Informacja o wynikach kontroli działalności samorządowych kolegiów odwoławczych

Transkrypt

1 N A J W Y Ż S Z A I Z B A K O N T R O L I DEPARTAMENT ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ KAP /2010 Nr ewid.: 9/2011/P/10/003/KAP Informacja o wynikach kontroli działalności samorządowych kolegiów odwoławczych Warszawa marzec 2011 r. Warszawa marzec 2011 r.

2

3

4 Spis treści 1. Wprowadzenie Podsumowanie wyników kontroli Ogólna ocena kontrolowanej działalności Synteza wyników kontroli Uwagi końcowe i wnioski Ważniejsze wyniki kontroli Charakterystyka stanu prawnego oraz uwarunkowań ekonomicznych i organizacyjnych Charakterystyka stanu prawnego Charakterystyka uwarunkowań ekonomiczno-organizacyjnych Istotne ustalenia kontroli Rozpatrywanie spraw przez samorządowe kolegia odwoławcze Sprawowanie przez Ministra SWiA nadzoru nad działalnością administracyjną samorządowych kolegiów odwoławczych Przestrzeganie ustawowych zakazów łączenia członkostwa w kolegium z innymi funkcjami i stanowiskami oraz prowadzeniem działalności gospodarczej Przyznawanie nagród dla pracowników Realizacja zadań w układzie budżetu zadaniowego kolegiów Informacje dodatkowe o przeprowadzonej kontroli Przygotowanie kontroli Postępowanie kontrolne i działania podjęte po zakończeniu kontroli Załączniki...50 Wykaz objętych kontrolą jednostek, osób zajmujących kierownicze stanowiska odpowiedzialnych za kontrolowaną działalność, ocen kontrolowanej działalności...51 Wykaz aktów prawnych dotyczących kontrolowanej działalności...53 Wykaz organów, którym przekazano informację o wynikach kontroli

5 Wprowadzenie 1. Wprowadzenie Temat kontroli: Działalność samorządowych kolegiów odwoławczych. Numer kontroli: P/10/003 Kontrola podjęta z inicjatywy Najwyższej Izby Kontroli. Cele kontroli Celem kontroli NIK była ocena prawidłowości i sprawności wykonywania zadań przez samorządowe kolegia odwoławcze (zwane dalej SKO lub kolegiami) oraz wykonywania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nadzoru nad działalnością administracyjną SKO. W szczególności przedmiotem oceny było: - Czy działania SKO w zakresie realizacji zadań organu wyższego stopnia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, były prowadzone zgodnie z prawem oraz sprawnie 1. Aby odpowiedzieć na to pytanie zbadano: terminowość rozpatrywania spraw określoną w Kodeksie postępowania administracyjnego 2 (zwanym dalej Kpa) oraz w Ordynacji podatkowej 3 (zwanej dalej Op lub Ordynacją podatkową), prawidłowość prowadzenia ewidencji spraw, przestrzeganie przez członków SKO ustawowych zakazów dotyczących łączenia członkostwa z wykonywaniem zatrudnienia, prowadzenia działalności gospodarczej i pełnienia określonych funkcji, organizację działalności SKO w zakresie zapewnienia sprawnego (oszczędnego, wydajnego i skutecznego) rozpatrywania spraw. wysokość kosztów jednostkowych (produktywność kosztową) rozpatrywanych spraw. - Czy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej Ministrem SWiA), któremu Prezes Rady Ministrów powierzył wykonywanie nadzoru nad działalnością W niniejszej kontroli oznaczało to badanie spełnienia, podczas wykonywania poszczególnych działań przez kontrolowane jednostki, zasad należytego zarządzania finansami, o których mowa w art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych z dnia 26 sierpnia 2009 r. (Dz. U. Nr 157, poz. 1240), czyli zasady oszczędności, wydajności (efektywności) oraz skuteczności. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz ze zm.). Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). 6

6 Wprowadzenie administracyjną kolegiów, wykonywał go zgodnie z przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 8 września 2005 r. w sprawie szczegółowego trybu sprawowania nadzoru nad działalnością administracyjną samorządowych kolegiów odwoławczych 4 (zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie nadzoru). W ramach badań kontrolnych dokonana została także ocena funkcjonowania elementów systemów kontroli zarządczej w badanych SKO w zakresie organizacji procesu załatwiania spraw. Ponadto, w ramach kontroli zbadano realizację zadań w ujęciu budżetu zadaniowego kolegiów. Badany okres Kontrolą objęto okres od 1 stycznia 2008 r. do dnia zakończenia czynności kontrolnych. Czynności kontrolne w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji zakończono w dniu 10 grudnia 2010 r., a czynności kontrolne w ostatnim SKO zakończono w dniu 20 grudnia 2010 r. Kontrolę przeprowadzono w MSWiA i 25 SKO pod względem legalności, gospodarności, rzetelności i celowości 5. Wykaz jednostek objętych kontrolą znajduje się w załączniku nr Dz. U. Nr 175, poz Na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o NIK z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz ze zm.). 7

7 Podsumowanie wyników kontroli 2. Podsumowanie wyników kontroli 2.1. Ogólna ocena kontrolowanej działalności I. Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie, pomimo stwierdzonych nieprawidłowości 6, sprawność załatwiania i prawidłowość prowadzenia spraw przez SKO 7. Pozytywną ocenę uzasadnia w szczególności malejący udział procentowy liczby skarg na orzeczenia SKO w sprawach administracyjnych, uwzględnionych przez wojewódzkie sądy administracyjne (zwane dalej WSA), w odniesieniu do ogólnej liczby wydanych przez SKO orzeczeń podlegających zaskarżeniu 8. Obniżeniu uległ również udział liczby skarg skierowanych do WSA na orzeczenia SKO w sprawach administracyjnych w stosunku do liczby wydanych przez SKO orzeczeń podlegających zaskarżeniu 9. Stwierdzone nieprawidłowości polegały głównie na: wydawaniu orzeczeń z przekroczeniem terminów określonych w art Kpa i art Op (w 26,3% badanej próby spraw); niezawiadomieniu stron o niezałatwieniu sprawy w terminach określonych w art. 35 Kpa i art Op (w przypadku 72% spraw załatwionych z przekroczeniem terminów). II. W większości objętych kontrolą kolegiów (w 19 na 25 kontrolowanych) stwierdzono poprawę wartości wskaźnika wydajności 10. Stwierdzono jednak duże zróżnicowanie pomiędzy poszczególnymi SKO, w szczególności pomiędzy kolegiami w miastach wojewódzkich a pozostałymi kolegiami (w 2008 r. najniższa wartość wskaźnika wydajności wyniosła 34 sprawy na osobę w SKO w Krośnie, a najwyższa 251 spraw na osobę w SKO w Warszawie, w 2009 r. wartość tego wskaźnika kształtowała się Ocenę pozytywną otrzymały cztery kolegia, ocenę pozytywną, pomimo stwierdzonych uchybień otrzymało sześć kolegiów, natomiast ocenę pozytywną, pomimo stwierdzonych nieprawidłowości otrzymało 15 kolegiów. Kontrolą objęto postępowania administracyjne rozpatrywane na podstawie przepisów określonych w Kpa, w tym podatkowe - rozpatrywane na podstawie przepisów określonych w Ordynacji podatkowej oraz sprawy z zakresu opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowych, o których mowa w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Udział ten w 2008 r. wyniósł średnio 2,3%, w 2009 r. 2%, a w I półroczu 2010 r. 0,5%. Udział ten w 2008 r. wyniósł średnio 10,8%, w 2009 r. 10,4%, a w I półroczu 2010 r. 8,6%. Wskaźnik wydajności został na potrzeby niniejszej kontroli przyjęty jako stosunek liczby spraw rozpatrzonych w danym SKO (łącznie spraw administracyjnych i z zakresu opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości) do liczby członków etatowych i pozaetatowych w danym okresie, tj. w 2008 r., w 2009 r. i w I połowie 2010 r. (dane średniookresowe). 8

