenie postępowań przetargowych i administracyjnych). Inwestycje infrastrukturalne realizuje w Polsce wiele podmiotów od ministerstw, przez centralne agencje rządowe aż po samorządy i lokalne agencje. W związku z tym niemożliwym jest, aby skomplikowany proces opracowywania kryteriów realizowały wszystkie te podmioty, zwłaszcza na szczeblu lokalnym gdzie wiedza ekspercka nie jest dostępna dla zamawiających. Aby rozwiązać ten problem agencje centralne lub właściwe ds. infrastruktury ministerstwo (obecnie superresort MIR) powinno opracować zestaw użytecznych kryteriów oraz sposób ich pomiaru i pozwoliło organom lokalnym wybierać spośród zaproponowanego zestawu kryteriów. W przypadku inwestycji ustandaryzowanych takich jak drogi lub wodociągi pozwoliłoby to także na ujednolicenie warunków i mechanizmów rządzących tym rynkiem (a w konsekwencji standaryzacji i upowszechnienia umów). To z kolei przyczyniłoby się obniżki kosztów. Dodatkowo wzrosłaby stabilność oraz zaufanie podmiotów gospodarczych do zamawiających a także dałoby możliwość długofalowego planowania oraz zakupu specjalistycznego sprzętu lub wypracowywania nowych rozwiązań pozwalających zyskać przewagę konkurencyjną. System taki premiowałby długofalową 368

369 współpracę wykonawcy mogliby przygotowywać się do jeszcze nieogłoszonych przetargów, zaś zamawiający mogliby łatwiej ocenić doświadczenie i odpowiedzialność wykonawców. Koniecznym warunkiem jest wypracowanie stałych i długofalowych rozwiązań i jednoczesne uszczelnienie systemu przed korupcją oraz niekorzystnym lobbingiem. Ważne by był wypracowany model akceptowalny przez całość klasy politycznej, który byłby przestrzegany przez kolejne rządy. Wprowadzenie takiego sposobu prowadzenia przetargów tj. stosowanie podejścia DB lub DBM pozwoli na skrócenie czasu pomiędzy decyzją o podjęciu inwestycji przez zamawiającego do rozpoczęcia prac. Wykorzystanie ustandaryzowanych kryteriów oraz konieczność rozstrzygnięcia jednego zamiast kilku postępowań to kluczowe czynniki, które ograniczą ilość skarg co pozwoli na sprawniejsze podejmowanie decyzji inwestycyjnych. Wydłużające się postępowania powodują niedogodności dla wszystkich zaangażowanych stron. Średni czas od ogłoszenia przetargu przez GDDKiA do wydania decyzji wynosił w 2012r. 294 dni a w 2010r. 290 dni. Dwa elementy najczęściej wymieniane przez wykonawców i zamawiających według badania EY to częste odwołania oraz skomplikowane procedury administracyjne. Odwołania od podejmowanych przez zamawiających decyzji obecnie trafiają po decyzji Krajowej Izby Odwoławczej do sądów powszechnych. Zaś sądy powszechne nie podejmują decyzji szybko. Problem ten można rozwiązać ograniczając stosowanie sądownictwa powszechnego lub przyspieszyć jego działalność. Ponieważ wprowadzenie w życie tego drugiego rozwiązania jest tematem na odrębną rozprawę prawników ograniczenie stosowania sądów powszechnych wydaje się lepszym rozwiązaniem. Zachowując jednak dwuinstancyjność postępowania odwoławczego słusznym rozwiązaniem wydaje się próba przyspieszenia działalności za pomocą ustandaryzowanych kryteriów przetargowych i w efekcie uproszczenie działalności sądów oraz zmniejszenie samej ilości odwołań. Procedury administracyjne podczas realizacji inwestycji oprócz samej procedury przetargowej składają się z wielu elementów aktualizacji planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji środowiskowych, konsultacji społecznych etc. W tym wypadku racjonalne wydaje się wprowadzenie rozwiązań analogicznych do idei punktu kompleksowej obsługi (ang. One-stop-shop) 187. Jest to idea nawiązująca do koncepcji jednego okienka wprowadzenie jednego miejsca, które rozpatrywałoby wszystkie aspekty danej inwestycji i wydawałoby jedną zgodę umożliwiającą rozpoczęcie prac. Co do zasady istniejące elementy łańcucha pozwoleń powinny więc być obsługiwane przez tą właśnie instytucję jednak ani inwestor ani wykonawca nie powinni mieć na nią wpływu, co pozwoli na ułatwienie funkcjonowania zarówno bezpośrednio zaangażowanym w projekt jak i urzędnikom. Zamiast wydawać ogromne sumy na budowę nowych obiektów warto zastanowić się nad systemowymi rozwiązaniami pozwalającymi usprawnić wykorzystanie istniejących sieci. Do oceny zarządzania siecią infrastrukturalną wykorzystuje się wskaźniki wykonania, wyniku i realizacji celu. 187 Program taki prowadzony jest obecnie w Australii dotychczas zaakceptowany przez lokalne rządy w Nowej Południowej Walii oraz Queensland. Procedura one-stop-shop ma dotyczyć uzyskiwania zgód środowiskowych i firmowana jest przez australijskie ministerstwo środowiska. 369

370 Tabela 4. Zestawienie wskaźników dla zarządzania drogą Wskaźniki zarządzania infrastrukturą drogową Wykonania Wyniku Realizacji celu Jakości podróży Zakłóceń ruchu Czasu reakcji Liczba km bieżących Ilość pasów Liczba km 2 Odsetek sieci zapewniający komfortowe korzystanie Zmniejszenie prędkości/ilości w związku ze złym stanem technicznym Wypadkowość i awaryjność Czas trwania przestojów w świadczeniu usług Odsetek sieci wyłączonej z użytkowania Ilość wypadków Czas reakcji po powiadomieniu o uszkodzeniach do naprawienia Liczba incydentów naprawionych w ciągu 24h w stosunku do całości zgłoszeń Indeks utrzymania zimowego Stopień realizacji planów utrzymania Opóźnienia realizacji względem planów Stopień realizacji planów remontowych Źródło: Opracowanie własne Do wskaźników wykonania zaliczamy najpopularniejsze metr kwadratowy/bieżący etc. Ocena realizacji celu to popularna ocena wykonania zaplanowanych prac budowlanych w określonym czasie i ilości. Te wskaźniki są liczone przez większość europejskich nadzorów infrastrukturalnych. Jednak wskaźniki wyniku, czyli te najistotniejsze dla użytkownika są uwzględnianie w pojedynczych krajach. Mówią one o efekcie działań podejmowanych przez zarządzających dla użytkownika końcowego np. w przypadku dróg kierowców. Wskaźniki te obliczane przez inne europejskie nadzory powinny być również wyliczane przez polskiego zarządcę Do 2010 r. utrzymanie dróg w Polsce opierało się na naprawie zgłaszanych awarii i usterek przez nadzory w ramach posiadanych zasobów oraz wynajętych usługodawców. W 2010 r. oddając do użytku odcinek autostrady A3 Klucz-Myślibórz GDDKiA zdecydowała się podpisać umowę na długofalowe utrzymanie drogi przez firmę prywatną pod nazwą Utrzymaj standard (GDDKiA 2014). Pozwoli to także na wprowadzenie zarządzania cyklem życia nawierzchni. Włączenie takiego typu kontraktu do kontraktów budowlanych pozwoli rynkowi na skuteczne wprowadzenie podejścia Total Cost of Ownership. Np. Rząd Indii zaniechał program budowy nowych elektrowni i zdecydował się na remonty istniejących siłowni ustanawiając wymóg, aby koszt remontu nie przekraczał 50% kosztów budowy nowej instalacji o takiej samej mocy. Analizując wyniki 188 W Europie istnieje kilka modeli zarządzania siecią drogową. W Anglii jest to agencja rządowa korzystająca bezpośrednio z budżetu centralnego. We Francji istnieją głównie spółki-koncesjonariusze poszczególnych odcinków oraz samorządy zajmujące się pozostałą częścią sieci nie ma tam żadnej agencji centralnej. W Niemczech drogami zajmują się samorządy oraz bezpośrednio właściwe ministerstwo. Finlandia z kolei skomasowała zarządzanie całą infrastrukturą transportową w jednej agencji rządowej, jednak wyłączając spod jej nadzoru drogi prywatne i miejskie. W Austrii zajmuje się tym jedna państwowa spółka prawa handlowego finansująca się z przychodów z administrowanej sieci. 189 W 2011r. w Polsce na budowę dróg przeznaczono 26,4 mld PLN. W tym samym roku na utrzymanie dróg przeznaczono ok. 1,5 mld PLN. Najwięcej w latach wydano w roku 2009 i było to blisko 3 mld PLN i wtedy wskaźnik finansowania potrzeb utrzymaniowych osiągnął wartość 80%. Średni poziom wydatków utrzymaniowych na jeden kilometr sieci drogowej wyniósł 110 tys. PLN/km średniorocznie w latach Pomimo niedużego stosunku nakładów na utrzymanie do nakładów budowlanych efektywność mierzona wynikami wobec poniesionych kosztów dla użytkownika wydatkowanych środków jest znacznie większa w przypadku utrzymania niż budowy nowych obiektów. 370

371 doszedł do wniosku, że znacznie taniej będzie w przyszłości regularnie remontować instalacje zamiast dokonywać tak ogromnego jednorazowego wysiłku 190. Koszt budowy nowej infrastruktury będzie stawał się coraz wyższy ze względu na brak widocznego wzrostu efektywność pracy w budownictwie. W związku z tym coraz istotniejsze staje się zwiększanie pozostałych niż wykonania wskaźników infrastrukturalnych. Wiąże się to ze wzrostem dostępności i wykorzystania istniejącej infrastruktury co pozwoli na wzrost przepustowości bez konieczności budowy nowych obiektów. Istnieją trzy kluczowe sposoby zmniejszenia potrzeb inwestycyjnych: wzrost wykorzystania obecnych obiektów, poprawa utrzymania oraz zarządzanie popytem na infrastrukturę. Wzrost obłożenia powinien polegać na inteligentnym aktywnym zarządzaniu przepustowością istniejących instalacji za pomocą tzw. Inteligent Transportation Systems (ITS). Ciekawym przykładem jest zarządzanie trzecim pasem na mostach rano jest on używany w kierunku centrum, wieczorem w drugą stronę. Na brytyjskiej autostradzie M42 dzięki wprowadzeniu ITS zmniejszono czas podróży o 25%, o 4% zużycie paliwa, a ilość wypadków spadła aż o połowę. Koszt tego systemu wyniósł 150 mln GBP, a jego wdrożenie trwało 2 lata. Systemy takie różnią się między sobą skalą i kompleksowością 191 i będą istotne np. dla zakorkowanych miast takich jak Warszawa, Wrocław i Kraków. Na przykładzie Wrocławia można zauważyć, że nawet budowa dwóch obwodnic nie rozwiązuje zupełnie problemów komunikacyjnych miast. Wprowadzenie systemu zarządzania ruchem i istotne wykorzystanie go do zarządzania światłami i pasami na mostach pozwoliłoby Wrocławiowi uporać się z korkami w centrum. Wydatki na optymalizację świateł w miastach są nawet do 25 razy efektywniejsze niż przeznaczone na budowę nowych dróg w miastach a wprowadzenie na drogach krajowych systemu ITS jest nawet 5-krotnie efektywniejsze niż nowa infrastruktura mierzone za pomocą efektów uzyskanych z każdego zainwestowanego złotego. Podobnie w sektorze elektroenergetycznym straty sieciowe są istotnym składnikiem kosztów koncernów energetycznych ograniczenie o 0,07 pkt. proc. pozwoliło PGE zaoszczędzić 65 mln PLN i osiągnąć poziom 6,8 proc. Poprawa sposobu utrzymania infrastruktury pozwoli na uniknięcie i zmniejszenie ilości przestojów w dostępie i wyłączeń infrastruktury. W tym celu konieczne jest monitorowanie stanu infrastruktury i poprawianie go zanim jeszcze instalacje staną się bezużyteczne. Np. miasto Londyn wypracowało model zużycia dróg w oparciu o dane używane w ITS i w efekcie ma możliwość przewidzenia niezbędnych robót drogowych na kilkanaście lat do przodu, co pozwala uniknąć zamykania 190 Elektrownie służyć będą przez kolejne 15 lat, zaś oszczędności to właśnie te 50% kosztów budowy nowych instalacji. Wprowadzenie takiego podejścia pozwoliłoby na zmniejszenie całkowitego kosztu posiadania infrastruktury i oszczędności ekologiczne, materiałowe i terenowe. Indyjskie ministerstwo energii szacuje, że program ten pozwoli im zaoszczędzić około MW mocy dostępnej w systemie, czyli mniej więcej moc równoważną dwóm elektrowniom Turów. 191 W tej chwili na rozwój systemów ITS władze USA wydają 100 mln USD rocznie, a środki te być może wzrosną do 2,5-3 mld USD rocznie. Inteligentne instalacje mają zastosowanie także w przypadku innych niż transport sektorów jak np. w przesył energii elektrycznej. Polega to na opracowaniu systemu, który zmienia organizację ruchu w krótkim okresie, aby dostosować ją do aktualnych potrzeb. Wprowadzany przez Energa- Operator system smart grid na Helu był laboratorium testowym dla regionu o bardzo nietypowej charakterystyce energetycznej. Wyniki nie zostały ujawnione, ale na pewno okazały się pozytywne, ponieważ spółka zapowiada, że rozszerzy system na cały obszar działalności. Wprowadzenie podobnego systemu we Włoszech kosztem 2,1 mld euro oszczędza ok. 500 mln euro rocznie. Oznacza to, że inwestycja zwróci się już po czterech latach. Zaś Pacific Northwest National Laboratory szacuje, że smart grid warty 600 mln USD przyniesie zmniejszenie niezbędnej w systemie mocy wytwarzanej przez elektrownie o wartości blisko 6 mld USD. Oznacza to, że inwestycja w rozwój sieci obniży popyt w szczycie o moc wytwarzaną przez dziesięciokrotnie kosztowniejsze siłownie. 371

372 wielu tras w jednym momencie i znacznych utrudnień transportowych. Podejście Total cost of ownership uzasadnia stosowanie większych codziennych kosztów w zamian za rzadsze i planowane naprawy i wyłączenia. Odpowiednie zarządzanie kosztami na te dwa typy utrzymania pozwala na zmniejszenie całkowitego kosztu, wymaga jednak długofalowego podejścia do zarządzania infrastrukturą. Zastosowanie takiego podejścia do wyznaczania optymalnego poziomu nakładów na codzienne utrzymanie pozwoliło w Danii zmniejszyć koszty utrzymania dróg o proc. Koncesjonowanie utrzymania infrastruktury drogowej samorządowcom oraz podmiotom prywatnym pozwoli na szybsze reagowanie na awarie i bardziej efektywne ich eliminowanie. Samorządowcy np. mogą używać sprzętu posiadanego na miejscu do napraw dróg krajowych w obrębie miast i skoordynować te prace z innymi prowadzonymi w danej okolicy. Przechwytywanie nadwyżek konsumenta i zarządzanie popytem jest również stosowane na świecie. Najpopularniejszym przykładem jest różnorodne wycenianie zużycia prądu w zależności od godzin dnia drożej podczas peak time oraz taniej w pozostałej części dnia. W efekcie krzywa zużycia prądu spłaszcza się i zmniejszane są potrzeby inwestycyjne w sektorze elektroenergetycznym. Podobnym rozwiązaniem może być zmienne wycenianie miejsc parkingowych w centrach miast lub naliczanie drobnych opłat za sam wjazd do miasta. W Sztokholmie wprowadzenie opłat wahających się od 1,5 USD do 3 USD w zależności od godziny pozwoliło zmniejszyć ruch o 20-25% zaś cała inwestycja zwróciła się w ciągu czterech lat w postaci usprawnionego za zebrane pieniądze transportu publicznego 192. Przewiduje się, że docelowo wszystkie autostrady w Polsce mają być płatne. Obecny w Polsce manualny system pobierania opłat autostradowych powoduje powstawanie korków oraz generuje koszty obsługi takiego systemu. Z drugiej strony funkcjonuje w Polsce elektroniczny system poboru opłat ViaToll, jest on jednak obowiązkowy tylko dla pojazdów ciężkich. W Europie oprócz tych dwóch typów funkcjonuje także system winietowy. System manualny jako najwolniejszy generuje największe negatywne efekty spośród tych systemów, gdyż neguje ideę autostrady jako szybkiego sposobu przemieszczania się, gdyż pomimo większej prędkości na trasie, korki rzędu 45 minut w szczycie potrafią skutecznie zniechęcić i w ogólnym rozrachunku uczynić autostradę wolniejszym sposobem przemieszczania niż drogi krajowe. Według raportu firmy Audytel oraz CATI TCO dla manualnego systemu poboru opłat w latach wyniesie 2,3 mld PLN na uruchomienie oraz 2,9 mld PLN na utrzymanie, co w sumie daje 5,2 mld PLN. Dla systemu elektronicznego wynosi to odpowiednio 2,1 mld oraz 1,9 mld PLN i sumarycznie 4,0 mld PLN. Wynika z tego, że system taki byłby tańszy, szczególnie w dłużej perspektywie. Oprócz tego pozwoliłby przyspieszyć ruch na autostradach oraz zlikwidować słynne korki przed bramkami. W związku z tym elektroniczny system poboru opłat byłby znacznie efektywniejszy i przyjazny użytkownikowi niż znane nam bramki. 192 Podobne rozwiązanie wprowadzono w Singapurze pod nazwą Electronic Road Pricing. System wprowadzono w 1998r. i wygląda on podobnie do znanego w Polsce systemu ViaToll, czyli przy wjeździe do płatnej strefy stoją elektroniczne bramki, które naliczają opłaty pojazdom wyposażonym w specjalne nieduże urządzenia. Nadzór drogowy oświadczył, że wprowadzenie systemu zmniejszyło ruch o 25 tys. pojazdów w godzinach szczytu, zaś średnia prędkość wzrosła o 20%. W ciągu całej doby ilość pojazdów w centrum spadła o 13% z 270 tys. do 235 tys. System ten dynamicznie nalicza opłaty, tj. są one różne w różnych porach dnia w zależności od tłoku na ulicach. 372

373 Wyzwanie 3: Jak zapewnić długoterminowe finansowanie prywatne? Dlatego też realizacja ambitnych planów infrastrukturalnych będzie wymagać oprócz maksymalnie efektywnego wykorzystania środków budżetowych także zachęcenia sektora prywatnego do zaangażowania w infrastrukturę 193. Wsparcie funduszy unijnych dla kluczowych przedsięwzięć infrastrukturalno-transportowych o wartości 27,5 mld EUR przewidziane na lata jest ważnym źródłem finansowania, ale należy pamiętać, że są to jednak środki pozwalające jedynie na jednorazowy skok a nie są w stanie nadrobić całości zaległości cywilizacyjnych dzielących Polskę z tzw. Starą UE. W obliczu dużych potrzeb kapitałowych i braku środków w publicznych kasach mobilizacja kapitału prywatnego staje się nie opcją, lecz koniecznością. Należy zatem podjąć skoordynowane działania dla wypracowania długoterminowego programu zapewniającego dobre warunki dla pozyskiwania środków na finansowanie infrastruktury. Obecnie istnieje szereg istotnych czynników utrudniających realizowanie projektów infrastrukturalnych przez kapitał prywatny, którymi są na szczeblu centralnym: brak politycznego wsparcia i wypracowanych zachęt dla sektora prywatnego, a także brak długoterminowej strategii działania w zakresie rozbudowy infrastruktury, która wytyczałaby kamienie milowe i dawała priorytet pewnym projektom (dwa najważniejsze i najbardziej kapitałochłonne to strategia rozwoju transportu i wybór docelowego mixu energetycznego dla Polski). Dodatkowo problemem jest brak standaryzacji wymogówi umów inwestycyjnych i ogólne niezrozumienie sektora prywatnego przez państwo np. w zakresie konieczności zapewnienia atrakcyjności infrastruktury (z uwzględniając ryzyka), co uniemożliwia stworzenie bankowalnych projektów. Rozwiązanie 3: Zapewnienie długoterminowego finansowania przez mobilizację sektora prywatnego Jedynie kompleksowe rozwiązania poparte strategiczną wizją rozwoju infrastruktury są w stanie przyciągnąć na stałe kapitał prywatny. Nadrzędnym celem jest zatem budowa zaufania do instytucji państwa jako organizatora rynku projektów i finansowania. Udane rozwiązania będą się przejawiać w strategicznym planie rozwoju infrastruktury pokazującym inwestorom realne korzyści przy akceptowalnym podziale ryzyk i oferującym efektywne instrumenty. Ważne jest przy tym by dodatkowo instytucje publiczne prowadziły stały dialog ze stroną prywatną, stosowały nowoczesne rozwiązania i podnosiły swoje kompetencje zarządcze i transakcyjne. Dla osiągnięcia wzrostu zaangażowania podmiotów prywatnych w projekty infrastrukturalne posługując się metaforą wyścigu samochodowego koniecznym będą: 193 W ostatnich latach rola i zaangażowanie państw na rynkach finansowych były bardzo wysokie i wyparły część sektora prywatnego. Doświadczenia ostatnich lat w walce z kryzysem gospodarczym mówią, że wartość programów ratunkowych (tzw. bail-outs) państw dla sektora finansowego były wyższe od wydatków na infrastrukturę (np. w 2009 pakiety fiskalne w największych gospodarkach świata były prawie 3x wyższe niż potrzeby infrastrukturalne). W efekcie tych krótkotrwałych działań nastąpił trwały wzrost zadłużenia państw, który nie przyniósł efektów w realnej gospodarce. Te same pieniądze użyte u podstaw gospodarki tj. infrastrukturze mogłyby dać długotrwałe impulsy do rozwoju. 373

374 (1) Wymiana głównych komponentów silnika oraz instalacja wielostopniowej skrzyni biegów tj. zapewnienie na poziomie centralnym zestawu norm prawnych oraz strategii stanowiących o komforcie działań, przejrzystości procesów oraz zachętach dla biznesu, (2) Zatrudnienie zawodowego kierowcy tj. stworzenie, reorganizacja i regulacja instytucji pełniących funkcje inwestorów oraz dawców kapitału, a także (3) Zatankowanie do pełna wysokooktanowego paliwa tj. dostarczenie odpowiednio dopasowanych instrumentów finansowych. W tym gospodarczym wyścigu szczególnie zagorzałymi kibicami są Młodzi. Dlatego poniżej zostały przedstawione konkretne zalecenia dla powyższych trzech elementów. Szczególny nacisk został położony na zapewnienie odpowiednich instytucji i narzędzi finansowych. Ad. (1) Na poziomie państwa konieczne jest: Ustanowienie przejrzystego prawa zapewnienie komfortu działań i wytyczającym wyraźne granice pomiędzy stroną publiczna i prywatną w tym np. kontrakty PPP oraz zamówienia publiczne. Ustanowienie warunków działań kluczowych sektorów infrastruktury (energetyka w zakresie prawa energetycznego) oraz branż powiązanych (budownictwo i sektor finansowy). Klarowne zapisy dadzą ramy dla prowadzenia biznesu i uwiarygodnią studia wykonalności w oczach finansujących. Ustanowienie 20-letniego Planu Strategicznego Infrastruktury wyznaczającego mapę drogową i reguły gry w perspektywie strategicznej (20 lat) z uwzględnieniem podokresów i kamieni milowych. Plan będzie zawierać: potrzeby inwestycyjne, priorytetowe projekty, wzajemne powiązania elementów oraz możliwości i narzędzia dla jego realizacji. Powinien być cyklicznie monitorowany i modyfikowany a plany operacyjne i sprawozdania z realizacji udostępnione publicznie. Ustanowienie Centrum dla Strategii Infrastrukturalnej w formie think-tanku dla realizacji 20- letniego Planu Strategicznego Infrastruktury, które byłyby niezależne od cyklów politycznych. Podniesienie konkurencyjności i liberalizacja dostępu do infrastruktury w celu osiągnięcia wyższej efektywności procesów przez dalszy unbinding (np. gaz), dopuszczenie do konsolidacji (np. gospodarka ściekowa) oraz obligo stosowania kontraktów PPP (w celu obniżenia nakładów i porównania dla własnych kosztów). Przykładem działań nastawionych na efektywność wykorzystania infrastruktury jest obniżenie stawek dostępu o 50% na kolejne lata przez zarządcę Eurotunnel (pod kanałem La Manche) w celu lepszego wykorzystania przepustowości i zwiększenia zainteresowania przewozami kolejowymi. Ad. (2) Poziom instytucji: Właściwy dobór dostawców kapitału (zapewniających potrzebne narzędzia finansowania) i inwestorów finansowych (inwestujących w przedsięwzięcia infrastrukturalne) jest determinantą stworzenia efektywnego zestawu instytucjonalnego. W celu zapewnienia odpowiedniego szerokiego i mocnego portfolio inwestorów finansowych koniecznym jest unormowanie lub powołanie dotychczas 374

375 niewystępujących (np. fundusze infrastrukturalne) odpowiednich form organizacyjno-prawnych oraz przyciągnięcie przez konkretne zachęty ważnych zagranicznych partnerów. Należy przy pamiętać, że docelowy mix instytucjonalny powinien mieć na celu przyciągnięcie inwestorów o długim horyzoncie inwestycyjnym, którzy będą mogli powiązać długoterminowe zobowiązania (np. dla funduszy emerytalnych będą to świadczenia emerytalne) z przepływami z projektów (pochodzących np. z opłat koncesyjnych). Dla instytucji finansujących wielkim wyzwaniem będzie zmobilizowanie niewykorzystanych zasobów dla pobudzenia długoterminowego wzrostu. Pierwsze źródło stanowią oszczędności społeczeństwa oraz firm (obecnie na lokatach utrzymujemy ponad 500 mld PLN). Środki te szczególnie teraz, gdy rola OFE się zmniejszyła, powinny zostać użyte jako wkład dla długoterminowych inwestycji zarządzanych przez już obecne na rynku instytucje lub zupełnie nowe (fundusze infrastrukturalne). Konieczne w tym zakresie są nowe regulacje obligujące te instytucje (np. OFE lub firmy ubezpieczeniowe) do inwestowania dużej części środków w długoterminowe projekty o niskim profilu ryzyka czyli np. infrastrukturę transportową, energetykę i nieruchomości. Efektem tego typu działań powinno być zapewnienie trwałych źródeł finansowania oraz zaoferowanie społeczeństwu możliwości oszczędzania o wyższej zyskowności niż papiery rządowe. Drugie źródło, powinny stanowić wkłady ze środków publicznych służące jako kapitał podstawowy dla nowopowstałych instytucji wspierających wzrost (o nich poniżej). Wkłady powinny zostać uzyskane np. z prywatyzacji aktywów Skarb Państwa bądź wyprzedaży zbytecznego majątku trwałego pochodzącego np. agencji państwowych i przedsiębiorstw samorządowych. Dobry przykład pozyskiwania kapitału na nowe inwestycje infrastrukturalne przez zbywanie już istniejącej infrastruktury daje lokalny rząd New South Wales w Australii. W ramach koncepcji brownfield recycling powołał on do życia fundusz Restart NSW, który został uposażony w aktywa infrastrukturalne o wartości około 100 mld AUD (300 mld PLN) 194. Ma on zarządzać majątkiem i zbywać go w celu uzyskiwania środków na realizację nowych przedsięwzięć infrastrukturalnych. Dodatkowo ważne jest też to, że funkcjonowanie funduszu jest jedynie jednym z elementów 20 letniej strategii infrastrukturalnej 20 year State Infrastructure Strategy. W polskich warunkach można byłoby zaimplementować również scenariusz rumuńskiego Fondul Proprietatea tj. użyć wyspecjalizowanego managera jakim jest Franklin Templeton dla zarządzania w dużej części niepłynnymi aktywami w celu uzyskania maksymalnych wpływów dla budżetu państwa. Środki te mogłyby użyte do wsparcia działań PIR, Banku Infrastrukturalnego lub Funduszu Gwarancji dla Infrastruktury (poniżej) nie podnosząc tym samym długu publicznego. Kolejnym wyzwaniem nawiązującym do problemu długu publicznego jest strukturyzacja nowych instytucji czyli taki sposób zorganizowania prawno-kapitałowego aby uniknąć powiększania długu publicznego. Będzie to oznaczać, że w tym celu nowo powołane instytucje powinny przenosić większość ryzyk na partnerów prywatnych (na tym opiera się obecnie warunek 194 Fundusz ten ma za zadanie w imieniu rządu finansować nowe projekty infrastrukturalne używając wpływów z dywidend i zbycia aktywów, które ma w zarządzaniu. Pierwszym sukcesem było sprywatyzowanie Port Botany and Port Kembla a uzyskane środki w wysokości 4,7 mld AUD mają zasilić budowę autostrady WestConnex. 375

376 niezaliczania PPP do długu publicznego). Dodatkowo źródłem kapitału dla nich powinny być wpłaty uzyskane ze zbycia aktywów a więc niezależne od wparcia publicznego. W zakresie reorganizacji i rozbudowy istniejących instytucji finansujących konieczne są: Zachęty dla komercyjnych instytucji kredytowych w celu wzmocnienia aktywności na rynku infrastrukturalnym (banki) i pobudzenia niedostatecznych działań państwowego BGK obecnie realizuje mało inicjatyw oddolnych, skupiając się na zadaniach publicznych. Sposobem zachęcenia banków do zaangażowania jest zaoferowanie im dodatkowych zabezpieczeń instrumentalnych (np. nowe formy gwarancji) oraz większe zaangażowanie dużych inwestorów, którzy uwiarygodnią projekty (np. przyciągnięcie na polski rynek dużych graczy Private Equity), Dalszy dynamiczny rozwój rynku kapitałowego z GPW w Warszawie 195. Obecnie sektor infrastruktury na GPW jest słabo reprezentowany występuje zaledwie kilka spółek w tym: zakłady energetyczne oraz Stalexport, operator autostrady A4. Ogólny rozwój rynku kapitałowego w Polsce może mieć pozytywny wpływ na finansowanie infrastruktury, szczególnie przez przyciąganie zdywersyfikowanych i większych inwestorów (kupujący), którzy będą szukać nowych okazji. Giełda pomimo chwilowej zadyszki związanej ze zmniejszeniem roli OFE i zakręceniem dopływu nowych ofert publicznych (sprzedający) ma nadal szansę być katalizatorem rozwoju rynku finansowania. Nacisk Zarządu GPW powinien być skierowany nie tylko na organiczne zwiększenie kapitalizacji rynku akcji i obligacji, ale także przyciąganie podmiotów zagranicznych (np. przez zaproszenie do współpracy większego spektrum funduszy w tym typu hedge) i konsolidację parkietów z CEE. Mobilizacja międzynarodowych instytucji kredytowo-rozwojowych, które powinny zostać przyciągnięte przez realizację dużych, wielomiliardowych projektów leżących w ich statutowym zainteresowaniu (np. EBI już dziś jest mocno zaangażowany w sektorze transportowym ale jego rola wespół z EBOIR może być znacznie większa). Należy także starać się korzystać z ich doświadczeń w realizacji wielu projektów zagranicznych. W zakresie nowych rozwiązań koniecznym jest powstanie instytucji oferujących kredyty i gwarancje na projekty samorządowe, narzędzia wspierania PPP oraz finansowanie pomostowe przez utworzenie następujących instytucji: Bank Infrastrukturalny powinien być alternatywą i uzupełnieniem dla BGK. Jego cel statutowy to zwiększenie dostępności tańszego finansowania niż komercyjne dla samorządów oraz profesjonalizacja kadr JST wchodzących w skład jego organów nadzoru. Bank Infrastrukturalny jest także odpowiedzią na kończącą się w 2020 r. perspektywę UE oraz ograniczenia w stosowaniu środków. Powinien także zastąpić zlikwidowany w 2013 Fundusz Rozwoju Inwestycji 195 Choć historycznie w Polsce dominowało finansowanie bankowe (wartość kredytów na koniec 2013 wyniosła 973 mld PLN) to należy zaznaczyć, że w ciągu ostatnich 10 lat dokonała się istna rewolucja i rynek kapitałowy bardzo zyskał na znaczeniu kapitalizacja akcji spółek krajowych na GPW w Warszawie na koniec kwietnia wyniosła 593 mld PLN 195 a portfel notowanych obligacji nieskarbowych miał wartości aż 55,9 mld PLN 195 a biorąc pod uwagę, że rynek obligacji w Włoszech i Niemczech jest wyceniany na ponad 10% PKB to wartość notowanych obligacji i akcji może w perspektywie kilkunastu lat przekroczyć wartość portfela kredytowego banków. 376

377 Infrastrukturalnych (FRIK 196 ), który miał się zajmować udzielaniem małych i średnich pożyczek w celu pokrycia kosztów przygotowania dokumentacji projektów inwestycji komunalnych, oceny wniosków, emisji lub wykupu obligacji, spłaty pożyczek i kredytów. Wkład kapitałowy na założenie banku może pochodzić z wyprzedaży zbędnych aktywów od samorządów bądź państwa. Instytucja banku infrastrukturalnego sprawdziła się w Korei Południowej gdzie od 60 lat Korea Development Bank wspierał sukces gospodarczy kraju. Fundusz Gwarancji dla Infrastruktury mający pełnić alternatywę dla gwarancji Skarbu Państwa, które często jest ograniczone w zastosowaniu. Obecnie min. wartość zabezpieczenia lub poręczenia to 10 mln EUR, tymczasem często inwestycje samorządowe mają mniejsze potrzeby (program gwarancji de minimis skierowany jest jedynie do przedsiębiorstw). Wspólne działanie Banku Infrastruktury oraz Funduszu Gwarancji dla Infrastruktury powinny być tak zaprojektowane by nie przyczyniać się do deficytu publicznego, ale osiągać następujące rezultaty: (1) wsparcie dla wieloletnich inwestycji realizowanych przez samorządy dzięki zaoferowaniu wysokiej jakości zabezpieczania dla kwot o wartości do 10 mln EUR; (2) polepszenie pozycji beneficjenta w negocjacjach bankami (uzyskanie niższego całkowitego kosztu finansowania); (3) Wspomaganie dla PPP oraz środków z programów UE. Działanie Funduszu gwarancji będzie możliwe przy zastosowaniu dopuszczonego przez Komisję Europejską tzw. systemu komercyjnego udzielania gwarancji i poręczeń. By mógł on zaistnieć konieczne jest spełnienie m.in. następujących warunków: opłaty muszą pokrywać ryzyko związane z udzieleniem gwarancji, koszty administracyjne, komercyjny zwrot z kapitału, jeśli państwo zapewnia kapitał początkowy na uruchomienie programu; beneficjenci powinni być zdolni do uzyskania kredytu komercyjnego; ryzyka muszą być realistycznie kalkulowane by system mógł się sam finansować (Marchewka-Bartkowiak 2007). Ostatnim zagadnieniem instytucjonalnym jest kwestia reformy obecnych i przyciągnięcie nowych inwestorów instytucjonalnych. Powinni inwestować w infrastrukturę współpracując głównie z dawcami finansowania dłużnego a oprócz ilości środków, które zaangażują ważne będzie by przynosili ze sobą globalne know-how w zakresie inwestowania i zarządzania. Są nimi: Fundusze Private Equity i Fundusze Infrastrukturalne dziś głównym ograniczeniem szczególnie dla tych drugich jest niedostateczna ilość dużych projektów. Może to zostać wyeliminowane w momencie decyzji rządowej o liberalizacji i prywatyzacji infrastruktury. Szansa na przyciągnięcie tych inwestorów zaistnieje rzeczowo również w momencie zrealizowania np. budowy kluczowych projektów transportowych (koncesje). W obecnej chwili spośród grona globalnych graczy obecni są nieliczni, np. Macquire (terminal morski DCT Gdańsk), Alinda (Emitel, operator telekomunikacyjny) oraz Ferrovial (Budimex). Nowi inwestorzy mogą być zainteresowani m.in. portami lotniczymi oraz koncesjami autostradowymi. Przykładem dużego funduszu w kraju o potencjale zbliżonym do Polski jest Macquire Korea Infrastructure Fund, który operuje 196 Przyczyną niepowodzenia FRIK był zbyt niski limit pomocy (początkowo max 500 tys. PLN), ograniczona grupa odbiorców (tylko gminy i związki gmin) oraz wyższe koszty niż w komercyjnych bankach. 377

