Uzasadnienie. 1. Potrzeba i cel zawarcia Protokołu

Transkrypt

1 Uzasadnienie do wniosku o udzielenie przez Radę Ministrów zgody na podpisanie Protokołu dodatkowego do Konwencji Rady Europy o zapobieganiu terroryzmowi, sporządzonej w Warszawie dnia 16 maja 2005 r. 1. Potrzeba i cel zawarcia Protokołu W dniu 16 maja 2005 r. w Warszawie została sporządzona Konwencja Rady Europy o zapobieganiu terroryzmowi (Dz. U. z 2008 r. Nr 161 poz. 998). Konwencja ta stanowi akt prawa międzynarodowego, który kompleksowo uregulował współpracę międzynarodową w zakresie zwalczania i karania czynów poprzedzających i przygotowujących dokonanie aktu terrorystycznego. Konwencja ta ustanowiła nowe typy przestępstw takie jak publiczne nawoływanie do popełnienia przestępstw o charakterze terrorystycznym, rekrutacja oraz szkolenie na rzecz terroryzmu. Konwencja z 2005 r. niewątpliwie stanowi ważne narzędzie w walce z międzynarodowym terroryzmem, jednakże praktyka wskazuje, iż nadal istnieją pewne luki pozwalające organizacjom terrorystycznym na przygotowanie popełnienia aktów terrorystycznych, w szczególności przez aktywne szkolenie sprawców tych ataków. Wydarzenia, które nastąpiły po arabskiej wiośnie w państwach Afryki Północnej i Bliskiego Wschodu (m.in. Tunezja, Libia, Egipt, Syria) oraz kryzys w Mali pokazały, że nadal znajdujemy się w obliczu poważnego zagrożenia terrorystycznego. Problematyka zagranicznych bojowników, tzw. foreign fighters, jest przedmiotem dyskusji od 2013 r. i jest tematem poruszanym na różnych gremiach unijnych oraz pozaunijnych. Zwracano w szczególności uwagę na problem obywateli Unii Europejskiej, którzy biorą udział w konflikcie zbrojnym w Syrii oraz Iraku, z których część wraca do państw pochodzenia lub zamieszkania, co może stanowić pośrednie lub bezpośrednie zagrożenie dla bezpieczeństwa krajów europejskich. Zwykle odsetek bojowników islamskich z Europy biorących udział w dżihadzie światowym jest niewielki. Syrię wyróżnia w tym względzie stosunkowo duża liczba przedstawicieli państw zachodnich, tj. obywateli lub rezydentów państw NATO i UE, pochodzących ze środowisk islamskich imigrantów, a także konwertytów, w tym także kobiet, które np. przemycają środki pieniężne dla walczących stron. Nie bez znaczenia pozostaje bliskość i łatwość dotarcia do Syrii. Wielu ochotników, tzw. foreign fighters, posiadających paszporty państw Unii Europejskiej, podróżuje legalnie do Turcji by następnie przedostać się do Syrii. Aktualnie z formalnego punktu widzenia władze państw europejskich nie mogą zabronić wyjazdów swoim obywatelom do Turcji, Syrii i innych państw oraz powrotu do państw pochodzenia. Jednakże dalszy udział europejskich bojowników w konfliktach zbrojnych w państwach islamskich i powrót części z nich do państw pochodzenia może prowadzić do wzmocnienia lokalnego potencjału terrorystycznego i skutkować aktami terroru lub dalszym rozwojem radykalnych siatek terrorystycznych w Europie. Impulsem do podjęcia prac nad projektem Protokołu była rezolucja Rady Bezpieczeństwa ONZ 2178 (2014) przyjęta podczas 7272 posiedzenia Rady w dniu 24 września 2014 r. Kwestia walki z terroryzmem była także głównym tematem nieformalnej Rady JHA, która odbyła się w dniach stycznia 2015 r. w Rydze. Podczas spotkania Ministrowie Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych przyjęli Wspólne oświadczenie dotyczące poparcia dla podjęcia działań priorytetowych w takich obszarach jak zapobieganie radykalizacji, w szczególności w Internecie, monitorowanie Internetu z poszanowaniem podstawowych wolności, zwiększenie efektywności 1

