URLOPY WYCHOWAWCZE I MACIERZYŃSKIE JAKO ELEMENT EFEKTYWNEJ POLITYKI PRORODZINNEJ W WYBRANYCH KRAJACH UE

Transkrypt

1 Radca Prawny Michał Czarnik URLOPY WYCHOWAWCZE I MACIERZYŃSKIE JAKO ELEMENT EFEKTYWNEJ POLITYKI PRORODZINNEJ W WYBRANYCH KRAJACH UE I. Wprowadzenie Państwa Unii Europejskiej od wielu lata borykają się z poważnymi problemami demograficznymi wskaźniki dzietności kształtują się w większości krajów poniżej poziomu zapewniającego zastępowalność pokoleń, co skutkuje w dłuższym okresie spadkiem liczby ludności. Jednocześnie kondycja finansowa i społeczna rodzin pozostawia wiele do życzenia. Okoliczności te sprawiły, że rządy wielu państw dostrzegły potrzebę prowadzenia aktywnej polityki prorodzinnej. Polityka ta stawia sobie z jednej strony cel zapobieżenia negatywnym tendencjom demograficznym, z drugiej strony dąży do poprawienia sytuacji rodzin zarówno w sferze ekonomicznej jak i godzenia pracy oraz życia rodzinnego ze szczególnym uwzględnieniem sytuacji kobiet. Polityka prorodzinna w krajach Unii Europejskiej jest przedmiotem kompetencji państw członkowskich, które w przeważającej części mają w tym zakresie pozostawioną swobodę działania. Część krajów odnosi w tym zakresie niewątpliwe sukcesy (Francja, Wielka Brytania, kraje skandynawskie), w części polityka prorodzinna nie osiąga zakładanych celów (kraje śródziemnomorskie, Niemcy, większość krajów postkomunistycznych). Jednym z najważniejszych elementów polityki prorodzinnej we wszystkich krajach europejskich są urlopy przysługujące rodzicom w związku ze sprawowaniem opieki nad najmłodszymi dziećmi. Urlopy takie stanowią kluczowy element bezpieczeństwa finansowego rodzin w okresie, w którym konieczne jest zaangażowanie jednego z rodziców w osobistą opiekę kosztem wypełniania obowiązków zawodowych. Zakres rozwiązań stosowanych w tej dziedzinie w poszczególnych krajach jest bardzo zróżnicowany zarówno co do długości urlopów, możliwości korzystania z nich wyłącznie matki lub również ojca, wielkości przysługujących rodzicom zasiłków i sposobów ich naliczania, kryteriów przysługiwania samych urlopów jak i towarzyszących im zasiłków, czy szczegółowych rozwiązań prawnych umożliwiających np. podjęcie pracy na część etatu. 1

2 Zróżnicowanie stosowanych rozwiązań nakazuje szczegółowo przeanalizować te mechanizmy, które działają w państwach mających sukcesy w realizacji celów polityki prorodzinnej. Takie jest też zadanie niniejszej analizy. W dalszej jej części przedstawiam szczegółowy opis systemu urlopów macierzyńskich i wychowawczych (rodzicielskich) w wybranych państwach Unii Europejskich i poddaję ocenie ich efektywność. Dobór przykładów został dokonany tak, aby przedstawić charakterystyczne rozwiązania występujące w tych krajach, w których problemy demograficzne udało się opanować a inne cele polityki prorodzinnej są w dużym stopniu realizowane. Odnoszę się też do przykładów dwóch państw (Austria, Węgry) gdzie wprowadzono w ostatnich latach ciekawe i rozbudowane rozwiązania w zakresie urlopów wychowawczych. II. Przegląd rozwiązań i ocena skutków w wybranych krajach 1. Francja a. Rozwiązania legislacyjne Kobiety we Francji zatrudnione na umowę o prace i prowadzące działalność gospodarczą uprawnione są zasadniczo do 16 tygodni urlopu macierzyńskiego, z czego trzy tygodnie są zobowiązane wykorzystać przed dniem porodu. Istnieją w tym zakresie preferencje dla matek z rodzin wielodzietnych (trójka i więcej dzieci) wydłużające im urlop do 24 tygodni. Ten relatywnie krótki urlop macierzyński jest bardzo dobrze opłacany zasiłkiem w wysokości 100% pensji uzyskiwanej przed porodem. W przypadku osób zatrudnionych w sektorze publicznym i niektórych dużych firmach nie ma górnego ograniczenia takiego zasiłku w innych przypadkach nie może on przekraczać 3031 euro miesięcznie. Na analogicznych zasadach jak urlop macierzyński ojcom przysługuje jedenastodniowy urlop ojcowski, który może być wykorzystany do ukończenia przez dziecko czwartego miesiąca życia. Zarówno ojciec, jak i matka dziecka, która przepracowała u swojego pracodawcy co najmniej rok, są uprawnieni do urlopu wychowawczego do ukończenia przez dziecko trzeciego roku życia. Co ciekawe, z urlopu mogą korzystać nawet oboje rodzice jednocześnie. Możliwe jest podjęcie w czasie urlopu wychowawczego pracy na część etatu, od 16 do 32 godzin tygodniowo. Samo wzięcie urlopu wychowawczego nie wiąże się z otrzymywaniem zasiłku. Ryczałtowy, nieuzależniony od poprzednich zarobków rodziców ani kryterium dochodowego zasiłek opiekuńczy (CLCA) w wysokości 566,01 euro miesięcznie przysługuje niepracującym rodzicom dzieci do lat trzech (z wyjątkiem pierwszego dziecka w rodzinie wtedy jego pobieranie jest możliwe wyłącznie przez 6 miesięcy od zakończenia urlopu macierzyńskiego). Dostępność zasiłku opiekuńczego jest uzależniona od liczby dzieci w rodzinie rodzicowi jednego dziecka przysługuje, o ile pracował co najmniej dwa lata przed jego urodzeniem, w 2