378 kilkudziesięcioma aktywami o kapitalizacji około 2 mld USD i jest notowany obecnie na giełdzie koreańskiej i LSE w Londynie (MKIF 2014). Sovereign Wealth Funds czyli fundusze zarządzające państwowymi środkami, które mają długoterminowy profil inwestycyjny. Propozycją rozwiązania w tym zakresie może być próba nawiązania ścisłej współpracy z funduszami z Norwegii i Półwyspu Arabskiego np. w zamian za długoterminowe zobowiązania handlowe w zakresie energetyki. Polskie Inwestycje Rozwojowe (PIR) jest nowym elementem rynku odpowiadającym na potrzebę pierwszej lub ostatniej złotówki przy realizacji nowych inwestycji infrastrukturalnych, kładącym nacisk na wspieranie nowatorskich form finansowania (np. PPP) a także strategicznych i kompleksowych projektów (konglomerat petrochemiczny wspólne przedsięwzięcie z wykorzystaniem synergii koncernów Lotos i Azotów). PIR łączy w sobie cechy funduszu infrastrukturalnego (profil inwestycyjny) i Sovereign Wealth Fund (finansowanie pochodzące z aktywów publicznych). PIR cechuje się zdrową polityką inwestycyjną polegającą na aktywizacji kapitału prywatnego oraz osiąganiu optymalnego zwrotu (w przeciwieństwie do typowego funduszu PE nie maksymalizuje jedynie zwrotu IRR). OFE powinny być zobligowane do inwestowania znacznej części środków w długoterminowe aktywa bezpośrednio lub pośrednio (przez fundusze Private Equity oraz fundusze infrastrukturalne) podobnie jak amerykańskie Pension Funds. Przy okazji omawiania instytucji należy zwrócić uwagę na wypracowanie skutecznych sposobów regulacji tych części infrastruktury, które przekazane w użytkowanie do prywatnych podmiotów będą pełnić rolę monopoli naturalnych. Ochrona interesów odbiorców usług i zapewnienie atrakcyjnego zwrotu z aktywów dla podmiotów prywatnych jest możliwa przez maksymalnie szerokie wykorzystanie koncepcji przychodu regulowanego opartego o wartość regulacyjną aktywów WRA (ang. Regulatory Asset Base RAB). Opiera się ona na wyliczaniu zwrotu z aktywów wynikających kosztów ponoszonych przez operatora wraz z amortyzacją majątku (co motywuje zarządcę do inwestowania w efektywne rozwiązania) 197. Koncept ten obecnie jest używany i bardzo dobrze się sprawdza w Polsce w sektorze energetyki przesyłowej ciepła i prądu elektrycznego (dla roku 2013 WACC dla przesyłu energii elektrycznej wyniósł 9% przed opodatkowaniem). Idąc za doświadczeniami krajów anglosaskich można zaimplementować ścieżkę działań również w pozostałych działach infrastruktury np. w sektorze wodnokanalizacyjnym i kolejowym co powinno się przyczynić do budowania kolejnych elementów prywatnego rynku infrastruktury. Państwo dążące do alokacji maksymalnej ilości projektów po stronie prywatnej powinno pamiętać o zabezpieczeniu ich sukcesu, co leży w interesie strony 3 interesariuszy: państwa, 197 W Wielkiej Brytanii RAB zyskał na popularności w wyniku prywatyzacji infrastruktury w latach 90-tych XX wieku. Do dziś został zaimplementowany w energetyce przesyłowej (National Grid), liniach kolejowych (Railtrack), telekomunikacji stacjonarnej a także w sektorze wodociągowym, gdzie posługuje się nim Ofwat (regulator sektora dostaw wody i ścieków w Anglii i Walii). W 2010 r. wartość aktywów wodnokanalizacyjnych objęta nadzorem Ofwat została wyceniona na 224 mld GBP a alternatywny koszt zastąpienia tej infrastruktury nową został wyceniony na ponad 1,1 biliona PLN. Ciekawostką jest to, że jego atrakcyjność i uniwersalność okazała się tak duża, że zobowiązanie do jego użycia nie musiało być uregulowane na poziomie ustawodawczym. 378

379 inwestora i społeczeństwa. Owo zabezpieczenie powinno dotyczyć zadbania o odpowiednią atrakcyjność przedsięwzięć zarówno dla inwestorów jak i strony społecznej. W zakresie partnerów inwestycyjnych ważnym jest zapewnienie szerokiego wachlarza instrumentów finansowych dla bankowalnych projektów. Natomiast biorąc pod uwagę często zapominane aspekty społeczne należy pamiętać, że projekty prywatyzacyjne mogą spotykać się oporem opinii publicznej, dlatego koniecznym jest przedstawienie konkretnych korzyści. Społeczeństwo mianowicie powinno po pierwsze być świadome tego, że środki uzyskane z czasowego przekazania (koncesja) bądź zbycia aktywów będą zabudżetowane bezpośrednio lub pośrednio na nowe przedsięwzięcia infrastrukturalne tj. na fizyczną budowę bądź na wkład dla do kapitału instytucji finansujących te przedsięwzięcia. Po drugie obywatel powinien mieć możność osobistego partycypowania w sprywatyzowanej infrastrukturze np. przez możliwość kapitałowego inwestowania przez fundusz inwestycyjny bądź przez uzyskanie atrakcyjnych dochodów pochodzących z instrumentów dłużnych np. obligacji wspierających budowę sieci przesyłowych. Dla zapewnienia długoterminowego finansowania potrzebne są alternatywne instrumenty do kredytów bankowych: Obligacje komunalne obligacje mają istotne przewagi nad kredytami (pomimo przeważnie wyższego oprocentowania) stanowiące o ich potencjale rozwojowym jak np. niższa prowizja, konstrukcja oprocentowania oparta na WIBOR6M (rzadziej płacone odsetki), łatwiejszy wybór agenta emisji niż banku (nie podlega PZP), brak konieczności zabezpieczenia hipoteką bądź zastawami (Akcjonariat Obywatelski 2012). Wartość rynku wg Fitch, na koniec I kwartału 2014 wyniosła 18,3 mld PLN czyli 15% wartości rynku nie skarbowych obligacji notowanych na GPW. Rynek obligacji komunalnych (większość to emisje prywatne) rośnie dzięki dużej skali inwestycji samorządowych w drogi, transport i gospodarkę wodno-ściekową i na te cele samorządy przeznaczają około 19% wydatków czyli w 2013 mogło to być około 36 mld PLN. W strukturze zadłużenia JST obligacje stanowią około 20% a pozostałe 80% przypada na tradycyjne kredyty. Obligacje przychodowe (revenue bonds), często nazywane municypalnymi różnią się tym od samorządowych, że ich spłata nie wiąże się z przyszłymi przychodami podatkowymi samorządu, lecz ze środkami uzyskanymi z przedsięwzięcia, które to te obligacje finansują. Jest to konstrukcja nieobciążająca podatkiem od zysków kapitałowych, co stanowi o jej szczególnej atrakcyjności dlatego powinny one być użyte dla wszelkich typów inwestycji z gwarantowanymi przepływami (stały kupon dla inwestora w długim okresie). Przykładem zastosowania i zaufania inwestorów jest lotnisko Heathrow, które ma obecnie wyemitowane obligacje o wartości około 11 mld GBP o zapadalności nawet 30 lat. Gwarancje bankowe udzielone przez Fundusz Gwarancji dla Infrastruktury stanowiące uzupełnienie systemu gwarancji dla mniejszych projektów niż 10 mln EUR, Kredyty z Banku Infrastrukturalnego charakteryzujące się niskimi kosztami, konkurencyjnymi dla banków komercyjnych oraz stanowiące instrument otwierający bądź domykający finansowanie, czyli 379

380 powinny być zastosowane wszędzie tam gdzie nie jest możliwe pozyskanie kredytu na warunkach rynkowych, W kontekście wielkości rynku instrumentów finansowych i efektywnego zainteresowania nimi należy też pamiętać, że elementem mocno stymulującym jego rozwój może okazać się: zniesienie limitów inwestycyjnych w ramach indywidualnych kont emerytalnych (IKE) dla tych klas aktywów, które wspierają infrastrukturę i transport, przyjęcie przez Polskę euro lub samo uwiarygodnienie zamiarów przystąpienia do strefy poparte wiążącym dokumentem państwowym. Tabela 5 Schemat budowy rozwiązań dla sektora prywatnego Budowanie rozwiązań dla finansowania prywatnego w Polsce Niedostateczne rozwiązania dla prywatnego finansowania Zadanie #1: Zapewnienie regulacji centralnych Zadanie #2: Tworzenie instytucji finansowych i przyciągnięcie inwestorów Zadanie #3: Dostarczenie odpowiednich rozwiązań (instrumentów) finansowych Kompleksowe rozwiązania dla prywatnego finansowania Brak politycznego i Tworzenie Opracowanie Podtrzymanie Trwałe i przejrzyste publicznego wsparcia sprzyjającego programu zaangażowania ze rozwiązania prawne Podejście ad hoc do rynku Propozycje projektów nie opłacalne komercyjnie brak zainteresowania przyciągnąć prywatnych inwestorów Brak rozeznania w szerszym zakresie korzyści i ryzyk wynikających z prywatnego zaangażowania Brak dostatecznych rozwiązań w zakresie form partnerstwa i zamówień publicznych Brak zdolności i transakcyjnego knowhow otoczenia politycznego, prawnego dla prywatnego finansowania Stworzenie długoletniej strategii dla infrastruktury i zapewnienie skutecznego organu doradczego niezależnego od cyklów politycznych Zaangażowanie wszystkich interesariuszy (w tym użytkowników publicznych) w fazie planowania i rozwoju priorytetowych inwestycji Określenie inwestycji możliwych do komercyjnego realizowania Zwiększenie współpracy między podmiotami publicznymi i prywatnymi Budowanie kompetencji i utrzymanie zdolności transakcyjnych Wykorzystanie finansowych i transakcyjnych umiejętności multilateralnych instytucji strony istniejących źródeł finansowania prywatnego Pobudzanie do działania długoterminowych inwestorów na rynkach kapitałowych Zbadanie nowych źródeł prywatnego finansowania Propozycje nowych rozwiązań w celu zwiększenia zaangażowania inwestorów finansowych w infrastrukturę (np. szersze użycie koncepcji Ragulatory Asset Base Wieloletnia strategia określająca nowe możliwości Wsparcie instytucjonalne dla rozwoju potencjału finansowego Zdolność do przyciągania nowych źródeł finansowania Współpraca publicznoprywatna Wsparcie interesariuszy Polityka stałej innowacyjności w zamówieniach publicznych Podniesienie kompetencji transakcyjnych Źródło: Opracowanie własne 380

381 Reasumując - państwo powinno dołożyć starań w celu wypracowania rozwiązań stanowiących korzystny kompromis dla strony publicznej i prywatnej. Udział czynnika społecznego w świetle ogromnych wyzwań infrastrukturalnych może być zapewniony przez odpowiednie centralne regulacje, sprawne instytucje i efektywne formy finansowania aktywizujące wolne oszczędności społeczeństwa i firm w długoterminowe projekty. Można to zobrazować w następujący sposób: Studia Przypadku: Słowacja, Hiszpania oraz Chile Słowacja jest przykładem kraju o dobrze skonstruowanej strategii infrastrukturalnej. Na Słowacji odnotowano w ostatnich latach dwie inwestycje dużego kalibru, który były możliwe przez przekonanie inwestorów do przychylności i skuteczności państwa. Były to wygrane w wyścigu o lokalizację fabryk koncernów samochodowych PSA (2003 r. o wartości 700 mln PLN 1 mld PLN) oraz KIA (2004 r. o wartości 700 mln PLN), o które bój toczyła również Polska. Należy podkreślić, że ogromna rolę w pozycji Słowacji odegrała rozbudowana sieć autostrad i dróg krajowych. Obecnie kraj przecinają autostrady D2 z Brodski przez Malacky do Bratysławy (północ południe) oraz D1 Bratysława- Trnawa-Žilina (wschód zachód), które zapewniają efektywność transportu. W momencie podpisywania umów z KIA i PSA Słowacja nie dysponowała jeszcze infrastrukturą, lecz przedstawiła strategię dostosowania infrastruktury i solidne gwarancje jej wykonania. Słowacja dziś razem z Zachodnimi Czechami, Południową Polską oraz północnymi Węgrami stanowią środkowoeuropejski klaster motoryzacyjny skupiający większość fabryk samochodowych i producentów podzespołów. PSA po wspólnym wybudowaniu zakładu w partnerstwie z Toyotą w Kolin w Czechach 198 rozpoczął negocjacje na temat nowej lokalizacji w regionie CEE (2002 r.) w efekcie których wybrano Słowację, choć na początku nie była w ogóle rozważana. Głównymi uzasadnieniami tej decyzji były: korzystne położenie geograficzne i bliskość dużych rynków (skomunikowanie z fabryką w Czechach), dobra infrastruktura kolejowa i drogowa (inne lokalizacje były nieprzygotowane pod tę inwestycję), krajowe tradycje w produkcji samochodów, 198 Na tzw. krótkiej liście znalazły się Radomsko w Polsce oraz Trnawa w Słowacji, ponieważ uznano, że kolejna lokalizacja w Czechach powodowałaby zbyt dużą koncentrację ryzyka. 381

382 Zachęty finansowe przyznane francuskiemu inwestorowi wyniosły ponad 160 mln EUR a wydarzenie okrzyknięte inwestycją dekady przez premiera Dzurinda zostało nazwane kolejną słowacką lokomotywą. Kolejnym koncernem była KIA, której sukces rynkowy w Europie spowodował konieczność przeniesienia produkcji na kontynent. Podobnie jak w przypadku PSA na początku rozważano wszystkie cztery kraje Grupy Wyszehradzkiej. Na początku września 2003 roku, Tibor Királyi, szef KIA na Węgrzech stwierdził, że brane pod uwagę są jedynie lokalizacje w Czechach i na Węgrzech, ponieważ Słowacja już nie jest wiarygodny kandydatem. Zaraz po tym Pavol Rusko, Minister Gospodarki, odwiedził Koreę i miał złożyć bardzo atrakcyjną ofertę z zachętami inwestorskimi, która przywróciła Słowację do gry. Odnośnie skali pomocy i konkurencyjności oferty wypowiedział się burmistrz Żyliny Ján Słota jakoby Polacy nie mogli konkurować z naszą ofertą... żaden z inwestorów nie oparłby się naszej ofercie. Suma całkowitej pomocy publicznej Słowacji dla pozyskania nowej inwestycji koncernu KIA w Trnawie znacznie przewyższała 15% dopuszczalnej przez UE wartości inwestycji 199. W przypadku negocjacji słowackiego rządu z koncernem motoryzacyjnym KIA równie ważnym elementem w negocjacjach jak pomoc publiczna w wysokości 15% (szacowana na około 170 mln euro) okazał się zaoferowany pakiet rozbudowy infrastrukturalny: szybko wybudowane autostrady do Žiliny (około 700 mln EUR), modernizacja portu lotniczego Dolny Hricov, budowa terminala kolejowego, wybudowanie zaplecza dla kadry inżynieryjno-zarządczej, czyli budowa: domów mieszkalnych niedaleko Žiliny i Bratysławy, szpitala, utworzenie szkół z j. angielskim dla dzieci pracowników (szacowane na około 40 mln euro), wsparcie dla Politechniki w Żilinie dla kierunków specjalizujących się w transporcie. Hiszpania jest przykładem kraju, gdzie nieodpowiedzialna strategia inwestycji w infrastrukturę skutkowała marnowaniem środków publicznych.rozwój lotnictwa 200 powoduje konieczność znalezienia środków pieniężnych na budowę nowych i utrzymanie starych obiektów. Dzięki przystąpieniu do Unii Europejskiej Hiszpania, podobnie jak Polska, otrzymała dostęp do środków finansowych z funduszy UE. I podobnie jak dziś w Polsce zdecydowano się na inwestycje w infrastrukturę kolejową, drogową i lotniczą. Ta ostatnia stała się symbolem rozrzutności. Na czele hiszpańskich nietrafionych inwestycji plasuje się port lotniczy Ciudad Real s Central, który miał być pierwszym prywatnym portem lotniczym w Hiszpanii (realizowany w formule PPP). Był 199 Kwota 15% wartości inwestycji dotyczyła bowiem tylko bezpośredniej pomocy państwa dla inwestora. Obietnica dokonania znacznych nakładów finansowych w rozbudowę lokalnej infrastruktury pomogła zrealizować tę inwestycję bez naruszania ograniczeń Unii Europejskiej dotyczącej pomocy publicznej państwa dla przedsiębiorstw. W 2014 r. przypada 10 rocznica podpisania umowy z Rządem Słowackim. Do dziś szacuje się, że KIA zainwestowała około 1,4 mld EUR w zakład i wyprodukowała 1,6 mln samochodów i 2,3 mln silników. 200 Europejskie lotnictwo się zmienia m.in. przez się przekształcenie dawnych lotnisk wojskowych w jednostki cywilne oraz budowę nowych w lokalizacjach o średniej wielkości (wymogły te zmiany m.in. rozwijające się oferty tanich linii lotniczych). Potwierdzają to liczby: w 1992 r. na linie tradycyjne przypadało ponad 65% sprzedanych miejsc w samolotach, podczas gdy tani przewoźnicy sprzedawali niecałe 2% wszystkich biletów. W 2011 r. po raz pierwszy w historii tanie linie osiągnęły wyższy udział w rynku niż przewoźnicy tradycyjni (odpowiedni 42,4% i 42,2%). Przypuszcza się, że ta tendencja będzie się utrzymywać (w 2012 r. było to już 44,8% vs. 42,4%). 382

383 zaprojektowany na obsługę aż 10 mln pasażerów i przeładunków cargo o wadze 47 mln ton rocznie. Ponadto został wybudowany jeden z najdłuższych pasów startowych w Europie o długości 4,2 km przystosowany do obsługi największych samolotów. Projekt zakładał, że dzięki kolei będzie możliwy dojazd do lotniska w ciągu 50 min z Madrytu i Kordoby oraz 2 godzin z Sewilli i Malagii. Projekt został oddany w 2010 roku za kwotę około 1,1 mld EUR ale już w 2012 r. zawiesił działalność ze względu na nikłe zainteresowanie linii lotniczych i pasażerów. Pomimo prywatnego charakteru inwestycji do budowy portu doszło przez wywarcie silnych wpływów politycznych na regionalny bank Caja Castilla La Mancha. Instytucja finansowa ostatecznie zaangażowała się bezpośrednio i pośrednio na 70% wartości projektu. Narastające zadłużenie (obecnie ponad 500 mld euro) zmusiło do wystawienia portu na sprzedaż w 2013 r. za kwotę 100 mln EUR (z zastrzeżeniem uzyskania 5% gwarancji bankowej). Oferta nie spotkała się z zainteresowaniem inwestorów nawet przy niższych wymaganiach. Oprócz środków prywatnych należy zaznaczyć, że socjalistyczny regionalny rząd wydał 140 mln EUR wspierając lokalizację przez promocję projektu i zatwierdzając gwarancję, która miała pomóc mu się utrzymać. Tabela 3. Nierentowne lotniska w Hiszpanii Lotnisko Koszt projektu Ciudad Real s Central Castellón Costa Azahar w Benlloch Huesca Lleida-Alguaire (mln EUR) Liczba obsługiwanych pasażerów Powód niepowodzenia (oprócz rachunku ekonomicznego) Brak Brak 21 pasażerów (6mcy 2012r.) Przeinwestowanie, Lobbing polityczny, Braki techniczne, Brak licencji, Naciski polityczne Nieprzemyślana lokalizacja, Upadek linii lotniczej, Niechęć rządu lokalnego 60 tys. (2010) Monopol AENA, Wykorzystanie możliwe jedynie dla lotów wakacyjnych, Źródło: Opracowanie własne Kolejnym przykładem nietrafionych inwestycji jest lotnisko Castellón Costa Azahar w Benlloch koło Walencji wybudowane kosztem 150 milionów EUR. Kanadyjska SNC Lavalin otrzymała w 2011 r. 20-letnią koncesję opierającą się na subwencji w wysokości 24,5 mln EUR. Od czasu otwarcia w 2011 roku port nie obsłużył ani jednego pasażera, a operator dochodzi zaległych płatności. Powodem jest decyzja urzędu lotniczego, który zabronił wykonywania lotów z uwagi na nieprawidłowe parametry pasu startowego. Pomimo braku działalności operacyjnej wydano 30 mln EUR na promocję projektu. Za inwestycją stał lokalny polityk Carlos Fabra, któremu wybudowano za 375 tys. EUR pomnik. Wokół budowy lotniska do dziś wiele niejasności m.in. ujawniono, że lotnisko wydało 26 mln EUR na 383

384 sponsoring różnych klubów sportowych w regionie. Sam lobbysta został skazany za udział w korupcji i oszustwach podatkowych. Trzecią lokalizacją jest Lotnisko Huesca w północnej Hiszpanii wybudowane kosztem 40 mln EUR. Miał stanowić bazę wypadową dla turystów ruszających w Pireneje pomimo ponad 100 km odległości od gór. Oprócz nietrafionej lokalizacji do upadku portu przyczyniło się bankructwo linii lotniczej Pyrenair pomimo wywalczenia przez operatora portu dopłat samorządowych w wysokości 2,5 mln EUR i szukania pomocy u inwestorów z Wielkiej Brytanii i Chin. Rząd zablokował ewentualną transakcję w celu utrzymania obiektu we własnych rękach. Czwartym przykładem jest lotnisko w Lleida-Alguaire w Katalonii uruchomione w Projekt jest drugim niezależnym portem od państwowej agencji lotniczej i został sfinansowany przez lokalny rząd w Barcelonie nakładem 90 mln EUR (wobec pierwotnie przewidywanych 42,5 mln EUR). Mogło być to wyrazem potrzeby uzyskania dodatkowej autonomii również zakresie posiadania własnego portu lotniczego. Koszty funkcjonowania wynoszą 3 mln euro miesięcznie i przy niskim zainteresowaniu lotami powodują straty. Hiszpania oprócz problemów z efektywnością nowych inwestycji ma także kłopoty z zachowaniem efektywności na lotniskach o ugruntowanej pozycji, w 2013 r. pierwszy raz od rozpoczęcia kryzysu gospodarczego AENA Aeropuertos osiągnęła dodatni wynik finansowy. Implikując iberyjski business case w Polsce w naszym kraju jest obecnie 13 portów lotniczych wykorzystywanych dla ruchu pasażerskiego z czego w przypadku aż 6 (Modlinie, Lublinie, Bydgoszczy, Szczecinie, Łodzi i Rzeszowie) lokalne władze muszą dopłacać do ich działalności 201. Planowane są obecnie następujące lokalizacje lotnisk w Polsce: Gdynia (100 mln PLN), Radom (70 mln PLN), Białystok (150 mln EUR na lotnisko i drogi) i Szymany (200 mln PLN). Problem efektywności wydatkowania środków zwrócił uwagę Komisji Europejskiej, która stwierdziła, że konieczny jest zwrot nienależnie wypłaconych środków w kwocie 21,8 mln EUR (91,7 mln EUR) przyznanych na inwestycję w Gdyni. Główne powody to zakłócenie konkurencji między portami lotniczymi (Gdańskim oddalonym o 25 km) i marnotrawienia pieniędzy podatnika. Pomoc dla lotniska w Gdyni nie służy żadnemu bliżej określonemu celowi leżącemu we wspólnym interesie, jako że port ten jedynie powiela infrastrukturę, która jest niedochodowa i nie ma zadowalających perspektyw w średnim okresie (Komisja Europejska 2013). Mając na uwadze racjonalność wydawania środków publicznych nie można dopuszczać do budowy lotnisk bez rachunku ekonomicznego. Chile to dobry przykład kraju, który skutecznie rozwiązał braki inwestycyjna w autostrady. W Chile rozwój infrastruktury nie nadążał za wzrostem gospodarczym, a drogi stawały się coraz bardziej zatłoczone i mniej przejezdne. Dla przykładu, pomiędzy 1980 rokiem a 1994 liczba pojazdów się podwoiła a tempo budowy dróg spadło z 350 km rocznie w latach do 150 km rocznie między W kwestii stanu dróg 45% dróg twardych zostało zakwalifikowanych jako przeciętne oraz 201 W Bydgoszczy średnia dopłata do pasażera wyniosła 22 PLN w 2012 r. Udokumentowane umowy marketingowe podpisane przez polskie lotniska i samorządy z Ryanair i Wizz Air za okres mogą być warte aż 143 mln PLN. Dlatego szczególnie istotne jest racjonalne wykorzystanie środków publicznych przy nowych inwestycjach (jeśli w ogóle są ekonomicznie uzasadnione). 384

385 złe w 1993 r. W efekcie średnia prędkość pojazdu w Santiago spadła z 37,4 km/h w 1977r. do 24,6 km/h w Od 1993 r. rząd Chile wprowadził nowy sposób zarządzania autostradami za pomocą kontraktów BOT Build-operate-transfer. Chilijski system polega na ogłaszaniu aukcji/przetargów na kontrakty franczyzowe na budowę i obsługę obiektów infrastrukturalnych w zamian za opłaty od właściciela lub użytkownika. Kontrakty są elastyczne i mogą zawierać kilka aspektów opłaty konsumenta, subsydia, dochód gwarantowany przez państwo, jakość techniczna obiektu, część przychodów należna państwu lub limit dochodu z franczyzy. Istnieje także możliwość zgłaszania projektów infrastrukturalnych do realizacji przez prywatne podmioty. Pomiędzy 1993 r. a 2000 r. zrealizowane zostały dwa takie projekty połączenie Santiago z lotniskiem oraz połączenie Santiago i Los Andes spośród 135 zgłoszonych. Wszystkie koszty zarówno budowy jak i utrzymania obiektów są ponoszone przez podmiot prywatny. Dopiero po wybudowaniu obiektu koncesjonariusz zaczyna pobierać opłaty od użytkowników lub ustalone wcześniej od państwa. Do kontraktów dodawane są obecnie klauzule minimalnego dochodu, czyli podatnicy dopłacają operatorowi infrastruktury, jeśli popyt na dostęp do danego obiektu spadnie i nie może on pobierać opłat. Z reguły opiewa ona na 70% wniesionych środków, co czyni te kontrakty bezpieczniejszymi dla strony korporacyjnej z góry wiadome są ewentualne straty, więc analiza ryzyka staje się znacznie prostsza. Wymaga to jednak zarówno od strony rządowej jak i prywatnej rzetelnego oszacowania kosztów, gdyż ich przeszacowanie spowodowałoby do powstawania białych słoni, czyli zbędnych projektów. Pierwsza aukcja w systemie franczyzowym odbyła się w 1993 r. i dotyczyła 23-letniej koncesji na tunel El Melon a do oceny ofert użyto średniej ważonej z siedmiu kryteriów roczne rozrachunki z państwem, wysokość i struktura myta, gwarancja dochodu minimalnego, ryzyko konstrukcyjne, dodatkowe usługi, CPI oraz długość umowy. Podano wagi myta oraz długości umowy i wszyscy oferenci złożyli oferty, w których żądali maksymalnych wartości tych zmiennych. W końcu przetarg został rozstrzygnięty w zasadzie na podstawie rozliczeń z państwem. W efekcie przez pierwsze 5 lat działania programu zrealizowano 14 tego typu inwestycji drogowych. Wartości tych kontraktów wynosi w sumie 3,05 mld USD. Z jednym wyjątkiem umowy podpisano na lat. Najczęściej przyjmowanymi kryteriami przetargowymi (oprócz pierwszego kontraktu na tunel w El Melon) były myto oraz rozrachunki z państwem. Proces decyzyjny jest znacznie usprawniony dzięki przedprzetargowej procedurze wprowadzonej w 1994 r. Podczas niej ministerstwo przedstawia dokładny harmonogram prac budowlanych i studium inżynieryjne. Zainteresowane przedsiębiorstwa mogą zadawać pytania, proponować własne rozwiązania. W efekcie unika się podwójnych kosztów badań inżynieryjnych, gdyż obie strony prowadzą je razem. Dzięki temu możliwe jest także wykorzystanie wspólnego know-how w celu wypracowania skuteczniejszych rozwiązań. A ponieważ w procedurze bierze udział wiele podmiotów jest on kontrolowany przez wszystkich zainteresowanych. Rząd w Santiago zdecydował się franczyzować nie tylko infrastrukturę drogową, ale tez porty. Konflikt ze związkami zawodowymi nasilał się i w 1981r. podjęto decyzję o wydaniu koncesji na operacje portowe prywatnym operatorom. W efekcie ogłoszono przetarg na zarządzanie trzema największymi 385

386 portami w Valparasio, San Antonio oraz San Vicente. Ogłoszono przetarg otwarty dla wszystkich, którzy byli w stanie wykazać się technicznymi możliwościami obsługi portów, zaś kryterium było zapewnienie jak najniższego poziomu indeksu cen usług portowych. W dalszej kolejności brano pod uwagę opłaty na rzecz państwa za użytkowanie portu. W efekcie osiągnięto obniżenie kosztów transakcyjnych, zwiększono efektywność przez rozbicie monopolu związków zawodowych oraz zastąpiono dopłaty do państwowych portów dochodami z ich franczyzowania. W rezultacie trzech pierwszych aukcji osiągnięto 294 mln USD wpływów budżetowych. Dzięki takim zabiegom rząd mógł pozbyć się nieefektywnie zarządzanych obiektów i zamiast je subsydiować pozwolić prywatnym operatorom zapłacić za ich używanie. Bibliografia: 1. AENA Aeropuertos (2014), Sprawozdanie Finansowe za 2013 r. 2. AENA (2013), Corporate Responsibility Report Archutowska, J. i Pieriegud, J. (2012), Efektywność zarządzania utrzymaniem dróg krajowych w Polsce. 4. Audytel, CATI (2014), Analiza możliwych scenariuszy rozwoju systemu pobierania opłat za korzystanie z autostrad w Polsce. 5. Biuletyn miesięczny GPW grudzień 2013 (2014). 6. Bos F. (2008), The Dutch Fiscal Framework: History, Current Practice and the Role of the Central Planning Bureau. 7. Centrum im. Adama Smitha (2013) Polskie drogi dlaczego Polska nie radzi sobie z inwestycjami infrastrukturalnymi? 8. Deloitte, Targeo.pl (2012), Raport o korkach w 7 największych miastach Polski. 9. Europejski Trybunał Obrachunkowy (2013), Czy środki przeznaczone na drogi w ramach europejskiej polityki spójności są właściwie wydatkowane? 10. EY (2014), Analiza rynku infrastruktury drogowej w Polsce. 11. Fageda X. (2013), Efficiency and profitability of Spanish airports: A composite non-standard profit function approach. 12. Gołębiewski A. (2013), Rekomendacje organizacyjno-prawne w gospodarce wodami opadowymi i roztopowymi w Polsce. 13. Government of India Central Electricity Authority (2009), National Perspective Plan For Renovation, Modernisation and Life Extension of Thermal Power Stations (up to ). 14. Gransberg, D., Shane J. (2010). Construction Manager-at-Risk Project Delivery for Highway Programs. Washington D.C. 15. Heathrow (SP) Limited Results for three months ended 31 March 2014 (2014). 16. Inteligentne Sieci Energetyczne (2013), Biuletyn Nr NIK (2012), Inwestycje Infrastrukturalne PKP PLK. 386

387 18. Macquire Korea Infrastructure Fund (2014), General Presentation. 19. Marchewka-Bartkowiak K. (2007), Gwarancje i poręczenia Skarbu Państwa niewykorzystane możliwości? 20. McKinsey & Company (2013). Infrastructure productivity: How to save $1 trillion a year. 21. Misiąg W. (2013), Ocena efektywności wykorzystania pomocy finansowej Unii Europejskiej jako instrumentu polityki spójności społeczno-gospodarczej oraz poprawy warunków życia. 22. National Energy Technology Laboratory (2007), Modern Grid Benefits. 23. Obwieszczenie Komisji w sprawie zastosowania art. 87 i 88 Traktatu o UE do pomocy państwowej w formie gwarancji (Dz.U. WE nr C071 z 11 marca 2000). Artykuły prasowe: inwestycji_komunalnych.html private_equity

388 Załączniki Załącznik 1 Oczekiwane rezultaty budowy infrastruktury w Polsce 1 2 Sektor infrastruktury Drogi (autostrady i drogi ekspresowe w zarządzie GDDKiA) Kolej (w zarządzie PKP PLK) Efekty (ilość / jakość) Miernik Wartość obecna Wartość docelowa (benchmark UE) Rezultat Ilość Ilość km dróg szybkiego ruchu 9,2 km / 1000 km 2 19,7 km / 100 km 2 Osiągnięcie średniej gęstości autostrad równej średniej UE12 Ilość Ilość Ilość śmiertelnych wypadkow na 1 mln mieszkanców Ilość km linii kolejowych o V max >120 i 160 km/h 11 6 Spadek liczby wypadków do poziomu średniej UE 4,4 km / tys.km 2 41,0 km / tys.km 2 Osiagniecie średniej gęstości sieci linii kolejowej o V max w standardzie 120 km/h oraz 160 km/h (50:50) zapewniającej konkurencyjność kolei w stosunku do transportu samochodowego i lotniczego Jakość Średnia prędkość handlowa 26 km/h 80 km/h Osiągnięcie średniej prędkości handlowej przewozów towarowych gwarantujących konkurencyjność kolei (>średniej UE km/h) 3 Porty Morskie 4 Lotniska 5 Energetyka (wytwarzanie i przesył) Ilość Przepustowość portów 1,5 t per capita 8,5 t per capita Ilość Ilość Jakość Mobilność lotnicza (ilości pasażerów / populacja) Docelowy MIX energetyczny dla Polski Współczynnik strat energii elektrycznej w przesyle Obecna struktura zużycia 0,57 2,65 12% Docelowa struktura zużycia 6,5% (USA) 8,5% (Wlk. Brytania) Dojście do poziomu Niemiec (podobna struktura otwartości gospodarki liczonej udziałem wymiany handlowej w PKB) Dojście do wartości UE15 (zaspokojenie potrzeb transportu lotniczego w Polsce) Optymalny kosztowo i środowiskowo MIX energetyczny Zmniejszenie strat energii i dostosowanie struktury i ilości linii do wymagań wytwórców i odbiorców 6 Woda (wodociągi, kanalizacja, oczyszczalnie ścieków) Ilość Stopień zwodociągowania kraju 87% 100% Zapewnienie 100% zwodociągowania 7 Internet Jakość Zasięg szerokasmowego internetu w kraju (standard NGA) 42% 100% Cele wg Europejskiej Agendy Cyfrowej: dostępność łączy 30 Mb/s dla wszystkich mieszkańców Europy i 100 Mb/s dla przynajmniej 50% gospodarstw domowych Źródło: Opracowanie własne 388