2 kontroli na granicy zewnętrznej, zwiększenie wymiany informacji kryminalnych i wywiadowczych między służbami, zintensyfikowanie działań przez agencje JHA głównie Europol, monitorowanie przemieszczania się potencjalnych zagranicznych bojowników, zwalczanie nielegalnego obrotu bronią, a także skoordynowane działania w wymiarze bezpieczeństwa wewnętrznego oraz zewnętrznego. Prace nad projektem Protokołu toczyły się w okresie od lutego do marca 2015 r. w ramach Komitetu Rady Europy do spraw zagranicznych bojowników i zagadnień powiązanych (COD CTE), powołanego w celu opracowania Protokołu w ramach Komitetu Ekspertów Rady Europy do spraw Terroryzmu (CODEXTER). Stroną Protokołu obok państw, które podpisały Konwencję, będzie Unia Europejska, która jednocześnie przystąpi także do Konwencji. Protokół ma na celu penalizację następujących czynów: 1) udział w związku lub grupie dla celów terroryzmu, 2) otrzymywanie szkolenia terrorystycznego, 3) wyjazd za granice kraju w celach terrorystycznych, 4) finansowanie wyjazdu za granice kraju w celach terrorystycznych, oraz 5) organizowanie lub ułatwianie w inny sposób wyjazdu za granice kraju w celach terrorystycznych. Protokół przewiduje także ustanowienie sieci punktów kontaktowych, dostępnych całodobowo, która służyłaby służbom państwowym do szybkiej wymiany informacji o osobach podejrzewanych o podróżowanie w celach terrorystycznych. Rzeczpospolita Polska jest członkiem Rady Europy oraz stroną wielu międzynarodowych konwencji opracowanych i przyjętych na forum tej organizacji. Naturalną konsekwencją takiego stanu rzeczy jest chęć jak najlepszego wypełnienia wszelkich zobowiązań nałożonych przez tę organizację oraz dążenie do wzmacniania międzynarodowej współpracy. Potrzeba związania Rzeczypospolitej Polskiej Protokołem wynika z konieczności podjęcia skutecznych kroków zmierzających do pełnego i skutecznego zapobiegania przestępstwom o charakterze terrorystycznym oraz ścigania ich sprawców. Zwiększona w ostatnich latach liczba przestępstw o charakterze terrorystycznym spowodowała, iż pojawiła się konieczność skuteczniejszej walki z tego typu przestępczością. Wejście w życie niniejszego Protokołu zapewni penalizację czynów poprzedzających i przygotowujących popełnienie przestępstw o charakterze terrorystycznym oraz pozwoli na zmniejszenie liczby aktów terrorystycznych i ich ofiar, poprzez skuteczniejszą wymianę informacji z innymi państwami i wcześniejsze wykrywanie potencjalnych ataków terrorystycznych. 2. Wskazanie różnic między dotychczasowym i projektowanym stanem prawnym. W świetle art. 115 pkt 20 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, z późn. zm.) przestępstwem o charakterze terrorystycznym jest czyn zabroniony zagrożony karą pozbawienia wolności, której górna granica wynosi co najmniej 5 lat, popełniony w celu: 1) poważnego zastraszenia wielu osób, 2) zmuszenia organu władzy publicznej Rzeczypospolitej Polskiej lub innego państwa albo organu organizacji międzynarodowej do podjęcia lub zaniechania określonych czynności, 2

3 3) wywołania poważnych zakłóceń w ustroju lub gospodarce Rzeczypospolitej Polskiej, innego państwa lub organizacji międzynarodowej a także groźba popełnienia takiego czynu. A zatem w świetle polskiego prawa każde przestępstwo o charakterze kierunkowym, tj. popełnione w celu, o którym mowa w art. 115 pkt 20 ustawy Kodeks karny, jest przestępstwem o charakterze terrorystycznym. Protokół wprowadza wymóg penalizacji następujących czynów: 1) udział w związku lub grupie dla celów terroryzmu rozumiane jako udział w działaniach związku lub grupy w celu popełnienia lub przyczynienia się do popełnienia jednego lub więcej przestępstw o charakterze terrorystycznym przez ten związek lub tę grupę (art. 2); 2) otrzymywanie szkolenia terrorystycznego rozumiane jako otrzymywanie od innej osoby instrukcji, w tym wiedzy i praktycznych umiejętności, dotyczących produkcji lub użycia