3 przypadku dwojga dzieci konieczne jest przepracowanie dwóch z czterech lat przed urodzeniem ostatniego dziecka, w przypadku trojga dzieci dwóch z ostatnich pięciu lat. Możliwość częściowego pobierania tego zasiłku istnieje, jeżeli rodzice pracują na część etatu. Łącznie jednak oboje rodzice nie mogą otrzymywać w takim przypadku więcej niż pełną jego wysokość. Rodziny z co najmniej trójką dzieci mogą przez okres jednego roku pobierać wyższy zasiłek (COLCA) w wysokości 801,39 euro miesięcznie. Warunkiem skorzystania z takiego zasiłku jest jednak by jeden z rodziców na czas jego pobierania całkowicie zrezygnował z pracy. b. Ocena przyjętych rozwiązań Francja od wielu lat prowadzi efektywną i konsekwentną politykę prorodzinną, której skutkiem mimo innych niekorzystnych tendencji demograficznych (podwyższanie się wieku urodzenia przez kobiety pierwszego dziecka oraz coraz większa liczba dzieci rodzących się poza małżeństwami) jest utrzymywanie się wskaźnika dzietności na jednym z najwyższych w Europie poziomie, niemal zapewniającym zastępowalność pokoleń, nawet z lekką tendencją wzrostową 1. Urlopy macierzyńskie i wychowawcze połączone z systemem zasiłków rodzinnych stanowią istotny element tej polityki. Cele polityki rodzinnej we Francji w ciągu ostatnich lat stopniowo ewoluują: od zapewnienia wysokiego wskaźnika dzietności w kierunku promocji odpowiedniej równowagi pomiędzy życiem zawodowym i rodzinnym. Wyrazem takiego przesunięcia akcentów jest rozszerzanie w ostatnich latach zakresu zasiłków przysługujących rodzicom dzieci poniżej trzeciego roku życia najpierw na rodziny z dwójką, a następnie z jednym dzieckiem, oraz zwiększania państwowych nakładów finansowych w tym zakresie. Efektem zmian jest z jednej strony zmniejszenie się kosztów utrzymania najmłodszych dzieci ponoszonych przez rodziców, z drugiej wprowadzenie mechanizmów pozwalających rodzicom podjęcie samodzielnej, nie forsowanej ekonomicznymi uwarunkowaniami, decyzji o powrocie do pracy lub dalszej samodzielnej opiece nad dzieckiem poniżej trzeciego roku życia. Rozwiązania francuskie nie skutkują więc wypychaniem matek na rynek pracy bezpośrednio po zakończeniu urlopu macierzyńskiego ani zmianami w tradycyjnym modelu rodziny. Ciekawym efektem wprowadzenia możliwości pobierania znaczących zasiłków w okresie do trzecich urodzin dziecka przy jednoczesnej pracy na część etatu jest istotne zwiększenie się liczby matek podejmujących pracę w tej formule. Rozwiązania francuskie w zakresie zasiłków z tytułu wychowywania najmłodszych dzieci charakteryzują się powszechnością brakiem uzależnienia świadczeń od kryterium dochodowego, co sprawia, że należą się one jedynie najgorzej sytuowanym rodzinom. Konsekwencją jest niewystępowanie we francuskim społeczeństwie zasadniczych różnic w 1 Według danych Francuskiego Instytutu Statystyki i Studiów Ekonomicznych za 2011 r. wskaźnik dzietności po raz pierwszy od wielu lat przekroczył poziom

