Marcin Sakowicz Warszawa 15 czerwca 2011 r.

Transkrypt

1 Marcin Sakowicz Warszawa 15 czerwca 2011 r. Studium Przypadków analiza Systemu Analiz Samorządowych (SAS) prowadzonego przez Związek Miast Polskich pod kątem możliwości wykorzystania wypracowanych rozwiązań w projekcie ŚZGIP Weryfikacja tezy: Upowszechnione na dzień składania wniosku narzędzia monitorowania efektywności (tj. SAS) odnoszą się do działania jednostek samorządu terytorialnego (tj. gmin, miast, powiatów) i są wykorzystywane do wnioskowania na poziomie strategicznym, a nie na poziomie jednostek sektora finansów publicznych (tj. urząd miasta gminy/gminy, starostwo powiatowe). 1. Wstęp Celem opracowania studium przypadku jest weryfikacja powyżej sformułowanej tezy na potrzeby projektu benchmarkingowego: Benchmarking narzędzie efektywnej kontroli zarządczej w urzędach miast na prawach powiatu, urzędach gmin i starostwach powiatowych. Analiza i porównanie projektu Systemu Analiza Samorządowych (SAS) oraz projektu ŚZGIP została dokonana w oparciu o dane zamieszczone na stronie oraz opracowania poświęcone SAS. W pierwszej części Studium Przypadku przedstawiono istotę SAS, w drugiej zaś części porównanie istotnych cech projektu (SAS) oraz projektu ŚZGIP. 2. Charakterystyka SAS System Analiz Samorządowych (SAS) system monitorowania lokalnych usług publicznych jest budowany etapami od 1996 r 1. Powstał z inicjatywy Związku Miast Polskich przy wsparciu United States Agency for International Development (USAID). W 1999 r. monitoring objął cztery obszary aktywności: kultury, ochrony zdrowia, pomocy społecznej, transportu i edukacji. (a do 2002 r. także ochronę zdrowia). Od roku 2008 zakresu usług objętych badaniem powiększył się o gospodarkę komunalną i mieszkaniową, a także cztery dziedziny przekrojowe: demografię, finanse samorządowe, wskaźniki zrównoważonego rozwoju i wskaźniki jakości życia. Do chwili obecnej jest jedynym systemem monitoringu jakości zarządzania lokalnymi zadaniami publicznymi w krajach Europy Środkowej i Wschodniej. Początkowo programem objęto 17 miast, a następnie system SAS objęto 100 miast różnej wielkości. W chwili obecnej system rozszerzony jest także o gminy wiejskie i powiaty ziemskie. Wyniki zbierane i obliczane w miastach są przekazywane drogą elektroniczną do specjalnej komórki w ZMP, gdzie po weryfikacji i obróbce statystycznej są udostępniane w internecie wszystkim zainteresowanym. Tak przygotowane zestawienia umożliwiają porównanie wyników nie tylko w ramach jednostki w kolejnych okresach, ale również między uczestniczącymi w programie samorządami. Rozwój systemu w coraz większym stopniu eliminuje początkowe wady m.in. brak w programie mierników podzielonych na wskaźniki efektywności, skuteczności, dostępności oraz odnoszących się do całej działalności 1

2 samorządu 2. W ten sposób SAS przyczynia się do budowy potencjału instytucjonalnego jednostek samorządu do lepszego zarządzania usługami publicznymi. Funkcjonalność SAS najlepiej ilustruje zamieszona poniżej strona portalu (ilustracja 1) zawierające opis 6 modułów, aktualności i inne istotne informacje systemu analiz samorządowych. Ilustracja nr 1 Strona graficzna SAS z podziałem na moduły W ramach SAS można wyodrębnić następujące moduły: Moduł nr 1 Monitorowanie usług publicznych (wprowadzanie danych) panel administracyjny służący wprowadzaniu danych. Miasta uczestniczące w corocznym badaniu usług w ramach SAS logują się do systemu i wprowadzają lub poprawiają swoje dane w danym roku oraz pozyskują dane za lata ubiegłe. Tutaj również znajdują się formularze do wprowadzania danych i instrukcje ich wypełniania. Moduł nr 2 Prezentacja wskaźników według miast pozwala na wyświetlenie wartości i ich graficznej prezentacji dla interesującego nas miasta (w innych zakładkach odpowiednio gminy wiejskiej lub powiatu) w układzie porównawczym dla sektorów usług oraz dziedzin przekrojowych. Moduł nr 3 Prezentacja wskaźników wg. dziedzin umożliwia prezentację wartości wybranego wskaźnika z jednego z 6 sektorów usług oraz wartości wybranego wskaźnika z zakresu jednej z 4 dziedzin przekrojowych w postaci tabeli i zobrazowania graficznego. Moduł nr 4 - Grupy Wymiany Doświadczeń służy do wymiany informacji między uczestnikami, m.in.: sprawozdania z prac grup + informacje o kolejnych spotkaniach (miejsce, program, itd.), materiały metodologiczne (kwestionariusze do badań) i wyniki badań. Moduł nr 5 Badania ankietowe mieszkańców (jakość usług, jakość życia) jest miejscem gdzie można pobrać formularze ankiet do badania opinii odbiorców poszczególnych usług 2 J. F. Nowak, Modernizacja lokalnej administracji publicznej a rozwój lokalny, Akademia Ekonomiczna w Poznaniu, Poznań 2006 s