8 Podsumowanie wyników kontroli od 42 spraw na osobę w SKO w Krośnie do 243 w SKO w Warszawie). Duże zróżnicowanie pomiędzy kolegiami w miastach wojewódzkich, a pozostałymi kolegiami dotyczyło również poziomu szacunkowego kosztu rozpoznania jednej sprawy 11 (przykładowo, w 2008 r. od 510 zł w SKO w Warszawie do zł w SKO w Suwałkach, w 2009 r. od 511 zł w SKO w Warszawie do zł w SKO w Suwałkach). Dane te wskazują na bardzo zróżnicowany poziom wykorzystania zasobów publicznych w poszczególnych SKO. Należy jednak zauważyć, że w kolegiach poza miastami wojewódzkimi, w których koszt rozpoznania jednej sprawy był wysoki, sprawy były załatwiane zazwyczaj w krótszych terminach niż w SKO w miastach wojewódzkich (na przykład w 2008 r. w SKO w Skierniewicach, w którym koszt rozpoznania jednej sprawy wynosił zł, średni czas załatwienia sprawy wynosił 1 miesiąc, a w 2009 r. odpowiednio zł i 0,9 miesiąca natomiast w SKO w Krakowie dane w powyższym zakresie wynosiły w 2008 r. odpowiednio 560 zł i 3,4 miesiąca, a w 2009 r. 650 zł i 3 miesiące). Pomimo osiągnięcia wysokiego wskaźnika wydajności w objętych kontrolą NIK dziewięciu SKO w miastach wojewódzkich 12, a także wzrostu liczby spraw rozpatrzonych przez te kolegia w ciągu roku, nie były one w stanie na bieżąco rozpatrywać wszystkich wpływających spraw i w większości tych kolegiów wzrosła liczba spraw pozostałych do rozpatrzenia w następnym okresie. Wynikało to ze zwiększenia wpływu spraw, co spowodowało wydłużenie średniego czasu załatwienia jednej sprawy 13 w SKO w miastach wojewódzkich (przykładowo w SKO w Poznaniu z 4,2 miesiąca w 2008 r. do 6,5 miesiąca w 2009 r.). III. Najwyższa Izba Kontroli pozytywnie ocenia, pomimo stwierdzonych uchybień, działania Ministra SWiA w zakresie nadzoru nad działalnością administracyjną samorządowych kolegiów odwoławczych. Uchybienia dotyczyły nieprzeprowadzania badań zachowania trybu i wymogów wyłaniania kandydatów na prezesa i członków kolegiów przed ich powołaniem przez Prezesa Rady Ministrów, oraz zbyt małej, Szacunkowy koszt rozpoznania jednej sprawy wyliczony został poprzez podzielenie łącznej kwoty zrealizowanych wydatków budżetowych w kolegium, z wyłączeniem wydatków majątkowych, przez liczbę spraw załatwionych w danym okresie. Jest to wskaźnik opracowany i przyjęty przez NIK na potrzeby niniejszej kontroli. SKO w: Bydgoszczy, Gdańsku, Krakowie, Lublinie, Łodzi, Opolu, Poznaniu, Rzeszowie, Warszawie. Średni czas załatwienia jednej sprawy to iloraz liczby spraw pozostających do załatwienia na koniec badanego okresu i liczby przeciętnego miesięcznego wpływu. Przeciętny miesięczny wpływ to iloraz liczby wpływających spraw i liczby miesięcy w badanym okresie. Sposób obliczenia został opracowany i przyjęty przez NIK na potrzeby niniejszej kontroli. 9

9 Podsumowanie wyników kontroli w stosunku do liczby SKO, liczby przeprowadzonych kontroli w zakresie organizacji i warunków pracy kolegiów Synteza wyników kontroli Kontrola terminowości postępowań w 25 SKO wykazała, że spośród poddanych badaniom bezpośrednim spraw administracyjnych, w tym podatkowych, 266 (25%) orzeczeń wydano z przekroczeniem terminów określonych w art Kpa i art Op. Spośród 392 spraw z zakresu aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowych, 123 orzeczenia (31,4%) wydano z przekroczeniem terminów określonych w art Kpa w związku z art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami 14 (zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami lub ustawą ogn) [str. 23] Kontrola prawidłowości prowadzenia postępowań wykazała przede wszystkim, że niezgodnie z przepisem art Kpa, w 19 z 25 objętych kontrolą SKO nie zawiadamiano stron o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art Kpa z podaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego terminu, co dotyczyło 280 z 389 zbadanych przez NIK spraw załatwionych z przekroczeniem terminu, tj. 72% tych spraw (stanowiło to 19% ogółu wszystkich badanych przez NIK postępowań). Powyższe uzasadniano m.in. niezasadnością zawiadamiania stron w przypadku kilkudniowego przekraczania terminu załatwienia sprawy oraz dodatkowymi kosztami doręczenia zawiadomienia [str. 25] Udział procentowy liczby skarg na orzeczenia badanych SKO w sprawach administracyjnych, uwzględnionych przez WSA, w odniesieniu do ogólnej liczby wydanych przez SKO orzeczeń podlegających zaskarżeniu uległ obniżeniu z 2,3% w roku 2008 do 2% w 2009 r. i 0,5% w I półroczu 2010 r., co pozytywnie świadczy o merytorycznym poziomie wydanych orzeczeń [str. 26] W pięciu kolegiach 15 stwierdzono przypadki długotrwałego przygotowywania przez sprawozdawców pisemnych uzasadnień wydawanych orzeczeń, co opóźniało doręczenie stronom podjętych rozstrzygnięć. W trzech SKO 16 stwierdzono przypadki nieprzestrzegania uregulowań wewnętrznych w zakresie dokumentowania prowadzonych postępowań [str. 25] Sprawy wpływające do kolegiów były na bieżąco rejestrowane w ewidencji spraw. Dekretacja spraw zarówno administracyjnych, jak i dotyczących aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste odbywała się na ogół w dniu wpływu sprawy, poza nielicznymi Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. W SKO w: Bydgoszczy, Kaliszu, Opolu, Włocławku i Zamościu. W SKO w: Bielsku-Białej, Lesznie i Poznaniu. 10

