Wspólna Polityka Rolna jako europejska polityka żywnościowa

Transkrypt

1 FUNDACJA PROGRAMÓW POMOCY DLA ROLNICTWA SEKCJA ANALIZ EKONOMICZNYCH POLITYKI ROLNEJ ul. Wspólna 30 Pokój Warszawa tel. (+48 22) fax. (+48 22) Wspólna Polityka Rolna jako europejska polityka żywnościowa wersja wstępna WARSZAWA, CZERWIEC 2011 R.

2 SPIS TREŚCI Wstęp Bezpieczeństwo żywnościowe jako cel WPR Bezpieczeństwo żywnościowe UE w dobie globalizacji Pojęcie bezpieczeństwa żywnościowego Problem samowystarczalności żywnościowej Zagrożenia dla bezpieczeństwa żywnościowego Wzrost liczby ludności Konkurencja o ziemię Nowe wezwania dla współczesnego rolnictwa Bezpieczeństwo i jakość żywności europejskiej Rynek a potrzeby społeczne Zielona księga i Pakiet jakościowy WPR a zdrowie: zalecenia WHO Inicjatywy społeczne w zakresie polityki żywnościowej Rolnictwo zrównoważone Socjoekonomiczny model rolnictwa WPR po 2013 roku: wnioski i rekomendacje w zakresie polityki żywnościowej

3 Wstęp Bezpieczeństwo żywnościowe wg definicji FAO występuje tam, gdzie wszyscy mają ciągły fizyczny i ekonomiczny dostęp do wystarczającej ilości bezpiecznej i wartościowej żywności w celu zaspokojenia swoich potrzeb i preferencji żywieniowych do aktywnego i zdrowego życia. Szeroko pojęte bezpieczeństwo żywnościowe odnosi się nie tyko do ilości i objętości, ale również do jakości oraz ekonomicznej (cena) i fizycznej (bliskość) dostępności produktów żywnościowych. Od wieków państwa dążyły do wyprodukowania całości lub większości potrzebnej żywności, a bezpieczeństwo żywnościowe oznaczało samowystarczalność. Rozwój handlu i specjalizacji międzynarodowej umożliwił krajom o niekorzystnych warunkach dla produkcji rolnej nieograniczony zakup potrzebnej żywności na innych rynkach, a czynnikiem decydującym o dostępie do żywności stały się dochody. Produkty rolne zaczęto traktować jak każdy towar, a produkcję rolną próbowano poddać regulacjom rynkowym. Zmianę poglądów wymusił światowy kryzys żywnościowy lat Wtedy powróciła dyskusja na temat bezpieczeństwa żywnościowego krajów, regionów i całego świata. W przyszłości niekorzystny wpływ na bezpieczeństwo żywnościowe kraju będą miały zmiany klimatyczne, ograniczenia w dostępności wody i energii oraz nowe choroby roślin i zwierząt. Nie bez znaczenia będą też postępujące procesy globalizacji, szybki wzrost liczby ludności na świecie, spadek rezerw żywności na świecie oraz nasilające się zjawisko spekulacji na rynku żywnościowym. Dzisiaj polityka żywnościowa napotyka na sprzeczność między dążeniem do bezpieczeństwa żywnościowego, a dążeniem do bezpiecznej żywności. Bezpieczeństwo żywnościowe można osiągnąć poprzez uprzemysłowienie rolnictwa i intensyfikację produkcji, co zawsze prowadzi do obniżenia zdrowotnej jakości żywności 1. 1 Małysz J. (2008) Bezpieczeostwo żywnościowe strategiczną potrzebą ludzkości. ALMAMER Wyższa Szkoła Ekonomiczna, Warszawa 3