389 Załącznik 2 Nakłady inwestycyjne na infrastrukturę (dziura infrastrukturalna) w Polsce Sektor infrastruktury Założenia dla obliczenia nakładów inwestycyjnych (CAPEX) Wartość 1 Drogi krajowe Średnia w EU12 (km dróg / tys. km 2 ) 19,7 (autostrady i drogi ekspresowe w Powierzchnia Polski (tys. km 2 ) 312,6 zarządzie GDDKiA) Drogi wybudowane w Polsce (km) Brakujące drogi w Polsce (km) Koszt (mln PLN / km) 42,5 CAPEX drogi (mln PLN) Kolej (w zarządzie PKP PLK) Całość linii PKP PLK (km) z czego 60% linii wymaga remontów w tym (km): % w standardzie 160/120 km/h - pociągi pasażerskie / towarowe (km) śr. Koszt (mln PLN) 22,5-50% w standardzie 120/100 km/h - pociągi pasażerskie / towarowe (km) śr. Koszt (mln PLN) 4,0 CAPEX kolej (mln PLN) Porty morskie Na podstawie docelowej przepustowości portów (wzrost z 1,5 t do 8,5 t per capita) Koszt wzrostu przepustowości o 1 mln ton per capita (mln PLN) CAPEX porty morskie (mln PLN) Lotniska Na podstawie docelowej przepustowości lotnisk (24,4 mln do 94,5 mln pasażerów) Koszt wzrostu przepustowości o 1 mln pasażerów (mln PLN) 233 CAPEX lotniska (mln PLN) Energetyka (wytwarzanie i przesył) MIX energetyczny uwzględniający węgiel, atom, OZE, gaz (53%: 20%: 20%: 7%): - węgiel (mln PLN) atom (mln PLN) OZE (mln PLN) gaz (mln PLN) CAPEX wytwarzanie CAPEX wg danych PSE operator dla OSD i OSP CAPEX energetyka ogółem (mln PLN) Woda CAPEX wodociągi wg AKPOŚK (mln PLN) (wodociągi, kanalizacja, Liczba gospodarstw domowych bez kanalizacji (mln) 1,7 oczyszczalnie ścieków) Koszt przyłącza gospodarstwa domowego (PLN) CAPEX kanalizacja (mln PLN) CAPEX woda ogółem (mln PLN) Telekomunikacja CAPEX wg szacunków Topics Point (mln PLN) (internet) CAPEX wg szacunków Komisji Europejskiej (mln PLN) CAPEX średnia internet (mln PLN) Całość CAPEX infrastruktura (mln PLN) Źródło: Obliczenia własne 389

390 23. estart NSW Fund Act 2011 No 32 (2011). 24. Stern J. (2013), The regulatory asset base as an instrument of regulatory commitment. 25. West Coast Infrastructure Exchange Final Report (2012). 26. World Economic Forum (2014). Strategic Infrastructure Steps to Operate and Maintain Infrastructure Efficiently and Effectively. 27. World Economic Forum, 2013, The Global Competitiveness Report inwestycji_komunalnych.html private_equity

391 Część III. Kapitał Infrastrukturalny: Energetyka Młodzi Reformatorzy: Dr Marta Włodarz Marcin Krzemień Bartek Walentyński Ekspert Branżowy: Prof. Krzysztof Żmijewski 391

392 Polska nigdy nie miała jednej, konsekwentnie realizowanej strategii gospodarczej - na przestrzeni ostatnich 25 lat była kształtowana przez wiele różnych nurtów. Jednym z przykładów zmian jest obecny priorytet budowy elektrowni atomowej (Ministerstwo Gospodarki, Program polskiej energetyki jądrowej, 2014) przy wcześniejszym zaniechaniu inwestycji w Żarnowcu na początku lat 90. XX w. (Ney, 2006). Najważniejsze dokumenty mówiące o polskiej polityce energetycznej to: Założenia polityki energetyki Rzeczpospolitej Polskiej na lata z sierpnia 1990 r. Założenia polityki energetycznej Polski do 2010 roku, przyjęte przez Radę Ministrów w dniu 17 października 1995 r. Założenia polityki energetycznej Polski do 2020 roku, przyjęte przez Radę Ministrów w dniu 22 lutego 2000 r. Ocena realizacji i korekta założeń polityki energetycznej Polski do 2020 roku wraz z załącznikami, przyjęta przez Radę Ministrów w dniu 2 kwietnia 2002 r. Polityka energetyczna Polski do 2030 roku, przyjęta przez Radę Ministrów w dniu 10 listopada 2009 r. Wiele czynników wpływało na kształt dokumentów strategicznych. Podstawowe założenia pierwszych czterech dokumentów były podobne (Ministerstwo Gospodarki i Pracy, 2005), a także zbieżne z założeniami i kierunkami polityki energetycznej Unii Europejskiej. Jak jednak wskazuje raport Ministerstwa Gospodarki i Pracy Polityka Energetyczna Polski do 2025 roku zbieżności te okazały się niewystarczające po wstąpieniu do Unii Europejskiej. Analizując jednak wcześniejsze i obecne założenia warto wziąć pod uwagę fakt, iż wiele razy czynniki polityczne jak i nastroje społeczne mogły popchnąć rząd w stronę forsowania konkretnych rozwiązań. Przykładem może być odejście od szybkiej inwestycji w energię atomową, które było po części spowodowane (a przynajmniej argumentowane) katastrofą w Czarnobylu (Ney, 2006). Co więcej, część zmian jakie zaszły w ostatnich latach zostało spowodowane przez chęć dostosowania się do niskoemisyjnej polityki energetycznej Unii Europejskiej (Ministerstwo Gospodarki i Pracy, 2005). By ocenić stopień realizacji poczynionych założeń warto przeanalizować dokumenty z 1990 i 1995 roku. Dotyczą one okresu minionego, dlatego też łatwe wydaje się porównanie ówczesnych oczekiwań z rzeczywistością. W 1990 roku polityka energetyczna Polski miała opierać się na (Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, 1990): Zmniejszeniu energochłonności. Zmniejszeniu udziału paliw stałych, a zwiększeniu udziałów paliw węglowodorowych i odnawialnych, zwiększeniu podaży gazu ziemnego i importu, rozwoju przemysłu rafineryjnego i petrochemicznego, w tym zwiększeniu możliwości przeładunkowych baz paliw w portach. Modernizacji i rekonstrukcji istniejących elektrowni i elektrociepłowni, kontynuacji budowy kaskadowego systemu elektrowni na Wiśle, podjęciu działań zmierzających do zmiany krzywej 392

393 obciążenia elektrycznego (taryfy, liczniki wielotaryfowe, sterowanie licznikami), budowie elektrowni konwencjonalnych z pełnym zabezpieczeniem wymogów ochrony ekologicznej (w Opolu i Pruszkowie), możliwości budowy elektrowni jądrowych wyłącznie przy wykorzystaniu reaktorów nowej generacji. Ponadto wspomniany dokument postulował powołanie Agencji Poszanowania Energii, która podległaby Prezesowi Rady Ministrów oraz wprowadzenie w ciągu 2 lat struktury cen paliw i energii, odzwierciedlającej strukturę kosztów ich pozyskania. Istotnym jest fakt, że obok bezpieczeństwa energetycznego jednym z priorytetów była poprawa warunków ekologicznych. Nowsze założenia są wypełniane ale nadal brakuje kompleksowego planu dla polskiej energetyki, który umożliwiłby realizację długoterminowych inwestycji. Strategia energetyczna by była wiarygodna musi poparta określonym ustawodawstwem i nakierowana na określony rezultat. Warunki ekonomiczne często weryfikowały wcześniejsze założenia. Np. jednym z priorytetów polityki przedstawionej w 1990 roku było zwiększenie zużycia gazu w stosunku do innych nośników energii (w szczególności węgla). Polityka ta nie sprawdziła się ze względu na wysokie koszty, jak i regresję w energetyce związaną z restrukturyzacją i zmianą (spadkiem) udziału przemysłu w gospodarce (Ney, 2006). Z drugiej strony można zauważyć, że założenia na 2010 rok, przynajmniej w dużej części, zostały osiągnięte lub są kontynuowane. Wspomnieć tu można chociażby niedawne plany budowy kolejnej zapory na Wiśle w systemie elektrowni kaskadowych (Gazeta.pl, 2012), a także powołanie do życia w 1994 roku Krajowej Agencji Poszanowania Energii S.A (KAPE, 2014). Istotnie udało się obniżyć energochłonność. W przypadku energochłonności zmiany nastąpiły w pożądanym kierunku (została ona zmniejszona), jednak zostało to osiągnięte w dużej mierze dzięki zmianom wynikłym z transformacji systemowej. Jak wskazuje raport Lewiatana, wynik ten nie był efektem świadomej i aktywnej polityki państwa. W ostatnich latach oddano również dwa bloki energetyczne Pątnów II (charakteryzujący się wysoką sprawnością energetyczną) i Łagisza (ING, 2011). Również w przyszłości możliwa jest dalsza poprawa wskaźników efektywności energetycznej (Lewiatan, 2008). Podział ostatnich 25 lat na 3 okresy pozwala na lepszą analizę. W kontekście polityki energetycznej Polski w ostatnim ćwierćwieczu warto również spojrzeć na bardziej precyzyjne dane dotyczące polityki klimatycznej, która jest powiązana z polityką energetyczną. Jak wspomina jeden z autorów raportu (Karaczun, 2012), polska polityka klimatyczna może zostać podzielona na trzy fazy, które obejmują wczesne lata 90., późne lata 90. oraz okres poprzedzający przystąpienie Polski do Unii Europejskiej i obecność w jej strukturach. W 1991 roku Sejm przyjął dokument Ministerstwa Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych pt. I Polityka Ekologiczna Państwa. Ten fakt umożliwił podpisanie i ratyfikowanie Ramowej Konwencji ONZ w sprawie Zmian Klimatu (UNFCCC). Co ważne, podpisując konwencję Polska wybrała rok 1988 jako rok bazowy, w którym to wysokość emisji w stosunku do lat wcześniejszych (1992 rok) była o 20% wyższa. Pierwsza faza polityki klimatycznej była okresem entuzjazmu ekologicznego (Karaczun, 2012). Wraz z upływem czasu zainteresowanie polityką klimatyczną 393

394 malało, a priorytetem stał się chociażby wzrost gospodarczy. To między innymi miało wpływ na prowadzone negocjacje w sprawie obniżenia emisji przykładem może być zobowiązanie z Kioto, podpisane dnia 15 lipca 1998 roku, a ratyfikowane 13 grudnia 2003 roku, (Ministerstwo Środowiska, 2006), w którym Polska zdecydowała się na zmniejszenie emisji tylko o 6% (mimo że w stosunku do roku 1988 emisja spadła do tego czasu już o 25%) (Karaczun, 2012). W roku 2003 rząd przedstawiając projekt dokumentu Polityka klimatyczna Polski. Strategie redukcji emisji gazów cieplarnianych w Polsce do roku 2020, zobowiązał się do 40% redukcji emisji gazów cieplarnianych do roku 2020 (w porównaniu już ze wspomnianym rokiem 1988). Jak jednak wskazuje Karaczun (2012), mimo przyjęcia dokumentu brakowało woli politycznej i wykonawczej do rzeczywistego zrealizowania głoszonych wcześniej postulatów. Sytuacja ta uległa zmianie po wstąpieniu do Unii Europejskiej, kiedy to polityka klimatyczna zaczęła być traktowana jako integralny element rozwoju gospodarczego. Co jest jednak istotne z punktu widzenia prowadzonej polityki to fakt, iż według raportu NIK Polska zredukowała pięciokrotnie więcej produkcji CO2 na jednego mieszkańca rocznie, niż zobowiązała się do tego podpisując konwencję z Kioto (NIK, 2009). Ponadto w raporcie zostało zauważone, że pomimo wzrostu PKB utrzymana została redukcja gazów cieplarnianych, osiągając w roku 2008 redukcję emisji tych gazów w stosunku do 1988 roku o 29% (NIK, 2009). Oczywiście, warto przy tym pamiętać, że redukcja ta została spowodowana w dużej mierze przez zmianę profilu gospodarki na model oparty w mniejszym stopniu na energochłonnym przemyśle ciężkim (Lewiatan, 2008). Polski przemysł energetyczny przeszedł dużą zmianę od lat 90. XX w. W ciągu minionych 23 lat polski sektor energetyczny podlegał procesom liberalizacji. W gospodarce energetycznej przechodzono od centralnego planowania do modelu rynkowego. Zmianom ulegała struktura własnościowa największych spółek energetycznych, wydzielono sektory wytwórczy, przesyłowy i dystrybucyjny (Lewiatan, 2010), stopniowo wprowadzano także mechanizm cenowy w kontekście handlu energią. Jak zostanie to pokazane w dalszej części rozdziału, proces ten wciąż trwa. Pierwszym krokiem było uchwalenie przez Radę Ministrów wytycznych reform w sektorze energetycznym w 1996r. Wytyczne te zakładały powołanie regulatora sektora energetycznego oraz udostępnienie stronom trzecim sieci przesyłowej (Lynch, 2003). Ich założenia weszły w życie w 1997r. wraz z ustawą Prawo Energetyczne, w której to powołany został Prezes Urzędu Regulacji Energetyki. Wydzielono i częściowo prywatyzowano spółki energetyczne, sektor otwierał się na kapitał zagraniczny (Barth, 2008). W roku 2000 działalność rozpoczęła Towarowa Giełda Energii. W dalszej liberalizacji sektora energetycznego kluczową rolę odgrywało przystąpienie Polski do struktur międzynarodowych, w szczególności do Unii Europejskiej (2004). Akcesja do UE wymagała od Polski wprowadzania zmian w sektorze energetycznym zgodnie z unijnymi wytycznymi (Barth, 2008). W tym kontekście należy wymienić główne założenia unijnej polityki energetycznej, które odgrywały i nadal odgrywają dla Polski kluczową rolę. Po pierwsze, jest to stworzenie konkurencyjnego, zintegrowanego i płynnego wewnętrznego rynku energii ; po drugie zmniejszenie 394

395 emisyjności, którego symbolem pozostaje podpisany przez Polskę protokół z Kioto wyznaczający narodowe pułapy obniżenia emisji (Lagensdorf, 2011); po trzecie zapewnienie bezpieczeństwa dostaw (Komunikaty KE Uruchomienie wewnętrznego rynku energii, 2012, Polityka Energetyczna Unii Europejskiej, 2007). Założenia te również dzisiaj odgrywają kluczową rolę zarówno w długofalowej polityce energetycznej Polski (Uchwała Rady Ministrów Polityka Energetyczna Polski do 2030r.), jak i w różnych aktach ustawodawczych. Porównanie produkcji w Polsce i w OECD. Według danych OECD produkcja pierwotna energii elektrycznej (wraz z importem) wyniosła w Polsce w 2011r Mtoe (milionów ton oleju ekwiwalentnego). Nieco ponad 50% tej liczby stanowiła produkcja węgla, ok. 25% - ropa naftowa, 15% - gaz, 10% - biomasa. Dla porównania mix produkcji pierwotnej w krajach OECD w 2012r. prezentuje się następująco: 19,5% - węgiel, 36,1% - ropa naftowa, 25,7% - gaz, 9,7% - energia atomowa, 2,3% - energia wodna, 6,7% - inne. Całkowita produkcja energii w Polsce wraz z importem wyniosła 118,4 Mtoe, a całkowite zużycie końcowe 68,3 Mtoe (GUS, 2013). Udział energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto wyniósł 10,4% przy średniej unijnej wynoszącej ok. 12,5% (GUS, 2013). Pod względem zużycia energii Polska plasuje się na 6. miejscu w Unii Europejskiej (Eurostat). Podział całkowitego zużycia na sektory przedstawia się następująco (dane w przybliżeniu) 20 Mtoe transport, 17,8 Mtoe przemysł, 30,5 Mtoe pozostałe sektory (budownictwo, handel, usługi publiczne, rolnictwo, leśnictwo i rybołówstwo i inne). Polska jest importerem niemal wszystkich surowców. Pojęcie bezpieczeństwa energetycznego odnosi się do możliwości zapewnienia zasobów energetycznych wystarczających do zaspokojenia potrzeb kraju. Odgrywa ono kluczową rolę w założeniach Polityki Energetycznej Polski do 2030r., a także jak zostało to już wspomniane w polityce unijnej. Należy zaznaczyć, że Polska jest importerem netto energii. W przeliczeniu na PJ (peta-dżule) Polska importowała w 2012r. ok PJ przy eksporcie wynoszącym nieco poniżej 700 J (GUS, 2013). Polska jest uzależniona od dostaw zagranicznych przede wszystkim w zakresie ropy i gazu. Podaż z zagranicy zaspokaja obecnie 95% polskiego zapotrzebowania na ropę i ponad 70% zapotrzebowania na gaz. 94% importu ropy i 80% importu gazu pochodzi z Rosji (Polityka Energetyczna Polski do 2030r.). Obecnie dla zaspokojenia potrzeb energetycznych kraju Polska polega w dużej mierze na rodzimej produkcji węgla. Po pierwsze jednak od 2008r. Polska jest importerem netto węgla kamiennego (import w 2010r. ok. 10 mln ton przy eksporcie ok. 8 mln ton), a 70% importu pochodzi z Rosji, a po drugie, przewidywane jest znaczne zmniejszenie krajowego wydobycia węgla brunatnego i kamiennego do 2030r. ze względu na wyczerpywanie się złóż w istniejących kopalniach (IEA, 2011). Na bezpieczeństwo energetyczne Polski wpływ mogą mieć niedoinwestowanie sektora energetycznego i połączenia transgraniczne. Eksperci Międzynarodowej Agencji Energetycznej wskazują na konieczność modernizacji polskiej infrastruktury energetycznej. W ostatnich latach poczynione zostały duże nakłady inwestycyjne przede wszystkim na budowę nowego bloku elektrowni Turów (ok. 3 mld zł), wciąż dyskutowany jest także projekt budowy elektrowni atomowej, która wg 395

396 obecnych planów (Polityka Energetyczna Polski do 2030r.) miałaby zostać otwarta w 2020r. Kluczowe dla zwiększenia bezpieczeństwa energetycznego, jak i konkurencji w sektorze energetycznym (co podkreślane jest przez instytucje Unii Europejskiej) jest także zwiększanie znaczenia połączeń transgranicznych (IEA, 2011). Polski rząd dostrzega tę kwestię zgodnie z Polityką Energetyczną do 2030r. 15% energii elektrycznej w 2015r., 20% w 2020r., a 25% w 2030r. ma być wymieniane z państwami zagranicznymi. Rynek energetyczny podlega kompleksowej regulacji. Obecnie głównym aktem prawodawczym w zakresie energii jest wielokrotnie nowelizowana ustawa Prawo Energetyczne. Przede wszystkim akt ten zawiera kompetencje głównego regulatora na rynku energii, jakim jest Prezes URE (Urząd Regulacji Energetyki). Zgodnie z ustawą do kompetencji Prezesa należy m.in. nadawanie koncesji dla przedsiębiorstw sektora, ustalanie taryf za energię oraz wyznaczanie operatorów systemu przesyłania i dystrybucji w sektorze gazowym i elektrycznym oraz wspieranie konkurencji. Poza tym, w dziedzinie ochrony konkurencji i konsumenta w sektorze energetycznym aktywny jest Prezes UOKiK. Główną rolę polityczną w dziedzinie ustalania celów polityki energetycznej odgrywa Rada Ministrów na czele z Ministrem Gospodarki. Jak zostało to już wspomniane, w dziedzinie polityki energetycznej kluczową rolę odgrywa Unia Europejska zgodnie z Traktatem o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej energia należy do kompetencji dzielonych UE i Państw Członkowskich. Tam, gdzie Unia wykorzysta swoje kompetencje, tam polski ustawodawca musi dostosować się do unijnych przepisów. W tym kontekście należy wspomnieć kluczowy dla rozwoju konkurencji w sektorze gazowym oraz elektrycznym Trzeci Pakiet ustawodawczy, za sprawą którego Polska zobowiązana jest wprowadzić nowe rozwiązania z zakresu unbundlingu i TPA Third Party Access (o czym w dalszej części rozdziału). Kluczowe jest także unijne ustawodawstwo z zakresu ograniczenia emisji i efektywności energetycznej (słynne 20/20/20 czyli ograniczenie emisji gazów cieplarnianych o 20%, zwiększenie efektywności energetycznej o 20% oraz osiągnięcie 20% udziału energii odnawialnej w miksie energetycznym do 2020r.) np. postulat zwiększenia efektywności energetycznej zawarty został w opublikowanej w 2011r. ustawie o efektywności energetycznej. Warto wspomnieć o planowanych zmianach ustawodawczych, tj. przede wszystkim nowej ustawie o OZE, ale także wydzieleniu z Prawa Energetycznego sektora gazowego w formie projektowanej ustawy Prawo Gazowe. Istotną rolę w planowanych zmianach ma odegrać regulacja wydobycia gazu łupkowego. Krajobraz konkurencji sektora energetycznego ulegał stopniowym, ale nie drastycznym zmianom od 1990 r. Nastąpiło przejście z modelu, w którym państwo sprawowało całkowity monopol w sektorze energetycznym, na model przynajmniej zbliżony do rynkowego. Po pierwsze, należy zauważyć, że ceny energii w dużej części ustalane są przez rynek. Przede wszystkim nie są regulowane ceny energii elektrycznej dla użytkowników końcowych, z wyjątkiem gospodarstw domowych. Taryfy za prąd dla gospodarstw domowych podlegają zatwierdzeniu przez Prezesa URE. Natomiast w sektorze gazowym ceny podlegają regulacji Prezesa URE dla wszystkich użytkowników końcowych. Należy zauważyć, że deregulacja taryf dla użytkowników przemysłowych jest standardem w krajach UE i obowiązkiem wynikającym z prawa unijnego (raport KE Rynki energii w Europie, 2011). 396

397 Deficyt konkurencji występuje przede wszystkim w sektorach sieciowych energii elektrycznej oraz gazu. Ich cechą charakterystyczną jest z jednej strony konieczność utrzymywania kosztownej infrastruktury, a z drugiej konieczność uzyskania do niej dostępu, aby móc zaistnieć na rynku. Od początku lat 90-ych Unia Europejska podejmowała wysiłki, aby zwiększyć konkurencję w tych sektorach. Ich najnowszym etapem jest tzw. Trzeci pakiet ustawodawczy składający się z dwóch dyrektyw i dwóch rozporządzeń (odpowiednio dla obu sektorów). Polityka unijna opiera się na dwóch zasadach unbundlingu tj. rozmontowywaniu zintegrowanych pionowo przedsiębiorstw energetycznych i wydzielaniu z nich osobnych jednostek odpowiedzialnych za zarządzanie siecią i third party access (TPA) zapewnieniu stronom trzecim nieograniczonego dostępu do sieci. Polska stopniowo próbuje wdrażać opisane wyżej polityki w sektorze elektryczności i gazu. Proces ten jest bardziej posunięty w sektorze elektrycznym stopniowo zwiększa się częstotliwość zmieniania dostawców przez odbiorców końcowych, wdrożono także unbundling w zakresie powołania operatora sieci transmisyjnej (TSO). Niewystarczający jest jednak poziom konkurencji w handlu hurtowym, brakuje też faktycznego wydzielenia jednostek odpowiedzialnych za dystrybucję (IEA, 2011). Jeżeli chodzi o sektor gazowy, raport UOKiK opisuje poziom konkurencji w sektorze jako nieistniejący. Dominującą pozycję zarówno w dziedzinie produkcji i pozyskiwania, jak i sprzedaży gazu zajmuje firma PGNiG, która odpowiada za 99% produkcji gazu i 97% sprzedaży (UOKiK, 2012). Doszło co prawda do wydzielenia TSO (jest nim spółka GazSystem S.A.), jednak także na poziomie dystrybucji wszyscy dystrybutorzy gazu (poza jednym regionalnym) to podmioty zależne PGNiG (Raport KE Rynki energii w Europie, 2011). Sektor zielony w Polsce jest subsydiowany w przeciwieństwie do czarnego. Produkcja ani sprzedaż węgla nie jest w Polsce subsydiowana ceny ustalane są w mechanizmie rynkowym. Państwo polskie ponosi jednak relatywnie wysokie koszty restrukturyzacji przemysłu węglowego (w 2010r. 400 mln zł, IEA). Jeżeli chodzi o sektor zielony, to w związku z realizacją celów emisyjnych oraz zgodnie z polityką unijną, Polska wspiera inwestycje w OZE. Środki na ten cel pochodzą z trzech źródeł unijnego programu Infrastruktura i Środowisko, regionalnych funduszy operacyjnych oraz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Na lata fundusz przeznaczył na dofinansowanie projektów inwestycji w energię odnawialną ok. 2,3 mld zł (dane IEA, 2011). Poza tym, koszty produkcji OZE spadają na klienta. W Polsce działa system zielonych certyfikatów są to świadectwa pochodzenia określonej części energii z OZE. Producenci energii mają obowiązek wykazania, że określona część energii pochodzi ze źródeł odnawialnych, zielone certyfikaty są przedmiotem obrotu na Giełdzie Energii Towarowej. W nowym projekcie ustawy o OZE rozważa się odejście od systemu certyfikatów na rzecz systemu aukcji emisji. Międzynarodowa Agencja Energetyczna pozytywnie ocenia postulaty zawarte w Polityce Energetycznej Polski do 2030r. Eksperci zalecają: zwiększanie bezpieczeństwa energetycznego przede wszystkim poprzez dywersyfikację źródeł oraz szlaków dostaw ropy i gazu oraz rozwój połączeń transgranicznych, 397

398 rozwój zintegrowanej polityki klimatycznej i energetycznej, położenie większego nacisku na efektywność energetyczną, polepszenie regulacji, tak aby zachęcić potencjalnych inwestorów, wspieranie rozwoju konkurencji na rynku. Temat dziury mocy energetycznej w Polsce jest złożony. Z jednej strony bowiem można spotkać się z raportami rządowymi (Ministerstwo Gospodarki, Program Polskiej Energetyki Jądrowej, 2014), które często kreślą sytuację idealną, taką w której dziura energetyczna nie wystąpi. Z drugiej strony przewidywania ekspertów jak i bieżące wydarzenia pozwalają wątpić w optymizm rządzących (PwC, 2011). Wykres 1. Prognozy produkcji mocy netto EL_WB_Stare EL_WB_Nowe EL_WK_Stare EL_WK_Nowe EL_Gaz_GTCC EL_Jądrowe EL_Pompowe EC_Przemysłowe EC_WK EC_Gaz EL i EC_Biomasa EC_Biogaz EL_Wiatr_Ląd EL_Wiatr_Morze EL_Geotermalne Fotowoltaika Turbiny gazowe Źródło: (Agencja Rynku Energii SA, 2013) Spoglądając na wspomniany raport Ministerstwa Gospodarki można zobaczyć, że planowany wzrost zapotrzebowania na energię elektryczną ma być równomierny (w granicach od 1,1 do 1,5% w skali roku) i od roku 2010 do 2030 ma wynieść ok. 36% (z 119,1 TWh do 161,4 TWh). Moc osiągalna netto źródeł wytwarzania energii wyrosła z 33,5 GW w 2010 do 44,5 GW w 2013 r. Zgodnie z przewidywaniami Ministerstwa Gospodarki przyszła wartość wzrostu ma być wystarczająca do pokrycia zapotrzebowania mocy netto. Należy jednak pamiętać, że przewidywania Ministerstwa Gospodarki mogą nie sprostać prawdziwym realiom oraz wzrastającemu zapotrzebowaniu na energię. Obecnie wiele bloków energetycznych musi zostać wyłączonych ze względu na ich wiek (Ministerstwo Gospodarki, Prognoza zapotrzebowania na paliwa i energię do 2030 roku, 2009). 398

399 Tabela 1. Planowane i prognozowane wycofania wytwórczych mocy brutto w elektrowniach sytemowych Ogółem Wycofana Głęboka modernizacja Węgiel kamienny Wycofana Głęboka modernizacja Węgiel brunatny Wycofana Głęboka modernizacja Źródło: (Ministerstwo Gospodarki, Prognoza zapotrzebowania na paliwa i energię do 2030 roku, 2009) Deficyt mocy może wystąpić w Polsce w najbliższych 3-4 latach. Co jest ważne, już raport z 2009 roku Polska 2030: Wyzwania Rozwojowe wskazywał na możliwość pojawienia się deficytu. Co więcej, prognozy te były później powtarzane chociażby w kontekście 2017 roku, kiedy to może dojść do sytuacji, w której niedobór mocy energetycznych wyniesie 1,100 MW. O deficycie mówi się również w kontekście 2020 roku, do kiedy to trzeba będzie wyłączyć ok MW starych bloków (Ministerstwo Gospodarki, Prognoza zapotrzebowania na paliwa i energię do 2030 roku, 2009). Dlatego też biorąc pod uwagę obecne prognozy Ministerstwa Gospodarki połączone z możliwościami wystąpienia deficytu, które wiążą się nie tylko z rozwojem gospodarki, ale także z wyłączaniem starych elektrowni, można zauważyć, iż planowane inwestycje muszą być traktowane priorytetowo. Przykładem takiego podejścia jest sytuacja pozbawienia stanowiska ówczesnego prezesa PGE Krzysztofa Kiljana, który patrząc na inwestycję w Opolu przez pryzmat biznesowy, zdecydował się na postąpienie wbrew rządowi, dla którego inwestycja ta była kluczowa. Prognozy zakładają możliwe powstanie elektrowni atomowej, która znacząco wspomogłaby polski mix energetyczny. Jednak istnieje spora niepewność, czy taka elektrownia w ogóle powstanie. Dlatego też pomijając kwestię elektrowni atomowej (która zostanie opisana w osobnym podrozdziale) w poniższej tabeli zostały przedstawione inwestycje, które są obecnie planowane i ich powodzenie wydaje się być kluczowe z punktu widzenia kraju. Obecny stan infrastruktury energetycznej i oszacowanie wielkości inwestycji niezbędnych do 2030 roku. Przyszłość odnawialnych źródeł energii (OZE) i metody zachęcające do inwestycji w OZE. Ceny energii (możliwa deregulacja w sektorze detalicznym i przemysłowym). 399

400 Tabela 2. Planowane inwestycje w sektorze energetyki. Miejsce Typ Moc (MW) Data oddania Stalowa Wola Gaz Włocławek Gaz Turów Węgiel brunatny Kozienice Węgiel kamienny Opole Węgiel kamienny 2 x i 2019 Jaworzno Węgiel kamienny Źródło: (Ministerstwo Gospodarki, Program Polskiej Energetyki Jądrowej, 2014) Wyzwanie 1: Jak poprawić stan infrastruktury energetycznej? Do 2016 roku Polska jest zobowiązana przed Komisją Europejską do tego, by zamknąć albo zmodernizować najstarsze elektrownie węglowe, które emitują najwięcej gazów cieplarnianych w stosunku do ilości wytwarzanej energii. Te elektrownie mają obecnie moc około 5 GW. Stanowi to ponad 20 % krajowego zapotrzebowania na energię elektryczną. I jest to też tyle, ile wynosi moc największej elektrowni PGE w Bełchatowie. Jeżeli nie zostaną poczynione inwestycje w rozbudowę obecnej infrastruktury energetycznej, Polska stanie przed zagrożeniem częstych awarii i ogólnym brakiem bezpieczeństwa energetycznego. By zapobiec tej sytuacji, należy rozpatrzyć perspektywy krótkoterminową, średnioterminową oraz długoterminową. Rozwiązanie 1: Wsparcie nowych inwestycji oraz modernizacja istniejącej infrastruktury energetycznej przy zachęceniu sektora prywatnego do inwestycji W perspektywie długoterminowej istnieje szansa na to, że Polska będzie mogła zmniejszyć import gazu ziemnego pod względem wolumenu oraz obniżyć cenę detaliczną gazu poprzez możliwość pozyskiwania tego surowca z zasobów gazu łupkowego. W 2011 roku Amerykańska Agencja Informacji Energetycznej (Energy Information Agency, 2011) oszacowała, że zasoby gazu łupkowego w Polsce wynoszą około 5300 miliardów metrów sześciennych co oznaczałoby samowystarczalność Polski w zakresie gazu na wiele lat. Warto nadmienić, że ówczesne szacunki Polskiego Instytutu Geologicznego były znacznie mniejsze). Patrząc na boom frackingowy 202, który ma obecnie miejsce w Stanach Zjednoczonych i Kanadzie, wielu inwestorów miało nadzieję na to, że zasoby gazu łupkowego zagwarantują Polsce energetyczne eldorado. Niestety, tak się nie stało i do tej pory trwają dyskusje na temat przyczyn tego fiaska. Z wydobyciem gazu łupkowego jest związanych sporo kwestii natury ekonomicznej, politycznolegislacyjnej oraz ekologicznej. Jak zauważają Myers, Jaffe i O Sullivan (2012) zwiększone wydobycie 202 Fracking z angielskiego fracking - szczelinowanie hydrauliczne (także hydroszczelinowanie lub rzadziej kruszenie hydrauliczne) proces technologiczny mający na celu zwiększenie wydajności odwiertu. Proces ten przeprowadza się poprzez wpompowywanie do odwiertu płynu szczelinującego (mieszaniny wody z dodatkami chemicznymi i piaskiem) pod wysokim ciśnieniem w celu wytworzenia, utrzymania lub powiększenia szczelin w skałach. 400

401 gazu łupkowego musi mieć odzwierciedlenie w strukturze jego konsumpcji. W przypadku Polski byłaby to na przykład budowa elektrowni, które przetwarzałyby gaz ziemny na energię elektryczną. Kolejną kwestią jest obecność parku maszynowo-technologicznego, potrzebnego do wydobycia gazu łupkowego metodą frackingu lub hydraulicznego frakturowania. Brak związanego z tym doświadczenia w Europie Środkowej może być sporą przeszkodą dla upowszechnienia tej strategii (Pearson et al., 2012). Skutki ekologiczne mają również duże znaczenie przy wydobywaniu gazu łupkowego metodą frackingu równocześnie wydobywa się duża ilość metanu i innych gazów cieplarnianych. Kolejnym problemem jest zanieczyszczenie wód gruntowych. Istnieje ryzyko, że płyny używane w trakcie hydraulicznego frakturowania podłoża skalnego mogą przecieknąć do wód gruntowych, powodując lokalną katastrofę ekologiczną. Z kolei inne badanie potwierdziło, że jeszcze większe zagrożenie katastrofą ekologiczną może być spowodowane potencjalnym zanieczyszczeniem wód gruntowych, na przykład poprzez rozlanie się nierozcieńczonych chemikaliów używanych w procesie (Groat and Grimshaw, 2012). Jeszcze innym problemem jest ogromne zużycie wody przy procesie frackingu. Według szacunków Amerykańskiej Agencji Ochrony Środowiska (Environmental Protection Agency) każdy jeden odwiert horyzontalny potrzebuje od około 4 do 6 milionów galonów 203 wody (US Environmental Protection Agency, 2010). Kolejnym problemem jest utylizowanie ścieków, które powstają w czasie procesu frackingu (Rahm, 2011). Pomimo dużych zasobów do dziś nie wydobyto w Polsce ani jednej molekuły gazu łupkowego. Euforia spowodowana wizją uniezależnienia się od importu przygasła. Mimo że dokonano ponad siedemnastu odwiertów horyzontalnych i poddano je wielu testom geochemicznym, w końcu w czerwcu 2012 firma ExxonMobil wycofała się z dalszych poszukiwań i zakończyła początkową fazę testową. Brak rozwiniętego sektora oferującego usługi wiertniczo-gazowo-naftowe, niewystarczająca infrastruktura oraz brak regulacji gospodarczych i ekologicznych to wszystko spowodowało wycofanie się zagranicznych inwestorów. Brak infrastruktury stanowi duże wyzwanie. Według szacunków krajowego operatora przesyłu gazu ziemnego Gaz-System do roku 2021 zapotrzebowanie Polski na gaz ziemny podwoi się i osiągnie wartość 30 miliardów metrów sześciennych. Co więcej, obecnie tylko 54,6 % gospodarstw domowych ma dostęp do sieci gazowej (GUS, 2012). By sprostać rosnącej presji na rozwój infrastruktury gazowej w Polsce, Spółka Gaz-System SA. obiecała wybudować ponad 1000 km nowych gazociągów na terenie Polski do roku Ponadto, planowane są liczne inwestycje mające na celu zintegrowanie Polski sieci gazowej z europejską siecią gazową oraz budowa terminalu LNG w Świnoujściu. Budowane są gazociągi (tzw. interconnectors) pomiędzy Polską a Niemcami oraz Polską a Czechami, a projekty budowy są współfinansowane przez środki z Unii Europejskiej o wartości 25 milionów Euro. Przyszłe inwestycji są konieczne. Jeżeli w przyszłości podjęte zostanie wydobycie gazu łupkowego, geograficzne położenie pokładów (wokół Gdańska i wzdłuż granicy południowo wschodniej) będzie wymagało wielkich inwestycji w infrastrukturę potrzebną do procesu wydobywania oraz przesyłu, 203 Jeden galon to 3,79 litra. 401

