KOMENTARZ. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej

Transkrypt

1

2 KOMENTARZ Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej Ryszard Balicki, Michał Bartoszewicz, Krystian Complak, Monika Haczkowska, Artur Ławniczak, Małgorzata Masternak-Kubiak pod redakcją Moniki Haczkowskiej W Y DA N I E 1 Stan prawny na 15 września 2014 roku Warszawa 2014

3 Spis treści Spis treści Spis treści Wykaz skrótów Słowo wstępne KONSTYTUCJA RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 486 ze zm.) Preambuła ROZDZIAŁ I. Rzeczpospolita (art. 1 29) ROZDZIAŁ II. Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela (art ) ROZDZIAŁ III. Źródła prawa (art ) ROZDZIAŁ IV. Sejm i Senat (art ) ROZDZIAŁ V. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej (art ) ROZDZIAŁ VI. Rada Ministrów i administracja rządowa (art ) ROZDZIAŁ VII. Samorząd terytorialny (art ) ROZDZIAŁ VIII. Sądy i Trybunały (art ) ROZDZIAŁ IX. Organy kontroli państwowej i ochrony prawa (art ) ROZDZIAŁ X. Finanse publiczne (art ) ROZDZIAŁ XI. Stany nadzwyczajne (art ) ROZDZIAŁ XII. Zmiana Konstytucji (art. 235) ROZDZIAŁ XIII. Przepisy przejściowe i końcowe (art ) Bibliografia Nota o Autorach

4 Wykaz skrótów Wykaz skrótów Wykaz skrótów Acta UWroc. Acta Universitatis Wratislaviensis, Prawo, Wrocław Annales UMCS Annales Universitatis Mariae Curie -Sklodowska, Sectio G. Ius, Lublin Biul. SN Biuletyn Sądu Najwyższego CBOSA Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych EKPCz Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) k.c. ustawa z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 121) k.k. ustawa z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.) KKZN Komisja Konstytucyjna Zgromadzenia Narodowego Konstytucja kwietniowa Ustawa Konstytucyjna z 23 kwietnia 1935 r. (Dz.U. Nr 30, poz. 227) Konstytucja marcowa ustawa z 17 marca 1921 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 44, poz. 267 ze zm.) Konstytucja PRL Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej uchwalona przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r. (tekst pierwotny Dz.U. Nr 33, poz. 232; tekst jedn. z Dz.U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36 ze zm.) Konstytucja RP Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) k.p. ustawa z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.) k.p.c. ustawa z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 101) k.p.k. ustawa z 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz.U. Nr 89, poz. 555 ze zm.) k.r.o. ustawa z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 788 ze zm.) Lexis.pl Serwis Prawniczy LexisNexis Polska NBP Narodowy Bank Polski NSA Naczelny Sąd Administracyjny ONSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ONSAiWSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych OSNAPiUS Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych OSNC Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Cywilna OSNKW Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Karna i Wojskowa OSNP Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Pracy 7

5 Wykaz skrótów OSPiKA Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Komisji Arbitrażowych OTK Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego OTK-A Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego seria A OTK-B Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego seria A Pal. Palestra PiP Państwo i Prawo p.p.s.a. ustawa z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Prz.Pr.Kon. Przegląd Prawa Konstytucyjnego Prz.Sejm. Przegląd Sejmowy PS Przegląd Sądowy p.u.s.p. ustawa z 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 427 ze zm.) Regulamin Sejmu uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. M.P. z 2012 r., poz. 32 ze zm.) Regulamin Senatu uchwała Senatu z 23 listopada 1990 r. Regulamin Senatu (tekst jedn. M.P. z 2014 r., poz. 529) RPEiS Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Społeczny SIP system informacji prawnej wydawnictwa Wolters Kluwer Polska TFUE Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz.Urz. UE 2012 C 326/1) TUE Traktat o Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz.Urz. UE 2012 C 326/1) TWE Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską TSUE Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej TSWE Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich u.s.g. ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) u.s.p. ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.) ustawa o NBP ustawa z 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 908 ze zm.) ustawa o RPO ustawa z 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 14, poz. 147 ze zm.) ustawa o TK ustawa z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) u.s.w. ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 596 ze zm.) Wok. Wokanda WSA Wojewódzki Sąd Administracyjny Uwaga: artykuły powołane bez bliższego określenia są artykułami Konstytucji RP.

6 Słowo wstępne Słowo wstępne Słowo wstępne Oddając do rąk Czytelników Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pragniemy zwrócić uwagę na pewne wątpliwości, jakie pojawiły się w ponad 17-letniej praktyce stosowania ustawy zasadniczej. Dzisiaj można powiedzieć, że Konstytucja RP spełniła swój zasadniczy cel, przyczyniła się do uporządkowania systemu prawnego oraz umocniła standardy ochrony praw człowieka. Jednocześnie oparła się politycznym próbom jej zmiany, co potwierdziło sztywny charakter ustawy zasadniczej oraz umocniło w świadomości społecznej potrzebę i wagę istnienia trwałego aktu prawnego. Nie oznacza to jednak, że pewne instytucje prawne nie będą wymagały zmiany. Już nasze przystąpienie do Unii Europejskiej w 2004 r. wymusiło modyfikację treści art. 55 Konstytucji RP, a kolejne będą konieczne w związku z wejściem Polski do strefy euro. Przeważająca część projektów, które zostały dotychczas wniesione do Sejmu, nie zyskała jednak poparcia większości parlamentarnej bądź prace nie zostały zakończone z uwagi na upływ kadencji parlamentu. Nad jednym z projektów trwają obecnie prace w komisji sejmowej (druk nr 2374). Na temat potrzeby zmiany niektórych przepisów Konstytucji RP od kilku lat toczą się również dyskusje w doktrynie prawa. Niniejszy Komentarz jest pracą zbiorową, ale nie wspólną. Zasadnicze problemy i założenia publikacji były omawiane przez Współautorów i Redaktora Naukowego, jednakże o stanowisku zajętym co do poszczególnych przepisów prawnych decydowali ostatecznie Autorzy objaśnień do konkretnego artykułu. Dlatego też za merytoryczną treść oraz formę wypowiedzi i prezentowane stanowisko prawne odpowiadają Autorzy poszczególnych części publikacji. Redaktor Naukowy pragnie w tym miejscu wyrazić podziękowania Autorom Komentarza profesorom Małgorzacie Masternak -Kubiak, Krystianowi Complakowi i Arturowi Ławniczakowi oraz doktorom Ryszardowi Balickiemu i Michałowi Bartoszewiczowi za podzielenie się swoimi cennymi i często krytycznymi uwagami do poszczególnych artykułów oraz mimo licznych obowiązków stałą gotowość i cenną współpracę, której owocem jest niniejsza publikacja. 9