4 1. Bezpieczeństwo żywnościowe jako cel WPR WPR powstała pod koniec lat pięćdziesiątych ubiegłego stulecia, a jej celem było m.in. zagwarantowanie dostaw żywności po przystępnych cenach 2. Polityka ta odegrała zasadniczą rolę w wyżywieniu ludności Europy po drugiej wojnie światowej. Po pięćdziesięciu latach funkcjonowania można stwierdzić, że polityka ta doprowadziła do wzrostu wydajności, przyczyniła się do podniesienia poziomu życia ludności obszarów wiejskich, zagwarantowała bezpieczeństwo dostaw i zapewniła konsumentom rozsądne ceny żywności, spełniając tym samym główne cele stawiane w Traktacie Rzymskim. W ciągu ostatnich 25 lat WPR uległa istotnym zmianom. Radykalne reformy spowodowały zasadnicze przesunięcie akcentów ze wspierania produkcji na wspieranie producentów, co ograniczyło regularne zakupy interwencyjne i wywożenie europejskich nadwyżek po cenach dumpingowych na rynki światowe i sprawiło, że WPR i rolnicy w UE stali się bardziej zorientowani na rynek. Intensywna produkcja rolna, postępująca liberalizacja handlu, rozwój łańcuchów żywnościowych oraz sieci dystrybucji sprawiają, że mieszkańcy UE nie mają problemu z dostępem do wystarczającej ilości żywności, natomiast rosną ich wymagania w zakresie jakości i bezpieczeństwa żywności. Powstaje pytanie czy bezpieczeństwo żywnościowe jako cel WPR straciło na aktualności? Wydaje się, że jest on w dalszym ciągu aktualny. Dostęp do żywności pozostanie problemem zarówno globalnym, jak i europejskim. Ostatnie kryzysy zachwiały stabilnością rynków, co z kolei świadczy o rosnącym zagrożeniu dla bezpieczeństwa żywnościowego. Gwałtowny wzrost cen żywności (ryżu, pszenicy, kukurydzy i soi) na światowych rynkach w 2006 i 2007 roku dotkliwie odczuła zwłaszcza ludność najuboższa. Liczba głodujących na świecie sięga miliarda, natomiast w EU, pomimo dużej produkcji i braku problemu z dostępem do żywności, ponad 40 mln osób ubogich w dalszym ciągu odczuwa jej niedobór 3. Oznacza to, że rolnictwo europejskie musi zarówno zapewnić bezpieczeństwo żywnościowe swoim konsumentom, jak i pomoc wyżywić coraz większą liczbę ludności na świecie. Jednak po raz pierwszy wzrost produkcji żywności będzie trudnym zadaniem, nawet gdy przeznaczymy na to dodatkowe środki. Istnieją dwie główne przyczyny takiej sytuacji. Po pierwsze, kryzys energetyczny, rosnące ceny energii i potrzeba redukcji emisji gazów cieplarnianych będą stanowić najważniejsze ograniczenia utrudniające zwiększenie produkcji. Po drugie, wpływ zmian klimatu wykluczy możliwość włączenia dużych obszarów dodatkowych gruntów do produkcji. Zmiany klimatu spowodują także niedobory wody i susze, które również będą hamować zwiększanie produkcji. W związku z tym rolnictwo w UE i na świecie będzie musiało dostarczać więcej żywności przy mniejszym wykorzystaniu gruntów, wody i energii. Fundament WPR powinno w dalszym ciągu stanowić zagwarantowanie konkurencyjności europejskiego rolnictwa względem mocno subsydiowanych partnerów handlowych, takich jak Stany Zjednoczone, Japonia, Szwajcaria czy Norwegia, oraz zapewnienie rolnikom z UE sprawiedliwych warunków handlu. WPR powinna także nadal wspierać działalność rolniczą w całej Europie w celu zagwarantowania lokalnej produkcji żywności i zrównoważonego rozwoju terytorialnego. Bezpieczeństwo żywnościowe zajmuje coraz więcej miejsca w dyskusji na temat przyszłości WPR. Potwierdzeniem tego jest decyzja Parlamentu Europejskiego z 18 stycznia 2011 r. o uznaniu rolnictwa 2 Cele Wspólnej Polityki Rolnej zapisane w Traktacie Rzymskim z 1957 r. obejmują: podnoszenie produktywności rolnictwa poprzez wprowadzenie postępu technicznego, racjonalizację produkcji i optymalne zastosowanie czynników produkcji, a zwłaszcza siły roboczej; zapewnienie ludności rolniczej godziwych warunków życia jak i zwiększenie dochodów rolników; stabilizację rynku artykułów rolnych oraz zapewnienie odpowiedniego zaopatrzenia w produkty rolne, a także umożliwienie konsumentom kupna produktów rolnych po przystępnych cenach. 3 Sprawozdanie w sprawie przyszłości Wspólnej Polityki Rolnej po 2013 r. (2009/2236(INI)) Komisja Rolnictwa i Rozwoju Wsi Parlamentu Europejskiego,

5 za sektor strategiczny w kontekście bezpieczeństwa żywnościowego 4. Co prawda pojawiają się też opinie o braku dowodów na istnienie zagrożenia bezpieczeństwa żywnościowego w Europie. Odmienny pogląd na ten temat reprezentuje m.in. Valentin Zahrnt z Europejskiego Centrum Międzynarodowej Ekonomii Politycznej (ECIPE). W wydanym raporcie 5 autor twierdzi, że nie ma problemu braku żywności w Europie i zawsze możemy zwiększyć nasze moce produkcyjne co najmniej dwukrotnie. Jednak ten punkt widzenia nie znajduje szerokiego poparcia. Autorowi zarzucono między innymi uproszczenia metodologiczne i brak wzięcia pod uwagę takich zjawisk jak wzrost populacji na świecie oraz koncentrację kanałów dystrybucji, co będzie wpływało na wzrost cen i dostępność produktów. 2. Bezpieczeństwo żywnościowe UE w dobie globalizacji 2.1. Pojęcie bezpieczeństwa żywnościowego Pojęcie bezpieczeństwa żywnościowego weszło na dobre do słownictwa polityki żywnościowej z początkiem lat siedemdziesiątych, kiedy to wystąpiło gwałtowne zaostrzenie globalnego problemu żywnościowego. Istnieją różne interpretacje pojęcia bezpieczeństwa żywnościowego. Najczęściej uznaje się, że bezpieczeństwo żywnościowe jest zagwarantowane przy łącznym spełnieniu następujących warunków 6 : 1) fizyczna dostępność żywności, co oznacza, że krajowa gospodarka żywnościowa gwarantuje pokrycie co najmniej minimalnego zapotrzebowania fizjologicznego, natomiast import dostarcza żywność ponad minimalne zapotrzebowanie; 2) ekonomiczna dostępność żywności, co jest równoznaczne z tym, iż także najsłabsze gospodarstwa domowe mają dostęp do niezbędnej żywności; 3) zdrowotna odpowiedniość pojedynczych produktów i racji żywnościowej Problem samowystarczalności żywnościowej Miarą bezpieczeństwa żywnościowego jest samowystarczalność, która od wieków była rozumiana jako wyprodukowanie w kraju całości lub większości potrzebnej żywności. W warunkach gospodarki otwartej samowystarczalność żywnościowa kraju oznacza dostępność ekonomiczną i fizyczną żywności na rynku wewnętrznym, niezależnie od źródeł jej pochodzenia (czy z produkcji krajowej czy importu), a miarą samowystarczalności żywnościowej kraju jest saldo bilansu handlowego artykułami rolno-spożywczymi. Globalna samowystarczalność żywnościowa zależy nie tylko od poziomu produkcji rolniczej i swobody handlu, ale również od rozwoju przetwórstwa i dystrybucji. Obecnie światowe zasoby produkcji żywności są wystarczające, by wykarmić ludność całego globu. Głód i niedożywienie, które są problemem w wielu częściach świata, wiążą się głównie z niedoskonałą dystrybucją, złymi rozwiązaniami politycznymi i instytucjonalnymi. W ostatnim dziesięcioleciu szybki wzrost dochodów oraz przyrost ludności na świecie spowodował wzrost popytu na żywność, szczególnie w krajach rozwijających się. W krajach tych szczególnie zwiększa się zapotrzebowanie na artykuły mięsne, mleczne oraz oleje, co pociąga za sobą zwiększenie 4 Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie uznania rolnictwa za sektor strategiczny w kontekście bezpieczeostwa żywnościowego (2010/2112(INI)) 5 Food Security and the EU s Common Agricultural Policy: Facts Against Fears. ECIPE Working Paper No. 01/ Małysz J. (2008) Bezpieczeostwo żywnościowe strategiczną potrzebą ludzkości. ALMAMER Wyższa Szkoła Ekonomiczna, Warszawa 5