4 ilości dzieci w rodzinach w zależności od osiąganych przez rodziców dochodów. Należy również dostrzec że przyjęte we Francji mechanizmy w zakresie urlopów wychowawczych i towarzyszących im transferów pieniężnych tradycyjnie silnie promują rodziny wielodzietne. 2. Wielka Brytania a. Rozwiązania legislacyjne Matkom będącym pracownikami przysługuje w Wielkiej Brytanii łącznie 52 tygodniowy urlop macierzyński (26 tygodni Ordinary Maternity Leave oraz kolejne 26 tygodni Additional Maternity Leave), z czego 11 tygodni może być wykorzystane przed urodzeniem dziecka. Wysokość zasiłku, który jest wypłacany kobiecie korzystającej z takiego urlopu zależy od tego, ile tygodni przepracowała u danego pracodawcy przed urodzeniem dziecka. Największa płatność (Statutory Maternity Pay, SMP) przysługuje matkom, które do 15 tygodnia przed urodzeniem dziecka przepracowały u danego pracodawcy przynajmniej 26 tygodni bez przerwy. Przez pierwsze 6 tygodni urlopu macierzyńskiego pracodawca wypłaca w takiej sytuacji 90% tygodniowego wynagrodzenia, przez kolejne 33 tygodnie ok. 160 euro 2 tygodniowo lub 90% tygodniowych zarobków (w zależności od tego, która z kwot jest niższa), a ostatnie 13 tygodni jest bezpłatne. Płatnikiem jest pracodawca i wszystkie te parametry mogą w konkretnej umowie z pracodawcą różnić się na korzyść pracownika. Kobietom, które nie kwalifikują się, by otrzymać SMP (zbyt krótki staż pracy, samozatrudnienie, umowa na czas określony, zbyt niskie zarobki), o ile przepracowały co najmniej 26 tygodni, ale w ciągu roku i 3 miesięcy poprzedzających datę porodu, przysługuje wypłacany ze środków publicznych tzw. Maternity Allowance MA. Wysokość MA to ok. 160 euro tygodniowo lub 90% tygodniowych zarobków (w zależności od tego, która z tych kwot jest niższa). Powyższe rozwiązania ustawowe są często uzupełniane (w przypadku ponad połowy pracowników) przez uzupełniające urlopy oferowane przez pracodawców. Ojcowie w Wielkiej Brytaniii są uprawnieni do Statutory Paternity Leave dwutygodniowy urlop wychowawczy płatny tygodniowo w wysokości 160 euro lub 90% tygodniowych zarobków (w zależności od tego, która z kwot jest niższa), niezależnego od urlopu matki. Warunki otrzymania tego urlopu są podobne jak w przypadku urlopu macierzyńskiego (staż pracy min. 26 tygodni). Może on być wykorzystany w ciągu 56 dni od urodzenia dziecka (w przypadku wcześniaków termin ten rozciąga się do 8 tygodni po planowanej dacie urodzenia). 2 W opracowaniu podano wysokości świadczeń w euro we wszystkich analizowanych krajach, dla możliwości ich porównania. (Przyp. Sz.W.) 4

5 Po pierwszych 20 tygodniach urlopu macierzyńskiego powracająca do pracy matka może przekazać pozostałą część urlopu ojcu, o ile ten do 15 tygodnia przed urodzeniem dziecka przepracował u danego pracodawcy przynajmniej 26 tygodni bez przerwy. Taki urlop ojcowski zwany Additional Paternity Leave może trwać maksimum 26 tygodni, nie może jednak w czasie przekroczyć pierwszych urodzin dziecka. W czasie do 39 tygodnia dziecka urlop taki jest płatny tygodniowo w wysokości 160 euro lub 90% tygodniowych zarobków (w zależności od tego, która z kwot jest niższa). Po wskazanym okresie urlop jest bezpłatny. Każdy z rodziców może również wykorzystać w ciągu 5 lat od urodzenia dziecka 13 tygodni bezpłatnego urlopu (nie więcej niż 4 tygodnie w ciągu roku). b. Ocena przyjętych rozwiązań Wielka Brytania w ciągu ostatnich 10 lat znacząco zwiększyła wskaźnik dzietności z 1,64 w 2000 do 1,98 w 2010 r., co stanowi jeden z najwyższych poziomów w Europie. Wzrost ten przy stałym dopływie imigrantów zapewnia zastępowalność pokoleń. Opisanemu wzrostowi wskaźnika dzietności towarzyszyła w ostatnich latach stopniowa zmiana tradycyjnej dla krajów anglosaskich filozofii ograniczonej polityki prorodzinnej. Jednym z elementów zmiany nastawienia brytyjskich władz publicznych w tym kierunku była reforma wydłużająca urlop macierzyński, podwyższająca kwoty zasiłków i wprowadzająca urlop ojcowski. 3 Zmiany te nie wywarły dotychczas znaczącego wpływu na obecność rodziców małych dzieci na rynku pracy (wskaźnik zatrudnienia kobiet jest wyższy od średniej europejskiej, a liczba osób pracujących w częściowym wymiarze czasu pracy szczególnie wysoka). Ze względu na krótki okres czasu od ich wprowadzenia nie jest możliwe jeszcze udowodnienie, że są jedną z przyczyn obserwowanego zwiększenia wskaźnika dzietności, choć koincydencja czasowa obu zdarzeń zdaje się taką okoliczność potwierdzać. 3. Szwecja a. Rozwiązania legislacyjne Podstawą szwedzkiego systemu rozwiązań urlopowych jest nie urlop macierzyński ale urlop rodzicielski przysługujący obojgu rodzicom dziecka w wymiarze 480 dni. Zarówno matka, jak i ojciec są zobligowani do wykorzystania przynajmniej 60 dni tego urlopu; pozostałe dni można podzielić w dowolny sposób, można go wykorzystać w ciągu 8 lat od urodzenia dziecka, a każdy z rodziców może podzielić go na krótsze okresy (nie więcej jednak niż na 3 w ciągu roku). 3 Tak w szczególności Jenny Chanfreau, Sally Gowland, Zoë Lancaster, Eloise Poole, Sarah Tipping, Mari Toomse, Maternity and Paternity Rights Survey and Women Returners Survey 2009/10 5