10 Podsumowanie wyników kontroli przypadkami (np. w SKO w Łodzi dekretacja dokonywana była w terminach od jednego do 41 dni od daty wpływu sprawy, w SKO we Włocławku - od jednego do 13 dni) [str. 37] W pięciu kolegiach 17 ustalono, że liczba spraw wykazana w Informacjach o działalności kolegium 18 za lata 2008 i 2009 była niezgodna z danymi wynikającymi z ewidencji spraw prowadzonej w tych kolegiach [str. 38] We wszystkich 25 objętych kontrolą samorządowych kolegiach odwoławczych, NIK nie stwierdziła naruszenia przez etatowych i pozaetatowych członków SKO zakazu łączenia członkowstwa w kolegium z funkcjami, stanowiskami i zatrudnieniem określonymi w art. 9 ustawy o SKO [str. 41] W jednym SKO 19 stwierdzono, że w badanym okresie dwóch etatowych członków nie przestrzegało zakazu prowadzenia działalności gospodarczej, nałożonego przez art. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne 20 (zwanej dalej ustawą o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej) [str. 42] Prezesi kontrolowanych kolegiów dokonywali okresowej analizy corocznych oświadczeń o stanie majątkowym, składanych przez etatowych członków SKO zgodnie z art. 10 ust. 1 i 4 ww. ustawy. W wyniku tej analizy Prezes SKO w Kaliszu ustalił, że dwóch etatowych członków nie złożyło oświadczeń majątkowych [str. 42] W 2009 r. w ośmiu SKO 21 (na 25 kontrolowanych) przyznane pracownikom nagrody wypłacano na podstawie uregulowań wewnętrznych prezesów SKO. Niektóre ze wskazanych w tych uregulowaniach okoliczności, od których uzależniono wypłaty nagród, nie miały charakteru szczególnych osiągnięć w pracy zawodowej, czego wymaga przepis art. 36 ust. 6 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych 22 (zwanej dalej ustawą o pracownikach samorządowych). W sześciu kolegiach nie sporządzano pisemnego uzasadnienia przyznania nagrody 23. Zdaniem NIK, rzetelne udokumentowanie zasadności przyznania nagród jest niezbędne dla zachowania przejrzystości w gospodarowaniu środkami publicznymi. W jednym SKO w latach pozaetatowym członkom kolegium W SKO w: Bielsku-Białej, Gdańsku, Krakowie, Lesznie i Radomiu. O których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), zwanej dalej ustawą o SKO. W SKO w Warszawie. Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz ze zm. SKO w: Bydgoszczy, Elblągu, Lesznie, Łomży, Łodzi, Płocku, Radomiu, Włocławku. Dz. U. Nr 223, poz ze zm. Ustawa weszła w życie z dniem 1 stycznia 2009 r. SKO w: Bielsku-Białej, Bydgoszczy, Elblągu, Opolu, Poznaniu i Suwałkach. 11

11 Podsumowanie wyników kontroli wypłacono dodatkowe wynagrodzenia, co stanowiło naruszenie art. 15 ust. 4 ustawy o SKO [str. 42] W okresie od 2008 r. do końca I półrocza 2010 r. w zdecydowanej większości kolegiów (w 19 na 25 kontrolowanych) poprawił się wskaźnik wydajności, czyli średnia liczba spraw rozpatrzonych przez jednego członka kolegium (w I półroczu 2010 r., w stosunku do 2008 r. uległa poprawie o 19,3% r., z 57 spraw na osobę w 2008 r. do 68 w I półroczu 2010 r. 24 ). Jednakże, pomimo poprawy wskaźnika wydajności, zwiększeniu uległa liczba spraw pozostałych do rozpatrzenia na następny okres i nastąpiło wydłużenie średniego czasu ich rozpoznania: z 2 miesięcy w 2008 r., do 2,3 miesiąca w 2009 r. i do 2,1 miesiąca w I półroczu 2010 r. Wynikało to przede wszystkim ze zwiększenia w 2009 r. wpływu spraw z zakresu aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowych [str ] NIK stwierdziła duże zróżnicowanie w zakresie wartości wskaźnika wydajności w poszczególnych SKO, w szczególności pomiędzy SKO w miastach wojewódzkich a pozostałymi kolegiami (przykładowo, w I półroczu 2010 r. od 28 spraw na osobę w SKO w Suwałkach do 136 w SKO w Warszawie) [str. 29]. Jednak pomimo osiągnięcia wysokiej wartości wskaźnika wydajności w objętych kontrolą dziewięciu SKO w miastach wojewódzkich, a także zwiększenia liczby rozpatrzonych przez nie w ciągu roku spraw, kolegia te nie były w stanie na bieżąco rozpatrywać wszystkich wpływających spraw. W związku z tym w kolegiach tych wzrosła liczba spraw pozostałych do rozpatrzenia w następnym okresie i średni czas załatwienia jednej sprawy. Najdłuższy czas załatwiania spraw dotyczył sześciu 25 z dziewięciu SKO objętych kontrolą znajdujących się w miastach wojewódzkich. Wynosił on średnio dla tych sześciu kolegiów 4,3 miesiąca w 2008 r. (od 3,3 miesiąca w SKO w Łodzi do 6,2 miesiąca w SKO w Warszawie), 5,3 miesiąca w 2009 r. (od 3 miesięcy w SKO w Krakowie do 7,9 miesiąca w SKO w Warszawie) oraz 5,6 miesiąca w I półroczu 2010 r. (od 2,4 miesiąca w SKO w Krakowie do 7,8 miesiąca w Poznaniu). Dla pozostałych 19 SKO objętych kontrolą średni czas załatwienia sprawy wynosił 1,3 miesiąca w 2008 r., 1,4 miesiąca w 2009 r. oraz jeden miesiąc w I półroczu 2010 r. W pięciu kolegiach 26 w miastach wojewódzkich, mimo iż liczba spraw do załatwienia przypadająca na jednego członka kolegium była na poziomie wyższym od Dla celów porównawczych wartość wskaźnika wydajności w I półroczu 2010 r. odniesiono do przeciętnej wydajności za 2008 r. liczonej wg wzoru: wartość wskaźnika wydajności za 2008 r. podzielona przez dwa. SKO w: Gdańsku, Krakowie, Łodzi, Opolu, Poznaniu i Warszawie. SKO w: Gdańsku, Lublinie, Opolu, Poznaniu i Warszawie. 12