6 produkcji zbóż i nasion roślin oleistych. Jednocześnie od lat 90. na świecie obserwowane jest zmniejszenie tempa wzrostu produkcji artykułów rolno-spożywczych, co w połączeniu ze zwiększonym popytem skutkowało od 2000 roku zmniejszeniem światowych zapasów zbóż i nasion oleistych. Dostępność żywności różni się między krajami. Analiza bilansu obrotu produktami rolnospożywczymi Polski za ostatnie lata świadczy o stabilnej samowystarczalności żywnościowej kraju. Polska ma dobre warunki naturalne do produkcji rolniczej i jest w stanie wyprodukować więcej żywności niż jedynie na własne potrzeby. Umożliwia to przeznaczenie części produktów na eksport oraz wzbogacenie krajowej oferty produkty, które z różnych względów naturalno-ekonomicznych nie są wytwarzane w kraju. Dzięki temu struktura spożycia żywności jest zdecydowanie bardziej urozmaicona. Źródło: FAMMU/FAPA, 2011 Jeśli rozpatrujemy UE w całości, to w ostatnich latach Wspólnota stała się importerem netto produktów rolnych, a deficyt w handlu zagranicznym tymi produktami jest coraz większy. Szacuje się, że w dłuższej perspektywie czasowej kraje rozwijające się będą zwiększać dostawy żywności głównie poprzez rozwój rodzimej produkcji, ale trzeba się liczyć też z rosnącym importem. Tym samym wzrośnie eksport artykułów rolno-spożywczych (np. zbóż) z krajów UE. Natomiast kraje rozwijające się będą zwiększać eksport olejów roślinnych i cukru. Każdy kraj czy ugrupowanie, realizując politykę optymalnego poziomu samowystarczalności w granicach narodowych, przyczynia się do rozwiązywania globalnego problemu żywnościowego. Jednocześnie społeczność międzynarodowa powinna zapewnić odpowiednie wsparcie krajom najsilniej odczuwającym deficyt żywności w celu zwiększenia krajowej produkcji. Warunkiem zapewnienia bezpieczeństwa żywnościowego w przyszłości będzie utrzymanie bazy produkcyjnej rolnictwa (gruntów rolnych, żywotnych ekonomicznie gospodarstw i zasobów genetycznych roślin i zwierząt). Obecnie zadanie to realizowane jest za pomocą instrumentów WPR. Płatności bezpośrednie są oddzielone od produkcji, dzięki czemu rolnicy mogą dostosowywać produkcję do faktycznego zapotrzebowania na rynku. Wysokość wsparcia powiązana jest z przestrzeganiem określonych norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska oraz innych wymogów w zakresie środowiska, bezpieczeństwa żywności i dobrostanu zwierząt. Takie rozwiązanie służy zachęcaniu rolników do utrzymania ziemi w gotowości do produkcji oraz zapobieganiu jej porzucaniu. 6