6 Urlop rodzicielski przysługuje wszystkim pracownikom i jest płatny. Większość z nich przez pierwsze 390 dni jest uprawniona do zasiłku w wysokości 80% wynagrodzenia nie wyższego niż około euro, ale nie mniej niż 20 euro dziennie, a przez ostatnie 90 dni do zryczałtowanej kwoty w wysokości 20 euro dziennie. Jeżeli pracownik nie pracował nieprzerwanie przez 240 dni przed porodem zarabiając powyżej 20 euro dziennie, przysługuje mu przez cały okres urlopu wyłącznie zryczałtowana kwota, o której mowa w zdaniu poprzednim (chyba, że urlop dotyczy dziecka urodzonego w ciągu 30 miesięcy od urodzenia poprzedniego dziecka wtedy dla celów ustalenia wysokości zasiłku można powrócić do zarobków sprzed urodzenia wcześniejszego dziecka). Szwedzkie rozwiązana promują współdzielenie urlopu rodzicielskiego między rodziców (dodatkowa kwota motywacyjna do maksymalnie 1500 euro) oraz umożliwiają wykorzystywanie dni urlopu macierzyńskiego poprzez obniżanie dziennej liczby godzin pracy rodziców. Możliwe jest także skorzystanie z 30 tzw. podwójnych dni w ciągu pierwszego roku życia dziecka, w których z urlopu korzystają jednocześnie oboje rodzice Do ukończenia przez dziecko 15 lat rodzice mogą skorzystać z urlopu opiekuńczego nad chorym dzieckiem w wymiarze do 120 dni rocznie. W trakcie tego urlopu pracownik otrzymuje świadczenie w wysokości 80% wynagrodzenia nie wyższego niż euro. Począwszy od 2009 r. gminy maja możliwość prawną przyznawania rodzicom specjalnego zasiłku w wysokości 335 euro dla rodziców dzieci w wieku od 1 do 3 lat, które nie uczęszczają do placówek opieki zastępczej. Warunkami otrzymywania takiego zasiłku są: wykorzystanie co najmniej 250 dni urlopu rodzicielskiego, niekorzystanie z niego w trakcie pobierania zasiłku i praca lub studiowanie co najmniej jednego domownika w gospodarstwie domowym. b. Ocena przyjętych rozwiązań Szwecja jest krajem, który może się pochwalić bardzo dużymi osiągnięciami polityki demograficznej. Wskaźnik dzietności jest jak na warunki europejskie bardzo wysoki (1,98 w 2010 r.) a Szwecja jest krajem, w którym wzrósł on najwięcej w Unii Europejskiej w ciągu ostatniej dekady z poziomu 1,55 w 2000 r. a więc o ponad 27% 4. Wzrostowi takiemu towarzyszy realizowana w ciągu ostatnich lat przemyślana i konsekwentna polityka prorodzinna. Jej cele nie są przy tym formułowane jako zmierzające wprost do zwiększenia liczby urodzeń, ale raczej kierowane w stronę promocji modelu rodziny, w której oboje rodzice pracują i dzielą między siebie obowiązki domowe, w tym opieki nad dzieckiem 5. 4 Dane szwedzkiego urzędu statystycznego aspx 5 Tak w szczególności: Sanna Parrukoski & Johanna Lammi-Taskula, Parental Leave Policies and the Economic Crisis in the Nordic Countries Seminar Report, Helsinki

7 Jednym z najważniejszych mechanizmów stosowanych w ostatnich latach do osiągnięcia takiego celu są opisane powyżej rozwiązania w zakresie urlopów rodzicielskich. Umożliwiają one z jednej strony transferowanie istotnych środków do wszystkich rodzin z małymi dziećmi, zdejmując z nich istotne obciążenia finansowe, z drugiej poprzez stosowanie mechanizmów wymuszających korzystanie z urlopów wychowawczych przez ojców, silnie promują zatrudnienie kobiet. W efekcie Szwecja posiada jeden z najwyższych wskaźników zatrudnienia wśród kobiet 70,1% 6, a zwłaszcza wśród kobiet wychowujących dzieci poniżej lat 6 81%. 7 Wprowadzenie mechanizmów umożliwiających korzystanie z urlopów przez obojga rodziców na godziny przy jednoczesnej pracy na niepełny etat powoduje, że Szwecja charakteryzuje się wysoką liczbą osób pracujących na niepełne etaty w taki sposób jest zatrudnionych 40,4% kobiet i 14 % mężczyzn 8. Efektem opisanych rozwiązań (oraz dobrej dostępności żłobków i przedszkoli opłacanych głównie ze środków publicznych) jest również wysoki poziom uczęszczania również najmłodszych dzieci do placówek opieki zastępczej. Wprowadzenie zasiłku dla rodziców dzieci do lat trzech wychowywanych w domu obrazuje przy tym nową tendencję w szwedzkiej polityce prorodzinnej przyjmowania rozwiązań mających na celu płynniejsze przejście od wychowywania dzieci w domu podczas urlopu rodzicielskiego do oddawania ich do placówek opieki zastępczej oraz wyrównania sytuacji wsparcia finansowego rodziców niezależnie od decyzji o sposobie sprawowania przez nich opieki nad najmłodszymi dziećmi. 4. Finlandia a. Rozwiązania legislacyjne Urlop macierzyński w Finlandii trwa 105 dni roboczych z czego od 30 do 50 dni powinno zostać wykorzystane przed porodem. W trakcie pierwszych 56 dni urlopu kobieta ma zagwarantowany zasiłek w wysokości 90% rocznego wynagrodzenia wynoszącego do euro, powyżej tego poziomu w niższym zakresie. W trakcie kolejnych dni urlopu gwarantowany zasiłek wynosi 70% zarobków do poziomu euro, powyżej tego poziomu również w niższym zakresie. Matki niezatrudnione lub zatrudnione z roczną pensją poniżej 9447 euro są uprawnione do ryczałtowego zasiłku w wysokości 553,25 euro miesięcznie. Opisany gwarantowany przez państwo system zasiłków jest w większości zastępowany przez korzystniejsze zapisy umów o pracę i układów zbiorowych w typowej 6 Dane za 2010 r. za: strona internetowa European Alliance for Families 7 Dane za 2006 r. za: strona internetowa European Alliance for Families 8 Dane za: strona internetowa European Alliance for Families 7

