PRAWO OCHRONY PRZYRODY

Transkrypt

1 PRAWO OCHRONY PRZYRODY A PROCESY INWESTYCYJNE pod redakcją Natalii Ratajczyk i Dominika Kopcia Towarzystwo Przyrodników Ziemi Łódzkiej Łódź

2 RECENZENCI prof. dr hab. Marek Górski, Uniwersytet Łódzki dr hab. Małgorzata Burchard-Dziubińska, Uniwersytet Łódzki dr hab. Leszek Kucharski, Uniwersytet Łódzki dr hab. Piotr Zieliński, Uniwersytet Łódzki dr Dominik Drzazga, Uniwersytet Łódzki KOREKTA JĘZYKOWA Magdalena Owczarek PROJEKT OKŁADKI Dominik Kopeć WYDAWCA Towarzystwo Przyrodników Ziemi Łódzkiej SKŁAD EKO-GRAF Adam Świć DRUK Drukarnia READ ME ISBN Łódź 2011, wydanie I, nakład 500 egz. 2

3 Spis treści Przedmowa... 5 Filozoficzne podstawy ochrony przyrody Joanna Miłkowska... 6 Rola przyrodnika w prawnej reglamentacji procesu inwestycyjnego Piotr Matyjasiak, Marcin Pchałek Wielopłaszczyznowość prawnej ochrony przyrody i jej wpływ na proces inwestycyjny Michał Borowiak Instytucja biegłych w sprawach z zakresu ochrony środowiska, a w szczególności ochrony przyrody Ryszard Paczuski, Zbigniew Bukowski Rozwój norm technicznych w ochronie przyrody Mateusz Kupracz Ograniczenia wolności inwestycyjnej ze względu na ochronę prawną klimatu Piotr Korzeniowski Problem dyskontowania w przypadku inwestycji w ochronie środowiska przyrodniczego Małgorzata Burchard Dziubińska Przedsiębiorca a ochrona prawna krajobrazu Karolina Bartniak Raport ze zrównoważonego rozwoju - struktura informacyjna i przykłady ze świata Wojciech A. Nowak Przygotowanie organów administracji publicznej do realizacji celów ochrony przyrody (na przykładzie samorządów gminnych województwa lubelskiego) Małgorzata Stanicka Planowanie przestrzenne w gminach województwa łódzkiego. Studium przypadku gmin posiadających park krajobrazowy Agnieszka Rzeńca Ochrona przyrody w planowaniu przestrzennym a prawo do zabudowy Anna Fogel Uwarunkowania przyrodnicze w planowaniu przestrzennym w kontekście ochrony obszarów Natura 2000 Mariusz Kistowski Udział społeczny w ochronie przyrody na obszarach Natura 2000 potrzeby i oczekiwania Anna Traut-Seliga Zespoły przyrodniczo-krajobrazowe możliwości użytkowania gospodarczego Agnieszka Wolańska-Kamińska Szanse i zagrożenia wynikające z rozwoju turystyki narciarskiej na obszarach chronionych na przykładzie Beskidu Sądeckiego Alicja Kicińska Jak efektywnie minimalizować oddziaływania inwestycji liniowych na siedliska i gatunki chronione Dominik Kopeć, Mariusz Glubowski, Marcin Podlaszczuk Lotnisko w Świdniku inwestycja ponad podziałami Marcin Kozieł

4 Obowiązek konstruowania budowli hydrotechnicznych w sposób umożliwiający migrację ryb uregulowania prawne i aspekty praktyczne Joanna Miłkowska, Natalia Ratajczyk Przeprowadzanie inwestycji typu liniowego przez tereny chronione na przykładzie obwodnicy Tucholi Joanna Sylwia Kierzkowska Plany inwestycyjne na terenie podwrocławskiej gminy Siechnice jako przykład uwzględnienia ochrony wartości przyrodniczych Beata Warczewska O autorach

5 Przedmowa Współczesna ochrona przyrody polega na zachowania bioróżnorodności, przy jednoczesnym uwzględnieniu potrzeb planowania przestrzennego, rozwoju społecznego i gospodarczego. Ramy tych wzajemnych powiązań określają przepisy prawa, zarówno krajowego, jak i międzynarodowego. Miejscem, w którym szczególnie widać te zależności są obszary europejskiej sieci Natura W prawie polskim jest to szczególna forma ochrony, w której skuteczność zachowania gatunków i siedlisk zależy od jakości przeprowadzanych ocen oddziaływania na środowisko. Dotyczą one przedsięwzięć, planów i programów mogących mieć znaczny negatywny wpływ na cele ochrony obszaru Natura Już pierwsze kilka lat istnienia tej formy w Polsce przyniosło liczne doświadczenia dotyczące jej funkcjonowania. Szczególnie ważnym obszarem działań jest sfera komunikacji pomiędzy lokalną społecznością a administracją publiczną i przyrodnikami. Od jakości tej współpracy zależy społeczna akceptacja dla zadań jakie stawia przed sobą ochrona przyrody. Monografia stanowi kontynuację publikacji poświęconych aspektom prawnym, gospodarczym, społecznym w zachowaniu bioróżnorodności. Autorami rozdziałów są prawnicy, przyrodnicy i ekonomiści, których łączą wspólny cel ochrona dziedzictwa przyrodniczego dla przyszłych pokoleń. Natalia Ratajczyk, Dominik Kopeć 5