7 2.3. Zagrożenia dla bezpieczeństwa żywnościowego Wzrost liczby ludności Rosnąca populacja będzie wymagać większej produkcji żywności. W okresie od 1960 do 2005 roku liczba ludności na Ziemi wzrosła o 3 mld osiągając 6,5 mld. Prognozy wskazują, że przy średnim wskaźniku płodności w roku 2050 liczba ta sięgnie 9 mld. Prawie cały wzrost ludności będzie miał miejsce w krajach rozwijających się. Zwiększy się głównie populacja miast, w 2050 roku na obszarach miejskich będzie mieszkało 70% światowej populacji. Urbanizacja i wzrost dochodów sprawią, że zmienią się wzorce konsumpcji zmniejsza się udział zbóż, natomiast rośnie udział mięsa, mleka, ryb, owoców i warzyw. Rośnie popyt na produkty wysoko przetworzone i gotowe do spożycia. Źródło: Wg Banku Światowego do 2030 roku ogólnoświatowe zapotrzebowanie na żywność wzrośnie do 50%, zaś na mięso do 85%. Z szacunków Banku wynika, że w 2025 roku jeden hektar gruntów rolnych będzie musiał wyżywić 5 osób (w 1960 roku żywił jedynie 2 osoby) 7. Według ONZ światowy popyt na żywność będzie rósł do roku 2050, kiedy światowa populacja ludności przekroczy 9 mld. Prognozuje się, że globalne zapotrzebowanie na żywność wzrośnie do 2050 roku o ponad 2,5 razy 8. Sytuacja demograficzna w Europie różni się od ogólnoświatowej. Według prognoz ludność krajów europejskich zmniejszy się do 2045 roku o ok. 81 mln osób. W Polsce do 2030 roku liczba ludności ma się zmniejszyć o ok. 2,5 mln osób 9. Z punktu widzenia swojego bezpieczeństwa żywnościowego Unia Europejska mogłaby sobie pozwolić na ograniczenie produkcji w dłuższej perspektywie, jednak biorąc pod uwagę, że bezpieczeństwo żywnościowe świata będzie wymagało znacznego zwiększenia produkcji, wolumen eksportu UE powinien wzrosnąć. 7 Facts and figures the status of global agriculture. CropLife International, The Feeding of the Nine Billion. Global Ford Security for the 21st Century. A Chatham Mouse Report by Alex Evans. Royal Institute of International Affairs, Prognoza ludności dla Polski i świata, GUS, 7

8 Konkurencja o ziemię Największym problemem w przyszłości stanie się prawdopodobnie konkurencja o dostęp do gruntów rolnych, gdyż zaspokojenie rosnącego popytu na żywność jedynie w oparciu o wzrost wydajności nie będzie możliwe. Należy też pamiętać, iż bardziej intensywne użytkowanie ziemi oprócz wzrostu produkcji żywności niesie za sobą ryzyko degradacji gruntów i w konsekwencji wyłączenie ich części z użytkowania. Do zmniejszenia powierzchni użytków rolnych oprócz zmian klimatycznych przyczyni się też postępujący proces urbanizacji. Do konkurencji o ziemię będą też prowadzić inne sposoby użytkowania gruntów. Jednym z prawdopodobnych zapotrzebowań na grunty jest sekwestracja węgla w glebie, która już w niedalekiej przyszłości może zostać włączona do mechanizmu handlu emisjami 10. Zwiększa się też zapotrzebowanie na grunty pod uprawy roślin energetycznych, głównie w związku z rosnącym globalnym znaczeniem produkcji biopaliw. Światowe rezerwy ziemi można uruchomić jedynie w ograniczonym zakresie, ponieważ duża część tych gruntów stanowi wartość ekologiczną, a do większości, położonej w Krajach Ameryki Łacińskiej i Afryki, jest ograniczony dostęp. Według prognoz FAO światowa powierzchnia gruntów ornych do roku 2050 zwiększy się o 70 mln ha (5%). Jest to wynik bilansowy netto wzrostu o 120 mln ha w krajach rozwijających się i zmniejszenia w krajach rozwiniętych o 50 mln ha 11. O narastającej konkurencji o ziemię świadczy fakt poszukiwania żyznych gruntów w różnych krajach przez zagranicznych inwestorów. Według Banku Światowego praktycznie wszystkie największe kraje Afryki wyleasingowały lub sprzedały zagranicznym inwestorom (najczęściej z Azji) grunty pod uprawę roślin 12. Jedną z innowacyjnych propozycji, która ma zwiększyć produkcję rolną bez dodatkowego zapotrzebowania na grunty przy jednoczesnym ograniczeniu kosztów transportu, jest budowa tzw. pionowych farm w miastach. Wg szacunków z 1 ha takiej farmy uzyskuje się produkcję otrzymywaną z 1,6-2,6 ha gruntów rolnych (do 12 ha w przypadku truskawek). Ocenia się, że 30-piętrowa farma zajmująca ok. 2 ha powierzchni miasta może wyżywić osób 13. Propozycja ta wymaga dalszych badań efektywności i opłacalności, a perspektywy jej zastosowania są raczej bardzo odległe Nowe wezwania dla współczesnego rolnictwa W przyszłości niekorzystny wpływ na bezpieczeństwo żywnościowe będą miały zmiany klimatyczne, utrata bioróżnorodności, ograniczenia w dostępności wody i energii oraz nowe choroby roślin i zwierząt. Wszelkie oceny ilościowe wskazują, że zmiany klimatu będą miały negatywny wpływ na bezpieczeństwo żywnościowe świata 14. Wzrost średniej temperatury na Ziemi, rosnąca nieprzewidywalność oraz zmniejszająca się ilość opadów oraz coraz bardziej niebezpieczne choroby roślin to tylko niektóre ze zjawisk związanych ze zmianami klimatu, a dotykających produkcję rolniczą. Największym problemem związanym z bezpieczeństwem żywnościowym będzie rosnąca skrajność warunków pogodowych, co przyczyni się do niszczenia zbiorów, szczególnie w początkowej fazie wzrostu. Zapasy wody, które w skali globalnej są bardzo nierównomiernie rozmieszczone, maleją w wielu krajach w związku ze zmianami klimatu. Niedobór wody jest szczególnie dotkliwy na Bliskim Wschodzie, Afryce Północnej i Azji Południowej. Szacuje się, że z powodu suszy, do 2080 r. 10 Aukland L. et. al. (2002) Laying the Foundations for Clean Development: Preparing the Land Use Sector. A Guide to the Clean Development Mechanism. IIED Natural Resource Issues Paper. London: International Institute for Environment and Development 11 How to Feed the Word In High-level expert forum. Rome October Jabłooski T. Wrogowie konsumenta! Eurogospodarka, 6(25/78) Rollnick J. Hungry cities: why Urban food production could be the silver bullet. Urban World, June Schmidhuber J., Tubiello F.N. (2007) Global food security under climate change. Proc. Natl. Acad. Sci., 104,