402 zarówno krajowego, jak i międzynarodowego. Zarówno operatorzy sieci przesyłowych, jak i decydenci, będą musieli pokierować polityką energetyczną Polski w takim kierunku, by Polska była w przyszłości przygotowana na ewentualne zwiększenie dostaw gazu ziemnego z potencjalnych źródeł krajowych, jak i na przewidywany dwukrotny wzrost popytu na gaz. Nie tylko brak infrastruktury jest utrudnieniem na drodze rozwoju przemysłu łupkowego, ale również liczne przeszkody legislacyjne. Nie wszystkie dyrektywy i zalecenia Unii Europejskiej dotyczące ochrony środowiska przy wydobywaniu gazu łupkowego zostały przyjęte przez prawodawców polskich. Dotyczy to między innymi Dyrektywy Zarządzania Odpadami (tzw. the Waste Directive) oraz Dyrektywy dotyczącej Transportu Odpadów Szkodliwych i Niebezpiecznych (i.e. the Directive on Inland Transport of Dangerous Goods). Brakuje również praw, które regulowałyby potencjalne zagrożenie skażenia wód gruntowych oraz powierzchniowych podczas procesu frackingu, do którego są używane chemikalia hydraulicznie szczelinujące twarde skały. Brakuje również uzgodnień, co do dopuszczalnych stężeń substancji chemicznych w płynach używanych do odwiertów hydraulicznych. Brak ustanowionych jasno reguł to problem nie tylko w Polsce, ale również w całej Europie. Istnieje tu więc szansa na to, by Polska stała się kiedyś pionierem w stanowieniu prawnych regulacji wydobywania gazu łupkowego w europejskim regionie. Ochrona środowiska i procedury dotyczące frackingu to nie jedyne brakujące ogniwa legislacyjne. Należy również zharmonizować polskie prawo dotyczące wewnętrznego rynku gazu ziemnego z prawem europejskim (Unia Europejska, 2009). Chociaż teoretycznie na polskim rynku gazu ziemnego panuje wolna konkurencja od 2007 roku, wciąż istnieje wiele przeszkód, by spełnione zostały wszystkie jej założenia. Państwowa spółka PGNiG sprzedaje obecnie 97.5 % wszystkiego gazu ziemnego sprzedawanego na rynku polskim i jest również odpowiedzialna za wszystkie sieci gazociągów w kraju. Z tego powodu trudno wyobrazić sobie zaistnienie warunków wolnorynkowych w perspektywie krótkoterminowej. Ceny gazu ziemnego nadal poddane są regulacji i pomimo tego, że Urząd Regulacji Energetyki (URE) opracował mapę drogową uwolnienia cen gazu ziemnego, nie zapowiada się na to, by te zmiany nastąpiły w krótkoterminowej perspektywie czasowej. Brak jest konsekwencji postępowania Komisji Europejskiej. Jak podaje Urząd Regulacji Energetyki: Obowiązek zatwierdzenia przez Prezesa URE taryf na gaz ziemny sprzedawany do wszystkich grup odbiorców, w tym również na rynku hurtowym, jest postrzegany jako jedna z głównych barier w rozwoju konkurencyjnego rynku gazu i stoi w sprzeczności z celami drugiego i trzeciego pakietu unijnych dyrektyw rynkowych. Na prorynkowe zmiany oczekują przemysłowi odbiorcy gazu działający w środowisku rynkowym, inwestorzy zainteresowani wydobyciem gazu łupkowego oraz potencjalni nowi uczestnicy polskiego rynku gazu. (Urząd Regulacji Energetyki, 2014). W sytuacji kiedy prawo krajowe nie jest skoordynowane z prawem europejskim Komisja Europejska może rozpocząć postępowanie w sprawie nieprzestrzegania zaleceń. W końcu Komisja może odwołać się do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Jednak, jak pokazuje dotychczasowej doświadczenie, nie zdarza się często, by Komisja Europejska uciekała się do takich kroków, pomimo istnienia takiej możliwości. Tak stało się na przykład, 402

403 w przypadku nieprzestrzegania zaleceń zawartych w dyrektywie elektroenergetycznej i gazowej na temat rozdziału przedsiębiorstw zintegrowanych pionowo w sektorze energii elektrycznej i gazu. Nie wprowadziło jej wiele krajów, w tym Francja i Niemcy. Komisja nie nałożyła zaś żadnych kar na te gospodarki. Innym podobnym przykładem jest również opóźnienie implementacji produkcji biopaliw w wielu krajach członkowskich. Trudno jest pozyskać poparcie struktur europejskich na wydobycie gazu łupkowego. Jeśli chodzi o perspektywy na wprowadzenie regulacji w zakresie gazów łupkowych wydaje się, że Polska pozostaje coraz bardziej odizolowana w tej kwestii na arenie europejskiej. Polscy reprezentanci w Brukseli samodzielnie starali się zdobyć poparcie w sprawie ustanawiania praw regulujących wydobycie gazu łupkowego w Unii Europejskiej, ale niestety, nie spotkali się z poparciem reprezentantów z innych krajów członkowskich, którzy albo milczeli lub wprost oponowali. W przyszłości oczekuję się, że liderzy Komisji Europejskiej będą wspierali starania Polski o wprowadzenie odpowiednich procedur legislacyjnych, zmierzających do zaimplementowania potrzebnych regulacji w przyspieszonym trybie. Kilka rzeczy złożyło się na porażkę w kwestii wydobycia gazu łupkowego. W sytuacji braku ustaw oraz zaniedbań infrastrukturalnych należy zrozumieć decyzję takich firm jak Marathon Oil, ExxonMobil czy Talisman, które wycofały się z dalszych odwiertów gazu łupkowego. Jako najważniejsze powody takiej decyzji firmy wskazały nie tylko brak uregulowań prawnych, lecz również wysokie koszty wydobycia oraz długotrwały proces otrzymywania koncesji. Ponadto, raport Najwyższej Izby Kontroli z 2013 roku przedstawia, że również Ministerstwo Środowiska przyczyniło się do tego fiaska (nie potrafiło poradzić sobie z dokończeniem ustawy o wydobyciu gazów łupkowych, jak również nie podołało z powołaniem pełnomocnika rządu do spraw rozwoju dalszego wydobywania węglowodorów w Polsce). W średniej perspektywie należy rozpatrzyć istnienie elektrowni atomowej. Budowa elektrowni atomowej w Polsce budzi różnorodne kontrowersje. Spowodowane jest to problemami związanymi chociażby z niekompatybilnością obecnej infrastruktury, a także ogromnymi kosztami inwestycyjnymi. Za projekt powstania elektrowni atomowej odpowiada PGE EJ1, która jest spółką celową Polskiej Grupy Energetycznej i docelowo planuje stworzenie dwóch elektrowni atomowych o mocy ok MW każda (Ministerstwo Gospodarki, Program Polskiej Energetyki Jądrowej, 2014). Przy czym pierwszy z bloków miałby zostać uruchomiony w 2024 roku (według prognoz rządowych) bądź w 2025 (według prognoz PGE). Wprowadzenie energii atomowej ma określone zalety i wady które powinny być rozważone. Spoglądając na analizę Ministerstwa Gospodarki (Ministerstwo Gospodarki, Program Polskiej Energetyki Jądrowej, 2014) można zauważyć silne strony rozwoju energetyki jądrowej w Polsce, takie jak zasoby wykwalifikowanej siły roboczej, stabilność polityczna i korzystne położenie geograficzne kraju. Z drugiej strony widać jej słabe strony, takie jak słaba infrastruktura komunikacyjna, niedostatecznie rozwinięta sieć energetyczna, ograniczenia administracyjne i wysokie koszty inwestycyjne. Co więcej, Ministerstwo Gospodarki do szans, jakie stwarza rozwój energii jądrowej, zalicza ożywienie gospodarcze kraju, 403

404 ograniczenie emisji gazów cieplarnianych czy dywersyfikację struktury wytwarzania energii elektrycznej. Oczywiście Ministerstwo Gospodarki wymienia również zagrożenia, takie jak trudności w sfinansowaniu budowy elektrowni jądrowej oraz stosunkowo krótki czas na realizację działań czy zmienny poziom akceptacji społecznej do technologii. Zgodnie z obecnymi celami Programu PEJ można wskazać trzy ważne daty: 2020, 2024 i Oczywiście każda z nich mówi o kolejnym etapie rozwoju energetyki jądrowej, dzięki czemu w 2030 roku miałaby zostać osiągnięta moc zainstalowana w elektrowniach jądrowych wynosząca co najmniej MW. Co więcej, program zakłada, że udział polskich przedsiębiorstw w procesie budowy elektrowni jądrowej będzie rósł osiągając kolejno 10%, 30% i 60%. Koszty budowy są znaczne. W przypadku budowy pierwszej elektrowni atomowej w Polsce szacuje się, że koszty tej inwestycji mają wynieść od 40 do 60 mld zł (Ministerstwo Gospodarki, Program Polskiej Energetyki Jądrowej, 2014). Koszty te, jak to już zostało wspomniane w poprzednich akapitach, to jeden z największych problemów inwestycji. Co jest istotne w analizie kosztów to fakt, iż przyjęta przez Agencję Rynku Energii metoda (Ministerstwo Gospodarki, Program Polskiej Energetyki Jądrowej, 2014) uwzględniała maksymalne nakłady inwestycyjne bezpośrednie OVN (i.e. overnight) na poziomie EUR na MW, co jak można zauważyć jest wartością niższą niż w przypadku niektórych podobnych inwestycji (np. Calvert Cliffs) Tabela 3. Nakłady inwestycyjne OVN dla nowo wybudowanych bądź planowanych bloków bądź elektrowni atomowych (dane w tys.). Elektrownia/bloki Typ EUR'2012/MW GBP'2011/MW reaktora Turkey Point 6&7 2xAP Bellefonte 3&4 2xAP Callaway 1xEPR VC Summer 2xAP Lee Plant 2xAP Vogtle 3&4 2xAP Calvert Cliffs 3 1xEPR Levy Country 1&2 2xAP Bell Bend 1xEPR Flamanville-3 1xEPR Olkiluoto-3 1xEPR Polska (ARE) max 4000 Źródło: (Imperial College Centre for Energy Policy and Technology, 2012) Trudno będzie sfinansować inwestycję. Istotnym jest fakt, że unijne prawo zakazuje finansowania tego typu wydatku z budżetu państwa (Gramwzielone.pl, 2014) przez co ciężar inwestycji musi spocząć na spółkach, które pozostają w sferze wpływów państwa i finansowania publicznego. Niestety, koszty inwestycji okazują się być zbyt wysokie, nawet w przypadku połączenia największych spółek, takich jak Tauron, Enea, PGE i KGHM (które to podpisały specjalny list intencyjny w kwestii potencjalnej fuzji) (Obserwator Finansowy, 2014). Przewiduje się, że w przypadku kosztów elektrowni atomowej 404

405 wynoszących 60 mld zł zwrot nakładów z inwestycji nastąpiłby po około latach. Co jest jednak istotne to fakt, iż wyliczenia te zakładają znaczący wzrost ceny 1MWh energii, która to miałaby wzrosnąć z poziomu 179zł do zł (Obserwator Finansowy, 2014). Z powodu tych założeń przewiduje się, że nie znajdzie się bank skłonny udzielić kredytu pod wspomnianą inwestycję. Wykres 2. Prognozowane ceny hurtowe energii, (PLN'09/MWh) Prognoza Źródło: (Agencja Rynku Energii SA, 2013) Istnieje sposób na wyrównywanie cen energii. Spoglądając na bieżące ceny energii i prognozy ARE (Agencji Rynku Energii) widać, że ceny w ostatnich latach kształtowały się na zdecydowanie niższym poziomie niż w przypadku prognoz (WNP, 2014). Dlatego też rozwiązaniem wydaje się być wprowadzenie przez rząd kontraktów różnicowych. Kontrakty te działałyby na takich zasadach, że w przypadku niższych cen na rynku niż wcześniej gwarantowanych, państwo dopłacałoby brakującą sumę, a w przypadku cen wyższych, producent zwracałby państwu nadwyżkę. Zagwarantowałoby to konkretną cenę sprzedaży energii z elektrowni atomowej. Oczywiście, taki krok wymagałby pełnej akceptacji rządu dla inwestycji, jak i zgody ze strony Brukseli (która może zakwestionować możliwość stosowania kontraktów różnicowych, pozwalających obejść prawo w przypadku elektrowni atomowej). Kluczową kwestią jest umiejscowienie inwestycji. Kolejną z niewiadomych jest także lokalizacja, która, obecnie nie jest znana (są rozważane dwie Żarnowiec i Choczewo). Zgodnie z aktualnym terminarzem ostateczne miejsce ma zostać wybrane najpóźniej w 2016 roku (Ministerstwo Gospodarki, Program Polskiej Energetyki Jądrowej, 2014), jednak według najnowszych informacji, miejsce to powinno być wybrane już w bieżącym roku (Forbes, 2014). Oczywiście każdy z obszarów charakteryzują inne problemy. W przypadku Choszczewa jest to konflikt z chronionym obszarem Natura 2000, który znajduje się nieopodal. Natomiast w przypadku Żarnowca istnieje problem ograniczonej ilości wody do chłodzenia, co implikuje konieczność budowania chłodni kominowych, które nie tylko są o 40% droższe niż konwencjonalne rozwiązania, ale także obniżają sprawność bloku o 2-3%. W perspektywie krótkoterminowej najlepszym rozwiązaniem dla Polski będzie modernizacja i rozbudowa elektrowni węglowych, przy jednoczesnym uwzględnieniu technologii ograniczających emisję dwutlenku węgla. Ze względu na przyjęty w Unii Europejskiej pakiet klimatyczny będzie to, niestety, związane z obniżeniem rentowności produkowanej energii elektrycznej ze 405

406 źródeł węglowych. Energia węglowa to najbardziej problematyczny rodzaj energii, ze względu na związane z nią znaczne natężenie emisji CO2 (Tabela 1). Mimo to, biorąc pod uwagę, że do 2030 roku moc wytwórcza bloków energetycznych ma wzrosnąć do 51 GW, przy obecnych 38 GW, węgiel może pozostać jedyną wykonalną alternatywą w perspektywie krótkoterminowej. Problemem może jednak okazać się również konieczność spełnienia wymogów dotyczących emisji dwutlenku węgla (w szczególności Dyrektywy 1001/80 w sprawie ograniczenia emisji niektórych zanieczyszczeń powietrza z dużych źródeł spalania (LCP) oraz Dyrektywy 2001/81 w sprawie krajowych emisji SO2 i NO x). Z tego też powodu Komisja Europjska sugeruje inwestycje w rozwój technologii wychwytywania i składowania dwutlenku węgla (tzw. Carbon Capture and Storage). Jednak brak dokładnych szacunków kosztów takich inwestycji powoduje, że zarządzający spółkami energetycznymi nie dysponują wystarczającymi informacjami do tego, by sporządzić adekwatny rachunek kosztów i strat. To opóźnia decyzje o podjęciu i wdrożeniu takich technologii i systemów. Jednym z największych wyzwań jest modernizacja istniejących bloków energetycznych. Według szacunków Polskiej Agencji Informacji i Inwestycji Zagranicznych, całkowite środki potrzebne do modernizacji obecnie istniejących bloków energetycznych i sieci przesyłowych będą wynosiły ok mld złotych w ciągu następnych 15 lat (PAIZ, 2011). Już teraz wiadomo, że obecnych właścicieli elektrowni nie stać na takie duże inwestycje z kapitału własnego i będzie do tych inwestycji potrzebny kapitał zewnętrzny. Ważnym jest, by inwestycje w rozbudowę oraz modernizację sektora energetycznego w Polsce uczynić atrakcyjne z punktu widzenia inwestora zagranicznego, bowiem finanse sektora publicznego będą niewystarczające, by sprostać istniejącym potrzebom. Jest nadzieja, że przy zastosowaniu odpowiednich mechanizmów przyciągania kapitału zagranicznego (takich jak ulgi podatkowe, ułatwienia legislacyjne, wsparcie procesów prywatyzacyjnych i konsolidacyjnych, itd.), inwestycjami w sektor energetyczny zainteresują się międzynarodowe koncerny. Do obecnych największych inwestorów zagranicznych należą, między innymi,: francuskie grupy EDF, EDF SUEZ, Dalkia, niemiecki E.ON, hiszpańska Iberdrola, czeska grupa CEZ, fiński Fortum. Ostatecznym rozwiązaniem przy brakujących mocach może pozostać import energii elektrycznej. Jest to jednak rozwiązanie drogie pod względem długoterminowym, jak również podważa bezpieczeństwo energetyczne Polski. W świetle wolnego tempa wdrażania produkcji energii nuklearnej, niewystarczających inwestycji w produkcję energii z zasobów odnawialnych oraz nikłych szans na szybki rozwój wydobycia gazu łupkowego, węgiel kamienny i brunatny zdaję się być najstabilniejszym fundamentem krótkoterminowego bezpieczeństwa energetycznego Polski, tym bardziej, że w polskich kopalniach zalega jeszcze 5 mln ton węgla. By wesprzeć górnictwo węgla kamiennego jako podstawowy filar przyszłości energetycznej Polski, należy ograniczyć import węgla kamiennego z innych krajów oraz zadbać o restrukturyzację i skuteczny nadzór tak, by wyeliminować istniejące obecnie nieefektywności. 406

407 Tabela 4. Emisja gazów cieplarnianych pod względem źródła paliwa Emisja CO2 Rodzaj paliwa Jednostka energii Wielkość emisji CO2 Węgiel kamienny MWh 0,76 t CO2 Węgiel brunatny MWh 0,87 t CO2 Gaz ziemny MWh 0,35 t CO2 Paliwo jądrowe MWh 0 t CO2 Źródło: Ministerstwo Gospodarki (2008). OZE będzie w przyszłości stanowiło większy odsetek, ale dopiero w dłuższej perspektywie. Obecnie udział zielonej energii w całkowitym zużyciu energii w Polsce wynosi około 9%. Zgodnie z założeniami Dyrektywy 2009/28/WE Pakietu Klimatycznego udział ten ma wzrosnąć do minimum 15 % w Według danych EUROSTATU Polska jest drugim po Estonii krajem pod względem emisji gazów cieplarnianych na każde 1000 USD wytworzonych przez polską gospodarkę (t CO2e/USD 1,000 PPP PKB). Ponadto, jeżeli Polska będzie chciała osiągnąć 30 % redukcję emisji gazów cieplarnianych, to potrzebne będą znaczące inwestycje, nie tylko skierowane na poprawę energooszczędności, lecz również zapewnienie zwiększonych dostaw energii ze źródeł odnawialnych (OZE). Wg obliczeń przedstawionych w raporcie przygotowanym przez McKinsey&Co. (McKinsey, 2009) 42 % potencjału w przyszłej redukcji emisji gazów cieplarnianych tkwi w zapewnieniu stabilnych dostaw energii zielonej. Opracowanie przygotowane przez Ministerstwo Gospodarki i McKinsey & Co. ukazuje, że najbardziej efektywnym scenariuszem gospodarki niskoemisyjnej będzie stopniowe zamykanie wysokoemisyjnych elektrowni węglowych przy równoczesnej rozbudowie elektrowni wiatrowych i nuklearnych. Jednak, by zapewnić bezpieczeństwo energetyczne kraju, wciąż będą potrzebne inwestycje w nowe elektrownie węglowe z niskoemisyjnymi technologiami. Inne metody na obniżenie emisyjności są testowane. Jeśli chodzi o metody sekwestracji dwutlenku węgla (Carbon Capture and Storage), ta technologia nadal pozostaje w fazie testów i dokładne koszty tego rozwiązania nie są znane. Jeśli technologia sekwestracji dwutlenku węgla będzie rozwijać się w takim tempie jak obecnie, to do 2030 można spodziewać się, że około Mt dwutlenku węgla będzie mogło być poddane procesowi sekwestracji. Wówczas przyczyni się to w 15 % do zakładanych celów obniżki emisji gazów cieplarnianych. OZE w Polsce jest zróżnicowane. Pod względem strukturalnym obecnie 45 % energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii pochodzi ze współspalania biomasy, 28 % z elektrowni wodnych, a 16 % z elektrowni wiatrowych. Jeśli chodzi o energetykę wiatrową w Polsce istnieje nadal niewykorzystany potencjał rynkowy i ekonomiczny. Między 2000 a 2010 wybudowano elektrownie wiatrowe o łącznej mocy 1180 MW, natomiast szacuje się, że potencjał wytwórczy możliwych elektrowni wiatrowych w Polsce wynosi około dziesięć razy więcej, tj MW. Najwięcej elektrowni wiatrowych znajduje się w obszarach Polski północno-zachodniej. Nowe inwestycje są również podejmowane w obszarze biomasy i biogazu, natomiast inwestycje w elektrownie wodne posuwają się w dość wolnym tempie. 407

408 Ostatnio również zwiększa się zainteresowanie energetyką słoneczną. Obecnie w Polsce jest zainstalowane 848 MW mocy cieplnej wytwarzanej przez kolektor słoneczne. Dalszy rozwój energetyki słonecznej w Polsce wspiera Instytut Energii Odnawialnej, który między innymi koordynuje kampanię Europejskie Słoneczne Dni. Tabela 5: Obecny stan i ilość instalacji wytwarzających energię z odnawialnych źródeł (OZE). Typ instalacji Ilość instalacji Moc (MW) Elektrownie biogazowe ,319 Elektrownie wykorzystujące ,108 biomasę Fotowoltaiczne elektrownie 9 1,289 słoneczne Elektrownie wiatrowe ,898 Elektrownie wodne ,236 Współspalanie biomasy z węglem 41 n/a Źródło: Urząd Regulacji Energetyki (stan na dzień 31. marca 2013 roku). Popyt może podnieść ceny. Jeśli popyt na energię będzie wzrastać w takim tempie, jak przewidują prognozy Ministerstwa Gospodarki (Agencja Rynku Energii, 2011), to zapotrzebowanie na energię elektryczną wzrośnie z 130 TWh w 2015 do 168 TWh w 2030 roku. Wówczas będzie można się spodziewać, że niewystarczające dostawy energii elektrycznej, spowodują dodatkową presję na wzrost cen. Z punktu widzenia inwestorów, którzy chcą zainwestować swoje środki w energię odnawialną, będzie to jednak korzystne zjawisko. Przy większych cenach energii elektrycznej, przewidywany okres zwrotu z inwestycji będzie dla nich krótszy. Wyzwanie 2: Jak przyspieszyć wdrożenie prawa dotyczącego OZE? Wszystkie instalacje produkujące odnawialne źródła energii muszą spełniać kryteria prawne związane z prawem budowlanym oraz ochroną środowiska. Jak zaznacza Zdzisław Ząber 204, obecne prawo sprzyja jedynie dużym inwestycjom i dlatego nie wykorzystuje w pełni potencjału, jaki mógłby zostać zrealizowany poprzez małe projekty energetyczne (na przykład przydomowe stacje energetyczne). Dr Ząber podkreśla również, że największe zyski z produkcji energii odnawialnej mają te kraje, które również zajmują się produkcją instalacji i maszyn niezbędnych do pozyskiwania energii ze źródeł odnawialnych (Instytut na Rzecz Ekorozwoju, 2011). Ważne jest również to, by istniały instrumenty wsparcia dla małych i średnich inwestorów, którzy chcą zajmować się dalszym rozwojem OZE w postaci małych instalacji, np. do 100 kw mocy. Wg Zdzisława Ząbera obecnie nie ma regulacji prawnych, które pozwalałyby na połączenie małych źródeł energii z OZE z siecią przesyłową na zasadach bilansowania energii wprowadzonej do sieci i odebranej z sieci. Wówczas można byłoby płacić za tę energię w postaci zbilansowania wg cen określonych w taryfikatorze spółki dystrybucyjnej. To z pewnością zwiększyłoby 204 Zdzisław Ząber Inżynier mechanik, doktor, absolwent Politechniki Krakowskiej. Pracownik naukowy i wykładowca w Akademii Górniczo- Hutniczej w Krakowie. Za przydomową siłownię wiatrową ZEFIR-6 otrzymał Złoty Medal na Międzynarodowych Targach Poznańskich. Jest autorem 9 patentów i publikacji w prasie fachowej na temat energetyki odnawialnej. Wiceprezes Związku Pracowników Sektora Energetyki Odnawialnej i Ochrony Środowiska w Konfederacji Pracodawców Prywatnych Lewiatan. 408

409 zainteresowanie inwestycjami w OZE wśród mniejszych inwestorów, jak również spowodowałoby zwiększenie akceptacji społecznej dla rozwoju instalacji produkujących energię z OZE. Dalszy rozwój inwestycji w OZE jest uwarunkowany nie tylko regulacjami prawnymi. Znaczenie również mają fizyczne cechy energii z OZE oraz warunki zewnętrzne istniejące w Polsce. Analizując bariery dalszego rozwoju energii z OZE należy wziąć pod uwagę fakt, że w Polsce koniecznym jest produkowanie energii cieplnej do ogrzewania budynków. Niektóre rodzaje energii odnawialnej znacznie lepiej nadają się do ogrzewania pomieszczeń zamkniętych na mniejszą skalę. Również kolektory słoneczne instalowane na dachach domów skutecznie mogą przyczynić się do zwiększenia produkcji elektrycznej z energii słonecznej na własne potrzeby. Szczególnie takie formy energii odnawialnej powinny być wspierane przez rząd i lokalne samorządy. Co więcej, ważnym jest to, że zwiększenie udziału mniejszych instalacji energii odnawialnej nie wywiera aż tak dużego nacisku na kosztowną rozbudowę sieci przesyłu energii elektrycznej i nie obciąża ich dodatkowo (pod względem mocy). To bardzo istotne z punktu widzenia jednostek zajmujących się rozbudową i modernizacją obecnych sieci przesyłowych. Nie tylko prawo hamuje inwestycje w OZE. W Polsce wskazuje się również na to, że dalszy rozwój energii odnawialnej jest hamowany przez prawo zajmujące się ochroną środowiska. W ciągu ostatnich dekad Polska ratyfikowała wiele konwencji i umów międzynarodowych chroniących bioróżnorodność czy regulujących ochronę rzadkich gatunków fauny i flory czy dzikich gatunków wędrownych. Ponadto, istnieje wiele obszarów chronionych w ramach programu Natura 2000, które obejmują specjalne europejskie dyrektywy nakierowane na ochronę rzadkich gatunków ptaków. Obecnie w Polsce istnieje 144 specjalnych obszarów ochrony ptaków. Takie regulacje skutecznie ograniczają dalszy rozwój elektrowni wiatrowych i elektrowni wodnych. Ponadto obecne regulacje ochrony środowiska ograniczają również produkcję upraw energetycznych, zabraniając wprowadzania na pola niektórych gatunków roślin energetycznych czy ograniczanie obszarów, na których takie rośliny można uprawiać. Hamuje to nie tylko rozwój energii wytwarzanej z biomasy, lecz również produkcję biopaliw. Jak można zauważyć, pewne aspekty ochrony środowiska wpływają szczególnie na potencjalny rozwój energii wiatrowej, wodnej i z biomasy. Natomiast inne rodzaje energii odnawialnej (np. energia słoneczna), wciąż borykają się z problemami albo natury ekonomicznej (na przykład koszty instalacji) lub fizyczno-technicznej (np. utrudnione możliwości składowania wytworzonej energii). Rozwiązanie 2: Zastosowanie mechanizmów aukcyjnych i wolnorynkowych, zachęty do stosowania rozwiązań prosumenckich W Polsce istnieje duży potencjał dalszego rozwoju energii ze źródeł odnawialnych. Jednak, by tak się stało, potrzebne jest wsparcie rządu, samorządów lokalnych oraz kapitał publiczny wraz z kapitałem prywatnym, pochodzącym od inwestorów. 10 kwietnia 2014 Rada Ministrów przyjęła projekt ustawy, zgodnie z którym dotychczasowe zielone certyfikaty mają zostać zastąpione mechanizmem opartym na aukcji. Zgodnie z planami ma to zlikwidować dotychczasowo istniejące nadwsparcie OZE, promować mechanizmy nakierowane na rozwiązania bardziej wolnorynkowe, zapobiec dalszym wzrostom cen energii 409

410 oraz zapewnić dalszy zrównoważony rozwój energetyki odnawialnej. Według projektu aukcje mają być zorganizowane oddzielnie dla mniejszych obiektów (do mocy 1 MW) oraz dla większych projektów (od mocy 1 MW). Ma to zapewnić promowanie wytwarzania energii elektrycznej z OZE w mniejszych obiektach i wykorzystanie lokalnych zasobów w tym zakresie. Istnieją dowody na to, że aukcje to taki mechanizm rynkowy, który nie tylko obniża przeciętny poziom cen energii, lecz również sprawia, że zmniejsza się amplituda nagłych wahań cen energii (Barroso et al. 2010, Hepburn et al. 2006). Szukanie dobrych rozwiązań to nie tylko problem Polski. Ponadto, nowa ustawa ma również promować mikro i małe instalacje prosumenckie (w których producent jest równocześnie konsumentem) poprzez przepisy, które mają zwiększyć rentowność inwestycji związanych z mikroinstalacjami przydomowymi. Podobne rozwiązania wprowadziły już Niemcy, również w kwietniu 2014, ograniczając rządowe wsparcie dla OZE i zastępując je bardziej wolnorynkowymi rozwiązaniami. W Bundestagu przyjęto projekt nowelizacji ograniczający dopłaty do zielonej energii, który ma ograniczyć dalszy wzrost cen. Eksperci spostrzegają, że nie tylko Polska, ale również Niemcy wkrótce mogą stanąć przed widmem zachwiania bezpieczeństwa energetycznego kraju, szczególnie ze względu na to, że trzy lata temu nasz zachodni sąsiad postanowił wycofać się z dalszego rozwoju energii nuklearnej. Może okazać się, że za kilka lat Niemcy będą kupować znacznie większe ilości węgla kamiennego i brunatnego z Polski, co spowoduje dalsze wsparcie rozwoju i rentowności kopalni w Polsce. Niestety, nie przyczyni się to do ograniczenia emisji gazów cieplarnianych, chyba że zostaną zastosowane specjalne technologie ograniczające emisję, np. sekwestracja dwutlenku węgla, specjalne filtry czy współspalanie z biomasą. Również Komisja Europejska poparła projekty wprowadzające bardziej rynkowe rozwiązania. Jak ocenił komisarz Joaquin Almunia, dotychczasowe subsydia dla energii z OZE pomogły w osiągnięciu unijnego celu w dziedzinie energii odnawialnej i chroniły producentów energii z OZE przed ryzykiem, jednak również spowodowały one niepotrzebne wywindowanie cen energii i zwiększenie kosztów dla odbiorców. Stałe taryfy gwarantowane mają być stopniowo zastępowane mechanizmami aukcyjnymi. Nowe regulacje zakładają również znaczące inwestycje w dziedzinie rozwoju transgranicznej infrastruktury energetycznej. Wg Janusza Lewandowskiego, komisarza UE ds. budżetu, nowe inwestycje w tym zakresie będą bardzo korzystne dla Polski i w perspektywie długoterminowej wspomoże to modernizację sieci przesyłowych polskiej energetyki. Należy zachęcać inwestorów prywatnych. Biorąc pod uwagę fakt, że udział zielonej energii w ogólnej produkcji energii w Polsce ma wynosić 15.5% w 2020 roku, (a obecnie wynosi 9%), kluczowym jest to, by w Polsce istniały warunki zachęcające inwestorów prywatnych do inwestowania w instalacje produkujące energię z OZE. Na rynku jest już sporo inwestorów zagranicznych (m.in. Dalkia, Poldanor, RWE, E.ON, Acciona, czy CEZ), jak i również krajowych (np. Enea, Tauron, PGE). Jednak wciąż jest ich za mało, by osiągnąć wyznaczone cele. Potrzeba ulepszonych rozwiązań prawnych promujących mniejszych inwestorów, którzy chcieliby wytwarzać energię z OZE na mniejszą skalę. Ułatwienia podatkowe oraz uproszczenie procedur (np. zasady wpisu do rejestru wytwórców energii), skutecznie powinny przyczynić się do promowania dalszego rozwoju energii z OZE. Ponadto ważnym jest, by promować rozwój 410

411 Romania Turkey Hungary Croatia Poland Latvia Estonia Slovakia Bulgaria Bosnia and Netherlands Germany Denmark Lithuania United Kingdom EU (28 countries) EU (27 countries) Slovenia Belgium Czech Republic Euro area Ireland Italy Luxemburg France Austria Spain Greece Portugal Sweden Romania Turkey Netherlands Czech Republic United Kingdom Slovakia Bulgaria Latvia Estonia Poland Austria Ireland Italy EU (27 countries) EU (28 countries) Finland Spain Belgium Denmark Hungary Euro area France Former Yugoslavia Portugal Germany Lithuania Bosnia and Slovenia Croatia Sweden Greece Luxemburg infrastruktury i przedsiębiorstw, które będą wytwarzać park maszynowy i urządzenia niezbędne do wytwarzania energii z OZE. Możliwość wytwarzania sprzętu na rynku krajowym skutecznie obniżyłoby koszty nowych instalacji i dodatkowo wzmocniłoby obecność sektora OZE w polskiej gospodarce. Rząd posiada wachlarz praktycznych narzędzi. Ważnym jest, by rząd nadal zachował dotychczasowe metody wsparcia inwestorów zagranicznych, które obecnie istnieją w specjalnych strefach ekonomicznych, parkach przemysłowo-technologicznych, takich jak na przykład zwolnienia z podatku od nieruchomości. Warto też wspierać takie inicjatywy, jak przedsiębiorstwa finansujące i inwestujące w projekty OZE czy zajmujące się badaniami nad tańszymi metodami pozyskiwania energii ze źródeł odnawialnych. Wyzwanie 3: Jak regulować ceny energii? Na wykresach zaprezentowano porównanie cen energii elektrycznej dla konsumentów przemysłowych i indywidualnych dla krajów obecnie znajdujących się w Unii Europejskiej. Poziom cen energii w Polsce wciąż jest niższy niż średnia europejska. Wykres 3. Ceny gazu dla konsumentów przemysłowych (Euro/GJ) Wykres 4. Ceny gazu dla konsumentów indywidualnych (Euro/GJ)