12 Podsumowanie wyników kontroli średniej dla wszystkich kontrolowanych kolegiów, to liczba etatów orzeczniczych nie była adekwatna do większego wpływu spraw [str ] Duże zróżnicowanie dotyczyło również wartości szacunkowego kosztu rozpoznania jednej sprawy w skontrolowanych przez NIK SKO. Wysokość tego wskaźnika kształtowała się w 2008 r. od 510 zł w SKO w Warszawie do zł w SKO w Suwałkach, a w 2009 r. od 511 zł w SKO w Warszawie do zł w SKO w Suwałkach. W I półroczu 2010 r. wartość tego wskaźnika wyniosła od 482 zł w SKO w Warszawie do zł w SKO w Suwałkach. Należy jednak zauważyć, że w kolegiach poza miastami wojewódzkimi, w których koszt rozpoznania jednej sprawy był wysoki, sprawy były załatwiane zazwyczaj w krótszych terminach niż w SKO w miastach wojewódzkich (na przykład w 2008 r. w SKO w Skierniewicach, w którym koszt rozpoznania jednej sprawy wynosił zł, średni czas załatwienia sprawy wynosił 1 miesiąc, a w 2009 r. odpowiednio zł i 0,9 miesiąca natomiast w SKO w Krakowie dane w powyższym zakresie wynosiły w 2008 r. odpowiednio 560 zł i 3,4 miesiąca, a w 2009 r. 650 zł i 3 miesiące) [str ] W ocenie NIK, Minister SWiA w okresie od 1 stycznia 2008 r. do 30 czerwca 2010 r. rzetelnie sprawował nadzór nad działalnością administracyjną samorządowych kolegiów odwoławczych, o którym mowa w art. 3a ustawy o SKO. W ramach tego nadzoru Minister SWiA przeprowadził kontrole organizacji i warunków pracy kolegiów, rozpatrywał skargi na pozaorzeczniczą działalność kolegiów, przeprowadzał badanie zachowania trybu i wymogów wyłaniania kandydatów na prezesa i członków kolegium, a także badanie prawidłowości postępowań wyjaśniających i dyscyplinarnych prowadzonych w celu ustalenia okoliczności faktycznych i prawnych uzasadniających ukaranie członka kolegium, dokonywał także analizy rocznych informacji o działalności kolegiów. NIK zwróciła uwagę na zbyt małą liczbę przeprowadzonych kontroli. W okresie objętym kontrolą Departament Kontroli, Skarg i Wniosków MSWiA (zwany dalej DKSiW) przeprowadził cztery kontrole w czterech SKO 27. Zdaniem Izby, przy obecnej liczbie 49 SKO i przy prowadzeniu przez MSWiA, tak jak dotychczas, od jednej do trzech kontroli rocznie, pojedyncze samorządowe kolegium odwoławcze może być skontrolowane średnio raz na 24 lata. W okresie objętym kontrolą, MSWiA przeprowadziło dziewięć badań prawidłowości zachowania trybu i wymogów wyłaniania kandydatów na prezesa i członków kolegium po ich powołaniu przez Prezesa Rady Ministrów. W jednym przypadku zbadano prawidłowość 27 Tj. w SKO w: Krośnie, Olsztynie i Wałbrzychu w 2008 r., a w 2009 r. w SKO w Gdańsku. 13

13 Podsumowanie wyników kontroli wyłonienia kandydata jeszcze przed jego powołaniem. Zdaniem NIK, wątpliwości budzi celowość badania zachowania trybu i wymogów wyłaniania kandydatów po ich powołaniu, ponieważ nawet w razie stwierdzenia nieprawidłowości w tych postępowaniach ustawa o SKO nie daje możliwości odwołania członka kolegium lub prezesa SKO [str. 39] Uwagi końcowe i wnioski NIK zwraca uwagę na występujące przypadki nieprawidłowości w pracy części kolegiów związane z nieprzestrzeganiem terminów określonych w Kpa i Op, dotyczących m.in. wydawania orzeczeń w sprawach administracyjnych i podatkowych oraz dotyczących aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste, a także polegające na niezawiadamianiu stron o niezałatwieniu sprawy w terminie. W opinii NIK, poprawę terminowości załatwiania spraw oraz realizacji obowiązku informowania stron o opóźnieniach w załatwianiu spraw można osiągnąć m.in. poprzez wzmocnienie nadzoru nad pracownikami. Zdaniem NIK, przy tak znacznym zróżnicowaniu w zakresie wskaźnika wydajności 28, wielkości wpływu spraw oraz kosztu rozpatrzenia jednej sprawy pomiędzy kolegiami w miastach wojewódzkich, a pozostałymi kolegiami, należałoby rozważyć zasadność utrzymywania obecnej sieci kolegiów poza miastami wojewódzkimi 29. Należy zauważyć, że przy względnie niewielkim wpływie spraw w tych właśnie kolegiach, w porównaniu do wpływu spraw w SKO w miastach wojewódzkich, obecna alokacja zasobów kadrowych nie jest w pełni proporcjonalna do wpływu spraw. Przy czterokrotnie większym średnim wpływie spraw w SKO w miastach wojewódzkich zatrudnionych było średnio tylko dwukrotnie więcej etatowych członków kolegiów i prawie taka sama liczba pracowników biur i pozaetatowych członków kolegiów jak w kolegiach poza miastami wojewódzkimi. W 2009 r. średnia liczba spraw, które wpłynęły do dziewięciu objętych kontrolą NIK kolegiów w miastach wojewódzkich wynosiła 6 647, a do 16 kolegiów poza miastami wojewódzkimi wynosiła Należy też zaznaczyć, że kolegia w miastach wojewódzkich mają zwiększony zakres właściwości rzeczowej w porównaniu do pozostałych kolegów gdyż rozpatrują także odwołania od decyzji podejmowanych przez organy samorządu województwa. Na koniec 2009 r. w objętych kontrolą dziewięciu SKO w miastach W 2009 r. wskaźnik wydajności w SKO w Warszawie był prawie sześciokrotnie wyższy niż w SKO w Krośnie. W dniu 11 czerwca 2010 r. został skierowany do Sejmu RP poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, w którym proponuje się dostosowanie liczby samorządowych kolegiów odwoławczych do podziału administracyjnego państwa, tj. zmniejszenie ich liczby z 49 do