9 czterdzieści najbiedniejszych krajów świata znajdujących się głównie w Afryce i Ameryce Łacińskiej straci od 10 do 20% swoje potencjału uprawy zbóż 15. Według ocen także w Polsce ocieplenie klimatu spowoduje znaczne zwiększenie potrzeb w zakresie poborów wody do nawodnień. Obecnie krajowa produkcja roślinna opiera się głownie na wodach opadowych i retencji glebowej wód poziomych, a nawodnienia, uzupełniające niedobory wodne, są prowadzone w ograniczonym zakresie. Wielkości poborów wody do nawodnień upraw polowych i sadowniczych w najbliższej przyszłości będą zależały od modelu rozwoju rolnictwa, który w zależności od przyjętych rozwiązań może powodować wzrost obszarów nawadnianych lub wykorzystanie części areału w sposób ekstensywny. Nie jest wykluczone jednakże, że po 2030 r. ograniczenie dostępu do wody będzie stanowić barierę rozwoju rolnictwa również w Polsce. Bioróżnorodność, która ma istotne znaczenie dla rolnictwa i produkcji żywności, została istotnie ograniczona wskutek urbanizacji, ograniczania powierzchni lasów, melioracji i zanieczyszczania środowiska naturalnego. Genetyczne zasoby roślin i zwierząt zostały drastycznie ograniczone wskutek działalności człowieka. Kilkanaście gatunków zwierząt dostarcza 90% spożywanego na świecie białka zwierzęcego, a cztery gatunki roślin zapewniają połowę roślinnej energii w diecie współczesnego człowieka. Zróżnicowanie rolnictwa jest ważnym elementem osiągnięcia bezpieczeństwa żywnościowego w warunkach zmieniającego się klimatu. Udowodniono, że różnorodność upraw stanowi naturalne zabezpieczenie przed niekorzystnymi zmianami ekosystemów, zarówno naturalnych, jak i rolniczych. Im większa liczba gatunków i odmian w jednym ekosystemie, tym większe prawdopodobieństwo, że część z nich poradzi sobie ze zmianami w otoczeniu. Różnorodność gatunków obniża także prawdopodobieństwo występowania chorób i szkodników, ograniczając ilość organizmów-żywicieli, na których mogłyby się one rozwijać. Taka strategia nie polega na maksymalizacji zbiorów w każdym roku, lecz na ich maksymalizacji w okresie wieloletnim. Biorąc pod uwagę to, że mogą zdarzyć się lata lepsze i gorsze, stosowanie tej strategii obniża prawdopodobieństwo zapaści żywieniowej w nieurodzajnych latach Kotschi J. (2007) Agricultural Biodiversity is Essential for Adapting to Climate Change. GAIA, 16: Altieri, M.A. (1994) Biodiversity and pest management in agroecosystems. Hayworth Press, New York. 9