412 Slovakia Bulgaria Romania Lithuania Hungary Czech Republic Croatia Estonia Poland Belgium Spain Finland Portugal Cyprus Austria France Ireland Slovenia EU (28 countries) Netherlands Luxemburg Germany Greece Malta Sweden Italy United Kingdom Denmark Former Yugoslavia Bosnia and Bulgaria Iceland Montenegro Romania Albania Estonia France Hungary Croatia Finland Lithuania Latvia Poland Greece Slovenia Turkey Portugal Czech Republic Denmark Netherlands Sweden Euro area EU (28 countries) Norway EU (27 countries) Slovakia Austria Luxemburg Germany Italy Belgium Malta United Kingdom Spain Ireland Cyprus Former Yugoslavia Bosnia and Finland Montenegro France Netherlands Sweden Bulgaria Norway Slovenia Estonia Germany Austria Poland Turkey Denmark Hungary Romania Belgium Euro area Luxemburg Croatia EU (28 countries) EU (27 countries) Czech Republic Portugal Greece Italy Latvia United Kingdom Spain Lithuania Slovakia Ireland Malta Cyprus Wykres 5. Ceny energii dla konsumentów przemysłowych (Euro/kWh) ,2 0,15 0,1 0,05 0 Wykres 6. Ceny energii dla konsumentów indywidualnych (Euro/kWh) ,2 0,15 0,1 0,05 0 Wykres 7. Stopa opodatkowania cen energii (EUR/toe) Źródło: Eurostat (2014). 412

413 Wzrostu kosztów można uniknąć. Według najnowszego raportu Komisji Europejskiej ze stycznia 2014 roku, ceny energii elektrycznej wzrosną w perspektywie krótkoterminowej. Z tego powodu już teraz należy inwestować w nowe technologie, które pozwolą na znaczące zwiększenie efektywności wytwarzania, przesyłu i magazynowania energii, jak również wspierać modernizację i rozwój obecnych sieci przesyłu energii. Jest nadzieja, że te inwestycje, reformy oraz wspólny europejski rynek (który ma być coraz lepiej zintegrowany poprzez systemy wsparcia transgranicznego przesyłu energii) spowodują stopniowy spadek cen w perspektywie długoterminowej. Bardziej elastyczne uwarunkowania prawne, rozwiązania wolnorynkowe, zwiększenie konkurencji i nowe technologie powinny przyczynić się do obniżenia kosztów, zarówno po stronie producenta, jak i konsumenta. Jest nadzieja, że rozwiązania nakierowane na mechanizmy rynkowe (jak na przykład wspierane przez Komisję Europejską systemy aukcji), przyczynią się do zahamowania wzrostu kosztów, uniknięcia dalszego wzrostu cen oraz sprawią, że wystarczy środków finansowych na dalsze inwestycje wspierające zapewnienie bezpiecznych dostaw energii dla całej Europy. Rozwiązanie 3: Uwolnienie cen energii W Polsce ceny energii dla konsumenta indywidualnego oraz podmiotów przemysłowych nadal są regulowane. Jednak, jak stwierdza wiceprezes URE Maciej Bando, obowiązywanie regulowanej taryfy dla cen energii dostarczanej do gospodarstw domowych w Polsce nie jest niczym szczególnym w porównaniu do innych krajów europejskich, które też stosują takie taryfy. W Europie blisko połowa krajów ma regulowane ceny dla odbiorców w gospodarstwach domowych i są to kraje zdecydowanie bogatsze niż Polska podkreślił (PAP, 2014). Z drugiej strony producenci energii uważają, że obowiązujące zasady taryfowania energii elektrycznej dla gospodarstw domowych, niezmienione przez ostanie 14 lat, powinny ulec reformom, tak by lepiej promować mechanizmy rynkowe i odpowiadać warunkom panującym na obecnym rynku energii elektrycznej. Jak wylicza prezes Tauron Sprzedaż, Ireneusz Perkowski, Czas na uwolnienie grupy taryfowej G jest bardzo dobry; mamy w tej chwili stabilny trend cenowy (...). Na rynku jest konkurencja, mamy ponad 80 firm mających możliwość zaoferowania klientowi energię, z miesiąca na miesiąc jest więcej sprzedawców. Podobnego zdania jest prezes ENEA Trading, Przemysław Zaleski, który uważa, że przekonanie o nagłym, znaczącym wzroście cen po zniesieniu obowiązku taryfowania w grupie G 205 to mit. Jego zdaniem Na podstawie tego, co widzimy na rynku hurtowym, ale również tego, co było np. na rynku telekomunikacyjnym, gdzie po uwolnieniu ceny spadły, nie jesteśmy przekonani, że jest to dobry argument (PAP, 2014). Mimo wszystko, URE odpowiada, że choć energia może być postrzegana jako towar taki, jak każdy inny, to jednak z ekonomicznego punktu widzenia różni się on od innych produktów pod wieloma względami. Zdaniem Macieja Bando na rynku energii nie działają typowe mechanizmy sprzedażowe, nie ma zbyt dużej elastyczności popytu czy podaży cenowej, ważna jest niezawodność dostaw. To wszystko zdaniem wiceprezesa URE przemawia za tym, by utrzymać taryfę 205 Grupa taryfikacyjna G to grupa taryf, w której dominują gospodarstwa domowe. 413

414 cenową dla grupy G. Dodatkowym argumentem URE jest to, że Polska z obecnym systemem taryfikacji cen energii nie różni się zbytnio od innych krajów europejskich. Doświadczenia innych krajów. Pytanie, przed jakim stoją obecnie URE oraz sprzedawcy energii, to rozważania nad tym, które rozwiązanie sprzyja promowaniu konkurencyjności na rynku energii elektrycznej, przy równoczesnym zadbaniu o to, by konsumenci nie musieli stawać przed widmem większych kosztów związanych z użyciem energii elektrycznej. Jak poradziły sobie z tym wyzwaniem inne kraje? Obecnie tylko dziewięć z 28 krajów Unii Europejskiej nie reguluje cen energii elektrycznej. Są to: Austria, Czechy, Niemcy, Finlandia, Luksemburg, Holandia, Słowenia, Szwecja oraz Wielka Brytania. Z kolei Belgia, Grecja, Irlandia, Litwa, Łotwa, Hiszpania regulują ceny energii elektrycznej dla gospodarstw domowych, natomiast Bułgaria, Cypr, Czechy, Dania, Estonia, Francja, Węgry, Malta, Polska, Portugalia, Rumunia, Słowacja dalej regulują ceny energii elektrycznej zarówno dla gospodarstw domowych, jak i klientów przemysłowych. Zdaniem Komisji Europejskiej dalsze utrzymywanie regulacji hamuje inwestycje w sektorze energetycznym oraz odstrasza potencjalnych nowych uczestników rynku. Ceny ustalane poniżej kosztów wytwarzania energii powodują powstawanie dalszych długów, które w efekcie są później płacone przez podatników. Komisja będzie współpracować z państwami członkowskimi nad wzmocnieniem pozycji konsumentów oraz zapewnieniem warunków wolnej konkurencji w sektorze. Zostaną zastosowane działania, które będą miały na celu zmniejszenie interwencji państwa, które powodują zakłócenia w mechanizmach wolnorynkowych. (Platts.com, 2012). Jak ocenia Jamasb i Pollitt (2005) działania krajów członkowskich UE zmierzające do liberalizacji rynku energii elektrycznej w większości zakończyły się sukcesem i pozytywnymi rezultatami, obniżającymi koszty zarówno dla producentów, jak i odbiorców. Jednak autorzy zaznaczają, że żeby ocenić końcowe rezultaty reform liberalizacyjnych koniecznie należy zwrócić uwagę na rzetelność procesu zbierania danych i ich analizę. Po liberalizacji rynków energii wiele danych nie jest już dostępna publicznie ze względów komercyjnych, dlatego czasami ciężko jest ocenić końcowe efekty reform. Dobrym przykładem jest Norwegia. Pod względem prawnym najważniejsze było wprowadzenie w Unii Europejskiej tak zwanych Niezależnych Operatorów Transmisji (Independent Transmission Operators), które miało zapewnić wolną konkurencję w obszarze przesyłu energii ( W tym miejscu warto nadmienić przypadek Norwegii, jako pierwszego kraju skandynawskiego, który rozpoczął liberalizację rynku energii elektrycznej. W 1991 wprowadzono w życie Norweski Akt Energetyczny, którego głównym celem było promowanie efektywności energetycznej, zapewnienie bezpieczeństwa dostaw oraz wyrównanie się krajowych cen energii (Welfens et al. 2004). W pierwszej fazie od 1992 do 1996 roku Norwegia zastosowała regulacje oparte na kosztach, natomiast od 1997 rozwiązania oparte na mechanizmach motywacyjnych. Obecnie w Norwegii jest 340 przedsiębiorstw zajmujących się produkcją, przesyłem, magazynowaniem oraz handlem energią elektryczną. Państwowy Statnett SF posiada 87% wszystkich sieci przesyłowych oraz operuje siecią centralną. Jest również odpowiedzialny za bilans energetyczny w całej sieci (Wild oraz Vaterlaus, 2002). 414

415 Z uwolnieniem cen wiąże się szereg problemów. Powszechnie przyjęta teoria ekonomiczna pokazuje, że uwolnienie rynku, a tym samym uwolnienie cen, powinno sprawić zmniejszenie kosztów, obniżkę przeciętnego poziomu cen sprzedawanego produktu oraz usunięcie takich form zawodności rynku jak monopole, które sztucznie zawyżają ceny, jak również powodują powstawanie tzw. zbędnej straty społecznej (z angielskiego, deadweight loss). Jednak, jak pokazuje doświadczenie liberalizacji niektórych rynków, nie zawsze kończy się to przewidywanymi skutkami i często może nie prowadzić do perfekcyjnych rozwiązań. Niektóre dobra nie mogą być sprzedawane w inny sposób niż monopole, np. infrastruktura kolejowa czy sieci przesyłu energii w większym czy mniejszym stopniu zawsze będą monopolem naturalnym. W opracowaniu z 2005 roku Steve Thomas (2006) napisał, że istnieją trzy kwestie, które powodują to, że liberalizacja rynków energii elektrycznej nie zawsze kończy się sukcesem: Przedsiębiorstwa muszą zachować tzw. margines negocjacyjny w zakresie ustalania cen, tak by móc zabezpieczyć się przed ryzykiem związanym z liberalizacją rynku energii elektrycznej, szczególnie w sektorze przemysłowym. Zbudowanie wolnej konkurencji na rynku energii elektrycznej wymaga wiele wysiłku i znaczących inwestycji. Energia elektryczna różni się od innych towarów, ponieważ: Mocy nie można magazynować. Popyt i podaż muszą być zbilansowane w każdym momencie. Brak jest substytutów energii elektrycznej. Energia elektryczna odgrywa istotną rolę w nowoczesnym społeczeństwie (szczególnie pod względem bezpieczeństwa dostaw). Energia elektryczna jest produktem standardowym, nie ma możliwości dyferencjacji cech produktu. Wpływ procesu produkcji energii elektrycznej na środowisko może być bardzo znaczący i musi być brany pod uwagę w nowoczesnych społeczeństwach. W świetle badań, dla nieznacznego wzrostu cen istotności nabiera infrastruktura. Jeden z projektów przeprowadzonych na Politechnice Federalnej w Zurychu w 2010 (Boogen, Rutherford, 2010) zbadał wpływ liberalizacji rynku energii elektrycznej na poziom cen w krajach Unii Europejskiej oraz Szwajcarii w okresie czasu od 1998 do 2009 roku. Dokładny opis metodologii można znaleźć w końcowym raporcie (Boogen i Rutherford, 2010). Jedną z najciekawszych konkluzji była ta, że tempo wzrostu cen energii po liberalizacji było wyższe od tempa wzrostu cen energii przed liberalizacją we wszystkich krajach, które zdecydowały się na uwolnienie cen energii, oprócz Norwegii. Na przykładzie Francji, Niemiec, Belgii, Wielkiej Brytanii, Hiszpanii badacze wykazali, że przed liberalizacją ceny energii albo spadały, albo rosły w wolnym tempie, natomiast tempo wzrostu cen przyspieszyło po uwolnieniu cen energii. Szczególnym przypadkiem była Francja, z cenami na poziomie znacznie niższym niż średnia europejska, przed liberalizacją sztucznie utrzymywanymi na niskim poziomie w celu zwiększenia 415

416 konkurencyjności gospodarki francuskiej. Badacze dokonali również prognozy dla rynku szwajcarskiego, starając się przewidzieć, co stanie się z cenami, po tym jak szwajcarski rynek energii elektrycznej zostanie zliberalizowany. Według prognoz, ceny po liberalizacji również wzrosną. Popiera to konkluzje z innego badania (Percebois, 2008), w którym zaprezentowano wzrost cen energii po liberalizacji cen energii na rynku szwajcarskim. Ponadto, stopniowa integracja rynku szwajcarskiego z rynkiem włoskim i niemieckim również przyczyni się do wzrostu cen energii, ze względu na to, że energia elektryczna w Niemczech i Włoszech jest droższa niż energia w Szwajcarii. Jednak, jak zauważają w opracowaniu autorzy, jeśli sieci przesyłu będą wystarczająco dobrze rozwinięte, wtedy ceny energii wkrótce wyrównają się dzięki mechanizmom transgranicznym. Ewentualny wzrost cen może mieć kilka przyczyn. Warto podkreślić, że wzrost cen energii zarówno w Polsce, jak i w innych krajach europejskich, może być spowodowany nie tylko uwolnieniem cen spod skrzydeł regulatora, lecz również dziurą mocy, zmianami w strukturze produkcji energii oraz niewystarczającymi dostawami energii elektrycznej. Z tym problemem może borykać się nie tylko Polska, lecz również inne kraje, takie jak Niemcy czy Szwajcaria, które postanowiły stopniowo wycofywać się z produkcji energii nuklearnej, a Niemcy dodatkowo ograniczyły dotację dla projektów związanych z energią odnawialną. Zmiany powinny być dobrze przemyślane. Jeżeli w przyszłości rząd Polski zdecyduje się na uwolnienie cen i liberalizację rynku, warto pamiętać, że taka liberalizacja, szczególnie na początku, będzie wiązała się z czasową zwyżką cen w umiarkowanym zakresie. Szczególnie w przypadku rynku energii elektrycznej bardzo trudno jest przewidzieć końcowe rezultaty takiego kroku. Energii (przede wszystkim elektrycznej) nie da się magazynować w dużej ilości i na dłuższy czas, a z powodu wcześniej wymienionych kwestii (np. popytu i podaży, niezawodności dostaw), nie można traktować energii jako typowe dobro konsumpcyjne, którego cena automatycznie pójdzie w dół po liberalizacji. Niemniej jednak, każda zmiana w regulacjach powinna być dokładnie przemyślana, szczególnie, że dobrze funkcjonujący rynek energii elektrycznej jest jednym z podstawowych warunków ekonomicznego dobrobytu współczesnej gospodarki. Studia Przypadku: Czechy oraz Niemcy Przykład Czech pokazuje, że chybiona polityka w zakresie OZE może mieć daleko posunięte konsekwencje dla gospodarki energetycznej kraju. Problemem, z którym borykają się obecnie nasi południowi sąsiedzi, jest gwałtowna próba wycofania się ze wspierania OZE następująca po okresie zbyt agresywnego ich dofinansowywania. Okres ten zaowocował wzrostem cen energii dla użytkowników końcowych oraz zaburzeniami na rynku energetycznym. Do niedawna wsparcie dla OZE odbywało się w Czechach zgodnie z ustawą z 2005r. System czeski opierał się na wsparciu finansowym oferowanym producentom energii z OZE na podstawie taryf gwarantowanych (t. j. systemie odgórnie narzuconych cen, jakie musi otrzymać producent zielonej energii od operatorów) oraz zielonych premii dodatków wypłacanych producentom za sprzedaż zielonej 416

417 energii klientowi w obrocie rynkowym (Wanatowicz, 2010). Czeskie wsparcie dla OZE okazało się bardzo korzystne dla producentów i inwestorów, zwłaszcza w sektorze energii słonecznej. Czechy odnotowały niesamowicie wysoki wzrost produkcji ze źródeł odnawialnych (30% kolejno w 2010 i 2011r.). Powodem tego wzrostu było właśnie korzystne otoczenie prawne i finansowe dla inwestorów (opracowanie Norton Rose Fulbright, 2012). Wzrost ten jednak daleki był od zrównoważonego. Doprowadził on po pierwsze do zmniejszenia atrakcyjności innych gałęzi sektora energetycznego dla producentów i inwestorów, a po drugie do wzrostu cen energii dla użytkowników końcowych. Odpowiedzią rządu czeskiego była rewizja założeń polityki energetycznej w 2012 r., która zakładała zmniejszenie wsparcia dla OZE oraz zwiększenie wsparcia dla energii nuklearnej (rozbudowa reaktorów Temelin oraz Dukovany). W ocenie rządu nie przeszkodzi to krajowi w osiągnięciu unijnych celów produkcji energii odnawialnej, a jednocześnie zmniejszy ceny dla użytkowników końcowych (Jirous, 2012). Należy jednak zaznaczyć, że zmiany te zostały wprowadzone bardzo gwałtownie. W 2012 r. rząd zrewidował swoją politykę energetyczną i obniżył założenia udziału energii odnawialnej w miksie energetycznym. W 2010 nałożył również wysoki podatek na firmy produkujące energię słoneczną (26% przychodów, obniżony do 10% w 2013r.) (Heinrich Böll Stiftung, 2014). Zmiany zaowocowały szeregiem działań prawnych przez inwestorów, którzy podjęli się inwestycji w energię słoneczną w Czechach przed 2010r. (Heinrich Böll Stiftung, 2014; wnp.pl). Niemcy są krajem, w którym produkcja pierwotna energii jest najwyższa w całej Unii Europejskiej. W 2011r. produkcja pierwotna wynosiła 311,8 Mtoe. W tym, udział ropy wynosił 32,7%, węgla - 24,8%, gazu 22,3%, energii ze źródeł naturalnych 11,3% i wreszcie energii nuklearnej 9% (dane IEA). W 2010r. rząd niemiecki przyjął długofalowy projekt reform energetycznych o nazwie Energy concept (horyzont czasowy 2050r.), który zakłada 3 główne kierunki polityki energetycznej zwiększenie efektywności energetycznej kraju, zwiększenie roli OZE oraz wycofanie się z energii nuklearnej. Poniższa analiza jest oparta na danych niemieckiego Ministerstwa Środowiska. Wycofanie się z energii nuklearnej niemiecki plan zakłada wycofanie się z użytkowania energii nuklearnej. 7 reaktorów zostało zamkniętych w 2011r., a kolejne 9 zostanie zamknięte w 2022r. Niemiecki rząd traktuje energię nuklearną jako przejściową ze względu na niższą emisyjność energii nuklearnej w porównaniu z paliwami kopalnymi ma ona dopełniać mix energetyczny w okresie, kiedy zwiększenie użytkowania OZE będzie zbyt kosztowne. Zwiększenie efektywności energetycznej plan zakłada, że zużycie pierwotne energii ma być o niższe o 20% w roku 2020 i o 50% w roku 2050 w porównaniu z rokiem Kluczowe w tym procesie ma być urynkowienie sektora energetycznego (tak, by zachęcić konsumentów do oszczędności) oraz zmniejszenie energochłonności budynków (program białych certyfikatów ). OZE planowane jest ograniczenie emisyjności o 40% w roku 2020 i o 80% w roku 2050 w porównaniu z poziomem w roku Kluczowa ma być rozbudowa systemu farm wiatrowych, prowadzona w sposób wydajny kosztowo oraz zwiększenie użytkowania bioenergii. 417

418 Należy zaznaczyć, że ambitna polityka energetyczna Niemiec wiąże się z dużymi kosztami, których sporą część muszą ponosić konsumenci (płacący za energię coraz wyższą cenę). Rosnące ceny energii dla użytkowników końcowych oraz nierównomierne rozłożenie kosztów energii pomiędzy użytkowników końcowych oraz odbiorców przemysłowych było krytykowane m.in. przez ekspertów Międzynarodowej Agencji Energetycznej. 418

419 Bibliografia: 1. Agencja Rynku Energii SA. (2013). Aktualizacja Prognozy zapotrzebowania na paliwa i energię do 2030 roku. 2. Barroso, Luiz A., Rudnick, Hugh, Sensfuss, Frank, Linares, Pedro. (2010). The Green Effect. IEEE power & energy magazine Sept-Oct, Boogen, Nina, Thomas Rutherford. (2010). Electricity market reform: What is the price for liberalization? Centre for Energy Policy and Economics, Swiss Federal Institute of Technology, Bukowski, Maciej. (2013) pl Podróż do niskoemisyjnej przyszłości. Niskoemisyjna Polska Instytut Badań Strukturalnych. Instytut na rzecz Ekorozwoju. 5. Ericsson, Karin. (2007). Co-firing A strategy for bioenergy in Poland? Energy The International Journal 32, Groat, C.G., Grimshaw, T.W., (2012). Fact-Based Regulation for Environmental Protection in Shale Gas Development. The Energy Institute, University of Texas, Austin, TX. 7. Hepburn, Cameron, Grubb, Michael, Neuhoff, Karsten, Matthes, Felix, Tse, Maximilien. (2006). Auctioning of EU ETS phase II allowances: how and why? Climate Policy 6, Imperial College Centre for Energy Policy and Technology. (2012). Cost estimates for nuclear Power in UK. UK. 9. Imperial College Centre for Energy Policy and Technology. (2012). Cost estimates for nuclear Power in UK. UK. 10. ING. (2011). Finansowanie inwestycji energetycznych w Polsce. 11. Instytut na Rzecz Ekorozwoju. (2011). Z Energetyką Przyjazną Środowisku za pan brat. Fundacja na rzecz Ekorozwoju, Warszawa. 12. Jamasb, Tooraj, Pollitt, Michael. (2005). Electricity Market Reform in the European Union: Review of Progress toward Liberalization & Integration. The Energy Journal European Energy Liberalisation Special Issue. April 2, Jirous, Filip, (2012). Assessment of climate change policies in the context of the European semester. Country report: Czech Republic. 14. Joskow, Paul L., (2000). Deregulation and Regulatory Reform in the U.S. Electric Power Sector. Massachusetts Institute of Technology. Prepared for the Brookings-AEI Conference on Deregulation in Network Industries, December 9-10, Joskow, Paul. (2006) Markets for Power in the United States: An Interim Assessment. Energy Journal, 16. Karaczun, Z. M. (2012). Polska polityka klimatyczna. Próba analizy. 17. KPRM. (2009). Polska 2030: Wyzwania Rozwojowe. 419

420 18. Kwoka, John Restructuring the U.S. Electric Power Sector: A Review of Recent Studies. Northwestern University. Report prepared for the American Public Power Association. 19. Lewiatan. (2008). Raport dotyczący kluczowych polskich energochłonnych przemysłów, z identyfikacją ograniczeń we wdrażaniu efektywności energetycznej w zakładach oraz opracowaniem rozwiązań dla tych przemysłów. Warszawa. 20. McKinsey & Company (2009). Ocena potencjału redukcji emisji gazów cieplarnianych w Polsce do roku McKinsey & Company Poland. 21. Ministerstwo Gospodarki i Pracy. (2005). Polityka energetyczna Polski do 2025 roku. 22. Ministerstwo Gospodarki, M. (2009). Prognoza zapotrzebowania na paliwa i energię do 2030 roku. 23. Ministerstwo Gospodarki. (2014). Program Polskiej Energetyki Jądrowej. 24. Ministerstwo Środowiska. (2006). Ramowa Konwencja Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (UN FCCC) oraz Protokół z Kioto do tej Konwencji. Warszawa. 25. Myers Jaffe, A., O Sullivan, M.L., (2012). The Geopolitics of Natural Gas. Harvard Belfer Center and Rice University Baker Institute, Cambridge, MA. 26. Ney, R. (2006). Wybrane problemy polityki energetycznej Polski. 27. NIK. (2009). Informacja o wynikach kontroli realizacji wybranych zadań wynikających z postanowień Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu. 28. Norton Rose Fulbright (2012). European renewable energy incentive guide Czech Republic. 29. Opioła, Wojciech, Omelan, Grzegorz. (2012). Poland s energy balance and its future. The case study of gas as an energy source. Gospodarka, Rynek, Edukacja Vol. 13 Nr 4, PAIZ, (2011). Sektor energetyczny w Polsce. Polska Agencja Informacji i Inwestycji Zagranicznych S.A Pearson, I., Zeniewski, P., Gracceva, F., Zastera, P., McGlade, C., Sorrell, S., Speirs, J., Thonhauser, G., Alecu, C., Eriksson, A., Toft, P., Schuetz, M., (2012). Unconventional Gas: Potential Energy Market Impacts in the European Union, JRC Scientific and Policy Reports. European Commission, Brussels. 32. Percebois, Jacques. (2008). Electricity liberalization in the European Union: Balancing benefits and risk. The Energy Journal 29 (1). 33. Piria, Raffaele et al. (2012). Piria, Raffaele et al. (2014). Greening the Heartlands of Coal in Europe Insights from a Czech-German-Polish Dialogue on Energy Issues. Heinrich Böll Stiftung. 34. PwC. (2011). Finansowanie inwestycji energetycznych w Polsce. 35. Rahm, D., (2011). Regulating hydraulic fracturing in shale gas plays: the case of Texas. Energy Policy 39, Sejm Rzeczypospolitej Polskiej. (1990). Uchwała z dnia 9 listopada 1990 r. w sprawie założeń polityki energetycznej Polski do 2010 r. 37. Thomas, Steve. (2006). The grin of the Cheshire cat. Energy Policy 34: US Energy Information Administration, (2011). World Shale Gas Resources: An Initial Assessment of 14 Regions Outside the United States. US Department of Energy, Washington DC. 420

421 39. US Environmental Protection Agency, (2010). Scoping Materials for Initial Design of EPA Research Study on Potential Relationships Between Hydraulic Fracturing and Drinking Water Resources. EPA Office of Research and Development, Washington, DC. 40. Wanatowicz, Paweł (2010). Wsparcie dla producentów energii elektrycznej. OZE po czesku. Energetyka Cieplna i Zawodowa, nr 10/ Welfens, Paul J.J, Albrecht Kauffmann, Martin Keim. (2004). Liberalisation of Electricity Markets in Selected European Countries, Discussion Paper 124, University of Wuppertal. 42. Wild, Joerg, Stephan Vaterlaus, (2002). Norwegische Elektrizitaetsmarktoeffnung: Kostenrechnungsund Preisbildungsfragen der Netzgesselschaften. Swiss Federal Office of Energy, Bern. 43. World Bank, (2011). Transition to a low-emission economy in Poland. The World Bank Poverty Reduction and Economic Management Unit. Europe and Central Asia Region. Artykuły prasowe 1. Forbes. (2014). Gdzie powstanie polska elektrownia jądrowa - odpowiedź w 2014 roku. Pobrano z lokalizacji roku,artykuly,136951,1,1.html 2. Gazeta.pl. (2012). Jest lokalizacja nowej tamy na Wiśle. Pobrano z lokalizacji 3. Getting electricity. Pilot indicator set from the Doing Business project. The World Bank. 4. Gramwzielone. (2014). Kto zapłaci za polską elektrownię jądrową? Pobrano z lokalizacji 5. KAPE. (2014). KAPE. Pobrano z lokalizacji 6. Obserwator Finansowy. (2014, February 9). Pewne i niepewne inwestycje w infrastrukturę. Pobrano z lokalizacji ww.obserwatorfinansowy.pl/forma/analizy/pewne-i-niepewne-inwestycje-winfrastrukture/ 7. Polska Agencja Prasowa (PAP). (2014). Sprzedawcy energii za uwolnieniem taryfy dla gospodarstw domowych; URE sceptyczne. Gazeta Wyborcza Sprzedawcy_energii_za_uwolnieniem_taryfy_dla_gospodarstw.html 8. Platts.com (2012). Two-thirds EU nations still regulate retail energy prices: European Commission. 15 November 2012, 9. WNP. (2013, sierpień 2013). Czechy ograniczają wsparcie dla OZE. Pobrano z lokalizacji: WNP. (2014, luty 10). Ceny energii znacznie poniżej prognoz. Pobrano z lokalizacji 421

422 Bazy danych oraz akty prawne 1. European Union, (2009). Directive 2009/73/EC of the European Parliament and of The Council of 13 July 2009 Concerning Common Rules for the Internal Market in Natural Gas and Repealing Directive 2003/55/EC. Official Journal of the European Union 9/112L. 2. Eurostat (2014). Europejski Urząd Statystyczny Dzień dostępu GUS (2012) Strona internetowa Głównego Urzędu Statystycznego ( 4. Urząd Regulacji Energetyki, (2014). Strona internetowa Urzędu Regulacji Energetyki 5. Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne, Dz. U. nr 54 poz Zawartość baz danych oraz artykułów aktualna na dzień

423 423

424 424

425 Część III. Kapitał Infrastrukturalny: Polityka regionalna Młody Reformator: Damian Olko Ekspert Branżowy: Dr Mikołaj Herbst 425

426 Polska polityka regionalna jest obecnie w fazie transformacji. Najważniejszy dokument, określający jej cele, priorytety, instrumenty oraz mechanizmy wdrażania Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego na lata (MRR, 2010) deklaruje oparcie jej na tzw. nowym paradygmacie. W najprostszym ujęciu, zakłada on prowadzenie polityk publicznych, które będą ukierunkowanie na terytorium, konkurencyjność, oddolność, subsydiarność i spójność. KSRR zawiera wnioski sformułowane w rządowym raporcie Polska Wyzwania rozwojowe, gdzie nowy paradygmat polityki regionalnej został określony jako optymalny dla Polski. Tabela 1. Porównanie paradygmatów polityki regionalnej Polityka regionalna Stary paradygmat Nowy paradygmat Podstawowy cel Instrumenty Redystrybucja wyrównywanie dochodów Pomoc publiczna dla miejscowych przedsiębiorstw, transfery do władz regionalnych Wzmacnianie miejscowego potencjału rozwoju oraz stymulowanie przepływów. Spójność terytorialna Inwestycje w infrastrukturę i kapitał ludzki, reformy otoczenia instytucjonalnego Horyzont przestrzenny Wybrane regiony Wszystkie regiony 206 Relacje w przestrzeni Podział na politykę intra- i interregionalną; punktem odniesienia są jednostki administracyjne Synergia polityki intra- i interregionalnej; punktem odniesienia są jednostki funkcjonalne Horyzont czasowy Krótkoterminowy Długoterminowy Zakres oddziaływania Sektorowy Wielosektorowy (horyzontalny), ukierunkowany terytorialnie Interwencje Rozproszone Selektywne (skoncentrowane) Podmiot realizujący politykę Centralna administracja Centralna i lokalna administracja, sektor prywatny i pozarządowy Źródło: opracowanie własne na podstawie OECD 2010a; MRR 2010 Zmiany paradygmatu polityki regionalnej w Polsce wpisują się w nurt reform na szczeblu polityk Unii Europejskiej. W dokumencie Europa Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu wymienia się 3 priorytety (KE 2010): Rozwój inteligentny: rozwój gospodarki oparty na wiedzy i innowacji; Rozwój zrównoważony: wspieranie gospodarki efektywniej korzystającej z zasobów, bardziej przyjaznej środowisku i bardziej konkurencyjnej; Rozwój sprzyjający włączeniu społecznemu: wspieranie gospodarki o wysokim poziomie zatrudnienia, zapewniającej spójność społeczną i terytorialną. Na tych priorytetach opiera się unijna perspektywa finansowa na lata Za kluczowe uznano w niej 3 obszary, w których należy wzmacniać potencjał rozwoju: 206 W Polsce wydzielono także Obszary Strategicznej Interwencji (OSI), które będą miejscem większej aktywności państwa w ramach polityki regionalnej. 426

427 Konkurencyjna gospodarka; Spójność społeczna i terytorialna; Sprawne i efektywne państwo. W związku z powyższym, nowa perspektywa finansowa zakłada wzrost nakładów na badania naukowe, innowacje oraz wspieranie przedsiębiorczości. Powodem stopniowej ewolucji od starego paradygmatu do nowego paradygmatu polityki regionalnej jest bardzo ograniczona skuteczność dotychczas prowadzonej polityki. Takie wnioski płyną z szeregu badań empirycznych, które obejmują lata , a więc okres silnego wzrostu wydatków na politykę spójności w UE. F. Canova i M. Boldrin (2001) twierdzą, że unijna polityka spójności prowadzona w oparciu o stary paradygmat miała przede wszystkim efekty redystrybucyjne, z niewielkim oddziaływaniem na wzrost gospodarczy. A. Rodriguez-Pose i U. Fratesi dowodzą, że nawet przeznaczenie dużej części środków na infrastrukturę nie gwarantuje (poza krótkim okresem) pozytywnego oddziaływania na dynamikę PKB. Ich zdaniem, w średnim okresie wyższą stopą zwrotu charakteryzują się inwestycje w edukację i kapitał ludzki (Rodriguez-Pose, Fratesi, 2004). Badania empiryczne wskazują także na zniekształcenia rynkowe, jakie wywołują transfery. Większa skala redystrybucji negatywnie wpływa na wzrost gospodarczy i inwestycje oraz ogranicza mobilność siły roboczej (EBC, 2009). Podobne skutki wywołuje Wspólna Polityka Rolna (WPR). Autorzy tzw. Raportu Sapira trafnie przewidzieli, że WPR stanie się hamulcem wzrostu gospodarczego w tzw. nowych państwach członkowskich UE, ze względu subsydiowanie małych, nierentownych gospodarstw rolnych i hamowanie rozwoju rynku obrotu ziemią (Pelkmans, Casey 2004). Efektywność wykorzystania transferów zewnętrznych jest zróżnicowana regionalnie. Odnosi się to zarówno do środków UE, jak również transferów międzyregionalnych. S. Ederveen, H. L.F. de Groot i R. Nahuis (2006) twierdzą, że efektywność wykorzystania zewnętrznych dopływów (zdolność absorpcji) jest uwarunkowana poziomem rozwoju instytucji w danym regionie oraz jego otwartością. Na tej podstawie wskazani badacze dochodzą do wniosku, że transfery zewnętrzne przynoszą wyższą stopę zwrotu w lepiej rozwiniętych regionach. Transfery mogą prowadzić do konwergencji regionalnej, ale wynika ona z mniejszego negatywnego oddziaływania na produktywność w regionach-beneficjentach niż negatywnego szoku w postaci dodatkowego opodatkowania regionów-płatników. Choć w długim okresie występuje konwergencja między państwami UE, to wewnątrz państw między regionami obserwuje się dywergencję (EBC 2009; Gorzelak 2007; Wójcik 2008). Polityka regionalna realizowana w oparciu o stary paradygmat koncentrowała się przede wszystkim na wybranych sektorach gospodarki i terytoriach. Umożliwiało to prowadzenie polityki przez rząd centralny bez potrzeby większej koordynacji z władzami regionalnymi, lokalnymi czy też podmiotami prywatnymi (OECD, 2010a). Na ograniczoną skuteczność polityki w ramach starego paradygmatu zwrócili uwagę także autorzy KSRR (MRR, 2010): 427