7 Słowo wstępne Wydawnictwo oraz Autorzy wyrażają przekonanie, że niniejszy Komentarz będzie stanowić cenną pomoc dla osób, które w swojej działalności zajmują się stosowaniem oraz wykładnią przepisów prawa, a także dla studentów prawa, administracji czy politologii oraz wszystkich osób zainteresowanych tematyką prawa konstytucyjnego. Monika Haczkowska

8 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 16 lipca 1997 r. Nr 78, poz. 486; sprost. Dz.U. z 2001 r. Nr 28, poz. 319; zm.: Dz.U. z 2006 r. Nr 200, poz. 1471; z 2009 r. Nr 114, poz. 946) PREAMBUŁA W trosce o byt i przyszłość naszej Ojczyzny, odzyskawszy w 1989 roku możliwość suwerennego i demokratycznego stanowienia o Jej losie, my, Naród Polski wszyscy obywatele Rzeczypospolitej, zarówno wierzący w Boga będącego źródłem prawdy, sprawiedliwości, dobra i piękna, jak i nie podzielający tej wiary, a te uniwersalne wartości wywodzący z innych źródeł, równi w prawach i w powinnościach wobec dobra wspólnego Polski, wdzięczni naszym przodkom za ich pracę, za walkę o niepodległość okupioną ogromnymi ofiarami, za kulturę zakorzenioną w chrześcijańskim dziedzictwie Narodu i ogólnoludzkich wartościach, nawiązując do najlepszych tradycji Pierwszej i Drugiej Rzeczypospolitej, zobowiązani, by przekazać przyszłym pokoleniom wszystko, co cenne z ponad tysiącletniego dorobku, złączeni więzami wspólnoty z naszymi rodakami rozsianymi po świecie, świadomi potrzeby współpracy ze wszystkimi krajami dla dobra Rodziny Ludzkiej, Krystian Complak 11

9 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej pomni gorzkich doświadczeń z czasów, gdy podstawowe wolności i prawa człowieka były w naszej Ojczyźnie łamane, pragnąc na zawsze zagwarantować prawa obywatelskie, a działaniu instytucji publicznych zapewnić rzetelność i sprawność, w poczuciu odpowiedzialności przed Bogiem lub przed własnym sumieniem, ustanawiamy Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej jako prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, współdziałaniu władz, dialogu społecznym oraz na zasadzie pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot. Wszystkich, którzy dla dobra Trzeciej Rzeczypospolitej tę Konstytucję będą stosowali, wzywamy, aby czynili to, dbając o zachowanie przyrodzonej godności człowieka, jego prawa do wolności i obowiązku solidarności z innymi, a poszanowanie tych zasad mieli za niewzruszoną podstawę Rzeczypospolitej Polskiej. PREAMBUŁA KONSTYTUCJI RP Krystian Complak 1. W porównawczym piśmiennictwie konstytucyjnym spotyka się trzy poglądy na temat znaczenia prawnego preambuły. Pogląd o nieobowiązywaniu preambuły wynika z założenia, że nie jest ona częścią konstytucji. Podważa się w szczególności twierdzenia, że ze wstępu można wywieść jakąkolwiek kompetencję władczą lub jakiekolwiek prawa i wolności jednostki. Przeciwny pogląd, przypisujący wstępowi znaczenie normatywne, zrównuje jego zapisy z przepisami konstytucji, ujmując te pierwsze jako wiążące reguły prawa, w szczególności zaś wiążące parlament. Trzeci pogląd głosi, że słowa wstępu, nie będąc pozytywnymi (operatywnymi) klauzulami konstytucyjnymi, są co najwyżej normami o odroczonym skutku działania, programowymi. W tym też znaczeniu przejawia się ich moc interpretacyjna i wytyczna działania konstytucyjnego. 2. Również w Polsce poglądy nauki prawa cechują się podobnym zróżnicowaniem stanowisk. Mniejszość jest zdania, że tekst preambuły nie zawiera materiału, z którego można by było konstruować normy prawne. Najczęściej polscy autorzy próbują łączyć pogląd o braku bezpośredniego, wiążącego skutku wstępu z jego pomocniczą rolą w wykładni konstytucji. Na podobnym stanowisku stoi polski Trybunał Konstytucyjny. Wypowiadając się w sprawie znaczenia jurydycznego 12 Krystian Complak

10 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej omawianej części naszej ustawy zasadniczej, Trybunał zauważył, że: Z tekstu preambuły do Konstytucji nie można wyprowadzić norm prawnych w znaczeniu ścisłym. Niemniej dostarcza ona opartych na autentycznej wypowiedzi ustrojodawcy wskazówek co do zgodnych z jego intencjami kierunków interpretacji przepisów części normatywnej Konstytucji (uzasadnienie wyroku TK z 11 maja 2005 r., K 18/04, Lexis.pl nr ). Jeśli chodzi o wyciągnięcie praktycznych konsekwencji z preambuły, Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie odmawia możliwości oparcia skargi konstytucyjnej jedynie na jej przepisach (uzasadnienie wyroku TK z 13 stycznia 2004 r., SK 10/03, Lexis.pl nr ). 3. Znaczenie normatywne preambuły jest przedmiotem sporu od zarania konstytucjonalizmu. Z jednej strony, mamy wypowiedź Sądu Najwyższego USA z 1905 r. w sprawie Jacobson przeciwko stanowi Massachusetts [197 U.S. 11, 25 S. Ct. 358, 49 L. Ed. 643 (1905)], że preambuła nie jest źródłem władzy federalnej albo praw jednostki, a wszystkie prawa i kompetencje są wyrażone w artykułach amerykańskiej Konstytucji i w poprawkach, które po nich następują. Jest to ważka wypowiedź, pochodząca z systemu konstytucyjnego będącego w awangardzie potwierdzenia normatywnego znaczenia ustawy zasadniczej kraju. Na przeciwnym stanowisku stoi francuska Rada Konstytucyjna w wyroku z 16 lipca 1971 r. Bardzo ogólne, by nie powiedzieć abstrakcyjne idee, wartości i zasady, zawarte w Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela z 26 sierpnia 1789 r., traktuje ona jako normy bezpośrednio obowiązujące. Jest to tym bardziej ciekawe, że we Francji do niedawna konstytucję traktowano jako dokument o charakterze politycznym, a jego wstęp jako akt wyznania wiary filozoficznej. 4. Co do treści preambuły Konstytucji RP, to jej najwyższy interpretator zauważa w nim wiele zasad, wartości i idei takich jak suwerenność narodu, zasada pomocniczości, współdziałania władz, solidaryzmu, rzetelności i sprawności funkcjonowania instytucji publicznych, ale nie np. chrześcijańskie podstawy naszego ustroju. Jest to tym bardziej dziwne, że do judeo -chrześcijańskich korzeni nawiązuje wstęp aż trzykrotnie. Można w tym widzieć instrumentalne traktowanie albo wręcz niedocenianie tego fragmentu naszej ustawy zasadniczej. Ciekawe będzie stanowisko Trybunału Konstytucyjnego odnośnie do wielu przyszłych regulacji ustawowych (np. dotyczących małżeństw jednopłciowych), stojących w sprzeczności z tymi założeniami. Uzasadnienie wyroku Trybunału, uznającego zawarcie takiego związku za legalne będzie kolejnym dowodem względnego waloru ustaleń preambuły. Krystian Complak 13