10 3. Bezpieczeństwo i jakość żywności europejskiej W miarę postępowania procesu globalizacji produkty pochodzące z krajów o niskich kosztach produkcji stanowią coraz większą konkurencję dla produktów rolników z UE. W obliczu tych nowych handlowych wyzwań, największym atutem europejskich rolników może być jakość ich produktów. Przepisy UE zapewniają wysoki poziom bezpieczeństwa w całym łańcuchu żywnościowym, w jaki zainwestowali zarówno sami rolnicy, jak i ogół producentów. Kupując żywność wyprodukowaną w UE mamy zagwarantowany szeroki wybór spośród bogactwa różnorodnych produktów świadczących o zróżnicowaniu tradycji i kultur różnych regionów Wspólnoty. Unijny sektor rolno-spożywczy zapracował na swą reputację wysokiej jakości przez dziesięciolecia ciężkiej pracy i inwestycji Rynek a potrzeby społeczne Konsumenci chcą, aby żywność była relatywnie tania, a stosunek jej jakości do ceny był korzystny. Oczekują też aby żywność spełniała ich oczekiwania smakowe, była autentyczna i produkowana w sposób tradycyjny. Wymagania rynku w zakresie jakości produktów są różnorodne, a ich liczba wciąż rośnie. Spełnianie tych wymagań stanowi duże wyzwanie dla rolników. Ponadto konsumenci w coraz większym stopniu zwracają uwagę na wkład rolnictwa w rozwiązywanie aktualnych problemów (nowe wyzwania). Będąca głównym użytkownikiem gruntów produkcja rolna jest kluczowym czynnikiem wpływającym na rozwój terytorialny regionów, krajobrazów i cennych ze środowiskowego punktu widzenia obszarów. Polityka rolna UE musi wspierać dążenia rolników starających się sprostać wyzwaniu w zakresie jakości. Programy i rozporządzenia UE już w chwili obecnej służą realizacji tego celu i czynią to na dwa sposoby: za pomocą środków podstawowych i środków zapewniania jakości. Rozporządzenia UE ustanawiają jedne z najsurowszych na świecie wymogów w zakresie produkcji podstawowej w odniesieniu do bezpieczeństwa, higieny, tożsamości i składu produktów, troski o środowisko, o zdrowie roślin i zwierząt i dobrostan zwierząt. Wielu rolników UE wciąż poszukuje nowych, niestandardowych sposobów pozwalających zdobyć nowe rynki zbytu i zwiększyć dochody. W tym pomocne są środki zapewnienia jakości, wśród których można wymienić: produkcję żywności wysokiej jakości lub posiadającej szczególne właściwości, ochronę nazw tradycyjnych produktów żywnościowych, produkcję ekologiczną, promowanie produktów lokalnych, promowanie systemów certyfikacji utworzonych w celu lepszego informowania konsumentów o metodach produkcji i właściwościach produktów. Dążenie do jakości stanowi istotny element strategii unijnego sektora rolno-spożywczego na zglobalizowanym rynku. UE utrzymuje pozycję ważnego eksportera żywności, przy czym zdecydowanie największą część sięgającego 70 mld EUR rocznie łącznego wywozu produktów rolnospożywczych stanowią wyroby gotowe w rodzaju mięsa, przetworów mlecznych, wina i olejów roślinnych. W nadchodzących latach unijny sektor rolno-spożywczy będzie musiał w dalszym ciągu umacniać tę tendencję w celu utrzymania wysokiego poziomu konkurencyjności i rentowności. Dla rolników i producentów żywności oznacza to konieczność oferowania takich produktów, jakich życzą sobie klienci oraz informowanie nabywcy o właściwościach oferowanych produktów. Według Komisji Europejskiej polityka jakości w dalszym ciągu powinna stanowić ważny element WPR, a dalsza poprawa jakości produktów żywnościowych będzie zależała od doboru i wprowadzenia właściwych instrumentów wsparcia. 10

11 3.2. Zielona księga i Pakiet jakościowy W październiku 2008 r. Komisja Europejska wydała Zieloną księgę w sprawie jakości produktów rolnych 17. Jej publikacja miała na celu rozpoczęcie debaty na temat najbardziej odpowiednich instrumentów politycznych i regulacyjnych służących ochronie i promocji jakości produktów rolnych, które nie stanowiłyby dodatkowego obciążenia, ani nie przysparzałyby dodatkowych kosztów. Pierwszym etapem tego procesu są szeroko zakrojone konsultacje mające na celu zbadanie, czy obecnie istniejące instrumenty są odpowiednie, na ile można je ulepszyć oraz jakie nowe inicjatywy mogłyby powstać. W części pierwszej Księgi przedstawione są podstawowe wymagania w zakresie produkcji rolnej oraz propagowane przez UE normy handlowe, w tym normy określające szczególne właściwości produktów. W części drugiej przedstawiono istniejące systemy zapewniania jakości, w tym oznaczenia geograficzne, gwarantowane tradycyjne specjalności (TSG), produkty z regionów najbardziej oddalonych oraz działanie jednolitego rynku produktów rolnictwa ekologicznego. W części trzeciej omówiono systemy certyfikacji istniejące głównie w sektorze prywatnym, które umożliwiają producentom przekazywanie nabywcom i konsumentom informacji na temat produktu. W trwającej kilka miesięcy debacie otrzymano ponad 500 pisemnych opinii od rolników, sprzedawców detalicznych, organizacji społecznych i samorządowych oraz konsumentów. Opinie te zostały wykorzystane przez Komisję Europejską w dalszych pracach dotyczących polityki jakości. W maju 2009 r. Komisja Europejska wydała Komunikat 18, który nakreśla kierunki strategii przyszłej polityki jakości produktów rolnych. Zamiarem Komisji jest zapewnienie spójności przyszłych unijnych programów i inicjatyw zapewniających jakość produktów oraz poprawić rozpoznawalność unijnych systemów jakości w krajach spoza Unii Europejskiej. Na podstawie Komunikatu w 2010 roku został opracowany Pakiet jakościowy składający się z wytycznych i propozycji legislacyjnych. Ma on posłużyć poprawie komunikacji między rolnikami, nabywcami i konsumentami w sprawach jakości produktów rolnych, ujednoliceniu przepisów prawodawstwa unijnego w tej dziedzinie oraz doprowadzić do uproszczenia aktualnych systemów. Obecnie propozycje legislacyjne są dyskutowane w PE i Radzie WPR a zdrowie: zalecenia WHO Szereg chorób w dzisiejszej Europie ma bezpośredni związek z dietą. Otyłość, nadciśnienie, cukrzyca, choroby sercowo-naczyniowe oraz niektóre nowotwory związane są z wysokim spożyciem pokarmów wysokoenergetycznych oraz żywności bogatej z nasycone kwasy tłuszczowe. Raport Światowej Organizacji Zdrowia (ang. WHO) 19 stwierdza, że WPR miała istotny wpływ na zdrowie publiczne. Wpływając na podaż mleka, wołowiny, cukru, zbóż, owoców i warzyw, wina czy tytoniu polityka rolna wpływała na skład codziennej diety europejczyka, a co za tym idzie na jego zdrowie. Wskutek reformy z 2003 r. zlikwidowano powiązanie płatności z produkcją i zaprzestano specjalnego wsparcia określonych sektorów. Nie wprowadzono jednak zachęt do przejścia z produkcji mleka i wołowiny do produkcji owoców i warzyw. We wrześniu 2000 roku na europejskim forum WHO ustalono, że nowa reforma WPR powinna zapewnić wysoką jakość i bezpieczeństwo żywności poprzez zrównoważoną produkcję i dystrybucję. Porozumienie w tej sprawie podpisali wszystkie kraje Piętnastki. 17 Zielona Księga w sprawie jakości produktów rolnych: normy jakości produktów, wymogi w zakresie produkcji rolnej, systemy jakości, Bruksela, , KOM(2008) 641 wersja ostateczna 18 Komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów w sprawie polityki jakości produktów rolnych, Bruksela, , KOM(2009) 234 wersja ostateczna 19 A CAP on Heath? The impact of the EU Common Agricultural Policy on public health. A report by the Faculty of Public Health, London,