8 sytuacji przez pierwsze trzy miesiące urlopu kobieta otrzymuje równowartość 100% swoich zarobków od pracodawcy. W takiej sytuacji to pracodawca otrzymuje od państwa kwoty odpowiadające zasiłkom ustawowym. Ojcowie w Finlandii są uprawnieni do skorzystania z tzw. miesiąca ojcowskiego w wymiarze 42 dni roboczych, z czego 18 dni może być wykorzystane podczas urlopu macierzyńskiego lub rodzicielskiego matki, a 24 w ciągu pół roku po ich zakończeniu Zasadniczo w trakcie takiego urlopu pracownik może korzystać z zasiłku w wysokości 70% rocznych zarobków euro, a powyżej tego progu w mniejszym procentowym wymiarze, ale wielu pracodawców zapewnia jego wyrównanie do 100% zarobków. Po zakończeniu urlopu macierzyńskiego rodzice są uprawnieni do skorzystania z urlopu rodzicielskiego w łącznej wysokości 158 dni roboczych. Przez pierwsze 30 dni takiego urlopu przysługuje zasiłek w wysokości 75% zarobków wynoszących do euro, później 70% zarobków do poziomu euro (w obu przypadkach po przekroczeniu tych progów zarobków zasiłek przysługuje w mniejszym procencie), każdorazowo jednak nie mniej niż 553,25 euro miesięcznie. Urlop rodzicielski może być przez każdego rodzica wzięty w dwóch częściach, z tym że każda z nich nie może być krótsza niż 12 dni roboczych. Rodzice mogą korzystać z urlopu częściowo, jeżeli oboje pracują w rozmiarze 40-60% etatu i pracodawcy obojga z nich wyrażą na to zgodę. Do dnia trzecich urodzin dziecka rodzinie, w której jedno z rodziców pozostaje w domu, opiekując się dzieckiem, przysługuje możliwość skorzystania ze specyficznie fińskiego rozwiązania jakim jest tzw. urlop opieki domowej. Wiąże się on z możliwością pobierania zasiłku, którego wysokość jest uzależniona od liczby dzieci w rodzinie i częściowo od kryterium dochodowego. Przeciętne świadczenie na urlopie opieki domowej w Finlandii wyniosło w 2009 r. 386 euro miesięcznie i często jest wsparte dodatkami finansowanymi przez władze samorządowe (np. w Helsinkach w 2009 r. średnio 232 euro miesięcznie na rodzinę). Każdy z rodziców, do czasu kiedy dziecko skończy drugą klasę szkoły podstawowej, może korzystać z tzw. częściowego urlopu na opiekę nad dzieckiem uprawnienia do redukcji godzin pracy na etacie. W okresie do trzeciego roku życia dziecka oraz dwóch początkowych lat jego nauki w szkole podstawowej redukcji tej towarzyszy uprawnienie do zasiłku w wysokości 90,36 euro miesięcznie. 8

9 b. Finlandia charakteryzuje się wysokim na tle europejskim wskaźnikiem dzietności 1,83 w 2011 r. 9 Wskaźnik ten pozostaje, dzięki konsekwentnie prowadzonej od wielu lat polityce prorodzinnej, stabilny (z lekką tendencją wzrostową) i nie podlega gwałtownym spadkom w czasach kryzysu ekonomicznego, jak miało to miejsce choćby w sąsiedniej Szwecji pod koniec lat 90. XX wieku. Prowadzona polityka prorodzinna jest nastawiona na zapewnienie rodzinom równowagi pomiędzy życiem zawodowym a rodzinnym, promowanie wyrównywania obowiązków domowych pomiędzy mężczyznami i kobietami oraz ograniczanie ubóstwa. Udział kobiet na rynku pracy w Finlandii jest wysoki pracuje zawodowo prawie 70% kobiet, przy czym dużo niższy od przeciętnej europejskiej jest ich procent zatrudnionych na część etatu. 10 Podstawowym mechanizmem polityki prorodzinnej w Finlandii, realizującej z sukcesem opisane cele, są przedstawione powyżej rozwiązania w zakresie mechanizmów urlopowych dostępnych podczas pierwszych lat życia dziecka. Charakterystyczną cechą fińskiego systemu realizowaną głównie przez długi i wysoko płatny urlop wychowawczy, a zwłaszcza urlop opieki domowej jest zapewnienie wolności wyboru rodzicom w zakresie wyboru metody opieki indywidualnej lub zorganizowanej w placówkach opiekuńczych. Stosowane mechanizmy sprawiają, że model wczesnego oddawania dzieci do żłobków i przedszkoli nie jest forsowany przez preferencje finansowe. Mówi się przy tym o stosowaniu tzw. polityki nowej familizacji wprowadzającej mechanizmy zachęcające rodziców do osobistej opieki nad dzieckiem w wieku do 3 lat Węgry a. Rozwiązania legislacyjne Urlop macierzyński na Węgrzech trwa 24 tygodnie, z tego 4 tygodnie urlopu mogą być wykorzystane przed urodzeniem dziecka. Przysługuje on wszystkim zatrudnionym i samozatrudnionym kobietom. Warunkiem otrzymywania podczas takiego urlopu zasiłku w wysokości 70% ostatniego wynagrodzenia (nie mniej jednak niż 70% dwukrotności pensji minimalnej) jest uprzednie podleganie ubezpieczeniu społecznemu w związku z pracą na etacie lub prowadzeniem działalności gospodarczej co najmniej przez rok w okresie dwóch lat przed urodzeniem dziecka. Węgierskie ustawodawstwo przewiduje także pełnopłatny 9 Dane fińskiego urzędu statystycznego _tau_001_en.html 10 Dane za 2010 r. za: strona internetowa European Alliance for Families 11 Tak w szczególności: Sonja Blum & Christiane Rille Pfeiffer, Major Trends of State Family Policies in Europe Working Report (April 2010) oraz Mahon, Rihane: Child Care: Toward What Kind of Social Europe? In: Social Politics, 9 (3) z 2000 r. 9