11 Rozdział I. Rzeczpospolita Krystian Complak Rozdział I Rzeczpospolita Według nowoczesnych poglądów, w tym reprezentowanych przez Trybunał Konstytucyjny, rozdział I Konstytucji RP zawiera zasady ustroju jako normy mające w szczególnym stopniu przyczyniać się do realizacji dobra wspólnego wszystkich obywateli (z uzasadnienia wyroku TK z 29 kwietnia 2003 r., SK 24/02, Lexis.pl nr ). Wartość normatywna tego rozdziału jest jednak względna, ponieważ zasady ustroju nie są przepisami o wyższej randze prawnej niż inne przepisy Konstytucji RP. Co więcej, normatywna zawartość omawianych zasad jest z reguły konkretyzowana i precyzowana w dalszych przepisach Konstytucji RP. Powoduje to, że omawiany rozdział nie zawiera norm bezpośrednio obowiązujących, lecz przede wszystkim wskazówki interpretacyjne dla pozostałych przepisów ustawy zasadniczej. Oznacza to też, że te przepisy mają znaczenie subsydiarne jako uzupełnienie norm umieszczonych w pozostałych rozdziałach. W każdym razie nie można się na nie powołać w trybie skargi konstytucyjnej jako na samodzielne wzorce przy badaniu konstytucyjności kwestionowanych regulacji prawnych. Art. 1. DOBRO WSPÓLNE Art. 1. Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli. 1. Stwierdzić, że Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli, to jakby powiedzieć, że wskazany cel został osiągnięty. Wielu rodaków jeśli nie większość zaprotestuje. Na pewno brzmi to lepiej niż formuła, że Republika Kosowo jest państwem swych obywateli (art. 1 konstytucji tego kraju). Zwykle w pierwszym artykule konstytucje opisują charakter państwa (np. federacja, monarchia), system rządu (np. republika parlamentarna, prezydencka) albo główne zasady ustroju. 14 Krystian Complak

12 Rozdział I. Rzeczpospolita Art Mimo że Trybunał Konstytucyjny nigdy nie podał definicji dobra wspólnego, odwołuje się do niego. Przykładowo, w wyroku z 3 lipca 2001 r., K 3/01 (Lexis.pl nr ), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że pierwszą przyczyną, dla której prawa jednostki mogą być ograniczane, jest ochrona dobra wspólnego, a w szczególności wzgląd na potrzeby bezpieczeństwa i obronności. Co więcej, Trybunał Konstytucyjny uczynił z omawianej kategorii jedną z podstaw ograniczania praw, np. prawa do prywatności, dostępu do informacji publicznej, wolności słowa itd. Nie jest to najwłaściwsze odwołanie się do dobra wspólnego. Do ograniczenia praw zupełnie wystarczają powody wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. 3. Należy zdecydowanie wypowiedzieć się przeciwko utożsamianiu przez Trybunał Konstytucyjny dobra wspólnego z interesem publicznym. Niezależnie od definicji interesu jest on zawsze subiektywny i zmienny, dotyczy sfery mieć, a interes publiczny jest bliski państwu, zwłaszcza jego racji stanu. Dobro jest bardziej obiektywne oraz trwalsze, a wspólność tego dobra opiera się na odróżnieniu jednostki podporządkowanej wspólnocie od osoby pojmowanej jako cel wszechrzeczy. Jeśli dobro wspólne nadaje ogólniejszy wymiar wartościom indywidualnym, to interes publiczny jest mocno uwarunkowany czasem, miejscem i wszelkiego rodzaju okolicznościami faktycznymi. Dopóki Trybunał Konstytucyjny nie zdefiniuje dobra wspólnego (na co się nie zanosi), dopóty próby stosowania tej kategorii w orzecznictwie będą rozczarowywać. Art. 2. ZASADA DEMOKRATYCZNEGO PAŃSTWA PRAWNEGO Art. 2. Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. 1. Popularność formuły państwa prawnego jest tak duża, że określają się w ten sposób w konstytucjach nawet monarchie (Królestwo Hiszpanii) czy dyktatury (np. Białoruś, postsowieckie kraje Azji Środkowej). Jest to tym bardziej ciekawe, że omawiane pojęcie jest samo w sobie obarczone logicznym błędem sprzeczności. Trudno sobie wyobrazić państwo bez prawa. Lepsze byłoby mówienie jak w Konstytucji Ekwadoru z 2008 r. o konstytucyjnym państwie praw (a nie prawnym). 2. Państwo prawne jest ze swej istoty państwem zachowawczym, stojącym na straży ustanowionego porządku prawnego. Wystarczy wspomnieć jego niektóre fundamentalne zasady: zakaz działania prawa wstecz, ochrona prawa nabytych, vacatio legis, zasada legalizmu (oparcia działalności organów publicznych na ustawie), szeroko pojmowane prawo do sądu. 3. Polskiej konstytucyjnej formule państwa prawnego towarzyszą dwie jego kwalifikacje: demokratyczne oraz sprawiedliwości społecznej. W odniesieniu do Krystian Complak 15