12 Zreformowana WPR powinna w większym stopniu uwzględniać potrzeby społeczeństwa w zakresie zdrowia publicznego, stwarzając instrumenty zachęcające do rozwoju prozdrowotnej produkcji rolniczej. 4. Inicjatywy społeczne w zakresie polityki żywnościowej 4.1. Rolnictwo zrównoważone Na początku 2010 r. grupa europejskich organizacji, zajmujących się zagadnieniami rolnictwa, ochrony środowiska, zdrowia publicznego i rozwoju społecznego, opublikowała dokument pod tytułem Europejska deklaracja żywnościowa: dążąc do zdrowej, sprawiedliwej i opartej na kooperacji Wspólnej Polityki Rolnej i Żywnościowej. Stwierdza się w nim, że na świecie wzrasta liczba ludzi tworzących oddolne inicjatywy w zakresie poprawy systemu produkcji, dystrybucji i konsumpcji żywności. Takie działania jak lokalna produkcja żywności, sprzedaż na targowiskach lub nabywanie żywności bezpośrednio w gospodarstwach rolnych przeżywają obecnie renesans w całej Europie. Jednak same oddolne działania są niewystarczające podkreśla się w dokumencie i wskazuje się na priorytety Wspólnej Polityki Rolnej w XXI wieku. Już na wstępie deklaracja wskazuje na kluczową rolę zrównoważonych gospodarstw rodzinnych dla zasobów żywnościowych Europy. Następnie wymienia najważniejsze zadania stojące przed WPR: przede wszystkim wspierać uprawy dające żywność i paszę; promować zdrowe wzorce żywienia; zagwarantować równy i sprawiedliwy dostęp rolników do ziemi oraz godziwe wynagrodzenie; zapewnić przejrzystość w łańcuchu żywnościowym dostęp do informacji o pochodzeniu żywności, składzie i sposobie wyprodukowania; promować takie systemy żywnościowe, które zmniejszają dystans między rolnikami a konsumentami; zachęcać do produkcji i konsumpcji lokalnej Socjoekonomiczny model rolnictwa Coraz większą popularność w Europie i w świecie zyskuje tzw. socjoekonomiczny model rolnictwa (SEMR), polegający na produkcji wysokiej jakości żywności dla lokalnej społeczności oraz podziale ryzyka produkcyjnego. Ten model produkcji i dystrybucji powstał w latach sześćdziesiątych ubiegłego stulecia w Niemczech, Szwajcarii i Japonii jako odpowiedź na postępujący proces urbanizacji oraz rosnące obawy o jakość żywności. W SEMR członkowie wspólnoty wspierają gospodarstwa rolne, a producenci i konsumenci dzielą ryzyko i korzyści płynące z produkcji. Powstaje przy tym ciaśniejsza więź konsument producent. Model może się różnić w zależności od sposobu wspierania producentów oraz systemu dostaw żywności konsumentom. Najczęściej SEMR dotyczy uprawianych w systemie ekologicznym owoców i warzyw, rzadziej mleka i mięsa. Produkty są świeższe, ponieważ zmniejsza się odległość do konsumenta, a regularne wyjazdy konsumentów do gospodarstwa pozwalają lepiej poznać producenta oraz stosowane metody produkcji. SEMR jest modelem, który łączy w sobie zrównoważony system produkcji z lokalną dystrybucją oraz wyróżnia się dbałością o środowisko oraz zmniejszeniem dystansu między obszarami miejskimi i wiejskimi. 12