6 Filozoficzne podstawy ochrony przyrody Joanna Miłkowska Streszczenie Stosunek człowieka do przyrody na przestrzeni dziejów zmieniał się i był podyktowany różnorodnymi motywami: religijnymi, filozoficznymi, społecznymi, estetycznymi, gospodarczymi, wreszcie naukowymi. Ewolucja postawy człowieka względem natury wiązała się z rozwojem nauk przyrodniczych i postępem cywilizacyjnym, ale przede wszystkim była funkcją dorobku myśli humanistycznej w szczególności filozofii. Historia myśli filozoficznej pozwala dostrzec ewolucję stosunku człowieka do natury i zmiany jego postaw wobec przyrody i idei jej ochrony, a co za tym idzie umożliwia analizę i ocenę filozoficznych, i aksjologicznych podstaw aktualnie istniejących koncepcji ekologicznych, takich jak zrównoważony rozwój. Artykuł stanowi próbę udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy i jak na przestrzeni dziejów ewoluowała etyka przyrody (etyka ekologiczna) oraz jakie są podstawy etyczne powszechnie wdrażanej, także do systemów prawnych, koncepcji zrównoważonego rozwoju. WSTĘP Od początku swego istnienia człowiek zmuszony był do pozostawania w określonej relacji do przyrody. Stosunek człowieka do jej form i przejawów zmieniał się i był podyktowany różnorodnymi motywami: religijnymi, filozoficznymi, społecznymi, estetycznymi, gospodarczymi, wreszcie naukowymi. Stosunek człowieka do przyrody i zwierząt zmieniał się wraz z rozwojem nauk przyrodniczych, ale przede wszystkim był funkcją dorobku myśli humanistycznej w szczególności filozofii. Historia myśli filozoficznej pozwala dostrzec ewolucję stosunku człowieka od natury i zmiany jego postaw wobec przyrody i idei jej ochrony. STOSUNEK CZŁOWIEKA DO PRZYRODY W POGLĄDACH FILOZOFÓW Już w czasach starożytnych Arystoteles, jakkolwiek uznawał zwierzęta za podporządkowane człowiekowi z racji niższego intelektu, nie odmawiał im posiadania duszy, a co za tym idzie zdolności odczuwania (Tatarkiewicz 1995, t. I, s. 117). Pitagorejczycy propagowali wegetarianizm, albowiem w ich przekonaniu dusza człowieka mogła zasiedlić każde ciało, w tym zwierzęce. Dusza miała być uwięziona w ciele do czasu odpokutowania i oczyszczenia się, a kolejne wcielenia były formą kary i pokuty. Zakaz spożywania zwierząt służył uniknięciu zjedzenia innej duchowej istoty wcielonej (Tatarkiewicz 1995, t. I, s. 55). Przedstawiciele szkoły cyników przewrotnie uważali zwierzęta za istoty nie tylko równe, ale wręcz przewyższające człowieka pod wieloma względami (Copleston 1998, s. 142). Etyka stoików opierała się na wynikającym z poglądu, iż natura jest rozumna, harmonijna i boska kulcie natury. Największą doskonałością dla człowieka było życie w zgodzie z powszechną harmonią, a zatem w zgodzie 6

7 z naturą, którą rządziły jednakie prawa jak i człowiekiem. Życie zgodne z naturą było życiem rozumnym, szczęśliwym i wolnym (Tatarkiewicz 1995, t. I, s. 132). Słowa Biblii zdają się wprost wskazywać na obowiązek poszanowania zwierząt przez człowieka, albowiem w Księdze Koheleta czytamy: Los człowieka podobny jest do losu zwierząt. Bóg chce ich bowiem [ludzi] doświadczyć, żeby wiedzieli, że sami przez się są tylko zwierzętami. Los bowiem synów ludzkich jest ten sam co i zwierząt, los ich jest jeden, jaka śmierć jednego, taka śmierć drugiego i oddech życia ten sam. W niczym więc człowiek nie przewyższa zwierząt, bo wszystko jest marnością. Wbrew jasnej wymowie słów Biblii tak w pismach św. Augustyna, który deprecjonował zwierzęta jako nieposiadające rozumu, jak i św. Tomasza z Akwinu nie odnajdujemy poparcia idei rozciągnięcia przykazania nie zabijaj na zwierzęta. Ten ostatni wskazywał wprost, iż w drabinie bytów zwierzęta znajdują się zdecydowanie niżej niż człowiek, i winne mu są podporządkowanie, a zasada miłości bliźniego odnosi się jedynie do ludzi, nie dotyczy zaś zwierząt, które Bóg pozwolił zabijać na pożytek człowieka. Wedle Augustyna badanie przyrody było zajęciem próżnym i odwracało uwagę człowieka od kwestii naprawdę istotnych, tj. od dróg osiągnięcia zbawienia 1. Chrześcijaństwo, przyznając ludziom duszę (i związany z nią byt pośmiertny), pogłębiło tylko przepaść pomiędzy nimi a zwierzętami 2. Jako że zwierzęta nie posiadają rozumu, nie są podmiotem praw, a zatem człowiek może z nich korzystać do woli, poddając je nawet wiwisekcji dla badań naukowych i zdrowotnych. Jakkolwiek dalej czytamy, iż człowiek nie powinien dręczyć zwierząt bezcelowo, jest tak dlatego, iż takie okrucieństwo mogłoby wieść do okrucieństwa w stosunku do ludzi, a nadrzędnym celem jest skłonienie ludzi przez Boga do miłosierdzia i łagodności dla siebie wzajem (św. Tomasz z Akwinu 1999, s. 171). Szczególnego wymiaru nabierają na tle obowiązującej wówczas doktryny chrześcijańskiej i jej stosunku do Boga poglądy św. Franciszka z Asyżu, który propagował ochronę przejawów przyrody nie z uwagi na jej pożyteczność, lecz z uwagi na jej piękno. Każdy przejaw przyrody zasługiwał w jego przekonaniu na opiekę i poszanowanie. Myśl franciszkańska zyskała szerszą popularność dopiero wraz z ukształtowaniem się nurtu ochrony przyrody w XIX wieku. Najgłębsze korzenie myśli każącej dostrzegać w zwierzęciu istotę współistniejącą wraz z człowiekiem na Ziemi w miejsce narzędzia eksploatacji tkwią w renesansowej postawie humanistycznej (Gabriel-Węglowski 2008, s. 28). Humanizm wymagał poznawania poprzez empiryczne badanie otaczającego świata i samego siebie, co spowodowało, że zwierzęta i natura stawały się mniej wrogie i tajemnicze, a to rzutowało na kształtowanie pozytywnego stosunku człowieka do otaczającej go natury. Z pojęciem drabiny bytów zaproponowanej przez Augustyna i św. Tomasza polemizował filozof epoki odrodzenia Michel Montaigne, który uznawał człowieka za część przyrody, nie wynosił go ponad inne istoty 1 2 Tak św. Augustyn komentował Księgę Rodzaju. Za: Strzelczyk J., Odczuwanie przyrody we wczesnym średniowieczu, [w:] Człowiek i przyroda w średniowieczu i we wczesnym okresie nowożytnym, red. W. Iwańczyk, K. Bracha, Warszawa 2000, str. 11. J. Tazbir, Ludzie przeciwko zwierzętom, Znak, nr 6/2008. Dostępne w Internecie: 7