13 Art. 3 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej pierwszego określenia polski Trybunał Konstytucyjny ograniczył się do podkreślenia formalnych aspektów naszego ustroju. Z uporem godnym lepszej sprawy powtarza on tautologicznie, że klauzula demokratycznego państwa prawnego stanowi swego rodzaju zbiorcze wyrażenie szeregu reguł i zasad, które wprawdzie nie zostały expresis verbis ujęte w pisanym tekście konstytucji, ale w sposób immanentny wynikają z aksjologii oraz z istoty demokratycznego państwa prawnego (z uzasadnienia do wyroku TK z 25 listopada 1997 r., K 26/97, Lexis.pl nr ). 4. Drugi przymiot polskiego państwa prawnego też nie jest klarowny. Według Trybunału Konstytucyjnego pojęcie sprawiedliwości społecznej nie ma jednorodnego charakteru. Liczba mnoga zasad sprawiedliwości społecznej dodatkowo komplikuje uściślenie tego pojęcia i jest źródłem dyskusji w doktrynie. Trybunał Konstytucyjny nie wypracował szczególnego orzecznictwa w tej dziedzinie, tym bardziej że według niego wykładnia ogólnego nakazu urzeczywistniania zasad sprawiedliwości społecznej musi uwzględniać treść szczegółowych norm konstytucyjnych (z uzasadnienia wyroku TK z 22 czerwca 1999 r., K 5/99, Lexis.pl nr ). Art. 3. PAŃSTWO UNITARNE Art. 3. Rzeczpospolita Polska jest państwem jednolitym. 1. Stwierdzenie, że Rzeczpospolita Polska jest państwem jednolitym, nie współgra z tym, co określamy mianem globalizacji, europeizacji, regionalizacji czy po prostu dawania wyrazu, w ramach państwa, autonomii jednostkom administracyjnym, terytorialnym lub innego rodzaju. We wszystkich krajach Unii Europejskiej, w których proklamowano zasadę państwa prostego (unitarnego), podobnej formule towarzyszą np.: daleko idące uznanie samodzielności samorządu terytorialnego (Portugalia), duża decentralizacja administracji publicznej (Włochy), niezależność polityczna narodowości i wspólnot (Hiszpania). Przyjęcie zasady unitarnego charakteru państwa jest według jej zwolenników konsekwencją faktu, że dane społeczeństwo jest pod wieloma względami jednolite. Mówienie jednak o jedności narodowej, etnicznej, moralnej, religijnej itd. jest sprzeczne z rzeczywistością socjologiczną. Narody są zaledwie podpodziałami ludzkości, abstrakcyjnymi ramami bez wyróżniającej ich treści. Trudno mówić o tożsamości narodowej. Pokazało to niedawne fiasko szerokiej dyskusji we Francji na temat tożsamości narodowej. Wszelkie próby znalezienia swoistości (wyjątkowości) tego kraju były kwitowane ostrymi oskarżeniami o nacjonalizm, faszyzm itp. Dążenia niektórych krajów (np. Izraela) do budowy państwa na podstawie pewnych kryteriów spotyka się z oporem na arenie międzynarodowej (por. też krytykę przez tzw. komisję wenecką Konstytucji Węgier z 18 kwietnia 2011 r.). 16 Krystian Complak

14 Rozdział I. Rzeczpospolita Art. 4 Gdy w Konstytucji Macedonii napisano, iż jest ona narodowym państwem ludu macedońskiego, interwencja NATO, pod oficjalnym szyldem tzw. Wspólnoty Północno atlantyckiej, spowodowała w 2001 r. wykreślenie tego przepisu. 2. W idealizujący sposób na omawiany temat wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 lutego 2003 r., K 24/02 (Lexis.pl nr ): Polska nie jest federacją jednostek samorządu terytorialnego, a pozycję ustrojową tych jednostek należy określać, wyważając konsekwencje poszczególnych wartości konstytucyjnych i zasad ustrojowych oraz analizując zachodzące między nimi interferencje. Jest to typowy wykład profesorsko -akademicki. Nie niesie istotnych informacji. Potwierdza jedynie, że Trybunał nie jest w stanie określić rodzaju samorządu terytorialnego występującego w Polsce. Art. 4. ZASADA SUWERENNOŚCI NARODU; FORMY SPRAWOWANIA WŁADZY Art Władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu. 2. Naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio. 1. Przepis ten powtarza jedną z najbardziej trwałych fikcji podtrzymywanych w konstytucjonalizmie światowym co do dzierżyciela (piastuna) władzy najwyższej w państwie. Nie jest nim Naród, tak jak się go pojmuje potocznie albo w różnych teoriach mniej lub bardziej go idealizujących. Według omawianego przepisu narodem są zaledwie osoby uprawnione do głosowania, czyli zwykle mniej niż połowa obywateli kraju. Najlepiej byłoby, gdyby Konstytucja RP pominęła jak to czyni szwajcarska ustawa zasadnicza taką wzniosłą deklarację. 2. Drugim zagadnieniem poruszonym w tym artykule jest kwestia form sprawowania władzy zwierzchniej przez Naród. Również tutaj mamy do czynienia z jej błędnym przedstawieniem. Powierzenie wykonywania władzy przedstawicielom nawet kwalifikowanym jako swoi pozostawia otwartą kwestię zapewnienia zgodności między mocodawcą a pełnomocnikiem. Błędem jest wymienienie na drugim miejscu tzw. bezpośredniego sprawowania władzy zwierzchniej. Zamiast czynić tę formę najważniejszym sposobem sprawowania władzy, Konstytucja RP marginalizuje ją, dodatkowo nie ujawniając nawet przykładowo samodzielnych metod podejmowania decyzji czy działań przez Naród. Taką próbę choć ułomną zawiera np. szwedzka konstytucja (por. art. 1 Aktu o rządzeniu z 1974 r.) czy art. 11 Konstytucji Boliwii z 2008 r. 3. Polski Trybunał Konstytucyjny postawił kropkę nad i w omawianej materii. Jak zauważył on w wyroku z 27 maja 2003 r., K 11/03 (Lexis.pl nr ): W polskim systemie prawnym nie można mówić o obywatelskim prawie do Krystian Complak 17

15 Art. 5 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej referendum, bowiem obywatel (grupa obywateli) nie ma skutecznie prawnej możliwości zainicjowania działań, których bezpośrednim skutkiem jest zarządzenie referendum. I jakby nie chcąc pozostawić cienia wątpliwości na ten temat, Trybunał dodał, że obywatele polscy mają prawo do udziału w referendum, ale nie prawo do referendum. Oznacza to, że realizacja koncepcji demokracji bezpośredniej wyraża się w procedurze bezpośredniego uczestnictwa w referendum i oddania głosu. Art. 5. ZASADA NIEPODLEGŁOŚCI PAŃSTWA Art. 5. Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. 1. Każde państwo ma dwa podstawowe cele, którymi są zapewnienie bezpieczeństwa obywatelom oraz realizacja dobra wspólnego. Wymienienie w omawianym artykule aż pięciu celów państwa budzi sprzeciw. Nie są też jasne ich formuły. Największe zastrzeżenia wywołuje gwarantowanie przez Rzeczypospolitą wolności i praw człowieka i obywatela. Historia pokazuje, że jednostka skazana jest na ustawiczne zmaganie się z państwem. To właśnie oddanie państwa na służbę jednostce wypełnia sens współczesnych dążeń do pełnej realizacji praw człowieka. Powierzenie państwu zadań strażnika w tym zakresie jest zabiegiem wątpliwym, jeśli nie szkodliwym. 2. Warto zwrócić uwagę, że jeśli w ramach urzeczywistnienia dobra wspólnego jest miejsce dla ochrony środowiska, to realizacja tego ostatniego zadania przekracza możliwości jednego państwa. Działania w zakresie ekologii zależą od aktywności państw i organizacji różnego rodzaju w skali globalnej. W odniesieniu do tzw. zrównoważonego rozwoju można stwierdzić, że właściwie nie wiadomo, co oznacza to pojęcie. Podobne uwagi wywołuje pojęcie dziedzictwa narodowego. We współczesnym wielokulturowym społeczeństwie uprzywilejowanie jednej kultury wywołuje opór. Z kolei terytorium jest elementem składowym państwa. Bez niego trudno mówić o państwie. Tutaj można nawet dowodzić, opierając się na prawie międzynarodowym, że naruszenie integralności terytorium jest zamachem na niepodległość państwa. Zajęcie obszaru kraju uszczupla jego niezawisłość. 3. Trybunał Konstytucyjny nie wypowiedział się odkrywczo co do tych pięciu celów. Ich realne znaczenie normatywne sprowadził do konkretnych przepisów zawartych w stosownych dalszych częściach Konstytucji RP. Według Trybunału np. powinność strzeżenia niepodległości oraz dziedzictwa narodowego materializują się w obowiązku Prezydenta RP stania na straży suwerenności przy okazji 18 Krystian Complak