materiałów wybuchowych, broni palnej lub innej broni albo szkodliwych lub niebezpiecznych substancji, a także innych środków i technik, w celu popełnienia lub przyczynienia się do popełnienia przestępstwa o charakterze terrorystycznym (art. 3); 3) wyjazd za granice kraju w celach terrorystycznych rozumiany jako oznacza wyjazd do kraju, który nie jest krajem pochodzenia lub miejsca stałego zamieszkania osoby wyjeżdżającej, w celu popełnienia, przyczynienia się lub udziału w popełnieniu przestępstwa o charakterze terrorystycznym, bądź przeprowadzania lub otrzymania szkolenia terrorystycznego (art. 4); 4) finansowanie wyjazdu za granicę w celach terrorystycznych rozumiane jako dostarczanie lub gromadzenie, w jakikolwiek sposób, bezpośrednio lub pośrednio, środków finansowych umożliwiających całkowicie lub częściowo jakiejkolwiek osobie wyjazd za granicę w celach terrorystycznych, wiedząc, że środki te są całkowicie lub częściowo przeznaczone na ten cel (art. 5); 5) organizowanie lub ułatwianie w inny sposób wyjazdu za granicę w celach terrorystycznych rozumiane jako jakakolwiek czynność polegająca na organizowaniu lub ułatwianiu jakiejkolwiek osobie wyjazdu za granicę w celach terrorystycznych, wiedząc, że pomoc ta jest wykorzystywana w celach terrorystycznych (art. 6). Protokół nie dotyczy przestępstw o charakterze terrorystycznym sensu stricto, lecz czynów mających ułatwić popełnienie takich przestępstw. Przechodząc na grunt analizy wpływu zobowiązań wynikających z Protokołu na przepisy polskiego prawa karnego należy podkreślić, iż jego wejście w życie skutkować będzie koniecznością dokonania szeregu zmian w ustawie Kodeks karny. Czyn określony w art. 2 projektu Protokołu w istocie polega na przystąpieniu do organizacji o charakterze terrorystycznym lub uczestnictwie w jej działaniach. Zachowanie takie jest kryminalizowane na gruncie polskiego Kodeksu karnego w jego art i 2. Jeśli chodzi o art. 3 projektu Protokołu wskazać należy, iż art Kodeksu karnego przewiduje formę stadialną popełnienia czynu zabronionego przygotowanie do jego popełnienia które zachodzi wówczas, gdy sprawca w celu popełnienia czynu zabronionego podejmuje czynności mające stworzyć warunki do przedsięwzięcia czynu zmierzającego bezpośrednio do jego dokonania, w szczególności w tymże celu wchodzi w porozumienie z inną osobą, uzyskuje lub przysposabia 3

4 środki, zbiera informacje lub sporządza plan działania. Co istotne jednak, karalne przygotowanie zachodzi wówczas, gdy ma ono stworzyć warunki popełnienia konkretnego czynu zabronionego. Natomiast rekrutacja do organizacji terrorystycznej czy otrzymanie szkolenia nie zawsze służyć musi popełnieniu konkretnego, ustalonego czynu, lecz dopiero takiego, który sprecyzuje się w przyszłości, a poddanie się rekrutacji czy skorzystanie ze szkolenia będzie wymagać jedyne ogólnej deklaracji od uczestnika. Karalność czynu stypizowanego w art. 3 projektu Protokołu nie w każdym przypadku będzie więc możliwa poprzez instytucję przygotowania. Konieczne będzie dostosowanie art. 255a Kodeksu karnego, który obecnie obejmuje jedynie czynną stronę szkolenia, tj. prowadzenie szkolenia lub udostępnianie informacji. Także ustanowienie w Protokole karalności czynu podróżowania poza granice kraju w celach terrorystycznych wymagać będzie zmian w Kodeksie karnym. Sam fakt przekroczenia granicy państwowej z zamiarem popełnienia przestępstwa aktualnie nie wyczerpuje znamion czynu zabronionego. W zależności od okoliczności faktycznych można takie zachowanie traktować jako przygotowanie lub usiłowanie, lecz konieczne będzie objęcie kryminalizacją także sytuacji, w których instytucje te nie będą mogły być zastosowane. Wprowadzenie do polskiego prawa przestępstwa wyjazdu za granicę w celach