8 ( nie jesteśmy ani powyżej, ani poniżej reszty ), i uważał, iż tylko przyroda może nauczyć człowieka sztuki życia, w tym umiaru (Tatarkiewicz 1995, t. II, s. 15). W XVII wieku wraz z poglądami Kartezjusza pojawiła się mechanistyczna koncepcja świata, która uznaje zwierzęta za maszyny, odmawiając im jakichkolwiek praw, jako istotom pozbawionym duszy (Tatarkiewicz 1995, t. II, s. 50). W wieku XVIII zaczyna sobie torować drogę koncepcja, między innymi dzięki poglądom Jana Jakuba Rousseau oraz Jeremy ego Benthama, iż zwierzę jest istotą zdolną do odczuwania (Serpell 1999, s. 179). Rousseau wskazywał, iż cywilizacja jest źródłem zła, a dobro można odnaleźć w naturze, i tym samym wzywał do jej poszanowania i zachowania jej praw. Bentham podnosił, iż fakt, że zwierzętom brak szeregu umiejętności właściwych ludziom jest moralnie nieistotny. Jeśli zwierzę jest zdolne do odczuwania cierpienia, a wspólność z człowiekiem mechanizmów fizjologicznych na to wskazuje, to nie da się usprawiedliwić ignorowania cierpienia zwierząt. Podkreślił także podobieństwo pod względem zdolności mowy oraz pojmowania świata pomiędzy zwierzętami a niemowlętami (Serpell op. cit.). Kolejnym istotnym wyłomem w antropocentrycznej koncepcji etyki była teoria ewolucji ogłoszona w 1859 roku przez Karola Darwina, która zakończyła okres przekonania, iż rolą świata przyrody jest służenie człowiekowi jako istocie wyższej. Tym samym obalony został mit, iż wszechmocny byt umieścił ludzkość na piedestale moralnym, wysoko ponad resztą wszelkiego stworzenia. Pogląd o konieczności ochrony świata zwierząt, w tym przed ingerencją i okrucieństwem człowieka, propagowali także John Stuart Mill oraz zwolennik teorii Darwina Herbert Spencer. Nowa, nie antropocentryczna, myśl etyczna zaistniała także jako element etyki Mahatmy Gandhiego, który oceniał wielkość narodu według miary jego stosunku do zwierząt, czy w pracach Alberta Schweitzera, twórcy etyki szacunku dla życia i w poglądach wielu innych myślicieli XX wieku (Gabriel-Węglowski 2008, s. 31). Problematyka praw zwierząt stopniowo stała się przedmiotem rozważań nie tylko filozofii, lecz także nauk ekonomicznych i prawnych. Dorobek myśli filozoficznej drugiej połowy XX wieku doprowadził do ukształtowania się w latach siedemdziesiątych ubiegłego stulecia odrębnej dyscypliny etycznej, tj. etyki środowiskowej. ETYKA ŚRODOWISKOWA WSPÓŁCZESNE ETYKI EKOLOGICZNE W chwili obecnej najszerzej rozpowszechnioną i wdrażaną poprzez instrumenty polityczne, prawne i ekonomiczne koncepcją ekologiczną jest idea zrównoważonego rozwoju. Można wskazać na dwa wymiary etyki zrównoważonego rozwoju: społeczny oraz ekologiczny. W aspekcie społecznym istotne jest moralne uzasadnienie twierdzeń o potrzebie zapewnienia całej ludzkości dostępu do podstawowych dóbr (takich jak: jedzenie, woda, przestrzeń życiowa, edukacja, opieka zdrowotna), wykorzenienia ubóstwa, moralnej i politycznej dyskryminacji oraz zapewnienia ciągłości rozwoju w perspektywie międzypokoleniowej. W wymiarze ekologicznym rozważania prowadzone są na gruncie podstaw ochrony środowiska naturalnego. Powstaje pytanie, czy jest ono chronione na bazie etyki antropocentrycznej, czyli po to, aby zapewnić 8

9 wewnątrz- i międzypokoleniową równość w dostępie do zasobów środowiska, czy też na gruncie etyki biocentrycznej, która traktuje człowieka jako element przyrody, a środowisko naturalne uznaje za wartościowe samo w sobie (Kiełczewski 2007, s. 47). Etykę środowiskową dążącą do rozstrzygnięcia m.in. tej kwestii uznaje się obecnie za samodzielną dyscyplinę naukową, która dysponując określonym dorobkiem i własną metodologią, dotyka zupełnie nieodkrytych wcześniej obszarów zainteresowań i badań (Tyburski 1999, s. 147). Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Roberta Elliota etyka ekologiczna to zbiór zasad, które mogłyby kierować naszym postępowaniem wobec środowiska naturalnego. Etyka ta może przybrać następujące kształty: etyki skoncentrowanej na człowieku (etyka antropocentryczna), etyki skoncentrowanej na zwierzętach, etyki skoncentrowanej na życiu oraz etyki holistycznej (etyki biocentryczne), (Elliot 1998, s. 327). Etyka skoncentrowana na człowieku przyznaje status moralny wyłącznie ludziom i sprawia, że decyzje praktyczne podejmowane są po rozpatrzeniu wyłącznie ich interesów. Tym samym, ani gatunki jako całość, ani pojedyncze ich egzemplarze nie maja wartości moralnej moralnie znaczące jest tylko szczęście i nieszczęście człowieka. Zgodnie ze stanowiskiem etyki skoncentrowanej na zwierzętach, wszystkie zwierzęta mają status moralny. Etyka ta nie traktuje wszystkich gatunków jednakowo, nadając priorytet interesom określonych kategorii organizmów w zależności od przyjętych kryteriów (Elliot 1998, s. 328). Robert Elliot podaje obrazowy przykład akceptacji dla czasowego uwięzienia kangurów, celem przeprowadzenia badań naukowych ich zachowania i a contrario braku akceptacji dla uwięzienia ludzi dla celów badań naukowych. Prawo do wolności jest owym dodatkowym interesem właściwym człowiekowi, który uzasadnia odmienne traktowanie gatunku homo sapiens (Elliot 1998, s. 329). Jesteśmy winni zwierzętom szacunek i ochronę z uwagi na rozpoznanie ich immanentnej, wewnętrznej wartości (Tyburski 1999, s ). Nie da się zaprzeczyć, że istoty żyjące to nie tylko zwierzęta, lecz również rośliny oraz organizmy jednokomórkowe oraz, jak się wydaje wirusy, a niekiedy nawet cała biosfera. Etyka skoncentrowana na życiu przyznaje status moralny wszystkim istotom żyjącym, choć nie przyznaje im równego znaczenia. Wymogi tej etyki sprawiają, iż przy podejmowaniu decyzji konieczne jest rozważenie wpływu naszych działań na wszelkie istoty żyjące, które mogą być nim dotknięte. Istoty ludzkie nie muszą być na gruncie tej etyki uznane za najbardziej znaczące ochrona interesów biosfery bądź wielkich ekosystemów może zostać uznana za rzecz bardziej znaczącą niż ochrona dużej liczby ludzi (Elliot 1998, s ). Zdaniem przedstawicieli etyki biocentrycznej, tradycyjna etyka stanowi przejaw egoizmu gatunkowego (Tyburski 1999, s. 152). W Polsce przedstawicielem etyki biocentrycznej jest Zdzisława Piątek 3. Niekiedy pojawiają się głosy, iż da się wyodrębnić również etykę wszystkiego przyznającą status moralny także elementom przyrody nieożywionej 3 Por. np. Z. Piątek, Etyka środowiskowa. Nowe spojrzenie na miejsce człowieka w przyrodzie, Wyd. Instytutu Filozofii Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków

10 (Elliot 1998, s. 330). Wydaje się, iż zaprezentowana na początku rozważań definicja określa etykę ekologiczną sensu largo oraz że możliwe jest także wskazanie definicji etyki ekologicznej w znaczeniu węższym, tj. koncepcji etycznej przypisującej status moralny istotom innym niż ludzie i dostarczającą mocnego punktu oparcia dla moralnych żądań ekologów. Niektórzy, np. J. Baird Callicott rezerwują ten termin dla etyki holistycznej, tj. przyznającej status moralny całej biosferze oraz składającym się na nią ekosystemom. Etyka holistyczna nadaje wartość etyczną całej biosferze i uniezależnią tę wartość od użyteczności dla człowieka (Tyburski 1999, s. 153). Etykę tę można dowolnie łączyć z opisanymi wcześniej etykami (Singer 1998, s. 331). Wydaje się, iż z uwagi na genezę i motywy idea zrównoważonego rozwoju należy do grupy ekologii płytkich (hoministycznych). Powstała jako krytyka tradycyjnego rozwoju ludzkości prowadzącego do nadmiernej eksploatacji zasobów naturalnych, degradacji środowiska, rosnącej przepaści między krajami bogatymi i biednymi. Jej celem jest zagwarantowanie zaspokojenia ludzkich potrzeb (obecnych i przyszłych). A zatem jest to ekologia, w której ochrona innych bytów jest jedynie środkiem do prolongowania ludzkiej egzystencji (Lejman 2006, s ). Zdaniem Lejmana, idea ta, z uwagi na swoją ogólność i obszerność teoretyczną, kryje w sobie potencjał wypełnienia kryteriów etyki ekologii głębokiej 4. Nie jest bowiem celem ekologii głębokich zrównanie w prawach wszelkich bytów, ale traktowanie ich adekwatnie do ich zdolności i potrzeb (głębokich natur). Takie projekty już są czynione (na przykład Great Ape Project), problem polega jedynie na tym, by po pierwsze, włączyć je w ogólny program zrównoważonego rozwoju, po drugie zaś, by przedstawić zadowalające teoretyczne podstawy dla takiego kroku (Lejman op. cit.). W tym celu należy rozszerzyć główne założenia zrównoważonego rozwoju. Celem tego programu nie może być ochrona życia z uwagi na jego pragmatyczne i estetyczne przesłanki dla rozwoju ludzkiego, ale z uwagi na dobro życia (pojmowanego indywidualistycznie) jako takiego (Lejman op. cit.). Tym samym wyzwaniem współczesnej filozofii powinno być określenie statusu zwierząt, znajdujące oparcie w wiedzy biologicznej. Takie próby są obecnie podejmowane, m.in. przez P. Singera. Lejman uważa, że zrównoważony rozwój winien mówić nie o rozwoju i przyszłości człowieka w jego obecnej formie, ale raczej o świecie opartym na współistnieniu ludzi i różnych gatunków zwierząt. Takie ujęcie z jednej strony pozwala uniknąć nadmiernego antropocentryzmu, hominizmu, a z drugiej nadmiernych, romantycznych w swej istocie deklaracji o podmiotowości skał, gór, wreszcie planety (będących elementem bądź konsekwencją etyk wszystkiego ). Proponowana przez program zrównoważonego rozwoju ekologia jest oparta na zasadach ekologii opiekuńczej. Opieka jednakże nie może przeradzać się w kontrolę. O ile bowiem w wiekach poprzednich, jak widzieliśmy, status praktyczny zwierząt był wyznaczany przez religię bądź filozofię, obecnie 4 Poprzez ekologie głębokie należy rozumieć ekologie traktujące środowisko w sposób antyutylitarny i antyinstrumentalny, przypisujące środowisku wartość samoistną. 10

11 mamy do czynienia z sytuacją, w której los zwierząt jest wyznaczany przez ich praktyczne znaczenie dla człowieka (Lejman op. cit.). Określenie teoretycznych podwalin zrównoważonego rozwoju w postaci statusu zwierząt oraz właściwie nakreślonych założeń i celów umożliwi zmianę praktycznego podejścia człowieka do przyrody i może stanowić kanwę rzeczywistego odwrotu od instrumentalnego, przedmiotowego, obracającego się przeciw ludzkości, stosunku człowieka do planety, na której żyje. LITERATURA Copleston F., Historia filozofii, t. I, PAX, Warszawa Elliot R., Etyka ekologiczna, [w:] Przewodnik po etyce, red. P. Singer, Książka i Wiedza, Warszawa Gabriel-Węglowski M., Przestępstwa przeciwko humanitarnej ochronie zwierząt, TNOiK, Toruń Kiełczewski D., Ethics of sustainable development [w:] Towards the theory of sustainable development, red. B. Poskrobko, Białystok School of Economics, Białystok Warszawa Lejman J., Etyka zwierząt w świetle idei zrównoważonego rozwoju. Szkic filozoficzno-kulturowy, Problemy Ekorozwoju, vol. 1, No 2, Serpell J., W towarzystwie zwierząt. Analiza stosunków ludzie zwierzęta, PIW, Warszawa Św. Tomasz z Akwinu, Summa przeciwko poganom, za: J. Serpell, W towarzystwie zwierząt. Analiza stosunków ludzie zwierzęta, PIW, Warszawa Tatarkiewicz W., Historia filozofii, t. I, II, PWN, Warszawa Tyburski W., Spory w kręgu etyki środowiskowej, [w:] Między filozofią przyrody a ekofilozofią, red. A. Latawiec, Wydawnictwo Uniwersytetu Kardynała Wyszyńskiego, Warszawa