428 Dotychczasowa realizacja polityki regionalnej i spójności, była w istotnej części podporządkowana dyktatowi przedsięwzięć zorientowanych na doraźne krótkookresowe korzyści, które w ograniczonym stopniu przyczyniały się do osiągnięcia celów założonych w dokumentach strategicznych. W ramach nowego paradygmatu, podstawą rolą władz centralnych staje się stworzenie efektywnych ram instytucjonalnych dla polityki regionalnej. Za jej realizację będzie odpowiadała większa grupę podmiotów, także spoza sektora publicznego. Nowy paradygmat polityki regionalnej wymaga nie tylko nowych mechanizmów współpracy i koordynacji, ale także zmian wewnątrz sektora publicznego, zwłaszcza administracji centralnej i samorządów. Istniejąca w rzeczywistości polityka regionalna bazuje zawsze na pewnej kombinacji obydwu paradygmatów. Wynika to przede wszystkim z faktu, że rzeczywista polityka jest funkcją preferencji społecznych oraz mechanizmów ich uzgadniania, dlatego jest pewnym kompromisem między niekiedy przeciwstawnymi celami, jak efektywność i redystrybucja (egalitaryzm). 207 Wyzwanie 1: Jak zwiększyć potencjał rozwoju terytoriów w oparciu o własne zasoby i sprawniejsze wykorzystywanie zewnętrznych impulsów, nie hamując jednocześnie rozwoju metropolii? Główne wyzwania polskiej polityki regionalnej to niewykorzystany potencjał wewnętrzny regionów oraz słabo rozwinięte mechanizmy przepływu impulsów rozwojowych od centrów wzrostu do peryferii. Wyzwaniem są także powiększające się różnice między regionami pod względem PKB na osobę dotyczy to dychotomii miasta-obszary wiejskie oraz wschodnia- zachodnia część kraju (KPRM 2009). Wykres 1. Zadłużenie JST w % dochodów budżetowych w 2012 r. Gminy Miasta na prawach powiatu Powiaty Województwa >10% 10-20% 20-30% 30-40% 40-50% 50-60% >60% Źródło: MF W odniesieniu do funduszy UE, powstaje tu dodatkowy problem możliwej rozbieżności preferencji między beneficjentami a decydującymi o alokacji środków. W ten sposób, samorządy mimo deklarowanego przez MRR nowego paradygmatu polityki regionalnej, mogą w dalszym ciągu mieć motywację do realizacji celów krótkookresowych, popularnych ze względów politycznych. 428

429 Zadłużenie będzie rzutowało na jakość polityki regionalnej. W najbliższych latach poważnych problemem może stać się także finansowanie polityki regionalnej, w związku z wysokim poziomem zadłużenia wielu jednostek samorządu terytorialnego (JST) oraz całego sektora finansów publicznych (SFP) (zob. wykres 1). Dotyczy to szczególnie miast na prawach powiatu, gdzie relacja zadłużenia do dochodów wynosi średnio 45,1%. Ten sam wskaźnik w przypadku województw, gmin i powiatów wynosi odpowiednio 31,7%; 30,8% i 25% (MF 2012). W związku z powyższym, istnieje poważne ryzyko, że część samorządów będzie miała trudności z pozyskaniem wkładu własnego do inwestycji współfinansowanych z nowej perspektywy budżetowej UE W 2012 r. wydatki JST na projekty współfinansowane z UE odpowiadały za 9,7% całkowitego zadłużenia samorządów. Innym, ważnym problemem związanym z potrzebną konsolidacją budżetową na poziomie samorządów i całego SFP, jest relatywnie niska efektywność wydatków publicznych. W ramach tych samych ograniczeń budżetowych, miasta na prawach powiatu mogłyby teoretycznie osiągać wyniki wyższe o 27%, gminy miejsko-wiejskie o 29% a gminy miejskie o 44%. Zdecydowanie najmniejsza efektywność cechuje wydatki publiczne gmin wiejskich, gdzie istnieje możliwość poprawy rezultatów aż o 77% (Karbownik, Kula, 2009). 208 Właściwe zaadresowanie powyższych problemów wymaga zmian w sferze poziomych transferów międzyregionalnych. 209 Istotnym problemem w Polsce jest istniejąca rozbieżność między deklarowaną a rzeczywiście realizowaną polityką regionalną. Pomijając w tym miejscu kwestie związane z wyborem publicznym 210, rozbieżność wynika z faktu, iż wiele rynków a zatem i interwencje państwa na tych rynkach ma wymiar przestrzenny (geograficzny). Oznacza to, że wszelkie interwencje, regulacje i transfery państwa np. na rynku ochrony zdrowia czy rynku pracy oddziałują na regionalne i lokalne rynki. Powstaje zatem problem koordynacji poszczególnych programów i interwencji państwa, które mogą rodzić konflikt celów i instrumentów w ramach np. polityki rynku pracy, polityki podatkowej czy polityki regionalnej. Tarcia między oddziaływaniem danych polityk, wzajemne wygaszanie się itp. mogą być także pochodną różnych algorytmów, na podstawie których są finansowane poszczególne formy aktywności państwa. Rozwiązanie 1: Priorytetem polityki regionalnej powinny być takie inwestycje w kapitał ludzki, infrastrukturę oraz poprawę jakości instytucji, które generują pozytywne efekty zewnętrzne i przez to zwiększają efektywność miejscowych rynków oraz sektora publicznego Całkowita wielkość środków publicznych, które są dystrybuowane regionalnie poza koordynacją ze strony Ministerstwa Rozwoju Regionalnego 211 jest szacowana na mld PLN rocznie (MRR 2010). Są to 208 Autorzy zastosowali nieparametryczną metodę DEA (Data Envelopment Analysis) do otrzymania wskaźników efektywności sektora publicznego na poziomie JST. Danymi wejściowymi były wydatki JST per capita na oświatę i wychowanie; gospodarkę komunalną i ochronę środowiska; administrację publiczną. Metoda DEA pozwala oszacować teoretyczną krzywą możliwości produkcyjnych, którą tworzy podzbiór efektywnych jednostek. W ten sposób miarą nieefektywności danej jednostki jest odległość od granicy możliwości produkcyjnych. Cytowana praca zawiera szerszy opis właściwości ograniczeń tej metody. 209 Oczywiście, katalog potrzebnych zmian dotyczących efektywności sektora publicznego i polityki fiskalnej jest znacznie szerszy i wykracza poza ramy tego opracowania. 210 Np. nieefektywność państwa rozumianą jako maksymalizację korzyści politycznych przez aktualnie rządzących. 211 Obecnie jest to Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju. 429

430 m.in. środki NFZ, Funduszu Pracy, Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, środki na realizację Regionalnych Programów Operacyjnych, czy też fundusze na Program Rozwoju Obszarów Wiejskich. Do tej listy należy także dołączyć część oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego oraz środki na infrastrukturę i szkolnictwo wyższe. Wielość algorytmów oraz niski stopień sformalizowania części z nich sprawia, że istnieje w Polsce duża uznaniowość w wyborze kryteriów i podejmowaniu decyzji dotyczących finansowania polityk (MRR, 2010). 212 Co więcej, żaden z przeanalizowanych algorytmów podziału środków nie odwoływał się do kryteriów związanych z jakością wykonywanych zadań publicznych ani kryteriów mierzących stopień realizacji celów zapisanych w dokumentach strategicznych (Misiąg, Tomalak, 2010). Ta duża uznaniowość tworzy przestrzeń dla zjawiska przetargów politycznych oraz zwiększa możliwość wpływania na decyzje publiczne przez grupy nacisku. W ten sposób polityka regionalna, która jest realizowana przez właściwe ministerstwo, władze regionalne oraz lokalne jest tylko częścią całkowitego oddziaływania państwa na regiony. Oznacza to, że w przeważającej wielkości nie jest ona świadomie ukierunkowanym zbiorem celów i narzędzi. 213 To w oczywisty sposób prowadzi do spadku skuteczności polityki regionalnej, a także marnotrawstwa zasobów. Wyzwanie 2: Jak zapewnić wystarczające środki na inwestycje na poziomie samorządów, nie zwiększając limitów zadłużenia? Nowy paradygmat pozwoli na osiągnięcie celu przy niskich kosztach. Konkretną sferą, która skupia zarysowane powyżej problemy na poziomie JST (niewykorzystywany potencjał rozwoju, wysokie zadłużenie, nieefektywność wydatków publicznych, brak koordynacji polityk publicznych) jest część równoważąca i regionalna subwencji ogólnej. Konstrukcja mechanizmu wyrównywania dochodów JST w Polsce pogłębia skalę zdiagnozowanych problemów, ponieważ nie jest optymalna z punktu widzenia celów związanych z efektywnością ekonomiczną. Nowy paradygmat polityki regionalnej nie postuluje odejścia od redystrybucji międzyregionalnej, lecz zaleca poszukiwanie takich rozwiązań, które pozwolą osiągnąć założony cel w postaci redystrybucji przy minimalnych stratach efektywności (dobrobytu). Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego szczegółowo określa kryteria, które są podstawą do dokonywania wpłat przez JST na część równoważącą i regionalną subwencji ogólnej. Podstawą do wyliczenia wskaźników zastosowanych w ustawie są wykazane dochody na 1 mieszkańca za rok poprzedzający rok bazowy w sprawozdaniach JST. W ten sposób ustawodawca szacuje potencjał do generowania własnych dochodów przez dany samorząd. System wyrównawczy jest 212 Algorytmy podziału rodków krajowych nie s między sob skoordynowane dotyczy to zarówno sposobu ich tworzenia (wyboru kryteriów, na podstawie których odbywa się podział rodków), jak i ich wdra ania poszczególni ministrowie maj bardzo du swobodę zarówno w tworzeniu mechanizmów podziału, jak i w podejmowaniu decyzji w tych obszarach, w których algorytmy podziału nie s sformalizowane. 213 Z drugiej strony, nie jest możliwe planowanie i koordynowanie wszystkich działań przez administrację centralą, regionalną czy lokalną. Najważniejszą zasadą w tym wypadku pozostaje zasada subsydiarności, czyli skoncentrowanie działań sektora publicznego tylko w tych sferach, w których jest to konieczne. 430

431 jednocześnie silnie progresywny, zwłaszcza w odniesieniu do powiatów i województw płatników (zob. Tabela 3). 214 Tabela 2. Transfery międzyregionalne. Argumenty o charakterze ogólnym Argumenty za Argumenty przeciw Istnienie niezależnych czynników, które różnicują potencjał generowania dochodów publicznych przez dane regiony np. występowanie surowców naturalnych, renta geograficzna (korzystne lub niekorzystne położenie). Mniejsza baza podatkowa przy braku transferów i wymaganym poziomie usług publicznych wymagałaby wyższych stawek podatkowych w danych regionach. 215 Istnienie pozytywnych efektów zewnętrznych np. wydatki na edukację czy infrastrukturę. Zróżnicowane jednostkowe koszty dostarczenia dóbr publicznych w poszczególnych społecznościach regionalnych i lokalnych. Istnienie obowiązków ustawowych nakładanych na władze lokalne, które mogą określać minimalną jakość usług publicznych. Nieefektywność lokalizacji. Transfery międzyregionalne prowadzą do nieefektywnej alokacji zasobów w przestrzeni geograficznej. Nieefektywność konsumpcji. Transfery zniekształcają rzeczywiste preferencje konsumentów, zwiększając relatywną konsumpcję dóbr publicznych w stosunku do dóbr prywatnych w regionach-beneficjentach. Asymetria i niepełna informacja. Rzeczywistymi beneficjentami transferów kierowanych regionalnie mogą być inne grupy społeczne, niż planowano. Istnieje także trudność w mierzeniu rzeczywistych kosztów dostarczenia dóbr publicznych oraz potencjału do generowania wpływów podatkowych. Nieefektywność państwa. Bezwarunkowe transfery zewnętrzne prowadzą do zjawiska miękkiego ograniczenia budżetowego w regionach-beneficjentach, co zmniejsza efektywność wydatków publicznych. Wiąże się to ze zjawiskiem poszukiwania renty przez beneficjentów, czyli dążeniem do maksymalizacji kwoty transferów (M. Dworakowska, 2012). Źródło: opracowanie własne na podstawie: Stiglitz 2004, OECD 2010b System wyrównywania dochodów JST w Polsce bierze pod uwagę nie tylko kryteria dochodowe, lecz również wydatkowe. Jest to widoczne w przepisach ustawy, które definiują zakres beneficjentów kwoty uzupełniającej w ramach części równoważącej (gminy i powiaty) i regionalnej (województw) subwencji ogólnej. Środki w ramach kwoty uzupełniającej przysługują gminom o niskiej gęstości zaludnienia, powiatom o wysokiej stopie bezrobocia i województwom, w których liczba mieszkańców nie przekracza 3 mln. Algorytm podziału całości środków bierze także pod uwagę szczegółowe wskaźniki społeczne i ekonomiczne. Wśród nich najważniejsze to: wydatki gminy na dodatki mieszkaniowe w przeliczeniu na 1 mieszkańca; długość dróg powiatowych w przeliczeniu na 1 mieszkańca w stosunku do średniej krajowej; wydatki powiatów na rodziny zastępcze; wydatki i liczbę mieszkańców podlegających pod dany Powiatowy Urząd Pracy; strukturę wiekową bezrobotnych w województwie; poziom PKB per capita w województwie w stosunku do średniej krajowej. 214 Jest to dyskusyjne, ponieważ zmienność dochodów podatkowych gmin jest znacznie wyższa w porównaniu do powiatów i województw. W przypadku najbogatszych gmin, niekiedy przyczyną bardzo wysokich dochodów jest tzw. renta geograficzna w postaci surowców naturalnych lub położenia. 215 Ważnym ograniczeniem dla zwiększania dochodów z lokalnych źródeł jest mobilność czynników produkcji. Z kryterium efektywności wynika, że podatki lokalne powinny obciążać tylko niemobilne czynniki produkcji (Stiglitz, 2004). 431

432 Tabela 3. Algorytmy podziału transferów między JST JST płatnicy Warunek Wielkość transferu Gminy G > 150% Gg Należna kwota przemnożona przez liczbę mieszkańców 1. kategoria G =< 200% Gg 20% nadwyżki G ponad 150% Gg 2. kategoria 200% Gg < G =< 300% Gg 10% Gg + 25% nadwyżki G ponad 200% Gg 3. kategoria G > 300% Gg 35% Gg + 30% nadwyżki G ponad 300% Gg Powiaty P > 110% Pp Należna kwota przemnożona przez liczbę mieszkańców 1. kategoria P =< 120% Pp 80% nadwyżki P ponad 110% Pp 2. kategoria 120% Pp < P =< 125% Pp 8% Pp + 95% nadwyżki P ponad 120% Pp 3. kategoria P > 125% Pp 12,75% Pp + 98% nadwyżki P ponad 125% Pp Województwa W > 110% Ww Należna kwota przemnożona przez liczbę mieszkańców 1. kategoria W =< 170% Ww 80% nadwyżki W ponad 110% Ww 2. kategoria W > 170% Ww 48% Ww + 95% nadwyżki W ponad 170% Ww Wskaźniki G, P i W obliczane są jako iloraz wykazanych przez JST dochodów i liczby mieszkańców. Wskaźniki Gg, Pp, Ww są wskaźnikami średnich dochodów na mieszkańca wśród wszystkich gmin, powiatów i województw. Źródło: opracowanie własne na podstawie Ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z 2003 r. Tabela 4. Wielkości transferów JST beneficjenci Warunek Wielkość transferu Gminy (kwota podstawowa ) G < 92% Gg Należna kwota przemnożona przez liczbę mieszkańców 1. kategoria G < 40% Gg 99% różnicy między G i 40% Gg + 41,97% Gg 2. kategoria 40% Gg < G =< 75% Gg 83% różnicy między G i 75% Gg + 12,92% Gg 3. kategoria 75% Gg < G < 92% Gg 76% różnicy między G i 92% Gg Gminy (kwota uzupełniająca) Gęstość zaludnienia niższa od średniej gęstości zaludnienia w kraju oraz G =< 150% Gg 17% Gg * liczba mieszkańców * ilorazu różnicy średniej gęstości zaludnienia w kraju i gęstości zaludnienia w gminie do średniej gęstości zaludnienia w kraju Powiaty (kwota podstawowa) P < Pp 90% różnicy między P i Pp przemnożone przez liczbę mieszkańców Powiaty (kwota uzupełniająca) B > 1,1 Należna kwota przemnożona przez liczbę mieszkańców 1. kategoria B =< 1,25 Różnica między B a 1,1 przemnożona przez 10% Pp i liczbę mieszkańców 2. kategoria 1,25 < B =< 1,4 Różnica między B a 1,25 przemnożona przez 25% Pp powiększone o 1,5% Pp i liczbę mieszkańców 3. kategoria B > 1,4 Różnica między B a 1,4 przemnożona przez 40% Pp powiększone o 5,25% Pp i liczbę mieszkańców Województwa (kwota podstawowa) W < Ww 72% różnicy między P i Pp przemnożone przez liczbę mieszkańców Województwa (kwota uzupełniająca) Liczba mieszkańców nie większa niż 3 mln 9% Ww przemnożone przez przeliczeniową liczbę mieszkańców Wskaźnik B oznacza stosunek stopy bezrobocia w danym JST do średniej stopy bezrobocia w kraju. Pozostałe wskaźniki jak w Tab. 3. Źródło: opracowanie własne na podstawie Ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z 2003 r. 432

433 Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z 2003 r. ma na celu realizację konstytucyjnego obowiązku zapewnienia samorządom takiego poziomu dochodów, który będzie proporcjonalny do zadań własnych oraz zleconych. W związku z tym, że dochody z podatków i opłat lokalnych oraz z udziałów w podatkach PIT i CIT są niewystarczające do pokrycia całości wydatków samorządowych, oznacza to konieczność przyznawania JST subwencji ogólnej oraz dotacji celowych. Te transfery mogą pochodzić z dwóch źródeł: z budżetu centralnego lub z budżetów części samorządów. Z Konstytucji wynika jednak, że transfery międzyregionalne, czyli część równoważąca i regionalna subwencji ogólnej powinny mieć charakter subsydiarny (Poniatowicz, 2011; Wiącek 2010). Oznacza to, że w pierwszym rzędzie obowiązek zapewnienia odpowiednich dochodów w stosunku do zadań samorządów spoczywa na władzach centralnych, a nie na innych samorządach. Takie zalecenia zawierają także Rekomendacje Rec(2000)14 oraz Rec(2005)1 Komitetu Ministrów Rady Europy lutego 2013 r. Trybunał Konstytucyjny wydał postanowienie sygnalizacyjne (sygn. akt S 1/13), w którym wskazał ustawodawcy na konieczność zmian w regulacjach dotyczących części wyrównawczej i regionalnej. Według Trybunału, ustawa o dochodach JST zawiera następujące wady, które muszą zostać usunięte: Niewłaściwe kryteria dochodowe w stosunku do płatników i beneficjentów (brak uwzględnienia rzeczywistej liczby mieszkańców, specjalnych funkcji niektórych miast, napływu sezonowego ludności do miejscowości turystycznych i uzdrowiskowych; kryterium dochodowe w stosunku do beneficjentów uwzględnia tylko część dochodów publicznych) Niewłaściwy rok bazowy służący do obliczeń transferów (2 lata wstecz w stosunku do danego roku budżetowego) Brak górnego limitu wpłat Brak gwarancji, że wszystkie wpłaty trafią do beneficjentów (obecnie część wpłat może trafiać do rezerwy, którą dysponuje Minister Finansów). Brak jest konsensusu w zakresie przepisów. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepisy ustawy nie naruszają zasady równości jednostek samorządu terytorialnego oraz tzw. zasady adekwatności, ponieważ wpłaty na część wyrównawczą i regionalną nie są czynnikiem uniemożliwiającym funkcjonowanie samorządów. To oznacza, że na poziomie ogólnym transfery międzyregionalnesą zgodne z konstytucyjnymi prawami JST, ale szczegółowe rozwiązania są sprzeczne. To potwierdził wyrok TK z 4 marca 2014 r., według którego brak zagwarantowania województwom zachowania istotnej części 216 Według teorii finansów publicznych, wydatki samorządów powinny być w maksymalnym stopniu finansowane poprzez lokalne podatki i opłaty. Transfery powinny koncentrować się na efektach zewnętrznych, specjalnych projektach lub stanowić bufor bezpieczeństwa. Zob. OECD 2010b. 217 Istnieje także pogląd, że metropolie świadczą usługi dla mieszkańców całego regionu, a w przypadku stolicy całego kraju, co także powinno być uwzględnione w szacowaniu ich potrzeb wydatkowych, zob. Sakowicz (red.), Ustawodawca przy ustalaniu formuły do obliczania potencjału dochodowego JST nie uwzględnił np. podatku od spadków i darowizn, opłaty miejscowej, targowej czy też dochodów z majątku komunalnego. 433

434 dochodów własnych do realizacji zadań własnych jest niezgodny z Konstytucją i Europejską Kartą Samorządu Lokalnego 219. Rozwiązanie 2: Należy przyjąć zasadę, że ustawowe zobowiązania samorządów powinny być pokrywane z dochodów własnych i transferów z budżetu centralnego, a transfery między samorządami powinny służyć jedynie współfinansowaniu wkładu własnego do inwestycji ze środków UE. Zasady, na jakich opiera się mechanizm wyrównywania dochodów JST w Polsce jest przedmiotem krytyki ze strony części samorządów, ekspertów oraz opinii publicznej. Najczęściej formułowane zarzuty to: jego nieefektywność i niesprawiedliwość, a także brak koordynacji z celami polityki regionalnej, ukierunkowanej na konkurencyjność i szeroko rozumianą spójność. Łącząc powyższe argumenty o charakterze ogólnym oraz te wynikające z postanowienia sygnalizacyjnego i wyroku TK, można wyprowadzić następujące wnioski: Skutki regulacji dotyczących części wyrównawczej i regionalnej subwencji ogólnej są sprzeczne z częścią wniosków, jakie formułuje KSRR oraz dokumenty UE. Dotyczy to przede wszystkim wspierania rozwoju miast i metropolii (Sakowicz (red.), 2011). 220 Kwoty transferów płacone przez część miast są w rzeczywistości zawyżone, ponieważ liczba ludności znacznie przekracza tam liczbę podatników; Obecny mechanizm transferów międzyregionalnych hamuje inwestycje, a zatem także wzrost gospodarczy. Po pierwsze, w przypadku mieszkańców JST, które są płatnikiem, działa on jak silny progresywny podatek dochodowy. Po drugie, teoria wyboru publicznego wskazuje, że władze preferują redukcję wydatków inwestycyjnych w stosunku do wydatków socjalnych. Po trzecie, w przypadku beneficjentów istnieje mniejsza społeczna presja na efektywność wydatkowania środków pochodzących z zewnątrz; Występuje nieefektywna alokacja pomocy finansowej, ponieważ koszty transferów z JSTpłatników ponoszą także uboższe grupy społeczne i terytoria, a korzyści odnoszą także bogatsi mieszkańcy JST-beneficjentów. Ponadto, regiony będące beneficjentami wyludniają się, przez co transfery de facto nie wspierają części mieszkańców, tylko lokalny/regionalny sektor publiczny; Obecny sposób obliczania wpłat na część równoważącą zwiększa niepewność w planowaniu budżetowym JST-płatników, co także negatywnie oddziałuje na inwestycje. Redystrybucja na poziomie województw w przypadku woj. mazowieckiego nie prowadzi do wyrównania dochodów z innym województwami, ale do znaczącego obniżenia dochodu po dokonanych płatnościach (Kacperski, 2012). 219 TK stwierdzi niezgodność art. 31 i art. 25 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 9 ust. 5 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z 15 października 1985 r Je eli faktycznie nast pi zmiana filozofii prowadzenia polityki regionalnej, powinny z tym i ć w parze modyfikacje w zakresie finansowania. Aby silne o rodki miejskie mogły być lokomotyw rozwoju, musz mieć na to odpowiednie rodki, dlatego konieczno ć zwrotu zbyt du ych dochodów z podatków przez JST wydaje się bezzasadna( ). 434

435 Zasadność istnienia poziomej redystrybucji dochodów na poziomie województw budzi wątpliwości części ekspertów. Transfery może uzasadniać zróżnicowany potencjał do generowania dochodów z lokalnych podatków, tymczasem województwa nie posiadają własnych źródeł podatkowych, a jedynie udziały w PIT i CIT (Kosek-Wojnar, 2004). Dokonane obniżki stawek podatku PIT z 19%, 30% i 40% do 18% i 32%, które uszczupliły dochody JST, wzmacniają konieczność zmian w finansowaniu samorządów (w tym przede wszystkim województw) (Poniatowicz, 2011). W kontekście redystrybucji istotny jest również fakt, że województwa, jako relatywnie duże jednostki terytorialne, są grupą o mniejszym zróżnicowaniu wskaźników, w porównaniu do powiatów czy gmin. Dobrą ilustracją tych wniosków jest sytuacja finansowa m.st. Warszawy i województwa mazowieckiego. Województwo mazowieckie to obszar o silnych kontrastach obok bogatej aglomeracji warszawskiej, na 70% jego obszaru średni dochód na osobę kształtuje się na poziomie ubogich regionów, takich jak woj. lubelskie i podlaskie (Kacperski, 2012). Mimo to, województwo mazowieckie jest jedynym płatnikiem netto z tytułu części regionalnej subwencji ogólnej. W 2012 r. płatnikami były jeszcze województwa dolnośląskie (26,6 mln PLN) oraz wielkopolskie (1,7 mln PLN), jednak otrzymały wyższe transfery z tytułu części regionalnej odpowiednio 54,3 mln PLN oraz 39,2 mln PLN. Wyzwanie 3: Jak zwiększyć efektywność wydatków publicznych na poziomie samorządów i poprawić koordynację polityk publicznych oddziałujących na samorządy? W latach cały region mazowiecki (z uwzględnieniem gmin i powiatów) zostanie obciążony transferami na rzecz innych regionów o wartości 10 mld PLN. W rezultacie, inwestycje publiczne w woj. mazowieckim w przeliczeniu na mieszkańca wyniosły w 2011 roku 90 PLN, podczas gdy średnia krajowa ok PLN (Kacperski, 2012). W stosunku do 2009 r., wydatki województwa mazowieckiego na cele bieżące były w 2013 r. niższe o 27,66%, a majątkowe o 56,4%. 221 Wykres 2. Płatności netto z tytułu części regionalnej subwencji ogólnej w 2012 r., mln PLN Źródło: opracowanie własne na podstawie danych MF

436 Rozwiązanie 3: Wysokość transferów z budżetu centralnego do samorządów powinna być uzależniona od rzeczywistych potrzeb wydatkowych oraz możliwości generowania dochodów własnych Reforma systemu finansowania samorządów musi być podporządkowana celom zdefiniowanym w strategicznych dokumentach rządu, dotyczących polityki regionalnej. Wymaga to przede wszystkim zmiany ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z 2003 roku. Nowelizacja musi mieścić się w ramach ograniczeń, które nakłada Konstytucja RP z 1997 roku. Przede wszystkim, ustawa zasadnicza przyznaje JST samodzielność finansową (art. 167), która jest określona jako udział w dochodach publicznych odpowiedni do realizowanych zadań. Z art. 163 można wyprowadzić zasadę subsydiarności, tzn. samorząd jest właściwy do wykonywania zadań publicznych, jeżeli nie są one zastrzeżone dla organów innych władz publicznych. Z drugiej strony, Konstytucja jednoznacznie definiuje ustrój terytorialny Polski jako państwo jednolite, tak więc rozwiązania zmierzające w kierunku utworzenia federacji regionów będą sprzeczne z ustawą zasadniczą (Wiącek, 2010). Normą, która także może ograniczać potencjalne zmiany w w/w ustawie jest zasada sprawiedliwości społecznej (art. 2). Obok ograniczeń konstytucyjno-prawnych, krytyczne dla powodzenia reformy są istniejące i oczekiwane ograniczenia polityczne. Są one pochodną nie tylko istniejących preferencji społecznych (np. odnośnie pożądanego stopnia redystrybucji), ale także pochodną relacji sił i wpływu na proces decyzyjny poszczególnych grup interesu. Doświadczenia państw OECD pozwalają sformułować pewne warunki, które zwiększają szanse przeprowadzenia i utrzymania reformy finansów samorządowych (Blöchliger, Vammalle, 2012): tzw. strategia małych kroków, programy pilotażowe i eksperymenty; szeroka koalicja dla zmian, które połączą cele poprawy efektywności z pozostawieniem pewnego zakresu redystrybucji; wprowadzenie okresów przejściowych, gdzie ewentualne luki w budżetach samorządów wypełni rząd centralny; właściwa prezentacja celów i znaczenia reformy dla poprawy konkurencyjności (ze względu na fakt, że korzyści z reform są rozproszone, a krótkookresowy koszty mogą być skoncentrowane); odpowiedni czas zainicjowania i wdrażania reformy. Zmianom w tym zakresie sprzyja dobra koniunktura i sytuacja budżetowa, ponieważ łatwiej jest wtedy ograniczać skalę redystrybucji. Biorąc pod uwagę wcześniejsze rozważania, podstawowym celem reformy nie powinna być całkowita likwidacja transferów międzyregionalnych, lecz ograniczenie ich skali oraz negatywnych skutków dla całej gospodarki. Oznacza to, że projektowana reforma powinna uwzględniać cele związane z konkurencyjnością i spójnością przy uwzględnieniu ograniczeń w finansowaniu, wynikających z wysokiego zadłużenia SFP oraz samorządów. Stąd, kluczowe założenia reformy transferów międzyregionalnych powinny być następujące: 436

437 1. Środki publiczne na realizację obowiązków ustawowych przez JST powinny w całości pochodzić ze źródeł własnych oraz subsydiarnych transferów rządowych. Środki publiczne będące transferami z budżetu centralnego do samorządów będą wyliczane w oparciu o dwie niezależne formuły: wydatkową i dochodową. 2. Środki publiczne będące transferami międzyregionalnymi powinny zasilać fundusz 222 z przeznaczeniem na finansowanie wkładu własnego uboższych JST do inwestycji współfinansowanych przez UE.. Należy wprowadzić górny limit wpłat jako % dochodów budżetowych JST, które będą wyliczane na podstawie formuł z pkt. 1. Należy także zmniejszyć globalnie kwotę wpłat gmin oraz powiatów z tytułu części równoważącej subwencji ogólnej o 20%. 3. Województwa powinny zostać wyłączone z uczestniczenia w transferach międzyregionalnych (całkowita likwidacja części regionalnej subwencji ogólnej). Tabela 5. Przegląd wyzwań i rozwiązań Wyzwania Możliwe rozwiązania Proponowane zmiany Niewykorzystany wewnętrzny potencjał rozwoju niektórych terytoriów i niska zdolność do absorpcji zewnętrznych impulsów rozwojowych. Problem metropolii Inwestycje w kapitał ludzki, poprawę otoczenia instytucjonalnego i infrastrukturę. Pkt. 1(finansowanie obowiązków ustawowych; formuły dochodowe i wydatkowe); Pkt. 2 (fundusz finansujący wkład własny); Pkt. 3 (likwidacja części regionalnej subwencji ogólnej). Ograniczone możliwości finansowania inwestycji przez część JST z powodu wysokiego zadłużenia. Niska efektywność wydatków publicznych na poziomie JST i brak koordynacji polityk publicznych. Źródło: opracowanie własne Monitoring dochodów i wydatków JST, oszczędności budżetowe i ułatwienie pozyskiwania finansowania z zewnątrz Uzależnienie subwencji i dotacji z budżetu państwa na rzecz JST od lokalnych potrzeb wydatkowych oraz możliwości generowania dochodów podatkowych Pkt. 1(finansowanie obowiązków ustawowych; formuły dochodowe i wydatkowe); Pkt. 2 (fundusz finansujący wkład własny). Pkt. 1(finansowanie obowiązków ustawowych; formuły dochodowe i wydatkowe). Celem zmiany proponowanej w pierwszym punkcie reformy jest usprawnienie systemu wyrównywania dochodów JST przy jednoczesnym utrzymaniu silnych bodźców do zwiększania bazy podatkowej. Subwencje ogólne mają być nakierowane na zniwelowanie obiektywnych (niezależnych od władz lokalnych) różnic w potencjale do generowania dochodów własnych oraz potrzeb wydatkowych. Jednym z aspektów proponowanych zmian jest zwiększenie decentralizacji, rozumianej jako udział JST w całości dochodów publicznych. Powszechnie spotykane argumenty wspierające większy 222 Zwany dalej: Fundusz. 437

438 stopień decentralizacji to m.in. wzrost legitymizacji podatków oraz zwiększenie możliwości społecznej kontroli nad efektywnością wydatkowania środków publicznych. Jeżeli powyższa hipoteza jest prawdziwa, to decentralizacja sprzyja prowadzeniu polityk publicznych ukierunkowanych terytorialnie i uzgadnianych oddolnie. Decentralizacja nie powinna istotnie wpłynąć na wzrost gospodarczy. Przegląd badań dotyczących związku między decentralizacją a wzrostem gospodarczym nie pozwala jednak przyjąć żadnej z hipotez, ponieważ wyniki różnią się co do kierunku oddziaływania oraz istotności statystycznej (OECD, 2010a). Z tego względu, właściwe wydaje się przyjęcie hipotezy neutralnej, tzn., że decentralizacja nie wpływa istotnie na wzrost gospodarczy. Oznacza to, że przesunięcie części dochodów publicznych z budżetu centralnego do JST jest neutralne z punktu widzenia dobrobytu w skali krajowej i może zostać pominięte w modelu. Ważne jest określenie popytu na usługi publiczne. Kolejnym założeniem reformy w ramach pierwszego punktu jest wprowadzenie dwóch niezależnych formuł, które będą oparte na zmiennych określających potencjał do uzyskania dochodów własnych oraz na zmiennych określających oczekiwany popyt na usługi publiczne. Pojedyncza formuła łącząca obydwie płaszczyzny nie pozwala w sposób optymalny uwzględnić 4 modelowych kategorii, do których zaliczyć można poszczególne JST (Dafflon, 2010). Ta zmiana pozwoli w większym stopniu uwzględnić specyfikę poszczególnych terytoriów, a zatem lepiej adresować środki. Spełnia ona zatem postulaty nowego paradygmatu polityki regionalnej. Tabela 6. Problem decyzyjny dotyczący subwencji ogólnej Potencjał generowania dochodów własnych mały duży małe 1 2 Potrzeby wydatkowe duże 3 4 Źródło: Dafflon, 2010 Drugi punkt reformy ma w założeniu wspierać cele związane z poprawą konkurencyjności oraz spójności terytorialnej. Środki pochodzące od najbogatszych JST (gmin i powiatów) trafiałaby do specjalnego funduszu, który finansowałby wkład własny JST do projektów unijnych, związanych z inwestycjami w kapitał fizyczny (infrastrukturę), kapitał ludzki oraz instytucje (w tym usprawnienie administracji). Korzyści z inwestycji Funduszu mogą być szerokie. Przesunięcie transferów międzyregionalnych do finansowania wkładów własnych w inwestycjach współfinansowanych przez UE pozwoli zwiększyć potencjał rozwoju uboższych samorządów. Czynnikiem stymulującym rozwój samorządów-beneficjentów obok zwiększenia nakładów inwestycyjnych, jest także oczekiwana poprawa efektywności wydatków 438