16 Rozdział I. Rzeczpospolita Art. 6 dokonywania ratyfikacji i inicjowania kontroli zgodności traktatów Unii Europejskiej z Konstytucją RP oraz zobowiązań w tym zakresie Sejmu i Senatu (z uzasadnienia wyroku TK z 11 maja 2005 r., K 18/04, Lexis.pl nr ). Trybunał Konstytucyjny spostponował znaczenie skargi konstytucyjnej dla zapewnienia ochrony wolności i praw jednostki (z uzasadnienia postanowienia TK z 24 października 2001 r., SK 10/01, Lexis.pl nr ) oraz wykluczył możliwość oceniania ograniczeń uprawnień kombatantów z punktu widzenia naruszenia zasady obrony niepodległości (uzasadnienie wyroku TK z 9 marca 2004 r., K 12/02, Lexis.pl nr ). Art. 6. RÓWNY DOSTĘP DO DÓBR KULTURY; POMOC POLAKOM ZA GRANICĄ Art Rzeczpospolita Polska stwarza warunki upowszechniania i równego dostępu do dóbr kultury, będącej źródłem tożsamości narodu polskiego, jego trwania i rozwoju. 2. Rzeczpospolita Polska udziela pomocy Polakom zamieszkałym za granicą w zachowaniu ich związków z narodowym dziedzictwem kulturalnym. 1. Jeśli można się zgodzić z pierwszą częścią zdania art. 6 ust. 1 Konstytucji RP, to łączenie dóbr kultury z polską tożsamością narodową wywołuje sprzeciw. Kultura z natury rzeczy jest uniwersalna. Wiązanie jej tak ściśle z określonym narodem, jak to czyni ten artykuł, każe się zastanowić nad jego konsekwencjami. Nieprzypadkowo polski Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 maja 2005 r., K 18/04 (Lexis.pl nr ), wyłączył możliwość przełamania komentowanych postanowień naszej ustawy zasadniczej przez art. 12 i 13 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). 2. Omawiany ust. 1 komentowanego artykułu dodatkowo podważa jego ust. 2. Zagadkowe już jest tam sformułowanie Polacy zamieszkali za granicą. Na pewno nie mieści się w nim upowszechnianie za granicą kultury obywateli polskich należących do mniejszości narodowych i etnicznych. Uchwalenie przez nasz parlament 7 września 2007 r. Karty Polaka utrudniło jeszcze bardziej porządkowanie pojęć w tej dziedzinie. Jak pokazuje doświadczenie naszych bratanków, wdrożenie Karty Węgra wywołało raczej konflikty z sąsiednimi krajami niż zachowanie ich związków z narodowym dziedzictwem kulturalnym. 3. Trybunał Konstytucyjny, rozważając ewentualne sprzeczności między przepisami Konstytucji RP o równości (art. 32 i 33) a art. 12 i 13 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej (TWE), stwierdził ich brak albo niemożliwość w tym ostatnim przypadku ich przełamania przez prawo wspólnotowe (uzasadnienie wyroku TK z 11 maja 2005 r., K 18/04, Lexis.pl nr ). Krystian Complak 19

17 Art. 7 8 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej Art. 7. DZIAŁANIE NA PODSTAWIE I W GRANICACH PRAWA Art. 7. Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. 1. To jedno z najbardziej nieprecyzyjnych postanowień Konstytucji RP. W art. 7 sformułowano zasadę powstałą w czasach, w których konstytucji przypisywano rolę niewiążącej ogólnej deklaracji politycznej. W tym okresie francuska nauka prawa publicznego wypracowała zasadę legalności. Oznaczała ona oparcie działalności państwa na ustawie. Jeśli w warunkach dziewiętnastowiecznej Francji (i też przez większość XX w.) miała ona sens, to z chwilą przypisania konstytucji najwyższej mocy normatywnej zwierzchnictwo ustawy zostało poważnie nadwerężone. 2. Postanowienia omawianego artykułu nakazują organom władzy publicznej działać na podstawie i granicach prawa. Powstaje pytanie, o jakie prawo tutaj chodzi. Konstytucja RP w rozdziale III podzieliła prawo na co najmniej dwa systemy. Z jednej strony, mamy do czynienia z prawem powszechnie obowiązującym i wewnętrznie obowiązującym. Obie grupy norm wiążą organy państwowe. Do tych źródeł prawa należy dodać akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania poszczególnych samorządów terenowych. Na kolejny rodzaj prawa składają się normy prawa międzynarodowego. Ponadto z uwagi na członkowstwo Polski w Unii Europejskiej przepisy tej organizacji stanowią kolejny porządek prawny. Wszystko to stawia pod znakiem zapytania obowiązywanie tej zasady w dotychczasowej, pochodzącej z przeszłości, postaci. Z drugiej strony, coraz częstsze odchodzenie w praktyce sądowej od ścisłej wykładni literalnej, której wymaga art. 7 Konstytucji RP na pewno w odniesieniu do norm kompetencyjnych każe się zastanowić nad jego dalszą przydatnością. Trybunał Konstytucyjny pozwolił sobie na uwagę, że wzbogacenie podstaw kontroli, między innymi o zasadę legalizmu, gdy w grę wchodzi konstytucyjna regulacja bardziej szczegółowa, nie zawsze jest racjonalne (z uzasadnienia wyroku TK z 25 maja 1998 r., U 19/97, Lexis.pl nr ). Do tej uwagi można dodać niemal całkowite pozostawienie na uboczu przez Trybunał Konstytucyjny drugiej części formuły w granicach prawa będącej wyrazem tzw. praworządności materialnej. Art. 8. NADRZĘDNOŚĆ KONSTYTUCJI; BEZPOŚREDNIE JEJ STOSOWANIE Art Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. 20 Krystian Complak