13 5. WPR po 2013 roku: wnioski i rekomendacje w zakresie polityki żywnościowej Wspólną Politykę Rolną stworzono w latach pięćdziesiątych ubiegłego stulecia w celu zagwarantowania dostaw żywności po przystępnych cenach. W czasie funkcjonowania polityka ta uległa istotnym przeobrażeniom: stopniowo uniezależniano wielkość wsparcia od wyników produkcyjnych, wprowadzono instrumenty wspierające ochronę środowiska i bezpieczeństwo żywności, zwiększono rolę obszarów wiejskich. Jednak pomimo szeregu reform WPR celem tej polityki pozostało zapewnienie bezpieczeństwa żywnościowego. Znaczenie WPR jako polityki żywnościowej w najbliższych dziesięcioleciach będzie rosło, przede wszystkim z uwagi na następujące okoliczności: - wzrost liczby ludności na świecie, w tym liczby głodujących; - konkurencję o ziemię; - zmiany klimatyczne; - niedobory wody i susze; - utratę bioróżnorodności; - wzrost cen energii i niebezpieczeństwo kryzysu energetycznego. Wzrost światowego zapotrzebowania na żywność w najbliższych dziesięcioleciach oznacza, że UE będzie musiała wyprodukować więcej żywności na eksport. Nie będzie to zadanie łatwe, ponieważ w tym samym czasie ograniczona zostanie dostępność gruntów, wody i energii. W celu uniknięcia konkurencji między żywnością a paliwami, należy zrewidować politykę wsparcia produkcji biopaliw z surowców żywnościowych. Z drugiej strony, obok potrzeby zwiększenia dostaw produktów rolnych na rynki zagraniczne, będzie rosła presja europejskich konsumentów na dalsze podnoszenie jakości żywności. Oznacza to dalszy wzrost i tak wysokich kosztów produkcji w krajach Wspólnoty. Wspólnotowa polityka jakości osiągnęła duże sukcesy w ostatnich latach, dzięki czemu unijne produkty żywnościowe zdobyły doskonałą reputację na rynkach międzynarodowych. Przyczyniło się do tego wprowadzenie wymogów w zakresie bezpieczeństwa produkcji, ochrony środowiska, zdrowia roślin i zwierząt, higieny przetwórstwa, tożsamości i składu produktów. Opracowany przez KE Pakiet jakościowy składa się z wytycznych i propozycji legislacyjnych. Ma on posłużyć poprawie komunikacji między rolnikami, nabywcami i konsumentami w sprawach jakości produktów rolnych, ujednoliceniu przepisów prawodawstwa unijnego w tej dziedzinie oraz doprowadzić do uproszczenia aktualnych systemów. Polityka jakości w dalszym ciągu powinna stanowić ważny element WPR, a dalsza poprawa jakości produktów żywnościowych będzie zależała od doboru i wprowadzenia właściwych instrumentów wsparcia. Instrumenty WPR mogą wpływać na skład codziennej diety europejczyka, a co za tym idzie na jego zdrowie. We wrześniu 2000 roku na europejskim forum WHO ustalono, że nowa reforma WPR powinna w większym stopniu uwzględniać potrzeby społeczeństwa w zakresie zdrowia publicznego. Drogą do osiągnięcia tego celu jest stworzenie instrumentów zachęcających do rozwoju prozdrowotnej produkcji rolniczej poprzez zrównoważoną produkcję i dystrybucję. Wzrasta też liczba oddolnych inicjatyw w zakresie poprawy systemu produkcji, dystrybucji i konsumpcji żywności. Coraz większą popularność w Europie zyskuje tzw. socjoekonomiczny model rolnictwa, polegający na produkcji wysokiej jakości żywności dla lokalnej społeczności oraz podziale ryzyka produkcyjnego. Model ten łączy w sobie zrównoważony system produkcji z lokalną dystrybucją oraz wyróżnia się dbałością o środowisko oraz zmniejszeniem dystansu 13

14 między obszarami miejskimi i wiejskimi. Wsparcie takich inicjatyw powinno być jedną z ważnych zadań zreformowanej WPR. Aby sprostać wymaganiom zarówno świata, jak i europejczyków przyszła WPR musi wspierać współistnienie intensywnych gospodarstw w regionach z dobrymi warunkami, których produkty o dużej wartości dodanej będą zdobywać światowe rynki, gospodarstw opartych na rynkach regionalnych oraz gospodarstw dostarczających żywność wysokiej jakości głównie na rynki lokalne, gospodarujących w trudniejszych warunkach, dbających o środowisko i dostarczających dobra publiczne. Mniejsze gospodarstwa produkujące żywność ekologiczną i tradycyjną będą wymagać wszechstronnego wsparcia, zaś gospodarstwa produkujące na eksport będą potrzebowały rozwiązań ułatwiających konkurencję na rynkach międzynarodowych. Wprowadzenie wyższych standardów dla produktów rolnych w handlu międzynarodowym, międzynarodowych systemów identyfikacji i certyfikacji pozwoliłoby zapewnić uczciwą konkurencję i ograniczyć ekspansję taniej żywności z krajów o niskich standardach produkcji. Nowa WPR musi zapewnić szybkie reagowanie na skutki kryzysów oraz zapobiec procesom porzucania gruntów rolnych i wyludniania obszarów wiejskich. Jednocześnie wsparcie rolnictwa (PSE) w UE nie może być niższe niż u najważniejszych partnerów handlowych. Zapewnienie bezpieczeństwa żywnościowego poszczególnych krajów i świata będzie zależało od podjęcia właściwych decyzji politycznych, wpływających na inwestycje, produkcję i dystrybucję żywności. 14