10 pięciodniowy urlop ojcowski, który może być wykorzystany w ciągu dwóch miesięcy od porodu. Od końca urlopu macierzyńskiego do pierwszych urodzin dziecka matka, a od pierwszych do drugich urodzin każdy z rodziców może skorzystać z urlopu rodzicielskiego zwanego GYED, pod warunkiem przepracowania w ciągu dwóch lat przed urodzeniem dziecka przynajmniej jednego roku. Uprawnionemu do takiego urlopu przysługuje zasiłek w wysokości 70% zarobków, nie więcej jednak niż około 390 euro miesięcznie. Każdemu rodzicowi niekorzystającemu z GYED (lub po jego wykorzystaniu) przysługuje inny urlopu wychowawczy GYES, z którego można korzystać do trzeciego roku życia dziecka (a w przypadkach dzieci niepełnosprawnych nawet do ósmego lub dziesiątego). Co ciekawe urlop ten może być wykorzystywany za zgodą rodziców nawet przez jednego z dziadków. Korzystanie z GYES wiążę się z możliwością pobierania zasiłku w wysokości około 110 euro. W przypadku rodzin wielodzietnych (z trójką lub więcej dzieci) w okresie w którym najmłodsze z dzieci ma od trzech do ośmiu lat istnieje możliwość skorzystania przez jednego z rodziców z kolejnego typu urlopu wychowawczego GYET, wiążącego się również z możliwością pobierania zasiłku w wysokości 110 euro. b. Ocena przyjętych rozwiązań Węgry od lat znajdują się w katastrofalnej sytuacji demograficznej przez ostatni kilkunastoletni okres wskaźnik dzietności znajdował się na poziomie niewiele ponad 1,3 a w 2011 r. spadł nawet do poziomu 1, Reakcją na taką sytuację jest prowadzenie przez rząd węgierski w ostatnich latach aktywnej i rozbudowanej polityki prorodzinnej, której koszty w odniesieniu do PKB stanowią jeden z najwyższych odsetek w Europie (3,3%) 13. Polityka prorodzinna na Węgrzech nie doprowadziła do tej pory do zwiększenia liczby urodzin. Częściowo spowodowane jest to zapewne faktem, że wiele rozwiązań zostało wprowadzonych stosunkowo niedawno i nie upłynął jeszcze czas konieczny do tego by wywarły one wpływ na zachowania społeczne. Wydaje się jednak, że przyczyną braku sukcesów węgierskiej polityki prorodzinnej może być również nieefektywność zastosowanych mechanizmów urlopów umożliwiających opiekę nad najmniejszymi dziećmi. Urlop macierzyński i GYED przysługuje jedynie części rodziców i mimo uzależnienia od zarobków nie pozwala na otrzymywanie środków pieniężnych porównywalnych z pensją uzyskiwaną przed urodzeniem dziecka. Dodatkowo istnieją trudności z dostępnością do placówek opieki medycznej w okresie kiedy kończy się dwuletni urlop wychowawczy, a 12 Dane węgierskiego urzędu statystycznego Dane OECD za 2007 r. Za OECD Family Database 10