14 Podsumowanie wyników kontroli wojewódzkich zatrudnionych było łącznie 204 etatowych członków kolegiów i 125 pracowników biur oraz powołanych było 161 członków pozaetatowych. Z kolei w 16 kontrolowanych SKO, z siedzibami poza miastami wojewódzkimi, zatrudnionych było łącznie 111 etatowych członków kolegiów i 101 pracowników biur oraz powołanych było 164 członków pozaetatowych. Zauważalna jest także dysproporcja pomiędzy SKO w miastach wojewódzkich i SKO w miastach pozawojewódzkich w proporcji liczby członków etatowych do liczby pracowników biur. W 2009 r. wskaźnik liczby pracowników biur do liczby etatowych członków kolegiów kształtował się od 1,55 w SKO w Bielsku Białej do 0,38 w SKO w Krakowie 30. Zdaniem NIK, dokonując analizy zasadności działania kolegiów poza miastami wojewódzkimi, należałoby wziąć pod uwagę także istniejące zróżnicowanie w ww. zakresie. W związku z powyższym, NIK wnioskowała do Ministra MSWiA o: 1) dokonanie analizy istniejącej sieci samorządowych kolegiów odwoławczych pod kątem zasadności utrzymywania dotychczasowej ich liczby, ze szczególnym uwzględnieniem danych dotyczących wskaźnika wydajności, wielkości wpływu spraw, liczby spraw pozostałych do rozpatrzenia na okres następny, kosztów i czasu rozpatrzenia jednej sprawy oraz danych dotyczących obsady kadrowej, 2) zwrócenie szczególnej uwagi w ramach nadzoru na terminowość załatwiania spraw, w celu zapewnienia przestrzegania przepisów prawa i poprawy sprawności postępowań, 3) podjęcie działań, w porozumieniu z Kancelarią Prezesa Rady Ministrów mających na celu stworzenie możliwości odwołania członków SKO w przypadku stwierdzenia rażących nieprawidłowości w procesie ich wyboru. 30 Wskaźnik został obliczony poprzez odniesienie liczby pracowników biura kolegium do liczby etatowych członków według stanu na koniec 2009 roku, tj. w SKO w Bielsku Białej 17 pracowników biura/11 etatowych członków =1,55 i w SKO w Krakowie 15 pracowników biura/39 etatowych członków = 0,38. 15

15 3. Ważniejsze wyniki kontroli 3.1. Charakterystyka stanu prawnego oraz uwarunkowań ekonomicznych i organizacyjnych Charakterystyka stanu prawnego Podstawowym aktem prawnym regulującym organizację i funkcjonowanie samorządowych kolegiów odwoławczych jest ustawa o SKO, która w art. 1 ust. 1 stanowi, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kpa i Ordynacji podatkowej w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W sprawach tych SKO są organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 2). Ponadto, kolegia mające siedzibę w mieście będącym siedzibą władz samorządu województwa są uprawnione do rozstrzygania odwołań od decyzji podejmowanych przez organy samorządu województwa (art. 2a ust. 2). Zgodnie z art. 3 ustawy o SKO, samorządowe kolegia odwoławcze są państwowymi jednostkami budżetowymi. Właściwość miejscowa SKO określona została w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych 31. Wynika z niego m.in., iż na obszarze kraju funkcjonuje 49 SKO. Obszar właściwości poszczególnych kolegiów obejmuje powiaty wskazane w tym rozporządzeniu. Zgodnie z przepisami ustawy o SKO organami SKO są: zgromadzenie ogólne kolegium i prezes SKO (art. 4 ust. 1). W skład SKO wchodzą natomiast: prezes, wiceprezes oraz pozostali członkowie (art. 4 ust. 2). Członkostwo w SKO ma charakter etatowy lub pozaetatowy (art. 4 ust. 3), przy czym liczbę członków kolegium określa zgromadzenie ogólne kolegium na wniosek prezesa SKO (art. 4 ust. 4). Prezes Rady Ministrów na wniosek zgromadzenia ogólnego SKO powołuje prezesa spośród dwóch kandydatów będących etatowymi członkami SKO (art. 5 ust. 1). Kadencja prezesa trwa 6 lat licząc od dnia powołania (art. 5 ust. 3). Przesłanki, jakie musi spełnić etatowy oraz pozaetatowy członek SKO określone zostały w art. 7 ust. 1 i 1a ustawy o SKO. Członka SKO powołuje Prezes 31 Dz. U. z 2003 r. Nr 198, poz