3 (ankiety badania opinii mieszkańców) i ankiet do badania jakości życia (opinia reprezentatywnej grupy mieszkańców). Moduł nr 6 - Baza dobrych praktyk w zarządzania Moduł ten zawiera opisy praktyk z zakresu usług społecznych, opisy praktyk z zakresu usług technicznych, praktyki z zakresu zarządzania urzędem (rozwój instytucjonalny). Baza dobrych praktyk jest istotnym elementem procesu benchmarkingu. Pozwala na połączenie informacji wynikach i kosztach dostarczania usług z informacją o sposobie organizacji tych usług. Tabela 1 prezentuje wskaźniki i dane wykorzystywane w pomiarze realizacji usług publicznych w jednostkach samorządowych. Od kilku lat trwa rozbudowa SAS i włączanie do zasobów SAS danych pochodzących ze statystki publicznej, przede wszystkich Banku Danych Regionalnych GUS oraz Ministerstwa Finansów i Min. Edukacji Narodowej (SIO). W sumie SAS umożliwia pomiar zarówno poszczególnych dziedzin i sektorów jak również poziom zrównoważonego rozwoju za pomocą ponad 800 wskaźników. Tabela 1. Liczba danych i wskaźników w sektorach i dziedzinach badań Systemu Analiz Samorządowych (w badaniach dotyczących 2007 r) Sektory/dziedziny (liczba uczestniczących) badań miast Od roku Liczba pozyskiwanych danych Liczba Ogółem W tym ze statystyki publicznej wskaźników Transport, drogi (75 miast) 1999 r Gospodarka komunalna (80 miast) Gospodarka mieszkaniowa (86 miast) Pomoc społeczna (93 miasta) 2007 r (BDR) r r Kultura (93 miasta) 1999 r (BDR) 142 Edukacja (11 BDR, 31 SIO) Demografia 2005 r (BDR) 89 Finanse lokalne 2004 r (11-BDR, 49 MF) Zrównoważony rozwój 2007 r (BDR) 243 Żródło: Opracowanie własne na podstawie: System Analiz Samorządowych, Wspólnota Nr 34/ sierpnia 2009, Raport o stanie miast część 1, Wspólnota Nr 36/990, 4 września 2010 r. Wskaźniki dotyczące zrównoważonego rozwoju zostały wprowadzone w 2007 r. Są one narzędziem informacyjno- diagnostycznym, ułatwiającym ocenę i zarządzanie sferą społeczną, gospodarczą i środowiskową. Ich struktura przedstawia się następująco: 33 52

4 Zakres wskaźników krótka lista -27, długa lista -85 wskaźników Wskaźniki ładu gospodarczego krótka lista 25, długa lista 83 wskaźniki Wskaźniki ładu środowiskowo-przestrzennego (26 lub 83 wskaźniki). Wskaźniki dotyczące zrównoważonego rozwoju pozwalają prognozować w dłuższym horyzoncie czasowym. Z monitorowania tych wskaźników dowiemy się że niektóre miasta woj. Śląskiego mogą do 2030 r.stracić do 40 % stanu ludności z 2002 r. To jest ważny aspekt bo wzrost lub spadek liczby mieszkańców spowoduje mniejsze lub większe wpływy do budżetu gminy z podatku dochodowego oraz zmianę struktury wydatków. 3. Porównanie projektu SAS i ŚZGiP W tabeli 2 zestawiono istotne elementy SAS i projektu innowacyjnego ŚZGIP. Celem obu projektów jest podniesienie jakości usług publicznych z uwzględnieniem benchmarkingu. Jednakże projekt SAS analizuje przede wszystkim jakość usług publicznych w skali zarządzania całą jednostką samorządową. Natomiast projekt ŚZGIP dąży do podniesienia jakości usług publicznych poprzez wzrost efektywności funkcjonujących w jednostkach samorządowych systemów zarządzania. Obie inicjatywy więc się uzupełniają w realizacji celu strategicznego podnoszenie jakości usług publicznych. Tabela 2 Porównanie benchmarking SAS i projektu innowacyjnego ŚZGIP Projekt SAS Cele Budowanie potencjału instytucjonalnego jednostek samorządu do lepszego dostarczania usług publicznych baza informacji o kosztach i wynikach usług podniesienie jakości i efektywności zarządzania usługami, tworzenie wyższej jakości życia mieszkańców. Projekt ŚZGIP Ogólny: podniesienie jakości usług publicznych poprzez wzrost efektywności funkcjonujących w jednostkach systemów zarządzania z uwzględnieniem benchmarkingu Szczegółowe: wypracowanie modelowego zestawu wskaźników pomiaru efektywności realizacji usług publicznych wypracowanie metody prowadzenia systemowych badań benchmarkingowych z uwzględnieniem specyfiki działania jednostek podniesienie kwalifikacji kadry zarządzającej z zakresu monitorowania i doskonalenia realizacji usług publicznych w oparciu o wypracowany schemat kompetencyjny zaprojektowanie i udostępnienie narzędzia informatycznego do systemowego monitorowania