11 dziecko jeszcze nie osiągnęło wieku trzech lat, który kwalifikuje je do przyjęcia do przedszkola Estonia a. Rozwiązania legislacyjne W Estonii urlop macierzyński trwa 140 dni z czego od 30 do 70 dni powinno być wykorzystane przed porodem dziecka. Uprawniona do urlopu jest każda kobieta zatrudniona na umowę o pracę. Dotyczy to także umów na czas określony, o ile na jej podstawie przepracowała co najmniej 3 miesiące. Podobne zasady obowiązują w przypadku kobiet prowadzących działalność gospodarczą. W trakcie urlopu matce przysługuje zasiłek równy 100% przeciętnej pensji, którą uzyskiwała w ostatnim roku, nie mniej jednak niż wysokość minimalnej płacy (278 Euro). Bezpłatny urlop ojcowski przysługuje wszystkim pracownikom zatrudnionym na czas określony lub nieokreślony w wymiarze 10 dni i może być wykorzystany w ciągu dwóch miesięcy przed lub w ciągu dwóch miesięcy po planowanym porodzie. Rodzice w Estonii mają możliwość skorzystania z urlopu wychowawczego do osiągnięcia przez dziecko trzeciego roku życia. W trakcie pierwszych 435 dni korzystania z tego urlopu (lub przez pierwsze 18 miesięcy życia dziecka, w sytuacji gdy matka nie była uprawniona do urlopu macierzyńskiego) rodzic jest uprawniony do zasiłku w wysokości 100% swoich zarobków z ostatniego roku nie mniej jednak niż pensja minimalna (278 euro miesięcznie) i nie więcej niż trzykrotna przeciętna płaca (2, 157 euro miesięcznie). Po upływie tego okresu, do dnia trzecich urodzin dziecka rodzice są uprawnieni do zasiłku w wysokości 38 euro miesięcznie niezależnie od faktu, czy jedno z nich pozostaje na urlopie, czy oboje pracują. b. Konsekwencje przyjętych rozwiązań W ciągu ostatnich kilku lat sytuacja estońskich rodzin stała się istotnym zagadnieniem politycznym. Wprowadzono przy tym kilka mechanizmów wspierających ekonomiczną sytuację rodzin i mających spowodować wzrost dzietności. Najważniejszym z nich jest opisany powyżej długi urlop wychowawczy, w trakcie którego uzależniono wysokość pobieranych zasiłków rodzinnych od poziomu zarobków rodzica korzystającego z urlopu przed podjęciem opieki nad dzieckiem. Stawia to zwykle estońskie rodziny w unikalnej w skali europejskiej, komfortowej sytuacji braku spadku dochodów w ciągu co najmniej pierwszego półtora roku życia dziecka, pomimo czasowej rezygnacji z pracy jednego z rodziców. 14 Peter Moss, International Review of Leave Policies and Related Research 2012, London

12 Wpływ wprowadzonych zmian na dzietność jest obecnie jeszcze trudny do oszacowania upłynęło zbyt mało czasu (4 lata) od ich implementacji. Niemniej jednak zwraca uwagę unikalny w krajach postkomunistycznych istotny wzrost dzietności w Estonii w ostatnich latach z poziomu około 1,3 w ostatnich latach XX wieku do 1,63 w roku Austria a. Rozwiązania legislacyjne Kobiety pozostające w stosunku pracy są uprawnione w Austrii do 16 tygodniowego urlopu macierzyńskiego z czego 8 tygodni powinno zostać wzięte przed porodem, a dalsze 8 po porodzie. Uprawnionym do urlopu macierzyńskiego przysługuje zasiłek w wysokości 100% ostatnich zarobków. W Austrii nie ma ustawowego urlopu ojcowskiego niektóre zbiorowe układy pracy przewidują rozwiązania pozwalające ojcom skorzystać z kilku dni wolnego po porodzie dziecka. Oboje rodzice w Austrii są uprawnieni do skorzystania z urlopu wychowawczego do ukończenia drugiego roku życia dziecka. Rodzice mogą zmieniać się między sobą wykorzystując urlop. Co do zasady jednak nie mogą korzystać z niego jednocześnie (wyjątkiem jest okres pierwszej zmiany osoby korzystającej, w takiej sytuacji urlop ulega jednak skróceniu do ukończenia przez dziecko 3 roku życia). Niezależnie od tego, czy rodzice korzystają z urlopu wychowawczego, mogą oni pobierać zasiłek z tytułu opieki nad dzieckiem według jednego z kilku schematów: 1) Zasiłek w wysokości 436 euro miesięcznie przez 30 miesięcy albo 36 miesięcy, jeżeli ubiegają się o to świadczenie oboje rodzice. Warunkiem ubiegania się o taką płatność jest, by żaden z wnioskujących rodziców nie zarabiał dodatkowo więcej niż 60% dochodów w roku poprzedzającym urodzenia dziecka, ani więcej niż euro rocznie; 2) w wysokości 624 euro miesięcznie przez 20 miesięcy albo 24 miesiące, jeżeli zabiegają o to oboje rodzice, przy podobnym ograniczeniu możliwego dodatkowego zarobkowania jak opisane w punkcie 1); 15 Dane Urzędu Statystycznego Estonii ulation_indicators_and_composition/02main_demographic_indicators/&lang=1 12