18 Rozdział I. Rzeczpospolita Art Pierwszy ustęp art. 8 Konstytucji RP zawiera niezwykle dumną proklamację o bezwzględnym prymacie polskiej Konstytucji w naszym porządku prawnym. Gdyby była ona prawdziwa, oznaczałaby niedopuszczalność obowiązywania w Rzeczypospolitej innych norm ponad Konstytucją RP. Nie miałoby tutaj znaczenia, czy nasz kraj wyraził na to zgodę, czy nie. Sam fakt istnienia tego rodzaju przepisów nakazywałby zauważenie tego w komentowanym artykule. Taką rangę mają międzynarodowe normy prawa humanitarnego czy szerzej regulacje praw człowieka. O ich sile mogło się już przekonać wiele krajów arabskich (np. Irak S. Husajna lub Libia A. Kaddafiego), a w Europie państwa powstałe na gruzach byłej Jugosławii. Międzynarodowe prawo praw człowieka jest współcześnie podstawowym kryterium oceny prawowitości sprawowania władzy państwowej. Na naszym kontynencie takim porządkiem, który może przeważyć nad narodową konstytucją, jest prawo Unii Europejskiej. Nie chodzi tutaj o możliwość wystąpienia sprzeczności jedynie między jej prawem pierwotnym (traktatami założycielskimi) a krajowym, lecz także między tym ostatnim a ustawicznie rozwijanym prawem wtórnym (rozporządzenia, dyrektywy). Stwierdzenie takiej sprzeczności prowadzi do zmiany własnych norm konstytucyjnych, nigdy zaś do wystąpienia z tej organizacji ponadnarodowej. Obowiązywanie nowocześnie interpretowanej tzw. wspólnej tradycji konstytucyjnej (np. w odniesieniu do małżeństw) doprowadziło do uznania za tego rodzaju związek jednopłciowych par partnerskich. Również rozwój tzw. wtórnego prawa europejskiego jest przyczyną okresowych zmian konstytucyjnych. Najnowszym przykładem takiej reformy w naszej ustawie zasadniczej jest gruntowna zmiana ekstradycji. Odstępując od jej zakazu, przyjętego w pierwotnym tekście Konstytucji RP po wdrożeniu decyzji ramowej Rady 2002/584/WSiSW z 13 czerwca 2002 r. w sprawie europejskiego nakazu aresztowania i procedury wydawania osób między państwami członkowskimi (Dz.Urz. WE 2002 L 190/1 ze zm.) dokonano nowelizacji Konstytucji RP ustawą 8 września 2006 r. (Dz.U. Nr 200, poz. 1471). W rezultacie art. 55 Konstytucji RP dopuścił wydanie polskiego obywatela nie tylko na wniosek innego państwa, lecz także sądowego organu międzynarodowego. 2. Drugi ustęp omawianego artykułu proklamuje zasadę bezpośredniego stosowania Konstytucji RP. Jest to wyraz najnowszych tendencji traktujących konstytucję jako akt sądowo wymagalny. Dotychczas przepisy konstytucji, zwłaszcza z tzw. jej części dogmatycznej, mogły obowiązywać, jeśli znalazły rozwinięcie w ustawach, a nawet w aktach prawnych niższego rzędu. Temu nieprawidłowemu stanowi chce przeciwstawić się art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Czyni to w sposób wysoce nieudolny. Dopuszczenie wyjątków od zasady bezpośredniego stosowania ustawy zasadniczej zaraz po jej proklamacji nie jest przykładem dobrej techniki prawodawczej. Obce konstytucje, wprowadzając zasadę jej bezpośredniego stosowania, odnoszą ją do wolności i praw jednostki oraz podkreślają związanie nimi określonych organów państwowych, zwłaszcza sądowniczych. Krystian Complak 21

19 Art. 9 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej 3. Zasada bezpośredniego stosowania postanowień konstytucji nie wymaga ich konkretyzacji przez inne normy prawne. Jej istotą jest postulat związania ustawą zasadniczą wprost. Omawiana zasada nakazuje rezygnację z odesłań do ustaw. Wbrew temu założeniu, Konstytucja RP powierzyła szeroko rozwinięcie swej treści tym aktom. Taki sposób regulacji dotyczy w szczególności norm rozdziału II Konstytucji RP. Dodatkową negatywną cechą tego unormowania jest to, że z trzech rodzajów odesłań najwięcej jest tych o charakterze ogólnym czy blankietowym. 4. Omawiana zasada nie wyznacza zakresu podmiotowego jej stosowania. Brak uściś leń w tym zakresie powoduje dyskusje na temat obowiązywania Konstytucji RP w stosunkach o charakterze niepublicznym. Tego rodzaju stosunki nie są mniej istotne pod względem stopnia dominacji od występujących między organami władzy państwowej a obywatelami. Pozostawienie tych relacji poza zainteresowaniem najwyższego prawa osłabia dodatkowo proklamowaną zasadę bezpośredniego stosowania norm konstytucyjnych. Art. 9. ZWIĄZANIE PRAWEM MIĘDZYNARODOWYM Art. 9. Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego. 1. Niezwykle zagadkową formułą posługuje się omawiany artykuł w sprawie stosowania prawa międzynarodowego przez Polskę. Już sama rezygnacja z pojęcia stosuje i zastąpienie go słowem przestrzega każe się zastanowić nad skutecznością prawa międzynarodowego w polskim porządku konstytucyjnym. Posługując się słownikowym znaczeniem słowa przestrzega, można powiedzieć, że Rzeczpospolita Polska stosuje się do prawa międzynarodowego. Innymi słowy, nasz kraj powinien się dostosowywać (albo bardziej potocznie naginać się) do niego. Nie jest to na pewno to samo co stosowanie prawa międzynarodowego. 2. Inną wątpliwość wywołuje pojęcie prawo międzynarodowe. Składa się ono z co najmniej dwojakiego rodzaju norm. Najważniejszą lub największą ich część stanowią przepisy międzynarodowego prawa zwyczajowego, w tym jego tzw. powszechnie obowiązującego reguły i zasady. W skład prawa międzynarodowego wchodzi także prawo traktatowe. Z uwagi na to, że w dalszych częściach Konstytucji RP, zwłaszcza w jej rozdziale III, regulowany jest jego status nie wchodzi ono w skład tak pojmowanego prawa narodów. Wiele jego składników ma ponadustawową rangę. 3. Z całą pewnością należy uznać za niefortunne określenia że Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego. Pomijając trudności w ustaleniu, które z norm międzynarodowego prawa zwyczajowego są wiążące, 22 Krystian Complak