12 Rola przyrodnika w prawnej reglamentacji procesu inwestycyjnego Piotr Matyjasiak, Marcin Pchałek Streszczenie Niniejszy artykuł zakłada odejście od dominującego poglądu na temat podziału ról na prawnika i przyrodnika w kształtowaniu uwarunkowań procesu inwestycyjnego, w świetle którego to poglądu sukces zależy od dobrej argumentacji prawnej. Praktyka realizacji planów i przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko dowodzi bowiem następującej zależności sukces procesu inwestycyjnego zależy od właściwej identyfikacji tła przyrodniczego, którego implikacje muszą zostać następnie ocenione pod kątem określonych zasad dopuszczalności zamierzonych działań. Rola przyrodnika w kształtowaniu materiału dowodowego spraw planistycznych i administracyjnych jest faktycznie znamienna. Począwszy od inwentaryzacji, waloryzacji, poprzez opracowania ekofizjograficzne, a skończywszy na ocenach oddziaływania na środowisko planów i przedsięwzięć oraz innych uwarunkowaniach procesowych. Właściwe wykonanie powyższych czynności wymaga jednak nie tylko przygotowania w płaszczyźnie nauk przyrodniczych co istotne bowiem, wymaga także znajomości instrumentów prawnych, na potrzeby których efekty pracy będą wykorzystywane. To z kolei rodzi konieczność odpowiedniej edukacji zawodowej oraz ścisłej współpracy z osobami odpowiedzialnymi za projektowe i prawne aspekty realizacji inwestycji. Wypracowanie modelu współpracy oraz kształcenia we wskazanym zakresie jest zasadniczym celem niniejszego artykułu. WSTĘP Na potrzeby wprowadzenia do niniejszego artykułu wyróżniono trzy kategorie pojęciowe terminu przyrodnik. Sprowadzają się one do: 1) miłośnika przyrody 5 ; 2) osoby decyzyjnej 6 ; 3) eksperta przyrodnika 7. Z uwagi na profil rozważań Osoby z wykształceniem przyrodniczym lub bez takiego wykształcenia, zabierające głos jako vox populi, np. w konsultacjach społecznych i referendach. Często są cennym źródłem wiedzy na temat walorów przyrodniczych w skali lokalnej i regionalnej. Do tych osób należy adresować ogólnoprzyrodniczą ofertę edukacyjną, w tym opracowania popularne na tematy związane ze skutkami, jakie dla środowiska przyrodniczego mają różnorodne inwestycje. Urzędnicy przygotowujący rozstrzygnięcia w ramach procesów planistycznych oraz administracyjnych, a także pracownicy podmiotów inwestujących (publicznych i prywatnych) odpowiedzialni za aspekty ochrony przyrody. Na kompetencje tych osób istotny wpływ ma system kształcenia w zakresie edukacji ściśle przyrodniczej funkcjonujący na wydziałach przyrodniczych polskich uczelni wyższych. Osoby służące radą i konsultacjami w procesie inwestycyjnym, w tym wykonujący stosowne opracowania na potrzeby tego procesu. Są to zwykle pracownicy naukowi prowadzący własne badania i znający z doświadczenia biologię i ekologię organizmów 12

13 zdecydowano, że odnosić się będą one w głównej mierze do trzeciej z wskazanych kategorii. Nie oznacza to jednak, iż przedstawione informacje będą dla dwóch pierwszych irrelewantne. Wręcz przeciwnie miłośnik przyrody czy urzędnik posiadający kierunkowe wykształcenie powinni zdobyć naszkicowaną wiedzę w trakcie studiów wyższych lub wykonywania pracy naukowej, jeżeli natomiast nie było im to dane (z uwagi na program nauczania czy brak stosownego wykształcenia) warto, by wiedzę tę zgłębiali indywidualnie, doskonaląc tym samym metody monitoringu procesów inwestycyjnych (miłośnicy przyrody) oraz warsztat niezbędny do wykonywania funkcji służbowej (osoby decyzyjne). Skoro padł już także termin proces inwestycyjny wyjaśnijmy na marginesie, iż traktowany on będzie jako obejmujący wszystkie szczeble planowania przestrzennego, proces budowlany, jak i monitoring oddziaływań na środowisko planów i przedsięwzięć. Wracając do definicji przyrodnika, zawężono ją także z punktu widzenia specjalizacji, ograniczając się przede wszystkim do biologii środowiskowej (ekologii), botaniki (w tym dendrologii), fitosocjologii, hydrobiologii i biologii gleby (trzy ostatnie dziedziny tradycyjnie mają silne związki z ekologią). Analizując obecny system kształcenia skoncentrowano się na kierunkach studiów realizowanych na wydziałach biologii uczelni wyższych (jest to głównie biologia i ochrona środowiska; w dużej mierze dotyczy to również kształcenia na wydziałach leśnych i nauk o zwierzętach uczelni rolniczych). Analiza doprowadziła do następujących wniosków: 1. Aktualnie w profilu kształcenia biologów silnie daje o sobie znać nastawienie na nowoczesne technologie (biotechnologia, biologia molekularna, inżynieria genetyczna i inne dziedziny biomedyczne). Mamy tutaj do czynienia wręcz z pewną modą czy trendem przekładającymi się na poziom finansowania. Dzięki tej modzie dużą szansę na rozwój w naszym kraju ma ekologia molekularna dziedzina niezwykle cenna dla ochrony przyrody, pozwalająca poznawać na poziomie genetycznym procesy zachodzące w populacjach organizmów zamieszkujących siedliska silnie przekształcone przez zagospodarowanie (np. zdegradowane, odizolowane, pofragmentowane). 2. Niedoceniany wydaje się natomiast blok kształcenia w zakresie biologii środowiskowej. Prestiżem cieszą się jeszcze ekotoksykologia i hydrobiologia, ale już kształcenie w zakresie zoologii i botaniki, a czasami nawet ekologii, często jest niedoceniane i niedoinwestowane (wyrazem tego jest np. zmniejszanie liczby godzin zajęć z tych przedmiotów). Tymczasem właśnie biologia środowiskowa jest tą dziedziną wiedzy, której specjaliści mają najwięcej do powiedzenia oraz ich wrażliwość na różne czynniki środowiskowe (w tym antropogeniczne). Zaliczają się do tej grupy również osoby niezajmujące się czynnie nauką, lecz pracujące w firmach doradzających w zakresie ochrony przyrody. Kompetencje tych osób zależą od systemu kształcenia. W przypadku pracowników naukowych są one uzależnione w głównej mierze od profilu i jakości programów badawczych realizowanych w jednostkach naukowych. 13