5 efektywności działania jednostek. Podmioty uczęstniczące (JST) Kontrola zarządcza Zakres pomiaru benchmarkingowego Dane Wskaźniki Początkowo miasta członkowie ZMP (obecnie ok 100), teraz także gminy ZGW i powiaty (ZPP) II poziom funkcjonowania kontroli zarządczej Dziedziny i sektory : kultura, pomoc społeczna, transport(drogi), komunalna gospodarka mieszkaniowa, gospodarka komunalna, oświata, energetyka, finanse lokalne, rozwój zrównoważony Wpisywane rocznie do bazy lub pozyskiwane ze statysyki publicznej BDR, SIO, Min Fin, ok 1000 danych Kilkaset (811 wskaźników, z czego ok. 243 zrównoważonego rozwoju) Podejście Deskryptywne, opisowe, proste, oddające stan usług publicznych danej gminy w danym okresie, najczęściej roku Dostępność informacji/ wskaźników Użytkownicy Wartość użytkownika dla Większość wskaźników dostępnych publicznie Analitycy, samorządowcy, władze lokalne, badacze, dziennikarze, zainteresowani mieszkańcy Informacyjna, poznawcza, prognostyczna, przydatna zwłaszcza w planowaniu strategicznym, rozwoju gminy Wpływ na decyzje Strategiczne, modyfikacja co pewien okres ale nie częściej niż 1 w roku Opracowanie własne 15 (40) gmin/powiatów i docelowo wszystkie samorządy w ŚZGiP oraz chętne i inne jst Jednostka organizacyjna podstawowy poziom funkcjonowania kontroli zarządczej kluczowe procesy: postępowanie administracyjne, egzekwowanie dochodów własnych, realizacja inwestycji, utrzymanie infrastruktury miejskiej, organizacja sieci pacówek oświatowych, realizacja usług społecznych w drodze konkursów, zarządzanie kadrami urzędów, oraganizacja pracy urzędu Dane własne posiadane lub wpisywane do bazy przez jst uczestniczące w projekcie Kilkadziesiąt tzw. kluczowe wskaźniki procesu. Procesowe, czyli w oparciu o ciąg określonych czynności wykonywanych zgodnie ze specyfiką/istotą opisywanego procesu. Proces ma jasno zdefiniowany początek, działanie i koniec, wskaźniki nastawione na efekty Informacja dostępna dla przedstawicieli samorządów Przeznaczone wyłącznie na potrzeby wójtów, burmistrzów, kierowników jednostek samorządowych (urzędów) Wartość zarządcza służąca usprawnianiu/optymalizowaniu procesów zarządzania, wykorzystaniu zasobów na które samorządowcy mają bezpośredni wpływ Bieżące, wpływ na decyzje w ciągu roku, modyfikacja działań częściej niż rak w roku

6 Wniosek W podsumowaniu należy przyjąć tezę iż Upowszechnione na dzień składania wniosku narzędzia monitorowania efektywności (tj. SAS) odnoszą się do działania jednostek samorządu terytorialnego (tj. gmin, miast, powiatów) i są wykorzystywane do wnioskowania na poziomie strategicznym, a nie na poziomie jednostek sektora finansów publicznych (tj. urząd miasta gminy/gminy, starostwo powiatowe) SAS w sposób niewystarczający umożliwia pozyskanie informacji niezbędnych do współczesnego zarządzania z punktu widzenia kluczowych procesów zarządzania w obszarze zarządzania konkretną jednostką samorządową (urzędem). Ponadto stosowane w SAS wskaźniki w niewielkim stopniu mierzą rezultaty/wyniki podejmowanych działań odniesione do wykorzystywanych zasobów. Powyższe luki w pomiarze efektywności funkcjonowania urzędów zamierza wypełnić projekt ŚZGiP.