439 publicznych. Według B. Karbownik i G. Kuli (2009), poziom kapitału ludzkiego w lokalnej administracji oraz udział wydatków na projekty współfinansowane przez UE w całkowitych wydatkach JST są istotnymi czynnikami wpływającymi na efektywność wydatków publicznych. W rezultacie, korzyści ekonomiczne z inwestycji finansowanych przez Fundusz mogą przypaść nie tylko beneficjentom, ale także płatnikom. Podstawowym kryterium, jakie muszą spełniać wspieranie przez fundusz inwestycje, jest istnienie korzystnych efektów podażowych, a nie jedynie popytowych. Po drugie, wspierane inwestycje powinny się odznaczać jak największym oddziaływaniem przestrzennym zwłaszcza usuwaniem stwierdzonych barier dla rozwoju lokalnej/regionalnej przedsiębiorczości. Po trzecie, wspierane inwestycje powinny przyczyniać się do poprawy lokalnych możliwości absorpcji procesów rozwojowych. W przeciwnym wypadku, istniejące przepływy w przestrzeni będą prowadzić do pogłębiania się różnic rozwojowych, tłumiąc efekty polityki spójności oraz innych transferów. Ważnym kryterium przy wyborze projektów powinna być także minimalizacja tzw. efektu wypierania prywatnych inwestycji przez publiczne. Stąd też należy uniemożliwić kierowanie środków publicznych na wspieranie takich inwestycji, które w istniejącym otoczeniu może sfinansować w całości sektor prywatny. W punkcie trzecim znalazła się propozycja całkowitej likwidacji części regionalnej subwencji ogólnej, czyli transferów między województwami. Zgodnie z dotychczasowymi rozważaniami, ma ona wątpliwe uzasadnienie teoretyczne i empiryczne województwa to duże jednostki terytorialne, wewnątrz których istnieją także silne różnice w poziomie rozwoju. Jest to zatem mało efektywny sposób redystrybucji. Tabela 7. Przedstawia bezpośrednie, statyczne skutki reformy po pierwszym roku w postaci zmiany salda budżetowego poszczególnych podmiotów. Nie obejmuje ona pośrednich skutków, takich jak wzrost wpływów z podatków wywołany wzrostem inwestycji. Całościowy wpływ reformy na kształtowanie się zmiennych makroekonomicznych (PKB oraz salda budżetu centralnego i budżetów JST) zostanie przedstawiony w dalszej części tekstu. Tabela 7. Wpływ reformy na budżety jednostek SFP w pierwszym roku Skutki reformy w 2014 r. vs brak reformy. Budżet centralny JST beneficjenci Gminy i powiaty płatnicy Województwa płatnicy Zmiana salda budżetowego Pkt.1 (finansowanie -2,47 mld PLN 0 +1,81 mld PLN 0 obowiązków ustawowych) Pkt.2 (fundusz 0 +1,45 mld PLN -1,45 mld PLN 0 finansujący wkład własny) Pkt.3 (likwidacja części ,66 mld PLN regionalnej subwencji ogólnej) Razem -2,47 mld PLN +1,45 mld PLN +0,36 mld PLN +0,66 mld PLN Źródło: obliczenia własne na podstawie danych MF. Dane dla roku 2014 uzyskano powiększając przepływy z 2012 r. o inflację na poziomie celu NBP. Obliczenia nie uwzględniają wpływu reformy na agregaty makroekonomiczne. 439

440 Jakie będą skutki reformy? Skutki proponowanych zmian mogą zostać oszacowane przez istniejące modele, które są wykorzystywane do oceny skutków polityki spójności UE. W szczególności, efekty makroekonomiczne proponowanej reformy na poziomie regionów i całego kraju mogą być oszacowane przy pomocy modelu HERMIN. Wyróżnia on dwa podstawowe efekty wzrostu inwestycji: popytowy (krótkookresowy) oraz podażowy (długookresowy). Ze względu na swoją specyfikację, dostarcza on argumentów na rzecz finansowania ze źródeł zewnętrznych inwestycji w biedniejszych regionach. 223 Obok koncepcji keynesowskiego mnożnika wydatków inwestycyjnych, kluczowym założeniem tego modelu jest dodatnia elastyczność produktywności czynników produkcji w stosunku do zewnętrznych transferów, co implikuje brak lub niewielką skalę nieefektywności związanych z redystrybucją. Efektywność inwestycji finansowanych transferami międzyregionalnymi jest silnie uwarunkowana miejscowymi czynnikami, które wyznaczają zdolność absorpcji. Wymagane ukierunkowanie inwestycji na długi horyzont czasowy i podażowe efekty to kolejny czynnik, który utrudnia prognozowanie. Oznacza to, że należy podchodzić ostrożnie do istniejących w literaturze oszacowań wpływu polityki spójności na PKB. 224 Z tego względu, ocena skutków reformy na PKB oraz sektor finansów publicznych została przeprowadzona w oparciu o 4 różne scenariusze makroekonomiczne i instytucjonalne. Tabela 8. Wielkości makroekonomiczne w różnych wariantach scenariuszy Scenariusze makroekonomiczne Średni potencjalny wzrost realnego PKB Wartość skumulowanego mnożnika wydatków inwestycyjnych po 10 latach 1 3% 2,11 2 3% 1,15 3 2% 2,11 4 2% 1,15 Źródło: założenia przyjęte przez autora oraz za: Bradley, Morgenroth, Scenariusze 1 i 2 charakteryzują się wyższym tempem potencjalnego wzrostu PKB, które w odniesieniu do Polski można rozumieć jako utrzymanie lub poprawę konkurencyjności gospodarki w otoczeniu zewnętrznym 225. Ze względu na krótki horyzont prognozy, w przeprowadzonej symulacji zakłada się, że dynamika potencjalnego realnego PKB jest egzogeniczna. Innym, istotnym powodem, dla którego przyjęto takie założenie, jest niepewność dotycząca wartości długookresowego mnożnika (trwałej zmiany PKB w wyniku pierwotnego impulsu). W symulacji przyjęto zatem założenie, że w scenariuszu zerowym (bez reformy) wydatki i dochody publiczne JST oraz rządu rosną w tempie potencjalnego realnego PKB. 223 Model HERMIN zakłada, że elastyczności czynników produkcji względem transferów inwestycyjnych są wyższe w biednych regionach, przede wszystkim ze względu na mały zasób czynników (bezwzględną rzadkość). Jest to jednak założenie kwestionowane przez część badaczy (Rodriguez, Gorzelak i in.), którzy dowodzą, że transfery wywołują większe pozytywne efekty w bogatych regionach, a więc mogą prowadzić nawet do dywergencji. Na korzyść bogatszych regionów mają tu oddziaływać wewnętrzne czynniki, jak lepsza jakość instytucji, administracji i wyższy bezwzględny i względny zasób kapitału ludzkiego. 224 Ze względu na różnice strukturalne i instytucjonalne między krajami, inną strukturę programów inwestycyjnych, różną otwartość gospodarek itp. 225 W analizowanym modelu wielkość wzrostu potencjalnego PKB jest dana egzogenicznie. 440

441 Efekt inwestycji może być większy niż wartość nakładów. Wpływ inwestycji w ramach polityki spójności na PKB (wartość skumulowanego lub długookresowego mnożnika) jest funkcją otoczenia instytucjonalnego oraz przeznaczenia tych inwestycji. Sam mnożnik wydatków jest nieobserwowalnym parametrem (pojęciem - abstraktem), a jego szacunki w literaturze były dokonywane przy użyciu różnych modeli, w różnych gospodarkach (systemach instytucjonalnych) i przy różnych politykach. 226 Warto jednak zauważyć, że proponowane rozwiązania mogą korzystnie wpłynąć na wartość mnożnika poprzez ustanowienie kryteriów dla projektów finansowanych przez fundusz (Pkt. 2), istnienie kryteriów w ramach projektów UE, oraz ogólna poprawę efektywności wydatków JST dzięki nowym formułom dochodowym i wydatkowym (Pkt. 1 reformy). W scenariuszu 1 i 3, gdzie mnożnik wydatków jest wyższy, inwestycje publiczne tworzą silny, dodatni efekt podażowy, który wspiera wzrost gospodarczy w średnim i długim okresie. Dość dobrym przybliżeniem scenariusza 1 może być polityka reform oraz otocznie makroekonomiczne w Irlandii, z kolei scenariusza 4 polityka wspierania południowych regionów Włoch (Mezzogiorno) lub wschodnich landów w b. NRD. Kolejne istotne założenia dotyczą wielkości nakładów inwestycyjnych, jakie mogą zostać uruchomione dzięki reformie. Impuls w postaci zwiększonych wydatków inwestycyjnych ma 3 główne źródła: 1) Fundusz finansujący wkład własny JST oraz środki z UE (Pkt. 2 reformy); 2) Redukcja wpłat ze strony dotychczasowych płatników (Pkt. 2 reformy); 3) Likwidacja części regionalnej subwencji ogólnej (Pkt. 3 reformy). W 2012 roku wysokość części równoważącej subwencji ogólnej wyniosła 1,7 mld PLN. Proponowana reforma gdyby weszła w życie w 2012 roku zmniejszyłaby łączną sumę wpłat o 20%, tj. o niecałe 343 mln PLN. Można zatem przyjąć, że fundusz mający finansować wkład własny do inwestycji ze środków UE w regionach słabiej rozwiniętych zostałby zatem zasilony kwotą ok. 1,357 mld PLN. Przy założeniu, że wkład własny JST wyniesie 20%, całkowita wielkość nakładów inwestycyjnych rośnie do ok. 6,75 mld PLN. Jest to minimalna suma nakładów inwestycyjnych w pierwszym roku, ponieważ reforma zakłada równocześnie wzrost środków do dyspozycji dotychczasowych płatników transferów międzyregionalnych (w tym województw). Jeżeli płatnicy zdecydowaliby się połowę oszczędzonych dzięki reformie środków przeznaczyć na wkład własny, to wielkość nakładów inwestycyjnych urosłaby po pierwszym roku do 9,38 mld PLN. Jeżeli płatnicy przeznaczyliby te oszczędzone środki w całości na współfinansowanie inwestycji UE, to ich całkowita wielkość w pierwszym roku urosłaby do 12 mld PLN. 226 W modelu HERMIN efekt podażowy impulsu wydatków publicznych zależy bezpośrednio od przyjętych parametrów absorpcji i długookresowego wzrostu produktywności (Varga, in 't Veld, 2010). Inne oszacowania mnożnika wydatków publicznych dla gospodarki Polski i Irlandii, zob. O Farrell, 2012; Łaski, Osiatyński, Zięba

442 Tabela 9. Scenariusze wielkości nakładów inwestycyjnych Wielkość skumulowana w mld PLN, oszacowanie dla scenariusza makroekonomicznego (I rok) 2018 (V rok) 2023 (X rok) Fundusz + środki UE 6,75 35,84 56,85 Fundusz + środki UE + 50% JST płatnicy (w tym województwa) 9,38 49,77 78,96 Fundusz + środki UE + 100% JST płatnicy (w tym województwa) 12,00 63,71 101,07 Źródło: obliczenia własne. Reforma przyniesie największy relatywny efekt w scenariuszu makroekonomicznym 1 oraz 3. Efekt byłby mierzony jako przyrost procentowy PKB w stosunku do scenariusza 0 tj. braku reformy Warto podkreślić, że prognozowane wielkości są górną granicą, tzn. pokazują maksymalny, możliwy skutek wprowadzonej reformy 227. Stąd, jej sukces jest uzależniony przede wszystkim od właściwej alokacji środków na inwestycje, co z kolei wymaga sprawnego otoczenia instytucjonalnego i efektywnych rynków. W takich warunkach skumulowany mnożnik wydatków inwestycyjnych będzie wyższy. Zakończenie perspektywy finansowej UE w 2020 r. ceteris paribus zmniejszy zasób środków publicznych, które będą dostępne do finansowania inwestycji, co wyhamuje pozytywny wpływ na PKB. Wykres 3. Skutki reformy w % PKB, scenariusz nakładów inwestycyjnych II 9,00% 8,00% 7,00% 6,00% 5,00% 4,00% 3,00% 2,00% Scenariusz 1 Scenariusz 2 Scenariusz 3 Scenariusz 4 1,00% 0,00% Źródło: obliczenia własne na podstawie danych MF 227 W rzeczywistości nie wszystkie środki dostępne do finansowania inwestycji mogą zostać wykorzystane. Powodem mogą być np. opóźnienia związane z przygotowaniem inwestycji, protesty społeczne itp. 442

443 W długim okresie kluczowe jest jednak średnie potencjalne tempo wzrostu realnego PKB. W liczbach bezwzględnych, reforma przyniesie największe efekty w scenariuszu 1 i 2, ponieważ wyższy wzrost potencjalnego PKB pozwoli sfinansować wyższe nakłady inwestycyjne na poziomie JST. Wysoki względny efekt reformy w scenariuszu 3 to wynik większej relacji nakładów, pochodzących w 80% z UE w stosunku do wolniej rosnącej gospodarki. Wykres 4. Skutki reformy dla PKB, scenariusz nakładów inwestycyjnych II, w mld PLN 2300, , , , , , ,00 Scenariusz 1 Scenariusz 2 Scenariusz 3 Scenariusz 4 Brak reformy, wzrost PKB 2% Brak reformy, wzrost PKB 3% 1600, , Żródło: obliczenia własne na podstawie danych MF Średnia wielkość nakładów (pochodzących ze środków UE) na rozwój kapitału ludzkiego w latach jest szacowana w Polsce na ok. 0,2% PKB. Początkowy wpływ na poziom PKB jest negatywny, ale długookresowy jest jednoznacznie pozytywny i co istotne rosnący. W przypadku inwestycji w infrastrukturę, występuje silny wpływ w krótkim okresie, który następnie wygasa (Varga, in 't Veld, 2010). Dodatkowe, korzystne oddziaływanie na PKB, które nie zostało jednak uwzględnione w tym modelu, wiąże się z tzw. efektem aglomeracji. Wynika on z tego, że reforma zakłada wzrost dochodów do dyspozycji wśród JST-płatników o 20% w stosunku do kwoty płaconej dotychczas w ramach części równoważącej subwencji ogólnej. Beneficjentami tej zmiany będą powiaty oraz gminy o wysokich dochodach (w tym zwłaszcza duże miasta). Dzięki tzw. efektowi aglomeracji, można przyjąć hipotezę, że standardowy model HERMIN zaniża wpływ wydatków inwestycyjnych na PKB w wysokorozwiniętych regionach. Potwierdzają to m.in. prognozy rozwoju terytorialnego ESPON 2013, gdzie rozważa się 3 scenariusze: kontynuację bieżącej polityki, scenariusz ukierunkowany na spójność oraz scenariusz ukierunkowany na konkurencyjność. Projekcje ESPON 2013 wskazują, że w ostatnim scenariuszu prowadzącym do wzrostu koncentracji przestrzennej aktywności ekonomicznej PKB jest wyższy, niż w pozostałych scenariuszach. Inna prognoza wykonana na zlecenie KE także potwierdza 443

444 korzystny wpływ na PKB, jaki wywołałoby przesunięcia 30% środków z regionów peryferyjnych na rzecz stolic (LSE Enterprise, 2011). Korzyści aglomeracji przejawiają się m.in. w większej głębi rynku pracy. Według badań A. Ciccone (2002), w Europie elastyczność wydajności pracy w stosunku do gęstości zatrudnienia na danym obszarze wynosi 4,5%. Niemniej jednak, wyniki badań empirycznych wskazują na korzystny efekt aglomeracji przede wszystkim w mniej rozwiniętych państwach UE, w tym tzw. nowych państwach członkowskich (Styczyńska, Zaman, 2012). Istotną kwestią jest także wpływ proponowanych zmian na saldo budżetu centralnego. Punkt 1. reformy zakłada przejęcie przez budżet centralny finansowania wydatków uboższych JST, które wynikają z obowiązków ustawowych. Oznacza to w krótkim okresie pogorszenie salda budżetu państwa, który będzie musiał częściowo zrekompensować JST-beneficjentom utraconą część równoważącą subwencji ogólnej. W 2012 roku wpłacona przez JST część równoważąca i regionalna subwencji ogólnej wyniosła 2,4 mld PLN. 228 W związku z powyższym, bazowym scenariuszem dla tej części reformy powinno być pogorszenie salda budżetu centralnego o wartość 2,4 mld PLN, która będzie waloryzowana rocznie o inflację. 229 Po uwzględnieniu pozostałych punktów reformy okazuje się jednak, że sektor finansów publicznych bez JST zanotuje niewielką poprawę lub niewielkie pogorszenie salda, w zależności od zrealizowanego scenariusza makroekonomicznego. Rezultat zależy od skali wzrostu wpływów podatkowych, wyidukowanych przez inwestycje publiczne. Ewentualne pogorszenie salda będzie relatywnie niewielkie i do 2020 roku wyniesie 2 mld PLN (wielkość skumulowana). Skala pogorszenia salda po 2020 r. (kiedy wygasną napływy środków z UE) może zostać częściowo zamortyzowana np. poprzez zmniejszenie stopy wzrostu subwencji dla JST ze strony budżetu państwa. 228 Źródło: Ministerstwo Finansów. 229 W oszacowaniu skutków reformy przyjęto oczekiwaną długookresową inflację na poziomie celu NBP. 444

445 Wykres 5. Skumulowany wpływ reformy na saldo SFP bez JST, scenariusz nakładów inwestycyjnych II, w mld PLN 12,00 10,00 8,00 6,00 4,00 2,00 0,00-2,00-4,00-6,00-8,00-10, Scenariusz 1 Scenariusz 2 Scenariusz 3 Scenariusz 4 Źródło: Obliczenia własne. Charakterystyka scenariuszy w dalszej części tekstu. Zastosowanie formuły wydatkowej oraz dochodowej pozwoli poprawić efektywność transferów, a zatem osiągać te same cele redystrybucyjne przy niższych nakładach. 230 Pewnym problemem jest to, że efektywne stosowanie tych formuł wymaga uwzględnienia i aktualizacji wielu zmiennych geograficznych, demograficznych, społecznych itp. Na wprowadzeniu zmiany proponowanej w pkt. 3 zyskają tylko płatnicy. W związku z tym, że województwo mazowieckie było w 2012 roku jedynym płatnikiem netto części regionalnej subwencji ogólnej, będzie ono jedynym beneficjentem jej likwidacji. Gdyby reforma obowiązywała od 2012 roku, woj. mazowieckie zyskałoby ok. 660 mln PLN. Przy założeniu, że płatności na rzecz innych województw rosłyby w tempie potencjalnego PKB, do 2020 roku woj. mazowieckie zyskałoby łącznie od 7,2 mld PLN do 7,5 mld PLN. 230 Trudno jest jednak oszacować skalę możliwej poprawy efektywności wydatków publicznych. Jest ona uzależniona jest od wielu zmiennych instytucjonalnych, strukturalnych i politycznych. Wg. Misiąga i Tomalaka, Podejście oparte na dwóch obiektywnych formułach powinno zostać zastosowane w stosunku do całej subwencji ogólnej, a więc także części oświatowej. Obecnie stanowi ona jej przeważającą część, przez co subwencja ogólna nie spełnia dostatecznie roli instrumentu, który ma wyrównywać dochody. Wynika to z faktu, że algorytm podziału środków na szkoły podstawowe i ponadpodstawowe także nie uwzględnia lokalnych różnic w kosztach świadczenia usług edukacyjnych (Misiąg, Tomalak, 2010). 445

446 Wykres 6. Skumulowany wpływ likwidacji części regionalnej subwencji ogólnej na budżety województw-płatników, mld PLN Scenariusz 1 i 2 Scenariusz 3 i Źródło: opracowanie własne na podstawie danych MF Co ważne, ubytek transferów po stronie województw-beneficjentów zgodnie z założeniem reformy zostałby uzupełniony przez subwencję ogólną ze strony budżetu państwa na realizację celów ustawowych (Pkt. 1 reformy). Ponadto, dotychczasowi beneficjenci mieliby możliwość ubiegania się o środki z funduszu na wkład własny do inwestycji współfinansowanych przez UE (Pkt. 2 reformy). Wyniki tej symulacji pozwalają sformułować jeden, kluczowy wniosek. Środki na politykę spójności UE i jakiekolwiek inwestycyjne wydatki publiczne, poza krótkim okresem, nie są w stanie trwale przyspieszyć rozwoju gospodarczego bez reform instytucjonalnych oraz działań poprawiających konkurencyjność gospodarki. Co więcej, takie reformy pozwalają zwiększyć skuteczność inwestycji publicznych, dzięki czemu będą one generować efekty podażowe, które ujawnią się w podniesieniu potencjalnego wzrostu PKB. Oznacza to, że środki UE nie mogą być (i nie są) substytutem potrzebnych reform, natomiast dają szansę na sfinansowanie części z nich (np. poprawę efektywności sektora publicznego). Należy projektować rozwiązania tak, by zmniejszyć ryzyko negatywnych zachowań. W przypadku projektowania zmian w sferze polityki regionalnej (będącej częścią polityki rozwoju) kluczowe jest wypracowanie kompleksowych i spójnych rozwiązań, tak aby zminimalizować ryzyko zmian w regulacjach, które jest niezmiernie istotne przy podejmowaniu decyzji inwestycyjnych. W szczególności, nie powinny to być rozwiązania mające jedynie na celu maksymalizację absorpcji środków z UE czy zwiększenie inwestycji tylko poprzez poluzowanie limitów zadłużenia JST. Wynika to z faktu, że wydatki publiczne współfinansowane przez UE obok korzyści, niosą ze sobą także poważne potencjalne koszty i ryzyka. Są to m.in. wszelkie zniekształcenia rynków (cen 446

447 i płac), zjawisko poszukiwania renty, efekt wypierania prywatnych inwestycji przez publiczne, koszty związane z obsługą tych wydatków i możliwą ekspansją sektora publicznego, czy wreszcie ryzyko wzrostu korupcji. W opinii autora, brakuje wyczerpujących te problemy badań empirycznych, prób kwantyfikacji i syntezy, zarówno w polskiej, jak i zagranicznej literaturze. Z tego względu, ważnym elementem przyszłej reformy muszą być odpowiednie kryteria dotyczące finansowania projektów inwestycyjnych oraz wspierania uboższych JST. Studia przypadku: Irlandia i Włochy Przestrzenny wymiar gospodarek regionów i państw charakteryzuje się dużą stabilnością w wymiarze czasowym. Można jednak znaleźć przykłady terytoriów, które nadrabiają zaległości w rozwoju, oraz takie, które powiększają różnicę w stosunku do średniej na swoją korzyść. Gospodarcze centrum Europy od wielu wieków zajmuje podobny obszar, ciągnący się od południowo-wschodniej Anglii, przez Beneluks, wschodnią Francję, zachodnie Niemcy, Szwajcarię aż po północne Włochy. Obecnie te terytoria (z wyjątkiem m.in. Holandii) rozwijają się wolniej w stosunku do średniej regionów UE (następuje więc konwergencja w dół ). Na załączonej mapie można zaobserwować fakt, że rdzeń gospodarczy Europy otoczony jest przez terytoria, które rozwijają się szybciej od średniej UE (np. Katalonia, Irlandia), oraz takie, gdzie powiększa się luka rozwojowa (wschodnie Niemcy, północne Czechy, środkowe Włochy). To oznacza, że mimo korzyści w postaci sąsiedztwa rozwiniętych regionów, istnieją wewnętrzne, specyficzne czynniki, które decydują o zróżnicowanym tempie rozwoju. Jednym z tych czynników jest polityka gospodarcza, w tym polityka regionalna. Szczególnie interesujące w tym kontekście są przykłady sukcesów i niepowodzeń polityki gospodarczej w państwach lub regionach peryferyjnych, takich jak Irlandia i południowe Włochy (Mezzogiorno). Jednym z najbardziej znanych przykładów niepowodzenia polityki regionalnej bazującej na tzw. starym paradygmacie jest obszar południowych Włoch (Mezzogiorno). Fundamentem polityki wobec ubogich regionów były ogromne transfery z budżetu centralnego oraz w ramach systemu ubezpieczeń społecznych. Polityka transformismo trwała ponad pół wieku i doprowadziła do utrwalenia niekorzystnych, pofeudalnych struktur społecznych i ekonomicznych w południowych prowincjach kraju (Gąsior- Niemiec, 2003). Przerośnięte państwo opiekuńcze stało się narzędziem utrzymywania relatywnego spokoju społecznego, jednak ceną był ogromny rozrost nieefektywnej biurokracji, która wraz demotywującymi transferami skutecznie uniemożliwiła wykształcenie się zalążków społeczeństwa obywatelskiego i przedsiębiorczości. Interwencja państwa była źle zaprojektowana. Państwo dążyło do rozwoju przemysłu poprzez kierowanie do regionu inwestycji publicznych, przyznawanie dotacji na inwestycje oraz poprzez programy robót publicznych. Choć dzięki rządowym programom dokonał się pewien postęp w dziedzinie infrastruktury i edukacji, to jednak te zasoby nie były wykorzystywane ze względu na nieefektywne miejscowe rynki i administrację. Z kolei rozbudowa infrastruktury poprzez obniżenie kosztów transportu 447

448 doprowadziła do upadku wielu miejscowych firm, ponieważ ułatwiła ona ekspansję bardziej konkurencyjnych firm z północy Włoch. Co więcej, nieefektywność pomocy z zewnątrz była wzmacniana przez masową emigrację (Bank Światowy, 2009a). 231 Infrastruktura potrzebuje instytucji do rozwoju. Szybki rozwój północnych regionów Włoch po II wojnie światowej umożliwiał finansowanie transferów przez blisko 50 lat. Dopiero w latach 90. XX wieku, kiedy zaczęły ujawniać się strukturalne problemy włoskiej gospodarki (które doprowadziły do wyhamowania wzrostu gospodarczego i akumulacji długu publicznego powyżej 100% PKB), zaczęto odchodzić od tej polityki. Według włoskich badaczy, polityka transferów zewnętrznych zakończyła się fiaskiem, ponieważ główną przyczyną niedorozwoju południowych Włoch była niska jakość instytucji, niewielki kapitał ludzki i społeczny. Ciekawym i zarazem nieco paradoksalnym wnioskiem jest to, że mimo wszechobecnej biurokracji, barierą rozwoju mógł być niedobór pewnych dóbr publicznych, zwłaszcza odnoszących się do jakości rządzenia (governance) czyli stabilności prawa, braku arbitralności w decyzjach administracyjnych, efektywnego egzekwowania umów itp. (Gąsior-Niemiec, 2003). Region nie posiadał wewnętrznych zasobów ani mechanizmów koordynacji (rynków, administracji i tzw. trzeciego sektora), które potrafiłyby skutecznie zaabsorbować pomoc finansową. Polityka regionalna w tym wypadku była niemal tożsama z polityką socjalną, stąd jej pozytywne oddziaływanie ograniczyło się tylko do strony popytowej. Jednocześnie, na podstawie literatury można przyjąć hipotezę, że oddziaływanie na stronę podażową było negatywne (prowadziło do spadku wydajności czynników produkcji i ich podaży). Tabela 10. Wskaźniki makroekonomiczne w Mezzogiorno PKB per capita w Mezzogiorno jako % średniej dla Włoch Średnia stopa bezrobocia w Mezzogiorno w % Średnia stopa bezrobocia w centrum i na północy Włoch w % ,5 56,6 58,6 58,2 9,1 6,4 9,6 16,3 6,8 4,5 5,2 7,6 Źródło: Faini, Giannini, Galli, 1993 Interwencja publiczna bez stworzenia warunków do jej absorpcji może być nieefektywna. Przykład południowych Włoch pokazuje, że zewnętrzne transfery i interwencje nie są w stanie przezwyciężyć niedorozwoju, jeśli nie towarzyszy im polityka, która poprzez reformy instytucjonalne usprawni działanie rynków i sektora publicznego. Według ekspertów Banku Światowego, Mezzogiorno to 231 W latach 50. XX wieku blisko 2 mln pracowników wyemigrowało z południa Włoch. W latach 60. Wydatki na infrastrukturę i subsydia inwestycyjne były skoncentrowane w obszarach o najwyższym współczynniki emigracji. 448

449 modelowy przykład regionu, który ucierpiał z powodu polityki regionalnej opartej na dobrych intencjach (Bank Światowy, 2009a). Irlandia zainwestowała w Kapitał Społeczny. W Irlandii przejście ze starego paradygmatu polityki regionalnej do nowego następowało równolegle do reform z lat 80. XX wieku. Do 1990 r. Irlandia nie miała polityki regionalnej w ścisłym znaczeniu, lecz koncentrowała się na sektorowych interwencjach w ramach polityki przemysłowej (Olejniczak, 2001). Podstawowe cechy, pozwalające umieścić politykę regionalną Irlandii po 1990 r. jako spełniającą postulaty nowego paradygmatu to m.in.: inwestycje w infrastrukturę, kapitał ludzki oraz reformy otoczenia instytucjonalnego; długoterminowy charakter; zasięg obejmujący wszystkie regiony (w tym tzw. bieguny wzrostu), wielosektorowy (horyzontalny) zasięg interwencji; stymulowanie przepływów w przestrzeni; wzmacnianie kooperacji między władzami realizującymi politykę a sektorem prywatnym i pozarządowym. Inwestowano głównie w kapitał ludzki. Chociaż podstawowym celem była konkurencyjność i długookresowy wzrost gospodarczy, polityka regionalna w Irlandii nie pomijała też innego celu, jakim jest spójność terytorialna. Z tego względu rozbudowywano infrastrukturę i wspierano instytucje, które miały na celu pobudzenie przepływów od rozwiniętych regionów do opóźnionych. Jednak podstawowym czynnikiem mającym zwiększyć zarówno potencjał rozwoju, jak i spójność, były inwestycje w kapitał ludzki poprzez poprawę poziomu edukacji, programy praktyk oraz lifelong learning (Bank Światowy, 2009b). To odróżniało irlandzką politykę od np. hiszpańskiej, gdzie wydatki ze środków UE na infrastrukturę w relacji do wydatków na kapitał ludzki były znacznie wyższe (Farrell, 2004). Irlandia wprowadziła trafione reformy. Sukces irlandzkich reform rynkowych i polityki regionalnej jest dostrzegalny na tle innych państw, korzystających z porównywalnej pomocy ze strony UE. W 1977 r. PKB per capita w Irlandii kształtował się na podobnym poziomie, co w Grecji i Hiszpanii (ok. 9 tys. USD). W 2002 r. PKB per capita w Irlandii wyniósł 27,5 tys. USD, podczas gdy w Grecji i Hiszpanii niemal 2 razy mniej 15 tys. USD. W relacji do średniego PKB na osobę w UE, w analizowanym okresie PKB na osobę w Irlandii zwiększył się z 77% do 116%. 232 Szereg czynników przyczynił się do sukcesu. Według części badań, sukces irlandzkiej polityki regionalnej był w dużym stopniu pochodną zdrowych fundamentów makroekonomicznych i reform instytucjonalnych. Czynnikami sprzyjającymi konwergencji była konserwatywna polityka fiskalna i monetarna, obniżki podatków, reformy rynku pracy oraz napływ bezpośrednich inwestycji zagranicznych (Barry, 2003). W rezultacie, udało się ograniczyć wysoką inflację i dług publiczny. Dodatkowym czynnikiem wzrostu była otwartość gospodarki irlandzkiej, zwłaszcza dzięki utworzeniu Wspólnego 232 Wzrostowi PKB per capita towarzyszyło pogłębienie się koncentracji aktywności ekonomicznej, czyli różnic między regionami. Według Banku Światowego, optymalną strategią dla krajów uboższych jest konwergencja według irlandzkiego modelu, która umożliwia w następnych okresach prowadzenie polityki zmierzającej do zrównoważonego regionalnie wzrostu. Zob. Bank Światowy, 2009a, s

450 Rynku UE. Dobre otoczenie makroekonomiczne i instytucjonalne zwiększyło pozytywny efekt transferów z UE (Czerwińska, 2005). 233 Realizacji reform i prowadzeniu polityki regionalnej ukierunkowanej na konkurencyjność sprzyjał konsensus społeczny. Rząd, partie opozycyjne oraz przedstawiciele pracodawców i pracowników zawierali trzyletnie umowy (Olejniczak, 2001). Wraz z wysoką partycypacją sektora prywatnego w konsultacjach społecznych i monitorowaniu projektów UE, sprzyjało to legitymizacji prowadzonej polityki i zwiększało stabilność ekonomiczną i polityczną. Innym przejawem oparcia irlandzkiej polityki regionalnej o nowy paradygmat było przyjęcie celu w postaci minimalizacji negatywnych efektów interwencji publicznych. Przede wszystkim, władze publiczne przestrzegały zasady subsydiarności, tzn. przed uruchomieniem jakiejkolwiek interwencji sprawdzano, czy nie jest możliwe osiągnięcie tych samych celów w inny sposób. W warunkach małej, otwartej gospodarki, zniekształcenia w ważnym sektorze przemysłu lub usług w wyniku interwencji mogą spowodować pogorszenie konkurencyjności całej gospodarki np. poprzez rosnącą presję płacową. Ponadto, zbyt duże wydatki publiczne mogą powodować zjawisko wypierania prywatnych inwestycji. Mająć na uwadze powyższe względy, irlandzkie władze rozszerzyły zakres ewaluacji projektów UE, ponad to, co było wtedy wymagane przez instytucje unijne. Czynnikiem świadczącym o wysokiej sprawności sektora publicznego w Irlandii był także fakt, że uruchomienie funduszy spójności nie spowodowało wzrostu zatrudnienia w administracji. Wszystkie zadania związane z obsługą projektów współfinansowanych przez UE były realizowane przez istniejące dotychczas struktury (Olejniczak, 2001). 233 Oszacowany mnożnik wydatków wyniósł dla Grecji 0,67, natomiast dla Irlandii 1,44. W efekcie, ten sam impuls w postaci inwestycji publicznych generował wyższy przyrost PKB w Irlandii. 450

451 Bibliografia: 1. Barry Frank, Economic Integration and Convergence Processes in the EU Cohesion 2. Countries. Journal of Common Market Studies, 41(5), 2003, s Blöchliger Hansjörg, Vammalle Camila, Reforming Fiscal Federalism and Local Government: Beyond the Zero-Sum Game, OECD Fiscal Federalism Studies, 2012, s Bradley John, Studium możliwości zastosowania instrumentów rozwoju regionalnego Irlandii, 5. Bradley John, Morgenroth Edgar, A Study of Macroeconomic Impact of the Reform of EU Cohesion Policy, The Economic and Social Research Institute, Dublin, 2004, s Canova Fabio, Boldrin Michele, Inequality and convergence in Europe s regions: reconsidering European regional policies, Economic Policy vol. 16, 2001, s Charbit Claire, Explaining the Sub-National Tax-Grants Balance In OECD countries, OECD 2010b, s Checherita Cristina, Nickel Christiane, Rother Philipp, The Role of fiscal transfers for regional economic convergence in Europe, Working Paper Series no 1029, ECB, 2009, s Ciccone Antonio, Agglomerations effects in Europe, European Economic Review, 2002, s Czerwińska Karolina, Innowacyjne wykorzystanie Europejskiego Funduszu Społecznego: przypadek irlandzki. Wnioski dla Polski, Studia Regionalne i Lokalne, Nr 2(20), 2005, s Dafflon Bernard, Local Fiscal Equalization: a New Proposal and an Experiment, FSES Working Papers 418, Faculty of Economics and Social Sciences, University of Freiburg, 2010, s Dworakowska Małgorzata, Dochody uzupełniające w budżetach gmin w świetle aktywnego poszukiwania renty, Kwartalnik Kolegium Ekonomiczno-Społecznego SGH "Studia i Prace", nr 4 (12), 2012, s Ederveen Sjef, de Groot Henri L.F., Nahuis Richard, Fertile Soil for Structural Funds? A Panel Data Analysis of the Conditional Effectiveness of European Cohesion Policy, Kyklos, Wiley Blackwell, vol. 59(1), 2006, s Europa Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu; Komisja Europejska, Faini Riccardo, Galli Giampaolo, Giannini Curzio, Finance and development: the case of Southern Italy, Cambridge University Press, 1993, s Farrell Mary, Regional Integration and Cohesion--Lessons from Spain and Ireland in the EU. Journal of Asian Economics, 14(6), 2004, s Gąsior-Niemiec Anna, Mezzogiorno: próba reinterpretacji, Studia Regionalne i Lokalne, nr 1(11), 2003, s