16 Rady Ministrów na wniosek prezesa SKO na czas nieokreślony (art. 7 ust. 2 i 4). Wiceprezesa powołuje, spośród etatowych członków SKO i odwołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek prezesa SKO (art. 7 ust. 5). Pozaetatowi członkowie SKO wybierani są na okres 6 lat z tym, że co 3 lata następuje wybór połowy ich składu (art. 7 ust. 7). Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o SKO członkostwa w kolegium nie można łączyć z : - mandatem posła lub senatora, - mandatem radnego lub członkostwem w organie wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, - zatrudnieniem w urzędzie gminy, starostwie lub urzędzie marszałkowskim, - członkostwem w kolegium regionalnej izby obrachunkowej. Ponadto, etatowego członkostwa nie można łączyć z zatrudnieniem na stanowisku sędziego i prokuratora, z zatrudnieniem w tym samym województwie w administracji państwowej (art. 9 ust. 2), oraz z przynależnością do partii politycznej i prowadzeniem działalności politycznej (art. 7 ust. 8). Ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej ogranicza prowadzenie działalności gospodarczej przez prezesa SKO, jego zastępcę oraz etatowego członka kolegium (art. 2 ust. 5 tej ustawy). Naruszenie zakazów wymienionych w tej ustawie stanowi podstawę do odwołania ze stanowiska. Ponadto, osoby wymienione w art. 2 ust. 5 zobowiązane są do złożenia oświadczenia o swym stanie majątkowym Prezesowi SKO, natomiast Prezes SKO składa je Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zgodnie z art. 17 ustawy o SKO orzeczenia kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym w formie decyzji albo postanowień, za wyjątkiem orzeczeń w sprawach z zakresu aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego, o których mowa w art. 79 ust. 5, 6 i 9, art. 80 ust. 1 i 3 oraz art. 81 ust. 1 ustawy gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o SKO, do wykonywania przez SKO zadań, o których mowa w art. 1 i 2 tej ustawy stosuje się przepisy Kpa oraz Ordynacji podatkowej z uwzględnieniem przepisów powołanej ustawy o SKO. W szczególności, w myśl art. 19 ust. 2 i 3, SKO jest uprawnione do żądania niezbędnych dla wydania orzeczenia informacji i dokumentów dotyczących działalności organów jednostek samorządu terytorialnego oraz wglądu w dokumentację związaną z załatwieniem spraw. W myśl art. 15 ust. 1 pkt 4 ustawy o SKO, pozaetatowi członkowie kolegiów otrzymują wynagrodzenie za udział w posiedzeniach oraz zwrot kosztów podróży. Kwestię tę 17

17 szczegółowo reguluje rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 1 lipca 2002 r. w sprawie wielokrotności kwoty bazowej oraz szczegółowych zasad wynagrodzenia prezesa, wiceprezesa, pozostałych członków SKO i pracowników biura tego kolegium 32. Postępowanie administracyjne i podatkowe powinno być prowadzone, w myśl zasad ogólnych określonych odpowiednio w art Kpa i w art Op oraz według wynikających z tych zasad przepisów zamieszczonych w dalszej części Kpa i Op. Kontrolą objęto także terminowość załatwiania spraw, o której mowa w art. 35 Kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zgodnie z art. 36 Kpa, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Podobnie, w myśl art. 139 Ordynacji podatkowej, załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodowego powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, chyba że przepisy Ordynacji stanowią inaczej. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawianych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na podstawie faktów powszechnie znanych i dowodów znanych SKO z urzędu. Natomiast odmiennie uregulowano terminy w postępowaniu odwoławczym, bowiem zgodnie z art Ordynacji podatkowej, załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania przez organ odwoławczy, a sprawy, w której przeprowadzono rozprawę lub strona złożyła wniosek o przeprowadzenie rozprawy - nie później niż w ciągu 3 miesięcy. Podobnie jak w Kpa, do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach 32 Dz. U. Nr 109, poz. 960 ze zm. 18

18 prawa podatkowego dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Należy podkreślić, że większość spraw rozpoznawanych przez SKO kończy się decyzją administracyjną lub podatkową, w związku z tym orzeczenie musi spełniać wymogi formalne dla decyzji określone w art Kpa 33 oraz art Op 34. Odwołanie od decyzji wnosi się do właściwego organu odwoławczego (w tym przypadku SKO) za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, zgodnie z art. 129 Kpa. W sytuacji, gdy SKO było organem wydającym decyzję w I instancji (np. w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji lub wznowienie postępowania), od jego decyzji nie przysługuje odwołanie, mają więc zastosowanie przepisy art Kpa, dotyczące wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz przepisy art. 221 Op, dotyczące odwołania, które rozpatruje ten sam organ podatkowy. Postępowanie odwoławcze szczegółowo uregulowano w Rozdziale 10 Kpa i 15 Op. Od decyzji organu odwoławczego stronie przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA). Na podstawie przepisów szczególnych, SKO zajmują się również sprawami z zakresu aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego. Należy podkreślić, że nie są to sprawy z zakresu postępowania administracyjnego i Kpa stosuje się do tych spraw jedynie posiłkowo. Instytucja aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej określona jest w art. 77 i 78 ustawy ogn. W myśl art. 78 ust. 2 tej ustawy, użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty, złożyć do SKO właściwego ze względu na miejsce Zgodnie z art Kpa, decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Od 17 czerwca 2010 r. w przypadku wydania decyzji w formie dokumentu elektronicznego, powinna ona być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu (art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 40, poz. 230). Zgodnie z art Op, decyzja zawiera: oznaczenie organu podatkowego, datę jej wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o trybie odwoławczym - jeżeli od decyzji służy odwołanie, podpis osoby upoważnionej, z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego. Decyzja, w stosunku do której może zostać wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, zawiera ponadto pouczenie o możliwości wniesienia powództwa lub skargi. 19

19 położenia nieruchomości wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Rozpatrywanie spraw tego rodzaju przez SKO określono w art ustawy ogn. Zgodnie z art. 79 ust. 3 ustawy ogn, SKO powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli do ugody nie doszło, SKO wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje. W myśl art. 79 ust. 7 ustawy ogn, do postępowania przed SKO stosuje się odpowiednio przepisy Kpa o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Stosuje się również przepisy Kpa o opłatach i kosztach. Zgodnie z art. 80 ustawy ogn, od orzeczenia SKO właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. W razie wniesienia sprzeciwu w terminie, orzeczenie SKO traci moc, nawet gdy sprzeciw odnosi się tylko do części orzeczenia. SKO przekazuje właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem. Zgodnie z art. 3a ustawy o SKO, nadzór nad działalnością administracyjną kolegiów sprawuje Prezes Rady Ministrów albo minister właściwy do spraw administracji publicznej, jeżeli wykonywanie nadzoru zostanie mu powierzone przez Prezesa Rady Ministrów. Szczegółowy tryb sprawowania nadzoru nad działalnością administracyjną samorządowych kolegiów odwoławczych przez organy do tego wyznaczone określony został w rozporządzeniu w sprawie nadzoru. Nadzór nad działalnością administracyjną SKO polega m.in. na: przeprowadzaniu kontroli organizacji i warunków pracy kolegiów, w tym na badaniu prawidłowości stosowania przepisów regulaminu organizacyjnego, terminowości załatwiania spraw oraz stanu zaległości, ze szczególnym uwzględnieniem spraw, w których postępowanie administracyjne trwa dłużej niż 6 miesięcy oraz na badaniu prowadzenia ksiąg i innych urządzeń ewidencyjnych oraz rzetelności sporządzania informacji o działalności kolegium; analizie rocznych informacji o działalności kolegium; rozpatrywaniu skarg na pozaorzeczniczą działalność kolegiów; 20