20 Rozdział I. Rzeczpospolita Art. 10 należy przede wszystkim zauważyć, że takie postawienie tego zagadnienia skłania do wybiórczego obowiązywania w naszym kraju zasad ogólnych prawa międzynarodowego. Wydaje się, że w dobie globalizacji powszechnie uznane reguły prawa narodów zasługują na lepsze traktowanie. W każdym razie nie są one czymś gorszym od umów międzynarodowych. Art. 10. ZASADA PODZIAŁU WŁADZ Art Ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej. 2. Władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat, władzę wykonawczą Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, a władzę sądowniczą sądy i trybunały. 1. Jeśliby omawiany przepis potraktować poważnie, to mielibyśmy w Polsce geometrycznie idealny ustrój. Trzy podstawowe funkcje państwa, jak ustawodawcza wykonawcza i sądownicza, byłyby równo rozdzielone. Każda z tych funkcji wykonywana by była przez dwa organy o odpowiednio rozdzielonych kompetencjach: Sejm, Senat; prezydent, premier; sądy, trybunały. Władza ustawodawcza składająca się z dwóch równoprawnych izb, władza wykonawcza z dwóch członów zrównoważonych, sądownicza z dwóch niezależnych od siebie grup organów. Co więcej, poza tym układem organizacyjnym nauka prawa konstytucyjnego wyróżnia czasem inne władze (por. rozdział IX zatytułowany: Organy kontroli państwowej i ochrony prawa ). Niestety, żaden z tych warunków nie jest spełniony. Większość polskich ustrojoznawców głosi, że w Polsce mamy do czynienia z przewagą władzy ustawodawczej ( sejmokracja ) nad egzekutywą czy z odseparowaniem sądownictwa od pozostałych władz. Jeśli by spojrzeć na wewnętrzne podziały, to widzimy dwuizbowość nierównoprawną, przewagę premiera w łonie władzy wykonawczej oraz niewspółmierne znaczenie Trybunału Konstytucyjnego w sądownictwie. 2. Uchybień w podziale i równowadze władz można podać znacznie więcej. Członkowie rządu wchodzą w skład parlamentu (lub na odwrót). Rząd może stanowić akty o randze ustawodawczej, obydwa organy mają wpływ na obsadę osobową sądownictwa. Trybunał Stanu składa się w połowie z członków zwolnionych z posiadania przygotowania prawniczego. Władza wykonawcza może darować lub łagodzić kary, a władza ustawodawcza uchwalać amnestię dla skazanych. Członków Trybunału Konstytucyjnego wybiera Sejm, a sędziów oraz Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego powołuje Prezydent RP. Krystian Complak 23

21 Art. 11 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej Art. 11. PLURALIZM POLITYCZNY; FINANSOWANIE PARTII POLITYCZNYCH Art Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność tworzenia i działania partii politycznych. Partie polityczne zrzeszają na zasadach dobrowolności i równości obywateli polskich w celu wpływania metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa. 2. Finansowanie partii politycznych jest jawne. 1. Pierwsze zdanie, proklamując zasadę wolności zakładania i funkcjonowania stronnictw politycznych, wyklucza istnienie w Polsce monopolu jednego stronnictwa czy zdominowanie przez nie państwa. Jest to trudne do urzeczywistnienia zadanie, gdyż każde rządzące ugrupowanie chciałoby sprawować władzę przez jak najdłuższy czas oraz w sposób niezagrożony. Ideałem życia publicznego byłoby istnienie dużej liczby stronnictw, wyrażających pluralistyczny charakter współczesnych społeczeństw. Osiągnięciu takiego stanu stoją na przeszkodzie przepisy o zakładaniu partii oraz o możliwościach brania przez nie udziału w życiu państwowym. Dlatego też w poszczególnych krajach oraz w Polsce ta wolność tworzenia i działania partii zredukowana jest do kilku stronnictw. Co więcej, dość powszechnie głosi się pogląd o systemie dwupartyjnym jako pewnym ideale w tej dziedzinie. 2. Zrzeszać się w partiach politycznych mogą jedynie obywatele polscy. W czasach olbrzymich migracji ludności, rosnącego zróżnicowania etnicznego czy narodowościowego społeczeństw oraz wielopaszportowości ograniczenie do obywateli możliwości tworzenia i działania stronnictw może dyskryminować znaczne grupy mieszkańców kraju. Nie jest więc przypadkiem, że Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej przyznaje takie prawa każdemu. Rozwój procesów integracyjnych na naszym kontynencie wymusi zniesienie wymogu obywatelstwa jako warunku członkostwa w partiach politycznych. 3. W odniesieniu do zasady dobrowolności zrzeszania się obywateli można dodać, że sprzeciwiałoby się jej np. zbiorowe członkostwo określonych grup zawodowych czy organizacji, gdyby o przynależności nie rozstrzygali indywidualnie poszczególni kandydaci tych kolektywnych zrzeszeń. Nie narusza zasady równości nieprzyjmowanie na członków partii osób niewyznających jej zasad programowych. W kontekście obydwu zasad wątpliwości może budzić jedynie konstytucyjny, a tym bardziej ustawowy zakaz przynależności partyjnej osób zajmujących określone stanowiska lub sprawujących określone funkcje. Oddzielenie sfery prywatnej od publicznej ma charakter względny. Poza tym jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 24 listopada 2010 r., Pp 1/08 (Lexis.pl nr ) statuty i inne dokumenty stronnictw nie mogą narzucać swym członkom bezwzględnego posłuszeństwa wobec organów partii lub ich dyskryminować. 24 Krystian Complak

22 Rozdział I. Rzeczpospolita Art Podstawowym celem każdej partii politycznej jest zdobycie i sprawowanie władzy. Budzi więc zastrzeżenia jej definicja w Konstytucji RP jako organizacji mającej na celu wpływanie metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa. Upodobnia się je w ten sposób do wszelkiego rodzaju grup interesu czy obywatelskich. Można by było postulować w razie ewentualnej propozycji zmiany czy uchwalenia nowej ustawy zasadniczej precyzyjniejsze odróżnienie między tymi organizacjami społeczeństwa. Dosyć mgliście brzmi postulat, że stronnictwa polityczne powinny wpływać metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa. Na pewno dotyczy to zewnętrznych przejawów działalności partii. Mimo to nie można braku demokratyczności utożsamiać ze stosowaniem przemocy. Niedemokratyczne sposoby działania mogą wynikać już z uprzywilejowanej pozycji partii rządzącej. Niemniej jednak respektowanie woli większości nie może prowadzić do eliminacji niekiedy radykalnych metod działania opozycji. Przykładowo, do niedemokratycznych metod działania uciekają się czasem partie ekologiczne. Niekiedy w celu ochrony środowiska muszą przedkładać gwałtowne wystąpienia nad przewlekłe postępowania administracyjne czy sądowe. 5. Poza uwagą o braku tajności w odniesieniu do pozyskiwania i wydatkowania pieniędzy przez stronnictwa polityczne, regulacja konstytucyjna cechuje się pominięciem wielu ważkich aspektów wiążących się z tą sferą. Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 stycznia 2010 r., Kp 6/09 (Lexis.pl nr ): wybór właściwego modelu finansowania partii politycznych należy do ustawodawcy. W ustawie z 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 155, poz. 924) parlament opowiedział się za finansowaniem omawianych organizacji z budżetu państwa. Nie podejmując dyskusji o słuszności takiej decyzji, pozwolę sobie zauważyć, że jawność finansowania partii politycznych nie powinna się ograniczać do badania sprawozdań z ich przychodów i wydatków oraz ich zrównoważenia. Mie może też być tak, że zwycięskie stronnictwo w nagrodę za zdobycie władzy otrzymuje olbrzymie pieniądze. To powinno być na odwrót. Opozycja powinna zawsze rozporządzać większymi funduszami od rządzącej partii czy koalicji. Należy ograniczyć także wysokość środków pieniężnych, jakimi rozporządzają stronnictwa. Art. 12. WOLNOŚĆ TWORZENIA I DZIAŁANIA ZRZESZEŃ I FUNDACJI Art. 12. Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność tworzenia i działania związków zawodowych, organizacji społeczno -zawodowych rolników, stowarzyszeń, ruchów obywatelskich, innych dobrowolnych zrzeszeń oraz fundacji. Krystian Complak 25