14 w kontekście oceny oddziaływania na środowisko (dalej też jako OOŚ). To biologia środowiskowa, a szczególnie ekologia, tworzy podstawy merytoryczne dla wdrażania koncepcji zrównoważonego rozwoju. Efekt zarysowanego stanu rzeczy jest następujący: uczelnie opuszczają absolwenci słabo zaznajomieni z biologią i ekologią gatunków roślin i zwierząt, funkcjonowaniem siedlisk przyrodniczych bądź procesami ekologicznymi zachodzącymi, np. w skali krajobrazu (sieci ekologicznej). Rozwój w kierunku eksperta często następuje dopiero w sytuacji, gdy ambitne jednostki na własną rękę, przy okazji studiów lub wykonywania pracy zawodowej, zdobywają wskazaną wiedzę. Na poziom wykształcenia potencjalnych ekspertów wpływa także charakter programów badawczych realizowanych w jednostkach naukowych i na uczelniach wyższych. Niestety, w naszym kraju prowadzi się zbyt mało badań, których wyniki mogłyby być wykorzystane, np. w ocenach oddziaływania na środowisko. Bardzo często brakuje aktualnych podstawowych danych na temat demografii, użytkowania siedlisk, a nawet zagęszczenia populacji w różnych siedliskach gatunków, np. dyrektywowych. Z drugiej strony ujawnia się małe zainteresowanie pracowników naukowych badaniami nad oddziaływaniem czynników antropogenicznych na różnych poziomach organizacji (od organizmów po krajobraz). Przykładem mogą być badania wpływu hałasu, pól elektromagnetycznych lub penetracji przez ludzi na funkcjonowanie populacji. Badania i analizy wykonywane pod kątem raportów oceny oddziaływania na środowisko często są traktowane wyłącznie jako źródło dodatkowych dochodów, a ich wyniki nie są syntetyzowane i kompilowane, więc kończą żywot w szufladach urzędników lub inwestorów. Niedostateczne jest też wykorzystanie nowoczesnych narzędzi analitycznych, takich jak matematyczne modele żywotności populacji czy spójności sieci ekologicznych. Nawet jeśli modele takie są wykorzystywane, to często bywają parametryzowane danymi przyjętymi z założenia lub zaczerpniętymi nie z wyników badań rodzimych populacji, ale z publikacji zagranicznych, dotyczących populacji organizmów żyjących w innych niż nasze warunkach ekologicznych. W efekcie wyniki modelowania nie mogą być w pełni użyteczne. ZAKRES KOMPETENCYJNY I MODEL DORADZTWA PRZYRODNIKA Wprowadzenie do niniejszego artykułu należy skonfrontować w pierwszej kolejności z zakresem aktywności eksperta przyrodnika w procesie inwestycyjnym, aktywności które w rzeczywistości kształtują uwarunkowania tegoż procesu ze wszystkimi skutkami w płaszczyźnie dopuszczalności realizacji partykularnych przedsięwzięć. Dla wszystkich czterech poziomów planowania przestrzennego 8 istnieje obowiązek uwzględniania uwarunkowań przyrodniczych. Wymóg ten powinien 8 Cztery poziomy: krajowy (koncepcja przestrzennego zagospodarowania kraju k.p.z.k.); wojewódzki (plan zagospodarowania przestrzennego województwa p.z.p.w., a w przypadku największych zespołów miejskich kraju uzupełniony o plan zagospodarowania przestrzennego obszaru metropolitalnego p.z.p.o.m.); gminny 14

15 zostać spełniony poprzez realizację dwóch rodzajów dokumentacji: 1) opracowań ekofizjograficznych; 2) prognoz oddziaływania na środowisko jako elementu strategicznej oceny oddziaływania na środowisko (dalej też jako SOOŚ), oraz uwzględnienie ich ustaleń w projekcie dokumentu planistycznego. Opracowanie ekofizjograficzne musi zostać sporządzone do projektów dokumentów planistycznych na wszystkich poziomach, z wyjątkiem krajowego, na którym należy przeprowadzić analizy uwarunkowań środowiskowych, stanowiące część materiałów wyjściowych do sporządzenia projektu k.p.z.k. W literaturze wskazuje się, iż wykonywanie opracowań ekofizjograficznych powinno obejmować cztery podstawowe etapy: I. Diagnozę stanu środowiska przyrodniczego i jego zagrożeń, która wymaga zgromadzenia szerokiego zasobu materiałów archiwalnych i/lub przeprowadzenia inwentaryzacji (badań) terenowych. II. Ocenę ekofizjograficzną, przeprowadzaną w wielu aspektach, która w wyniku analizy informacji zgromadzonych na etapie diagnozy ma na celu ustalenie przydatności (wartości) terenu objętego dokumentem planistycznym dla realizacji różnych sposobów zagospodarowania i wskazanie ograniczeń dla tego zagospodarowania. III. Prognozę w zakresie przewidywanych zmian w środowisku przyrodniczym, które będą skutkiem kontynuowania sposobów użytkowania i zagospodarowania terenu, istniejących w trakcie sporządzania ekofizjografii. IV. Wskazania ekofizjograficzne, posiadające charakter syntezy ustaleń poprzednich etapów, szczególnie w zakresie oceny przydatności terenu dla różnych form zagospodarowania i użytkowania, które powinny stanowić bezpośrednie wskazania dla zespołu sporządzającego projekt dokumentu, dotyczące możliwych do wprowadzenia różnorodnych nowych funkcji (Kistowski, Pchałek 2009, s. 40). Obowiązek przeprowadzenia procedury strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, wraz z opracowaniem prognozy, dotyczy obecnie bez wyjątku wszystkich poziomów planowania. Głównym celem procedury SOOŚ jest ekologizacja planu-programu poddawanego ocenie, dokonywana poprzez przedstawienie stosownych zaleceń zespołowi przygotowującymi dokument. Te zalecenia powinny zmierzać, m.in. do zmniejszenia oddziaływania na środowisko przyrodnicze, wynikającego z realizacji programu. W tym zakresie kluczową rolę powinna odgrywać analiza rozwiązań alternatywnych pozwalająca na eliminację lub modyfikację określonych priorytetów działań projektowanego dokumentu, a także propozycje co do środków łagodzących kompensujących negatywne oddziaływania. W związku z powyższym prognoza SOOŚ powinna być wykonywana równolegle z opracowywaniem programu, do którego się odnosi, co pozwala na uwzględnienie jej wyników przed ukończeniem prac związanych z opracowywaniem dokumentu (Pchałek i in. 2007, s. 5). (studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy s.u.ik.z.p.g.); lokalny (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego m.p.z.p.). 15