20 badaniu prawidłowości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i postępowania dyscyplinarnego w celu ustalenia okoliczności faktycznych i prawnych uzasadniających ukaranie członka kolegium. Na podstawie 1 rozporządzenia w sprawie nadzoru, Prezes Rady Ministrów powierzył wykonywanie nadzoru nad działalnością administracyjną SKO ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej. Zgodnie z obowiązującym w okresie objętym kontrolą regulaminem organizacyjnym Ministerstwa 35, wykonywanie zadań z zakresu sprawowania przez Ministra SWiA nadzoru nad działalnością administracyjną SKO należało do kompetencji dwóch jednostek organizacyjnych Ministerstwa, tj. Departamentu Administracji Publicznej oraz Departamentu Kontroli, Skarg i Wniosków. Zakres kompetencji ww. Departamentów obejmował wszystkie elementy nadzoru wyszczególnione w 2 rozporządzenia w sprawie nadzoru Charakterystyka uwarunkowań ekonomiczno-organizacyjnych Wydatki budżetowe w części 86 Samorządowe kolegia odwoławcze wyniosły w 2008 r ,1 tys. zł, a w 2009 r ,0 tys. zł (w całości w dziale 750 Administracja publiczna i rozdziale Samorządowe kolegia odwoławcze) i stanowią relatywnie niedużą pozycję w budżecie państwa. Działalność samorządowych kolegiów odwoławczych dotyczy jednakże załatwiania bardzo ważnych spraw dla obywatela. W 2009 r. do rozpoznania przez wszystkie kolegia w Polsce 36 było łącznie spraw, tj. o 12,2% więcej niż w 2008 r. ( spraw), w tym spraw z zakresu opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowych, tj. o 40,5% więcej niż w roku poprzednim (27 569). Z tego do kolegiów w 2009 r. wpłynęło spraw, w tym spraw dotyczących opłat za użytkowanie wieczyste. Łącznie rozpatrzono spraw (68,4%), z tego spraw administracyjnych (co stanowiło 79,5% wszystkich rozstrzygnięć podejmowanych przez kolegia) i spraw z zakresu opłat za użytkowanie wieczyste Nadanym zarządzeniem Nr 33 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 marca 2008 r. w sprawie ustalenia regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (Dz. Urz. MSWiA Nr 8, poz. 33 ze zm.) weszło w życie z dniem 31 marca 2008 r. Poprzednio obowiązywał regulamin organizacyjny Ministerstwa nadany zarządzeniem Nr 7 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 lutego 2006 r. (Dz. Urz. MSWiA Nr 5, poz. 19 ze zm.). Według danych statystycznych zamieszczonych w Zbiorczej informacji rocznej z działalności Samorządowych Kolegiów Odwoławczych i Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych w 2009 r. i Zbiorczej Informacji rocznej z działalności Samorządowych Kolegiów Odwoławczych i Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych w 2008 r.. Są to opracowania przygotowane przez zespół prezesów, przy współudziale wiceprezesów, członków i pracowników samorządowych kolegiów odwoławczych, na podstawie danych źródłowych zawartych w informacjach o działalności poszczególnych SKO za dany rok. 21

21 nieruchomości gruntowych (15,6%). Liczba załatwionych spraw wzrosła ze w 2008 r. do w 2009 r., tj. o 6,6%, z tego spraw administracyjnych o 7,1% (ze w 2008 r. do w 2009 r.) i aż o 66,5% spraw z zakresu opłat za użytkowanie wieczyste (z w 2008 r. do w 2009 r.). Jednak również, choć w mniejszym stopniu, zwiększyła się liczba spraw pozostałych do rozpatrzenia na następny okres, z w 2008 r. do w 2009 r., tj. o 3,2%. Wykres nr 1 Liczba spraw do rozpatrzenia i spraw rozpatrzonych przez wszystkie kolegia w kraju w latach liczba spraw rozpatrzonych w 2009 r. liczba spraw rozpatrzonych w 2008 r. liczba spraw do rozpatrzenia w 2009 r. liczba spraw do rozpatrzenia w 2008 r * Źródło danych: Zbiorcza informacja roczna z działalności Samorządowych Kolegiów Odwoławczych i Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych w 2008 r. i Zbiorcza informacja roczna z działalności Samorządowych Kolegiów Odwoławczych i Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych w 2009 r.. W strukturze odwołań wpływających do kolegiów dominowały odwołania z zakresu pomocy socjalnej, następną grupę stanowiły sprawy rozpatrywane na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej (w tym przede wszystkim podatków i opłat lokalnych), trzecią grupą były sprawy dotyczące zagospodarowania przestrzennego, a czwartą odwołania od decyzji kształtujących gospodarkę nieruchomościami (bez opłat za wieczyste użytkowanie). Na koniec 2009 r. we wszystkich 49 kolegiach zatrudnionych było osób (586 członków etatowych i 444 pracowników biur), tj. więcej o 117 osób niż w 2008 r., w tym o 76 etatowych członków kolegiów i o 47 pracowników biur. W kolegiach oprócz etatowych członków, orzekają również członkowie pozaetatowi. W 2009 r. w kolegiach było powołanych 639 członków pozaetatowych, a w 2008 r