23 Art. 13 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej 1. Artykuł ten jest próbą pełnego wpisania do Konstytucji RP tzw. społeczeństwa obywatelskiego, dawniej sprowadzanego do różnego rodzaju grup interesów, nacisku itp. W przeciwieństwie do partii politycznych celem organizacji wymienionych w art. 12 Konstytucji RP jest uzyskanie wpływu na władzę, a nie jej zdobycie czy też sprawowanie. Tej definicji brakuje w przepisie. Stawia to w dwuznacznej sytuacji ich położenie. Poza tym wymienienie w przepisie z nazwy niektórych starych (przestarzałych) form organizacji nie służy dobrze jego intencji. Przykładowo, wystarczającą regulacją dla związków zawodowych byłby art. 59 Konstytucji RP. Jak podkreśla Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 24 lutego 2004 r., K 54/02 (Lexis.pl nr ): te przepisy są [...] właściwe dla określenia zakresu wolności zrzeszania się w związki zawodowe. 2. W skład tak określonego społeczeństwa obywatelskiego włączono fundacje. Połączenie w jednym przepisie zrzeszeń obywateli w formie członkostwa z majątkowymi jednostkami organizacyjnymi prawa cywilnego może prowadzić do podważenia szlachetnego celu komentowanej normy. Zbyt duży udział jest w tego rodzaju strukturach elementów ekonomicznych, w tym prowadzenia działalności gospodarczej w celach zarobkowych, także w postaci udziału w spółkach i firmach. Oddala to zrzeszenia oraz fundacje od definicji społeczeństwa obywatelskiego, czyli mniej lub bardziej spontanicznie powstających związków, organizacji i ruchów, które przejmują, kondensują w sferze publicznej rezonans, jaki problemy społeczne znajdują na obszarach życia prywatnego (J. Habermas, Faktyczność i obowiązywanie. Teoria dyskursu wobec zagadnień prawa i demokratycznego państwa prawnego, Warszawa 2005, s. 386). 3. To, co powinno być istotą społeczeństwa obywatelskiego, czyli jego spontanicznych zrzeszeń, organizacji i ruchów, poza wymienieniem tych ostatnich w komentowanym przepisie, nie znalazło odzwierciedlenia ani w Konstytucji RP, ani w innych normach. Unormowano natomiast parlamentarną działalność lobbingową oraz tzw. organizacje pożytku publicznego. Pomijając zastrzeżenia co do sposobu regulacji pierwszego przejawu aktywności obywatelskiej, zauważam duże nieprawidłowości co do drugiej grupy organizacji pozarządowych. Uzyskały one duże przywileje finansowe. Największy sprzeciw wzbudza jednak zaliczenie do organizacji pożytku publicznego spółek prawa handlowego. Art. 13. OGRANICZENIA PLURALIZMU POLITYCZNEGO Art. 13. Zakazane jest istnienie partii politycznych i innych organizacji odwołujących się w swoich programach do totalitarnych metod i praktyk działania nazizmu, faszyzmu i komunizmu, a także tych, których program lub działalność zakłada lub dopuszcza nienawiść rasową i narodowościową, stosowanie przemocy w celu zdobycia władzy lub wpływu na politykę państwa albo przewiduje utajnienie struktur lub członkostwa. 26 Krystian Complak

24 Rozdział I. Rzeczpospolita Art Artykuł ten jest przykładem normy przynoszącej więcej szkód niż pożytku. Wzorowany na niemieckiej Konstytucji z 1949 r., przeżył się nawet w jego ojczyźnie. Przypomina on bardziej przepis kodeksu karnego niż konstytucji. Jeśli w przyszłości powstaną zagrożenia dla demokracji, to nie będzie to replay w postaci nazizmu czy komunizmu, tylko trudne do przewidzenia zjawiska o charakterze technologicznym, medialnym, spirytualistycznym czy konsumpcyjnym. Według współczesnych poglądów rozwiązanie stronnictwa politycznego jest rozstrzygnięciem sprzecznym z demokracją. Partie antysystemowe należy tolerować, nie eliminując ich z życia politycznego. 2. Gdy się czyta o zakazie istnienia partii, których program lub działalność zakłada lub dopuszcza nienawiść rasową lub narodowościową, należy zauważyć, że granica między pielęgnowaniem tradycji narodowych a nacjonalizmem jest bardzo trudna do wytyczenia. Próba zamazywania naturalnych różnic między ludźmi, rasami, narodami nie zapobiega, jak dowodzi praktyka wielu krajów, szerzeniu się poglądów nacjonalistycznych. Wystarczy przeczytać art. 3 Konstytucji RP stanowiący, że nasz kraj jest państwem jednolitym, czy jej art. 6 ust. 1 mówiący o tożsamości narodu polskiego, jego trwania i rozwoju, by zastanowić się, czy współgrają one z tymi zakazami. 3. Zupełnie surrealistycznie brzmi zakaz istnienia stronnictw przewidujących utajnienie struktur lub członkostwa. Pomijając okoliczność, że w artykule tym przyjęto spiskową wersję historii, będzie on trudny do stosowania. Zakaz ten należy pojmować jedynie jako zakaz sekretnej przynależności osób czy ich określonych kategorii do stronnictw politycznych bądź ukrytego naboru nowych członków. Próba posłużenia się tym przepisem spowoduje między innymi spory na temat życia prywatnego jednostek, naruszenia ich praw osobistych, a przede wszystkim ustawy o ochronie danych osobowych. Art. 14. WOLNOŚĆ PRASY I ŚRODKÓW SPOŁECZNEGO PRZEKAZU Art. 14. Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność prasy i innych środków społecznego przekazu. 1. Postanowienie to jest wewnętrznie sprzeczne i jest przejawem zbyteczności. Już samo wyodrębnienie prasy pokazuje, jak daleko tej regulacji do postępującego w Polsce i na świecie zaniku drukowanych środków masowego przekazu. Jeśli staniemy na gruncie prawa prasowego, które zbudowało szeroką definicję prasy, powstaje pytanie, czym się ona różni od środków masowego przekazu. Poza tym budowanie znaczeń pojęć konstytucji w oparciu o definicje ustawowe jest szkolnym przykładem nieprawidłowej metody badawczej. Trudno też dociec, w jaki sposób Krystian Complak 27