16 Na etapie projektowania przedsięwzięć rola przyrodnika wykraczać będzie poza zadania związane z identyfikacją tła przyrodniczego oraz udziałem w wykonaniu oceny oddziaływania na środowisko (etap decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz etap oceny ponownej decyzji budowlanych). Wynika to faktu, iż reglamentacja procesu inwestycyjnego może wiązać się w tej fazie z obowiązkiem uzyskania szeregu innych decyzji administracyjnych niezbędnych do realizacji przedsięwzięcia (a co za tym idzie koniecznością identyfikacji wymogu uzyskania danej decyzji oraz przygotowania odpowiedniej dokumentacji wnioskowej). Będą to przede wszystkim pozwolenia wodnoprawne (związane z opracowywaniem operatów wodnoprawnych i instrukcji gospodarowania wodą, gdzie współudział przyrodnika jest dalece wskazany), decyzje w sprawie warunków prowadzenia robót mogących zmienić stosunki wodne na terenach cennych przyrodniczo czy też zezwolenia na odstępstwa od zakazów obowiązujących względem gatunków objętych ochroną ścisłą lub częściową. Zarówno na etapie planowania przestrzennego (dotyczy to w szczególności poziomu s.u.ik.z.p.g., m.p.z.p.), jak i projektowania przedsięwzięć podstawową rolę przyrodnika sprowadzić można do sekwencji następujących działań: 1) identyfikacja funkcji terenów elementów objętych lub wymagających ochrony specjalnej; 2) identyfikacja celów danej ochrony; 3) ocena możliwości realizacji celów ochrony w kontekście prawdopodobnych oddziaływań przedsięwzięcia oraz uwarunkowań prawnych (prawo ochrony przyrody); 4)przełożenie wymogów prawnych oraz uwarunkowań realizacji celów ochrony przyrody na rozwiązania projektowe. Wdrożenie wskazanych działań powinno następować w ściśle określonym modelu pozwalającym na uniknięcie opóźnień proceduralnych 9. Model ten obejmuje sześć kroków: Krok 1. Sporządzenie przez projektantów koncepcji przedsięwzięcia wraz z rozwiązaniami wariantowymi oraz przedstawienie jej przyrodnikowi oraz pozostałym członkom zespołu SOOŚ/OOŚ. Krok 2. Identyfikacja przez przyrodnika kluczowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oraz przedstawienie przez niego wymogów względem: a) pozostałych analiz SOOŚ/OOŚ; b) doprecyzowania przez projektantów koncepcji i rozwiązań wariantowych (efekty prac przekazane również pozostałym członkom SOOŚ/OOŚ). Krok 3. Przyrodnicza ocena istotności oddziaływań wariantów (na podstawie uszczegółowionych analiz SOOŚ/OOŚ oraz doprecyzowanej koncepcji przedsięwzięcia). Krok 4. Rekomendacja przez przyrodnika wariantu optymalnego. Krok 5. Akceptacja inwestora i zespołu projektowego oraz opracowanie finalnego wniosku do dokumentu planistycznego lub o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Biorąc pod uwagę cel niniejszego artykułu, najtrudniejszym zadaniem, stojącym przed przyrodnikiem, jest krok trzeci. 9 Model ten wymaga od inwestora określonych działań przygotowawczych przed rozpoczęciem formalnych procedur. 16

17 OCENA ISTOTNOŚCI ODDZIAŁYWAŃ PRZEDSIĘWZIĘĆ Istotność oddziaływania przedsięwzięć na środowisko można rozpatrywać na czterech poziomach organizacji biologicznej: Poziom osobniczy. Na tym poziomie niezbędna jest wiedza z zakresu takich dziedzin, jak: fizjologia, etologia, bioakustyka, endokrynologia, toksykologia. Przykładem negatywnego oddziaływania jest chroniczny lub ostry stan stresu wywołany u zwierząt przez czynniki antropogeniczne, a mogący powodować zwiększoną śmiertelność (Wikelski i Cooke 2006, s ) lub obniżoną rozrodczość (Burger 1981, s ). Progi istotności oddziaływań można by wyznaczyć, analizując łańcuch zależności: poziom czynnika stresogennego (np. hałasu komunikacyjnego) zmiany w fizjologii organizmów (poziom stresu) zmiany dynamiki populacji wywołane zwiększoną śmiertelnością (stałe zmniejszanie się zagęszczenia populacji oznacza pogorszenie się statusu ochronnego gatunku). Badania te są trudne i kosztowne ze względu na kosztowne analizy chemiczne i pomiary procesów fizjologicznych organizmów. Ich wyniki często nie są jednoznaczne (np. Creel i in. 2002, s ). Poziom populacji lokalnych. Niezbędna jest tutaj gruntowna wiedza z zakresu ekologii populacji, a w szczególności demografii. Analizuje się wpływ czynników antropogenicznych na parametry demograficzne (rozrodczość, śmiertelność, migracje). Przykładem jest wpływ farm wiatrowych na śmiertelność ptaków (Everaert i Stienen 2007, s ). Poziom biocenozy. W tym przypadku niezbędna jest wiedza na temat funkcjonowania ekosystemów i biocenoz, czynników warunkujących selekcję siedlisk przez dane organizmy, a także ekologii drapieżników, patogenów i gatunków inwazyjnych. Analizuje się wpływ na rozmieszczenie populacji w biocenozie (mierzone zagęszczeniem) obniżenia się jakości siedliska na skutek, np. zanieczyszczenia hałasem, wprowadzenia patogenów, drapieżników, obcych gatunków (np. inwazyjnych), degeneracji fitocenoz na skutek zaniku zbiorowisk autogenicznych i rozszerzania zasięgu zbiorowisk antropogenicznych (Pullin 2007, s. 393). Analiza oddziaływań na tym poziomie organizacji jest często bardziej efektywna niż na poziomie osobniczym. Poziom krajobrazu. Niezbędna jest wiedza z zakresu ekologii krajobrazu, dynamiki metapopulacji (systemu populacji lokalnych), funkcjonowania sieci ekologicznych (spójność sieci, łączność siedlisk). Analizuje się wpływ takich czynników antropogenicznych, jak fragmentacja i rozdrobnienie siedlisk, tworzenie barier ekologicznych w połączeniu z fragmentacją i izolacją siedlisk na spójność przestrzenną sieci ekologicznych (np. Wiegand i in. 2005, s ). 17