terrorystycznych, o którym mowa powyżej, umożliwi objęcie kolejnego czynu, o którym mowa w Protokole finansowania wyjazdu za granicę w celach terrorystycznych normą wynikającą z art. 165a Kodeksu karnego, w świetle którego przestępstwem jest gromadzenie, przekazywanie lub oferowanie środków płatniczych, instrumentów finansowych, papierów wartościowych, wartości dewizowych, praw majątkowych lub innego mienia ruchomego lub nieruchomości w celu sfinansowania przestępstwa o charakterze terrorystycznym. Skutkiem penalizacji czynu wyjazdu za granicę w celach terrorystycznych będzie także możliwość uznania kolejnego czynu, o którym mowa w Protokole organizowania lub ułatwiania w inny sposób wyjazdu za granicę w celach terrorystycznych za pomocnictwo w popełnieniu tego bazowego przestępstwa. Jako punkt kontaktowy, o którym mowa w art. 7 Protokołu, zostanie wyznaczona Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, właściwa w sprawach rozpoznawania, zapobiegania i wykrywania przestępstw terroryzmu. 3. Wskazanie przewidywanych skutków społecznych, gospodarczych, finansowych, politycznych i prawnych związanych z wejściem w życie Protokołu wraz z określeniem źródeł finansowania. Zasadniczym skutkiem prawnym wejścia w życie Protokołu będzie konieczność dokonania zmiany ustawy Kodeks karny, mającej na celu penalizację czynów, o których mowa w Protokole: otrzymywanie szkolenia terrorystycznego oraz wyjazd za granicę w celach terrorystycznych. Wśród skutków społecznych wejścia w życie Protokołu należy wymienić przede wszystkim wzrost świadomości społecznej co do karalności niektórych czynów związanych z terroryzmem. W dalszej perspektywie takim skutkiem może być także wzrost poczucia bezpieczeństwa na skutek efektywnego zapobiegania popełnianiu przestępstw o charakterze terrorystycznym. Politycznym skutkiem wejścia w życie Protokołu będzie potwierdzenie roli Rzeczypospolitej Polskiej jako aktywnego członka Rady Europy, zaangażowanego w zapobieganie terroryzmowi. Spowoduje 4

5 także zacieśnienie współpracy międzynarodowej związanej ze ściganiem przestępstw określonych w Protokole oraz rozwinięcie wzajemnej pomocy okazywanej podczas postępowań karnych. Związanie Rzeczypospolitej Polskiej Protokołem nie spowoduje skutków finansowych dla pomiotów sektora finansów publicznych w postaci zmniejszenia ich dochodów lub zwiększenia ich wydatków ani dodatkowych skutków finansowych dla budżetu państwa nieprzewidzianych w danej części budżetowej. 4. Wyjaśnienie wyboru trybu związania Rzeczypospolitej Polskiej Protokołem. Protokół dotyczy spraw uregulowanych w ustawie Kodeks karny. Podmiotami, których Protokół będzie dotyczyć są organy ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, tj. Policja i Straż Graniczna, Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz organy wymiaru sprawiedliwości i prokuratura. Protokół będzie dotyczyć osób fizycznych i innych podmiotów w zakresie w jakim będą zaangażowane w popełnianie przestępstw, o których mowa w Protokole. W celu wykonania Protokołu będzie konieczne dokonanie zmian w ustawie Kodeks karny we wskazanym powyżej zakresie. Protokół zawiera postanowienia stanowiące ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, o czym mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.). Dotyczy także spraw uregulowanych w ustawie Kodeks karny. A zatem mając na względzie art. 89 ust. 1 pkt 2 i 5 Konstytucji zachodzą przesłanki związania Rzeczypospolitej Polskiej Protokołem w drodze ratyfikacji za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, tj. w trybie art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz. U. Nr 39, poz. 443, z późn. zm.). Sporządziła: Marta Pasztaleniec, radca prawny w Departamencie Prawnym MSW Akceptował: Aprobował: 5