13 3) w wysokości 800 euro miesięcznie przez 15 miesięcy albo 18 miesięcy, jeżeli wnoszą o takie świadczenie oboje rodzice, przy podobnym ograniczeniu możliwego dodatkowego zarobkowania jak opisane w punkcie 1); 4) w wysokości 1000 euro miesięcznie przez 12 miesięcy albo 14 miesięcy, jeżeli wnioskują o taką kwotę oboje rodzice, o ile zarobki ubiegającego się o takie świadczenie rodzica nie przekraczały 1000 euro miesięcznie, przy podobnym ograniczeniu możliwego dodatkowego zarobkowania jak opisane w punkcie 1); 5) Zasiłek w wysokości 80% ostatnich zarobków uzyskiwanych przez 12 miesięcy albo 14 miesięcy jeżeli o takie świadczenie ubiegają się o niego oboje rodzice, o ile zarobki aplikującego rodzica kształtowały się pomiędzy 1000 a 2000 euro miesięcznie, przy ograniczeniu możliwego dodatkowego zarobkowania rodzica do 6100 euro rocznie. b. Ocena przyjętych rozwiązań Austriacki wskaźnik dzietności od lat pozostaje na niskim, nawet jak na warunki europejskie poziomie w 2010 r. wynosił Austriackie władze w poprzednich dekadach nie wykazywały się dużą aktywnością w obszarze polityki prorodzinnej prowadzone działania sprowadzały się głównie do utrzymywania systemów zasiłków i urlopów wychowawczych z niezbyt wysokimi zasiłkami o stałej (niezależnej od zarobków rodzica) wysokości. Charakterystyczne jest w tym kontekście, że w Austrii jako w jednym z nielicznych krajów europejskich nie ma do tej pory obowiązkowego urlopu ojcowskiego. Sytuacja w ostatnich latach zaczęła ulegać zmianie rząd austriacki rozpoczął proces rozwijania polityki prorodzinnej. Bardzo ciekawą i unikalną w skali europejskiej propozycją jest opisany powyżej model wyboru rozwiązania zasiłkowego w ramach urlopu wychowawczego. Zakłada on w dużym stopniu pozostawienie rodzicom możliwości podjęcia decyzji czy preferują krótsze pobieranie zasiłku w wyższej wysokości, czy też dłuższy zasiłek (nawet do 3 roku życia dziecka) w mniejszej kwocie. Na ocenę efektywności wskazanego rozwiązania przyjętego w 2008 r. przyjdzie zapewne jednak poczekać jeszcze kilka lat. III. Obserwacje i wnioski 16 Dane austriackiego urzędu statystycznego

14 Powyższa analiza rozwiązań w zakresie urlopów związanych z opieką nad najmłodszymi dziećmi w wybranych krajach wskazuje wyraźnie, że nie istnieje jeden modelowy system, który lepiej niż inne odpowiada potrzebom rodzin, zapewniając skuteczną realizację celów polityki prorodzinnej. Niemniej jednak można zaobserwować kilka dominujących tendencji w mechanizmach przyjętych w tym zakresie w różnych państwach mających za sobą sukcesy w powstrzymywaniu negatywnych tendencji demograficznych. Można postawić tezę, że polski rząd rozpoczynający przebudowę prowadzonej polityki w zakresie urlopów macierzyńskich i wychowawczych powinien na te tendencje szczególnie zwrócić uwagę. Tradycyjne podejście do urlopów związanych z opieką nad małym dzieckiem zakładało wyodrębnienie dwóch ich zasadniczych rodzajów krótszego urlopu macierzyńskiego wykorzystywanego jedynie przez matki, w trakcie którego była ona uprawiona do wysokiego zasiłku odwołującego się zwykle do jej ostatnich zarobków oraz długiego (nawet do trzeciego roku życia dziecka) urlopu wychowawczego, z którego mógł korzystać każdy z rodziców i w trakcie którego pobierany był zwykle dużo niższy zasiłek wychowawczy, lub nie przysługiwał on w ogóle. W ostatnich latach poszczególne kraje wprowadzały jeszcze dodatkowe urlopy zwykle maksymalnie kilkutygodniowe przeznaczone wyłącznie dla ojców. Można zaobserwować zmianę takiego tradycyjnego podejścia, w kierunku zastępowania kilku rodzajów urlopów jednym wysoko płatnym urlopem rodzicielskim, z którego może korzystać co do zasady (z pewnymi okresowymi wyjątkami) każdy z rodziców. W takiej tendencji przodują kraje skandynawskie (w tym opisywana w niniejszym opracowaniu Szwecja). Inną zaobserwowaną tendencją jest przyjmowanie rozwiązań, które umożliwiają rodzicom bardziej swobodny wybór preferowanego modelu opieki nad najmłodszym dzieckiem. Poprzez tzw. urlopy opieki domowej (Finlandia), zasiłki w trakcie sprawowania opieki nad dzieckiem w domu (Szwecja), wydłużanie wysoko płatnego urlopu wychowawczego (Estonia) czy stwarzanie wyboru jednego z kilku modelów urlopu wychowawczego (Austria) eliminowana jest dotychczasowa dyskryminacja ekonomiczna rodzin nie decydujących się na oddanie dziecka do lat 3 do placówki opieki zastępczej, finansowanej tradycyjnie w przeważającym stopniu ze środków publicznych. Istotnym elementem korekt w systemach urlopów opiekuńczych jest wprowadzanie rozwiązań motywujących do korzystania z urlopów wychowawczych lub rodzicielskich przez oboje rodziców. Można zaobserwować z jednej strony ułatwienia w dzieleniu urlopów, a nawet korzystania z nich w wymiarze dziennym i godzinowym (Szwecja), z drugiej zaś wprowadzenie preferencji w długości urlopów o ile przynajmniej częściowo korzysta z niego również ojciec (Austria, Finlandia). 14

15 Z analizy przedstawionych w niniejszym opracowaniu rozwiązań można również wysnuć wniosek, iż przy całej złożoności i różnorodności rozwiązań stosowanych w poszczególnych państwach, skuteczne okazują się tylko takie systemy, w których rodzice mogą korzystać z wysoko opłacanych urlopów wychowawczych, aż do osiągnięcia przez dziecko wieku umożliwiającego posłanie go do rzeczywiście dostępnej i finansowanej ze środków publicznych placówki opieki zastępczej. 15