452 18. Gorzelak Grzegorz, Reformy polityki spójności (od siewcy do ogrodnika), Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 26 czerwca 2007, s Karbownik Barbara, Kula Grzegorz, Efektywność sektora publicznego na poziomie samorządu lokalnego, Materiały i studia, Zeszyt nr 242, NBP, 2009, s Kim Junghun, The Future of Regional Policy: Challenges and Tools, Korea Institute of Public Finance, 2008, s Kosek-Wojnar Maria, Problem samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego, Zeszyty Naukowe nr.2 WSE w Bochni, 2004, s Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego : regiony, miasta, obszary wiejskie, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, 2010, s Łaski Kazimierz, Osiatyński Jerzy, Zięba Jolanta, Mnożnik wydatków państwowych i szacunki jego wielkości dla Polski, Materiały i Studia, Zeszyt nr. 246, NBP, 2010, s Misiąg Wojciech, Tomalak Marcin, Analiza algorytmów podziału środków publicznych z punktu widzenia polityki regionalnej, Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową, 2010, s Olejniczak Karol, Wykorzystanie funduszy strukturalnych w Republice Irlandii, Studia Regionalne i Lokalne, Nr 2-3(6), 2001, s O Farrell Rory, An Examination of the Effects of an Investment Stimulus, Nevin Economic Research Institute, Working Paper No 4, 2012, s Pelkmans Jacques, Casey Jean-Pierre, Can Europe Deliver Growth? The Sapir Report and Beyond, CEPS Policy Briefs, no. 45, 2004, s Pierwszy raport syntetyczny Programu ESPON, The ESPON 2013 Programme, Polska Wyzwania rozwojowe, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, 2009, s Poniatowicz Marzanna, O tym jak kryzys finansowy podważył ideę redystrybucji poziomej dochodów w sektorze samorządowym, PTE, Zeszyty Naukowe nr 10, 2011, s Regional Development Policies in OECD Countries, OECD, 2010a, s Reshaping Economic Geography. World Development Report 2009, Bank Światowy, 2009a, s. 184, Rodríguez-Pose Andrés, Fratesi Ugo, Between development and social policies: the impact of European Structural Funds in Objective 1 Regions, Regional Studies, Taylor & Francis Journals, vol. 38(1), 2004, s Sakowicz Marcin (red.), Analiza skuteczności wybranych polityk publicznych, Krajowa Szkoła Administracji Publicznej 2011, s Shankar Raja, Shah Anwar, Lessons from European Union Policies for Regional Development, Bank Światowy, 2009b, s Stiglitz Joseph, Ekonomia sektora publicznego, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2004, s

453 37. Study on the Impact of the Single Market on Cohesion: Implications for Cohesion Policy, Growth and Competitiveness, Annex to Final Report, LSE Enterprise, Vienna University of Economics and Business, University of Helsinki and Centre for Social and Economic Research (CASE), 2011, s Styczyńska Izabela, Zaman Constantin, Agglomeration in Europe in the context of Socio- Ecological Transition, NEUJOBS Working Paper D.8.8., 2012, s Sytuacja finansowa jednostek samorządu terytorialnego w latach i za 3 kwartały 2012 roku, Ministerstwo Finansów, 2012, s Varga Janos, in 't Veld Jan, The Potential Impact of EU Cohesion Policy Spending in the Programming Period: A Model-Based Analysis, Economic Papers 422, Komisja Europejska, 2010, s Wiącek Marcin, Opinia dotycząca konstytucyjności niektórych przepisów ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, w zakresie dotyczącym obowiązku gmin dokonania wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część równoważącą subwencji ogólnej dla gmin, ze szczególnym uwzględnieniem miasta stołecznego Warszawy, Wójcik Piotr, Are Polish Regions Converging? Simple spatial approach, WNE UW, Konferencja wydziałowa WNE września 2008, s Artykuły prasowe: 1. Puls Biznesu, Internet i Bazy danych: 1. Kacperski Krzysztof, Dane z Mazowieckiego Biura Planowania Regionalnego, Postanowienie sygnalizacyjne Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2013 r., 3. Wyrok Trybunału Kontytucyjnego z dnia 4 marca 2014, 453

454 454

455 Spotlight: Polska widziana z Londynu Ekspert: Dr Tomasz Kubik 455

456 Po 25 latach od rozpoczęcia transformacji, Polska jest w zupełnie innym miejscu niż kiedy zaczynała. Największa gospodarka Europy Środkowej i Wschodniej, o najbardziej obiecujących prognozach ekonomicznych w krótkim i średnim terminie (jak na poniższym wykresie). Ograniczony wpływ na Polskę kryzysu na Ukrainie w 2014r. utwierdził pozycję Polski jako stabilnej przystani dla kapitału. Widziana z Londynu, okiem zagranicznego inwestora, po raz drugi od niemal 500 lat Polska zasłużyła na przydomek serenissima oaza spokoju, najjaśniejszy punkt na mapie Europy Środkowej. Nominalny PKB (2013), mld USD Prognoza CAGR realnego PKB ( E), % Polska 506 Rumunia 3,7% Czechy 196 Polska 2,9% Rumunia 179 Słowacja 2,8% Węgry 124 Węgry 2,1% Słowacja 95 Czechy 1,9% Chorw 59 Chorwacja 1,1% Słowenia 44 Słowenia 0,5% Źródło: Euromonitor Przed Polską rysuje się wiele szans na przyciągnięcie kapitału zagranicznego. Są dobrze widoczne w poszczególnych obszarach będących osią zainteresowania dla projektu Młodzi Reformują Polskę. Sektor finansowy Polski sektor bankowy jest największy spośród krajów Europy Środkowej. Ponadto, posiada znaczące perspektywy rozwoju pod względem wskaźnika wartość kredytów / PKB, Polska plasuje się za krajami Europy Zachodniej ale również za niektórymi spośród gospodarek nasazego regionu (m.in. Czechy, Słowacja, Słowenia). Ogromną szansą stojącą przed polskim sektorem finansowym jest dalszy organiczny wzrost, biorąc pod uwagę niższy poziom nasycenia rynku. Taki stan rzeczy może zachęcać nowych graczy z zagranicy, nieobecnych dotąd w Polsce, do poszukiwania możliwości wejścia na ten nowy, perspektywiczny rynek. Kolejną szansą jest innowacyjność. Paradoksalnie, u źródeł innowacyjności leży cecha polskiego systemu bankowego która przez wiele lat była jego słabą stroną: niski poziom rozwoju infrastruktury IT. Przez lata, spowalniało to rozwój polskiej bamkowości. Obecnie zaś, w sytuacji posiadania przez banki wystarczających środków na inwestycje, pozwala to sięgać po najnowsze technologie bez oglądania sdię na kompatybilność z systemami mającymi swoje korzenie w dalekiej przeszłości. Szczególnie dobrze widać to w przypadku banków startujących od samego początku. W 2011r., Alior Bank zdobył uznanie klientów dzięki integracji z usługami internetowymi (m.in. Facebook), a w 2013r. ogłosił przedsięwzięcie pionierskie na skalę globalną joint venture z operatorem 456

457 telekomunikacyjnym, T-Mobile. Liczne banki wprowadzają obecnie wirtualne oddziały (m.in. Getin Noble, Bank BPH). Takie rozwiązania możliwe są dzięki minimalnej ilości historycznej infrastruktury, z którą należałoby zapewnić kompatybilność (w przeciwieństwie do krajów Europy Zachodniej, gdzie systemy bankowe bazują często na technologiach z lat 80 oraz 90). Możliwość stosowania innowacyjnych rozwiązań może przyciągać inwestorów, którzy poszukują rynków oferujących ponadprzeciętną swobodę działania. Nominalny PKB (2013), mld USD Kredyty/PKB 100% 90% 80% Bułgaria Słowenia 70% 60% Bośnia i H. Chorwacja Polska Czechy 50% Serbia Węgry Słowacja 40% 30% Albania Rumunia 20% PKB na mieszkańca (euro) Źródło: Raiffeisen Bank International (2013), Euromonitor Wreszcie, dalsza konsolidacja polskiego rynku finansowego umożliwi budowanie coraz większych grup kapitałowych. Proces ten już postępuje, o czym świadczą takie transakcje jak przejęcie aktywów Nordea w Polsce przez PKO BP (2013) oraz przejęcie BGŻ przez BNP Paribas (2013). Ponadto, wraz z nasyceniem polskiego rynku bankowego które w przyszłości nadejdzie, zwiększy się motywacja dla obecnych na nim graczy do poszukiwania synergii w nowych segmentach jak asset management lub technologie finansowe (fintech). 457

458 Edukacja Polski system edukacyjny zdominowany jest przez finansowanie publiczne. Według GUS, 321 spośród 453 placówek to uczelnie niepubliczne, ale kształci się na nich zaledwie 27% studentów (460 tys. spośród tys.). Mogłoby się wydawać, że taka sytuacja sprzyja prywatnym inwestycjom w dziedzinie edukacji. Jednakże, obecne trendy demograficzne na rynku wewnętrznym są niekorzystne w wiek szkolny wchodzi obecnie pokolenie niżu demograficznego. Potencjalnie, szansę mogłaby stanowić reorientacja oferty polskich uczelni na studentów z Europy Środkowej oraz krajów WNP. Polska ma optymalny stosunek jakości nauczania do kosztów utrzymania, co mogłoby stanowić zachętę dla obywateli z tych regionów. Wyzwaniem pozostaje kwestia finansowania studiów. Trudno oczekiwać aby poszczególne państwa sponsorowały swoim obywatelom studia w Polsce. Z pomocą może przyjść Unia Europejska. Z jednej strony, napięta obecnie sytuacja na Ukranie nie sprzyja obecnie udostępnieniu unijnego finansowania dla studentów z Rosji oraz krajów WNP. Z drugiej strony, można spojrzeć na to jako inwestycję w przyszłość poprawę relacji dyplomatycznych czasem najlepiej zacząć na bardzo podstawowym poziomie, jakim jest pokazanie młodzieży i przyszłym liderom pozytywnej strony Unii Europejskiej. W przypadku realizacji tego scenariusza, szansa dla inwestroów prywatnych leży w przygotowaniu polskich kampusów na przyjęcie studentów z zagranicy. W grę może wchodzić rozwój infrastruktury uczelnianej, a także zaplecze językowe (lekcje języka polskiego). Należy jednak pamiętać, że okazje inwestycyjne w tym zakresie mogą mieć raczej granularny charakter (mocno rozdrobnione, związane z poszczególnymi uczelniami raczej niż ogólnopolskie). Również, ze względu na zaangażowanie środków publicznych, oczekiwane stopy zwrotu pozostają pods znakiem zapytania. W ostateczności, mogłoby się okazać że masowe przyjęcie na polskie uczelnie studentów ze Wschodu byłoby dużym sukcesem polskiej dyplomacji chociaż niekoniecznie sukcesem inwestorów. Infrastruktura Sektor infrastruktury podzielony jest na szereg segmentów energetyka, transport, telekomunikacja, usługi publiczne. Każdy z segmentów posiada własną specyfikę, oraz, niejednokrotnie, własne wyzwania. Tym, co łączy niemal wszystkie segmenty, była struktura finansowania inwestycji: w większości wypadków były to środki własne oraz krótkoterminowe kredyty bankowe, przy minimalnym wykorzystaniu obligacji długoterminowych. Jedyny znaczący wyjątek stanowią obligacje autostradowe, emitowane na rzecz Krajowego Funduszu Drogowego przez Bank Gospodarstwa Krajowego (łącznie 25 mld PLN w latach ). Jednakże, obejmowane były one głównie przez OFE, i wraz z obecną reformą, znaczna ich część może powrócić do Skarbu Państwa. 458

459 Szansą dla polskiej infrastruktury, a także dla inwestorów zagranicznych, jest większe wykorzystanie międzynarodowych rynków kapitałowych poprzez emisję długoterminowych obligacji dedykowanych konkretnym projektom inferastrukturalnym. Dzięki temu, możliwe będzie wydłużenie zapadalności finansowania, a także przynajmniej częściowo zmniejszenie jego kosztu (dzięki rekordowo niskim obecnie poziomom spread ów kredytowych). Warto zauważyć, że polskie firmy coraz częściej korzystają z emisji długu jako źródła finansowania programó inwestycyjnych. Według Fitch, wartość emisji obligacji nieskarbowych rosła corocznie między , osiągając prawie 24 mld PLN w Taki stan rzeczy pozwala mieć nadzieję, że emisje długu zaczną być częściej wykorzystywane w przypadku znaczących inwestycji infrastrukturalnych. Emisje długu korporacyjnego w Polsce (mld PLN) ,5 23, , , Źródło: Fitch Energetyka W polskim sektorze energetycznym, główne wyzwanie stanowi obecnie konieczność spełnienia celów unijnej polityki klimatycznej do roku Pochodną tego jest potrzeba odnowienia bazy aktywów, które zastąpione powinny zostać technologiami zmodernizowanymi, lub zmianą źródła energii (m.in. na odnawialne). Równolegle, rozwijany jest projekt budowy elektrowni atomoswej w Polsce, którego koordynatorem zostało PGE. Koszt tego projektu oceniany jest na mld PLN. Harmonogram realizacji jest niepewny, jako że konsorcjum mające go realizować nie zostało jeszcze sformowane. Jeśli popyt wewnętrzny na energię elektryczną powróci na ścieżkę wzrostu (co jest prawdopodobne w przypadku utrzymywania się wzrostu gospodarczego), konieczne może być poszukiwanie alternatywnych źródeł energii. Takim źródłem, dotąd słabo wykorzystywanym przez Polskę, są farmy wiatrowe typu off-shore (czyli położone na morzu). Jak dotąd wydano tylko trzy licencję na ich budowę. 459

460 Potencjał wydaje się wyraźny: analizy South Baltic Offsshore sugerują potencjał dla morskich farm wiatrowych w polskiej wyłącznej strefie ekonomicznej na 7,5 GW (wartość uwzględnia obszary chronione w programie Natura 2000, bez który potencjał wynosi 20 GW). Tymczasem, Krajowy Plan Działania na rzecz Odnawialnych Źródeł Energii datowany na 2010 r. szacuje rozwinięcie morskich farm wiatrowych do poziomie zaledwie 500 MW w 2020r. Lepsze wykorzystanie farm wiatrowych offshore polepszyłoby bilans energetyczny Polski. Otoczenie geograficzne i ekonomiczne farm wiatrowych nad Bałtykiem w Polsce jest wyjątkowo korzystne: połączenie dobrych warunków wiatrowych nad Bałtykiem oraz rosnącego popytu na energię elektryczną. Stanowi to wyjątkową okazję dla inwestorów zagranicznych dzięki relatywnie dużej szansie na powodzenie poszczególnych projektów. Znacząco ułatwi to pozyskanie finansowania z zagranicy na farmy wiatrowe offshore, jeśli znajdą się podmioty chcące wykorzystać ten potencjał. Instytucje W ciągu 25 lat od początku transformacji, szczególne uznanie ze strony inwestów budził poziom rozwoju polskego systemu politycznego. Co prawda kolejne afery odbijały się w kraju szerokim echem, ale sukcesja elit rządzących następowała pokojowo, co pozytywnie wyróżnia Polskę na tle krajów regionu (m.in. Ukraina, Węgry, Rumunia, Bułgaria). Poziomowi rozwoju polskiego systemu politycznego towarzyszy stabilność instytucji centralnych. Rząd i administracja samorządowa, Bank Centralny, KNF oraz inne podmioty przetrwały w niezmienionym formie od 1995 roku, kiedy uchwalono obowiązującą w Polsce konstytucję (Maćkowiak, 2011A). Inwestorzy zagraniczni cenią taką stabilność i przewidywalność. Czasem potrzeba historycznego impulsu aby rozpocząć debatę nad kształtem instytucji publicznych. Dla nadzoru finansowego, takim impulsem stał się kryzys finansowy (Maćkowiak, 2011A, 2011B). W 2015 minie 20 lat od uchwalenia konstytucji w Polsce. Być może będzie to dobry moment aby rozpocząć debatę o efektywności działania instytucji centralnych obecnie, oraz w przyszłości? Jakkolwiek jedbak debata będzie przebiegać warto aby zmierzała do zachowania tego, co w Polsce szczególnie cenią inwestorzy międzynarodowi: stabilność i względna przewidywalność (Kiedrowska, 2003). Kolejną szansą jest przejęcie w obecnych instytucjach sterów przez nowe pokolenie liderów. Są to młodzi ludzie wykształceni w Polsce po przemianach demokratycznych. Często posiadają również również doświadczenie zagraniczne: stypendia i studia, a także praca bankach, firmach doradczych oraz instytucjach europejskich. Nawet w ramach obecnego kształtu instytucji, mogą oni być w stanie wnieść w ich życie nowe pomysły. Ten nowy impuls jest zdecydowaną szansą dla Polski, oraz inwestorów zagranicznych, których partnerami staną się ludzie jeszcze lepiej rozumiejący specyfikę międzynarodowych rynków finansowych. 460

461 Innowacje W XXI wieku przyjęło się, aby innowacje utożsamiać z sektorem TMT. W tym zakresie, Polska ma ograniczone sukcesy na arenie globalnej. Na krajowym rynku technologicznym serwisy rodzime ścierają się z zagranicznymi (np. Nasza Klasa vs. Facebook), ale przypadki polskich sukcesów na arenie globalnej są ograniczone. Jednocześnie, definicję innowacji warto poszerzyć, aby obejmowała również inne obszary m.in. inżynierię, przemysł chemiczny. Innwacje mogą polegać zarówno na wprowadzaniu nowych produktów, jak też stosowaniu rozwiązań, które obniżają koszt istniejących wyrobów. Okazuje się wówczas, że polskie firmy udanie konkurują na arenie międzynarodowej, właśnie dzięki swojej innowacyjności. Przykłady stanowią między innymi: Grupa Azoty kapitalizacja 8 mld PLN, udanie konkuruje w zakresie nawozów chemicznych Synthos kapitalizacja 5 mld PLN, wprowadził swoje kauczuki na rynki całego świata, m.in. USA PESA producent wagonów szynowych, w 2014r. odebrał nagrodę Financial Times jako Najbardziej Innowacyjna Spółka Roku (wyprzedzając m.in. Twittera oraz innych gigantów sektora technologicznego) Nowy Styl spółka prywatna, przychody 1 mld PLN, produkuje meble biurowe dla odbiorców z całej Europy i udanie konkuruje z chińskimi firmami, które prowadzą w innych częściach świata Apator kapitalizacja 1 mld PLN, dostawca inteligentnych liczników do prądu, którego już ponad 50% przychodów pochodzi z zagranicy Innowacyjność jest przede wszystkim szansą dla polskich firm, które odnoszą sukcesy na arenie międzynarodowej. Zagraniczni inwestorzy mogą stać się ich współwłaścicielami lub kontrahentami, aby w ten sposób korzystać z produktów o atrakcyjnym stosunku jakości do ceny. Rynek Pracy Immanentną cechą polskiej gospodarki jest bezrobocie, utrzymujące się na podwyższonym poziomie nawet w porównaniu do innych krajów regionu: 9.7%, podczas gdy niższe poziomy notują zarówno Czechy (6.7%) oraz Węgry (8.3%) wg danych Euromonitor na koniec 2013r. Wykorzystanie tego potencjału (nadwyżka bezrobotnych ponad średnią w porównywalnych gospodarkach) jest główną szansą dla Polski. Z punktu widzenia inwestorów zagranicznych, nadwyżka ta stanowi rezerwuar pracowników, z którego można skorzystać planując nowe przedsięwzięcia lub zwiększając produktywność istniejących zakładów. Ponadto, zwiększenie zatrudnienia pociągnęłoby za sobą dodatkową wartość dodaną w gospodarce, przekładającą się na wzrost popytu wewnętrznego. 461

462 Barierę w skorzystaniu z tego potencjału stanowi strukturalny charakter polskiego bezrobocia brak kwalifikacji utrudnia bezrobotnym podejmowanie nowego zajęcia. Z punktu widzenia inwestora zagranicznego, szczególnie ciekawe może być przyjrzenie się bliżej danym statystycznym dotyczącym polskiego bezrobocia, aby zidentyfikować jego charakterystyki oraz miejsca występowania. Może okazać się, że w tych lokalizacjach da się uruchomić nowe przedsięwzięcia bazującej na lokalnie występującej sile roboczej. Oczywiście, nadrzędnym wymogiem radzenia sobie z bezrobociem powinno być wykorzystanie w praktyce maksymy Miltona Friedmana: Jeśli płacicie ludziom za to, że nie pracują, a każecie im płacić podatki gdy pracują, nie dziwcie się, że macie bezrobocie. Praca powinna się faktycznie opłacać, a bezrobocie powinno motywować do znalezienia satysfakcjonującego zajęcia. Polityka Regionalna Wpływ ostatnich 300 lat historii na życie gospodarcze kraju widać do dziś, pod postacią rozwarstwienia regionalnego. Rozwój infrastruktury wyraźnie różni się między terenami dawnych zaborów pruskiego i austriackiego oraz rosyjskiego. Istniejąca infrastruktura kształtowała dalszy rozwój gospodarczy regionów, skutkując występującymi dziś różnicami. W efekcie, Polska Wschodnia do dziś przejawia niższy poziom rozwoju infrastruktury niż zachodnia część kraju. Jednocześnie, widoczne są pozytywne trendy w zakresie finansowania rozwoju infrastruktury, które mogą odwrócić te historyczne zaszłości. Program Operacyjny Rozwoju Polski Wschodniej finansowany przez Unię Europejską operował budżetem 2,8 mld euro w latach Planowane jest kontynuowanie go w latach Podobnie jak w przypadku polskiego bezrobocia, paradoksalnie taka sytuacja stanowi szansę dla inwestorów zagranicznych, którzy mogą rozpoczynać nowe przedsięwzięcia w obszarach o niższych kosztach pracy. Również, w przypadku zrealizowania planowanych inwestycji, wybrane regiony Polski będą cieszyć świeżo zbudowaną, nową infrastrukturą, co sprzyja lokowaniu tam nowych przedsiębiorstw. Jest to swego rodzaju wyścig z czasem pytanie pozostaje, co wydarzy się szybciej: poprawa infrastruktury, czy wyludnienie regionu, wraz z migracją ludzności (zwłaszcza młodzieży) do wiekszych miast? W interesie regionów Polski Wschodniej jest, aby finansowane z programów rozwojowych autostrady oraz światłowody nie pojawiły się zbyt późno. Polityka Fiskalna Od ponad 20 lat, Polska jest stabilnym uczestnikiem międzynarodowego rynku długu. Przez ten czas, zdobyła zaufanie inwestorów, regulując swoje zobowiązania podczas kolejnych kryzysów zadłużeniowych w Azji (1997), Rosji (1998), oraz w krajach PIGS (2010). Jednocześnie, wyzwaniem jest utrzymujący się 462

463 deficyt budżetowy, na poziomie 4,4% PKB w 2013r., skutkujący sukcesywnym wzrostem długu publicznego. Deficyt ten ma charakter strukturalny występuje nierównowaga pomiędzy potrzebami państwa (windowanymi między innymi przez wydatki inwestycyjne), a możliwościami pozyskania środków (Owsiak, 2005; Osiatyński, 2006). Szansą na relatywne zmniejszenie kosztów zadłużenia w krtószym terminie (dopóki dług publiczny nie zostanie opanowany) jest wykorzystanie szerokiego rynku kapitałowego: dotarcie do nowych segmentów inwestorów, nie inwestujących jeszcze znacząco w polski dług, pozwoli przeprowadzić nowe emisje po atrakcyjnym koszcie. W tym celu, warto sięgnąć do nowych segmentów inwestorów, mających apetyt na polskie obligacje w swojej rodzimej walucie. Rząd polski emituje już obligacje w euro, dolarze amerykańskim oraz jenie. Do rozważenia są emisje w walutach które dotychczas nie były wykorzystywane, odpowiadających nowym segmentom inwestorów z takich regionów jak Skandynawia, Bliski Wschód, Australia oraz Ameryka Południowa (zwłaszcza Brazylia). Rozwiązanie to może wymagać zastosowania instrumentów zabezpieczjących, ale nawet po ich uwzględnieniu, koszt zadłużenia powinien być atrakcyjny w przypadku wysokiego popytu na debiutanckie emisje. Wykorzystanie nowych segmentów inwestorów na potrzeby emisji długu jest tym istotniejsze, że możliwości zasilania przychodów budżetowych przy pomocy prywatyzacji powoli się wyczerpują (większość dużych spółek na których łatwiej było znaleźć inwestora została już sprzedana). Podatki Polski system podatkowy od 25 lat skutecznie opiera się reformom mającym na celu jego uproszczenie. Obecnie, w opinii inwestorów zagranicznych, stanowi jeden z bardziej skomplikowanych systemów podatkowych (zwłaszcza w zakresie VAT). Niewielką poprawę stanowiło uchwalenie liniowego podatku CIT od przedsiębiorców (obecnie 19%). Na przestrzeni ostatnich 25 lat, główną osią dyskusji na temat systemu podatkowego w Polsce było progresywny vs. liniowy. Tymczasem, takie sformułowanie problemu utrudnia znalezienie rozwiązania. Oczekiwaniem inwestorów zagranicznych (a także większości obywateli) jest aby system podatkowy był prosty i przewidywalny, a stawki podatków niskie. W tym sensie, progresywny podatek z dwiema stawkami 5% oraz 10% będzie preferowany wobec liniowego 40%. Według porównań rynkowych (dane OECD), stawki CIT w Polsce są obecnie na poziomie krajów z regionu będących najbliższymi konkurentami w pozyskiwaniu inwestycji zagranicznych zatem, pod względem wysokości CIT Polska nie jest konkurencyjna. 463

464 Stawka CIT (2013) Źródło: OECD Kraj Uśredniona stawka CIT Irlandia 12.5% Słowenia 17.0% Czechy 19.0% Węgry 19.0% Polska 19.0% Estonia 21.0% Słowacja 23.0% Finlandia 24.5% Grecja 26.0% Niemcy 30.2% Jak widać, konkurując z innymi krajami o inwestycje zagraniczne, Polska oferuje podobny poziom obciążeń podatkowych. Można zatem wskazać dwie metody bardziej zdecydowanego przyciągnięcia inwestorów zagranicznych: Obniżenie stawki CIT, tak aby była nieco korzystniejsza niż w porównywalnych krajach (Czechy, Węgry, Słowenia), czyli do poziomu 16-17% Uproszczenie systemu podatkowego co obniży koszty obsługi prawnej, stanowiąc znaczącą, materialną korzyść dla inwestorów Najbardziej efektywne będzie zastosowanie obu rozwiązań jednocześnie, co stanowiłoby mocny argument za lokowaniem kapitału w Polsce. System Emerytalny System emerytalny w Polsce przechodzi właśnie obecnie największą reformę od 1999r. Racje zwolenników i przeciwników reformy dotyczą dwóch perspektyw czasowych: krótkiej (nierównowaga budżetu państwa) oraz długiej (niekorzystne trendy demograficzne) co jest przyczyną, dla której dialog na ten temat był utrudniony. Paradoksalnie, obecna reforma emerytalna stwarza liczne szanse dla inwestorów zagranicznych. Przede wszystkim, wraz ze znaczącym osłabieniem OFE, zmniejszy się konkurencja z ich strony podczas emisji kapitału i długu przez polskie spółki. Dzięki temu, inwestorzy zagraniczni zyskają dostęp do możliwości finansowania rozwoju firm w Polsce, którego dotąd w pełni nie mieli ze względu na mocną pozycję OFE. Z jednej strony, skutkować to może niewielkim podniesieniem kosztów finansowania. Z drugiej strony, udział inwestorów zagranicznych stanowić będzie bardzo mocny impuls dla spółek aby bardziej dbały o wyniki finansowe. OFE, jako inwestor pasywny, otrzymujący miesięcznie 464

465 znaczące środki do zainwestowania, nie odgrywały aktywnej roli. Pod tym względem, międzynarodowe fundusze z obszaru asset management będą dużo bardziej wymagające. Większe zainteresowanie ze strony inwestorów zagranicznych jest również dużą szansą dla GPW (Gurgul, 2006). Silna pozycja OFE zwiększała kapitalizację, ale jednocześnie sprawiała, że grono inwestorów było w znacznej mierze skoncentrowane w Polsce. Większa otwartość na rynki zagraniczne pozwoli na transfer wiedzy i dobrych praktyk, które w dłuższym terminie poprawą sposób funkcjonowania GPW. Reasumując niezależnie od opinii na temat obecnej reformy (za lub przeciw), w momencie kiedy jej realizacja już się dokonuje, można znaleźć sposoby na wykorzystanie tej sytuacji w sposób pozytywny dla polskiego rynku kapitałowego. Unia Europejska 10 lat członkostwa w Unii Europejskiej to moment który skłania do podsumowań i przemyśleń. Podobnie jak w przypadku reformy emerytalnej, ścierają się argumenty zwolenników i przeciwników, które trudno ze sobą pogodzić. Z punktu widzenia inwestora zagranicznego, polskie członkostwo w Unii Europejskiej ma drugorzędne znaczenie. Dużo ważniejsze jest członkostwo Polski w Europejskim Obszarze Gospodarczym, który skupia kraje Unii Europejskie oraz Islandię, Norwegię i Lichtenstein. Dzięki temu możliwy jest swobodny transfer ludzi, kapitału, towarów i usług, który dla Polski trwa od ponad 10 lat. Unia Europejska, jako byt polityczny, jest areną na której ścierają się interesy różnych państw, które bywają rozzbieżne. Inwestorzy zagraniczni doceniają kraje które są przewidywalne, czyli deklarują określoną politykę, a następnie wcielają ją w życie poprzez konkrene działania. Z tego punktu widzenia, główną szansą dla Polski jest otwartość w werbalizowaniu swoich interesów i bronieniu ich na arenie międzynarodowej samodzielnie, oraz w koalicjach z innymi państwami. Patrząc z perspektywy Londynu, nieprawdziwe okazują się obawy niektórych polskich mediów, bojących się tego, co o Polsce może napisać prasa zagraniczna. Tymczasem polskie spory wewnętrzne właściwie nie są tu relacjonowane. Z drugiej strony, momenty w których rząd polski asertywnie broni swojej polityki na arenie międzynarodowej, przyjmowane są ze zrozumieniem, a nawet sympatią. Na koniec dnia, autorem poniższych słów jest właśnie Brytyjczyk, Henry Temple, wielokrotny premier rządu Jej Królewskiej Mości: Wielka Brytania nie ma wiecznych sojuszników, ani wiecznych wrogów; wieczne są tylko interesy Wielkiej Brytanii i obowiązek ich ochrony. 465

466 Demografia W krótkim i średnim terminie ( ), piramida wieku w Polsce wydaje się dobrze wspierać rozwój gospodarczy kraju. Natomiast w dłuższej perspektywie czasowej, wraz z przechodzeniem coraz większej liczby osób na emeryturę, bezpieczeństwo może zostać zachwiane. Z jednej strony, szansą dla inwestorów zagranicznych jest inwestowanie w infrastrukturę zgodnie ze zmieniającą się strukturą wiekową społeczeństwa, w szczególności w domy opieki dla starszych osób. Z drugiej strony, prawdziwa szansa dla Polski (oraz inwestorów zagranicznych, którzy ulokują to swój kapitał) leży w odwróceniu niekorzystnych trendów demograficznych. Drogą ku temu może być otwarcie się na imigrację. Polska może rozpatrywać co najmniej dwa kierunki: kraje o relatywnej bliskości kulturowej, oraz kraje o braku tejże. W pierwszej grupie znajdują się państwa obszaru Europy Wschodniej, w szczególności Ukraina, Kazachstan oraz Rosja. Druga grupa jest znacznie szersza, i obejmuje kraje azjatyckie (m.in. Chiny, Wietnam, Indie), a także afrykańskie. W przypadku krajów o dużej bliskości kulturowej, na przeszkodzie stanąć może ich polityka zagraniczna, wzajemne animozje i regulacje utrudniające wyjazd do Polski. Z drugiej strony, imigracja z krajów azjatyckich i afrykańskich może być trudniejsza w asymilacji. Rozwiązaniem, które może pogodzić przybyszów z różnych obszarów, jest podejście pragmatyczne: brak zasiłków socjalnych dla imigrantów, przy jednoczesnym przyznaniu im pełnych praw do pracy i prowadzenia działalności gospodarczej. Przykład Wielkiej Brytanii, a także niektórych krajów Europy kontynentalnej, jak Holandia i Szwajcaria, pokazuje, że otwarta polityka imigracyjna sprzyja podtrzymaniu rozwoju gospodarczego. Taka polityka panuje tam, gdzie racje kulturowe są sprawą indywidualną każdego człowieka a tym, co łączy przybyszów oraz gospodarzy zaś, jest jak powiedziałby Adam Smith dbałość o własny interes, który niewidzialna ręka rynku przekłada na wzrost gospodarczy, z ktorego mogą korzystać wszyscy. Na dłuższą metę, inwestorzy zagraniczni preferować będą kraje o stabilnej strukturze demograficznej (Pawlikowski et al. 2004), gwarantującej zastępowalność pokoleń warto aby Polska znalazła się w tym gronie. 466

467 Bibliografia: 1. Gurgul H. (2006). Analiza zdarzeń na rynkach akcji. Wpływ informacji na ceny papierów wartościowych, Oficyna Ekonomiczna, Kraków. 2. Kiedrowska, M., Marszałek, P. (2003). Bank centralny i stabilność finansowa. Bank i Kredyt, nr 6/2003, s Maćkowiak, N. (2011A). Próba oceny zmian dotyczących polityki fiskalnej i nadzoru finansowego zaproponowanych w Wielkiej Brytanii w wyniku kryzysu finansowego, red. M. Kuczmarska, I. Pietryka, PTE Toruń Maćkowiak, N (2011B). Zmiana uregulowań nadzoru finansowego na tle kryzysu finansowego, w: Instytucje i rynki wobec kryzysu finansowego źródła i konsekwencje kryzysu, red. A. Matysek- Jędrych, CeDeWu, Warszawa. 5. Owsiak, S. (2005) Finanse publiczne. PWN Warszawa. 6. Osiatyński, J. (2006) Finanse publiczne, Warszawa. 7. Raiffeisen Bank International (2013). CEE Banking Sector. 8. Pawlikowski A., Pawliszyn M., Sotomska-Krzysztofik P., Szczepańska O. (2004). Instytucjonalne uwarunkowania stabilności finansowej na przykładzie wybranych krajów. Materiały i studia, zeszyt nr 173, s Bazy danych: 1. Główny Urząd Statystyczny, data dostępu : 2. Euromonitor, data dostepu : 3. Eurostat, data dostępu : 4. OECD Database, data dostępu : 467

468 468

469 469

470 Po 25 latach szybkiego doganiania przez Polskę krajów bogatych przyszedł dla nas czas odpowiedzi na ważne pytanie: czy wystarczy nam bycie liderem w drugiej lidze europejskich krajów post-socjalistycznych (czyli spocząć na laurach dokonanego skoku cywilizacyjnego ostatnich 25 lat)? Czy chcemy awansować do pierwszej ligi, gdzie rywalizuje się innowacjami oraz konkurencyjnością? My - młodzi Polacy - nie zgadzamy się na zostanie w drugiej lidze. Jesteśmy nie tylko gotowi na zmiany, ale wychodzimy naprzeciw wyzwaniom rozwojowym. W tym celu przygotowaliśmy propozycję nowej strategii gospodarczej, której celem jest zwiększenie innowacyjności kraju, przyspieszenie wzrostu gospodarczego, a w konsekwencji kolejny awans cywilizacyjny. Jesteśmy przekonani, że nie tylko da się to zrobić, ale jest to nasz obowiązek. Projekt Młodzi Reformują Polskę jest wyrazem odpowiedzialności młodego pokolenia za państwo i naszą wspólną w nim przyszłość. -prof. Jerzy Buzek Największą wartością raportu jest zidentyfikowanie problemów granicznych. Praca łączy bardzo różne obszary, które w naszym systemie czasem się zupełnie rozłażą. -prof. Danuta Hübner Projekt Młodzi Reformują Polskę jest znakomitą inicjatywą! W końcu to od młodych ludzi zależy, jak będzie zmieniać się nasz kraj w nadchodzących dekadach. -prof. Witold Orłowski Projekt Młodzi Reformują Polskę jest bardzo dojrzałym i nieszablonowym studium polskiej gospodarki. Raport ten powinien być lekturą obowiązkową dla polskich polityków! -Ryszard Petru 470