22 3.2. Istotne ustalenia kontroli Rozpatrywanie spraw przez samorządowe kolegia odwoławcze Na koniec 2009 r. zatrudnienie w objętych kontrolą samorządowych kolegiach odwoławczych wyniosło ogółem 541 osób (w tym 315 członków etatowych i 226 pracowników biur) i było wyższe w porównaniu do 2008 r. o 13,9% (łącznie o 66 osób, w tym o 51 członków etatowych i 15 pracowników biur). W I półroczu 2010 r. zatrudnienie to wyniosło 544 osoby (w tym 317 członków etatowych i 227 pracowników biur). W 2009 r. w kontrolowanych kolegiach powołanych było 325 pozaetatowych członków kolegiów, tj. o 3% mniej niż w 2008 r. (335). W I półroczu 2010 r. w kolegiach powołanych było 283 członków pozaetatowych. Zatrudnienie w poszczególnych kolegiach było zróżnicowane. W 2009 r. najwięcej członków etatowych i pracowników biur zatrudnionych było w SKO w Warszawie (39 osób), a najmniej w SKO w Skierniewicach i Zamościu (pięciu członków etatowych i odpowiednio sześciu oraz czterech pracowników biur). Najliczniejszą grupę stanowiły kolegia, w których liczba zatrudnionych etatowych członków kolegiów i pracowników biur nie przekraczała łącznie 20 osób (16 SKO). Najwięcej pozaetatowych członków kolegiów powołanych było w SKO w Warszawie i Łodzi (po 34) oraz w SKO w Krośnie (28) i Rzeszowie (24), a najmniej w SKO w: Gdańsku (trzech), Przemyślu (czterech), Bielsku-Białej (pięciu), Legnicy i Skierniewicach (po sześciu członków). W pozostałych 16 kontrolowanych kolegiach liczba pozaetatowych członków kształtowała się poziomie od siedmiu do 18 osób. Badanie bezpośrednie terminowości prowadzenia przez SKO postępowań wykazało, że: spośród spraw administracyjnych, w tym podatkowych 37, 266 orzeczeń (25%) 38 wydano po upływie terminów określonych w art Kpa (w sprawach administracyjnych) i w art Op (w sprawach podatkowych) 39, Z tego SKO w: Białej Podlaskiej 78 spraw, Bielsku Białej 40 spraw, Bydgoszczy 40 spraw, Elblągu 40 spraw, Gdańsku 40 spraw, Kaliszu 40 spraw, Krakowie 40 spraw, Krośnie 71 spraw, Legnicy 40 spraw, Lesznie 40 spraw, Lublinie 40 spraw, Łodzi 40 spraw, Łomży 40 spraw, Opolu 40 spraw, Ostrołęce 39 spraw, Poznaniu 40 spraw, Płocku 40 spraw, Przemyślu 40 spraw, Radomiu 40 spraw, Rzeszowie 40 spraw, Skierniewicach 40 spraw, Suwałkach 40 spraw, Warszawie 40 spraw, we Włocławku 57 spraw, Zamościu 40 spraw. Z tego SKO w: Białej Podlaskiej pięć spraw (6%), Bielsku Białej sześć spraw (15%), Bydgoszczy 15 spraw (37%), Elblągu dziesięć spraw (25%), Gdańsku 34 sprawy (85%), Kaliszu jedna sprawa (2%), Krakowie 19 spraw (48%), Krośnie 13 spraw (18%), Lesznie sześć spraw (15%), Lublinie 18 spraw (45%), Łodzi 22 sprawy (55%), Opolu 25 spraw (62%), Poznaniu 26 spraw (65%), Płocku cztery 23

23 spośród 392 spraw z zakresu aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowych 40, 123 orzeczenia (31,4%) 41 wydano z przekroczeniem terminów określonych w art Kpa w związku z art. 79 ust. 7 ustawy ogn 42. Jako przyczynę długotrwałego prowadzenia postępowań administracyjnych wskazywano przede wszystkim wysoki stopień złożoności rozpatrywanych spraw lub zawiłość stanu faktycznego. Opóźnienia w załatwianiu spraw z zakresu aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste tłumaczono m.in. koniecznością: obligatoryjnego wyznaczania rozpraw w celu doprowadzenia do zawarcia ugody pomiędzy stronami, zapewnienia wnioskodawcom możliwości opracowania i przedłożenia kontroperatu szacunkowego lub wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzonych operatów szacunkowych. W ocenie NIK, jedną z przyczyn opóźnień w załatwianiu spraw ww. zakresu było także późne, w stosunku do daty wpływu sprawy, wyznaczanie sprawozdawcy oraz występowanie do właściwych organów dokonujących aktualizacji o przekazanie akt. Przykładowo: W SKO w Przemyślu sprawozdawców składu orzekającego wyznaczano po upływie od 48 do 181 dni od daty zarejestrowania wpływu sprawy w ewidencji SKO. Jak wskazywano, część postępowania od daty zarejestrowania wpływu sprawy do wyznaczenia sprawozdawcy jest tzw. częścią mediacyjną, w której dąży się do zawarcia ugody pomiędzy stronami. Dopiero gdy mediacje nie przyniosą skutku, sprawy (10%), Przemyślu 13 spraw (32%), Radomiu siedem spraw (17%), Rzeszowie osiem spraw (20%), Skierniewicach jedna sprawa (2%), Suwałkach 2 sprawy (5%), Warszawie 26 spraw (65%), we Włocławku pięć spraw (9%). Najdłuższy czas rozpatrzenia spraw administracyjnych występował w SKO w Warszawie i sięgał dni (po odliczeniu terminów, o których mowa w art Kpa). W innych kolegiach czas trwania postępowań sięgał np. 116 dni w zakresie spraw administracyjnych i 264 dni w zakresie spraw podatkowych (w SKO w Opolu). Z tego SKO w: Białej Podlaskiej 13 spraw, Bielsku Białej 15 spraw, Bydgoszczy 15 spraw, Elblągu 15 spraw, Gdańsku 15 spraw, Kaliszu 15 spraw, Krakowie 15 spraw, Krośnie 42 sprawy, Legnicy 15 spraw, Lesznie 10 spraw, Lublinie 15 spraw, Łodzi 13 spraw, Łomży 15 spraw, Opolu 15 spraw, Ostrołęce 11 spraw, Poznaniu 13 spraw, Płocku 15 spraw, Przemyślu 15 spraw, Radomiu 15 spraw, Rzeszowie 15 spraw, Skierniewicach 15 spraw, Suwałkach 15 spraw, Warszawie 15 spraw, we Włocławku 20 spraw, Zamościu 15 spraw. Z tego SKO w: Białej Podlaskiej w czterech sprawach (31%), Bielsku Białej w czterech sprawach (27%), Bydgoszczy w dwóch sprawach (13%), Elblągu w 13 sprawach (87%), Gdańsku w 15 sprawach (100%), Krakowie w dziewięciu sprawach (60%), Krośnie w dwóch sprawach (5%), Legnicy w dwóch sprawach (13%), Lesznie w dwóch sprawach (20%), Łodzi w siedmiu sprawach (54%), Opolu w trzech sprawach (20%), Poznaniu w 12 sprawach (92%), Płocku w dziesięciu sprawach (67%), Przemyślu w 15 sprawach (100%), Rzeszowie w czterech sprawach (27%), Suwałkach w trzech sprawach (20%), Warszawie w 15 sprawach (100%), we Włocławku w jednej sprawie (5%). Zgodnie z art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, do postępowań przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kpa, m.in. o załatwianiu spraw. Najdłuższy czas rozpatrzenia spraw z zakresu aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste występował w SKO w Warszawie i sięgał dni. W innych kolegiach czas trwania postępowań w sprawach z zakresu użytkowania wieczystego sięgał 269 dni (po odliczeniu okresów oczekiwania przez SKO w Płocku na przekazanie akt sprawy przez właściwy organ). 24