18 MODEL DYDAKTYCZNY NARZĘDZIA BADAWCZE W badaniach populacyjnych podstawowym narzędziem badawczym są matematyczne modele żywotności populacji (Beisinger i McCullogh 2002, s. 577). Do parametryzacji tych modeli niezbędne są dane z badań podstawowych nad demografią określonych gatunków (Caswell 2001, s. 722). Otrzymane zależności są zazwyczaj nieliniowe na ich podstawie można przewidzieć wartości progowe oddziaływań, powyżej których zmniejszanie się liczebności populacji może doprowadzić do jej wygaśnięcia (można wtedy powiedzieć o pogorszeniu się statusu ochronnego interesujących nas organizmów). Jest to jedna z najbardziej obiecujących metod oceny istotności oddziaływań na zwierzęta, szczególnie kręgowce, a także na rośliny. W badaniach na poziomie krajobrazu stosuje się modele populacyjne i krajobrazowe (np. Wiegand i in. 2005, op. cit.; Van der Sluis 2005, s. 126). Modele tego typu pozwalają oceniać wpływ różnych scenariuszy zagospodarowania terenu na łączność płatów siedliska, która jest miarą możliwości przemieszczania się osobników pomiędzy płatami siedlisk. Można ponadto analizować żywotność populacji i określać czynniki mogące potencjalnie obniżać żywotność metapopulacji. Do parametryzacji tych modeli niezbędne są podstawowe dane na temat zagęszczeń osiąganych przez gatunki kluczowe w analizowanych siedliskach, dane na temat dyspersji natalnej i rozrodczej, wielkości areałów osobniczych i sposobu użytkowania przestrzeni przez osobniki. Modelowanie krajobrazowe można stosować do porównywania różnych scenariuszy zagospodarowania terenu na wiele gatunków zwierząt, od owadów (np. motyli) po ssaki. W analizie oddziaływania na każdym poziomie organizacji biologicznej konieczna jest analiza statystyczna. Najczęściej stosowane są różne modele regresji wielozmiennowej. Na przykład w badaniach wpływu czynników antropogenicznych na zagęszczenie i strukturę przestrzenną populacji (poziom biocenozy) stosuje się model regresji nieliniowej, pozwalający określić wartość progową oddziaływania, powyżej którego można mówić o pogarszaniu się statusu ochronnego (np. wpływ hałasu komunikacyjnego na populacje ptaków Reijnen i in. 1996, s ). Przydatną techniką statystyczną jest analiza serii czasowych. Pozwala ona przewidywać na podstawie danych z przeszłości przyszłe trendy liczebności populacji gatunków zagrożonych. MODEL DYDAKTYCZNY POTRZEBNE BADANIA Analiza istotności oddziaływania przedsięwzięć nie jest możliwa bez posiadania aktualnych danych empirycznych na temat biologii i ekologii przedmiotowych gatunków i siedlisk przyrodniczych. Niezbędne jest prowadzenie badań monitoringowych dostarczających aktualnych danych na temat rozmieszczenia i liczebności w Polsce gatunków pospolitych i rzadkich (monitoring taki jest dobrze prowadzony w przypadku ptaków), (Chylarecki i Jawińska 2007, s. 42). W przypadku analiz z wykorzystaniem modeli matematycznych niezbędna jest aktualna wiedza na temat demografii gatunków zagrożonych (o ile status ochronny i liczebność populacji na to pozwalają) oraz innych gatunków cennych (znajomość 18

19 podstawowych parametrów demograficznych, np. rozrodczość, śmiertelność, migracje, poszczególnych klas wiekowych). Konieczne są również aktualne dane na temat struktury przestrzennej populacji gatunków kluczowych, użytkowania przez nie przestrzeni (areały osobnicze), dyspersji natalnej i rozrodczej, migracji. Badania modelowe różnych scenariuszy zagospodarowania terenów cennych przyrodniczo powinny być aktualizowane w miarę jak pojawiają się nowe dane na temat ekologii kluczowych gatunków i siedlisk. Bardzo cenne są wyniki badań nad wpływem różnych oddziaływań antropogenicznych na organizmy. Można tutaj wymienić kilka przykładów takich badań: 1) wpływ pól elektromagnetycznych (w tym sieci telefonii komórkowej) na rozrodczość zwierząt (ptaków, ssaków, płazów); 2) wpływ budowli i innych struktur (mosty, maszty, itp.) na śmiertelność ptaków wędrownych; 3) wpływ farm wiatrowych na śmiertelność w lokalnych populacjach ptaków drapieżnych; 4) wpływ zmian trofii siedlisk, stosunków wodnych lub ph gleb na populacje rzadkich gatunków roślin. Bardzo istotnym źródłem wiedzy w tym zakresie są wyniki monitoringu przed- i porealizacyjnego wykonywanego dla przedsięwzięć mogących wpływać na śmiertelność organizmów (np. farm wiatrowych, mostów, dróg szybkiego ruchu). W przypadku oddziaływań na poziomie biocenozy cenne są badania na temat wpływu na strukturę przestrzenną populacji zwierząt takich oddziaływań, jak: zanieczyszczenie hałasem komunikacyjnym (np. zależności między poziomem hałasu a zagęszczeniem populacji), penetracja przez ludzi, zanieczyszczenie spalinami, zapylenie, pola elektromagnetyczne. Cenne byłyby badania czynników antropogenicznych przyczyniających się do degradacji zbiorowisk roślinnych, szczególnie tych o dalekim zasięgu oddziaływania (przykładem są inwestycje hydrotechniczne, takie jak zbiorniki zaporowe, które oddziałują na fitocenozy położone w znacznej odległości od nich. Podobnie jak w przypadku badań populacyjnych bardzo ważnym źródłem wiedzy są wyniki monitoringu przedi porealizacyjnego (stan przed-, po-) wykonywanego dla przedsięwzięć mogących wpływać, np. na spójność sieci ekologicznych (np. sieć dróg szybkiego ruchu, trasy kolejowe, przetamowania). Podsumowując, przy opracowaniu kryteriów istotności oddziaływania przedsięwzięć podstawowe znaczenie ma wiedza na temat (wiedza ta powinna być standardem w programach kształcenia specjalistów przyrodników): 1) różnorodności biologicznej Polski; 2) statusu ochronnego w Polsce gatunków kluczowych w ocenie oddziaływania na środowisko (w tym liczebności populacji i rozmieszczenia); 3) biologii (w tym cykli życiowych), ekologii (dynamika populacji, dyspersja, użytkowanie przestrzeni) i ochrony gatunków kluczowych; 4) demografii (struktura wiekowa populacji, rozrodczość, śmiertelność, migracje); 5) funkcjonowania biocenoz, ekosystemów; 6) funkcjonowania metapopulacji; 7) zjawisk zachodzących w skali krajobrazu (spójność sieci ekologicznych). Źródłem wiedzy uzupełniającej są opracowania z zakresu fizjologii (np. wpływ czynników antropogenicznych na procesy fizjologiczne i żywotność organizmów), ekologii behawioralnej (wpływ czynników antropogenicznych, jak: hałas, zapylenie, zanieczyszczenie wody, na takie zjawiska jak: komunikowanie się 19

20 zwierząt, selekcja siedlisk, użytkowanie przestrzeni, wybór partnera do rozrodu.) i bioakustyki (np. wpływ hałasu na porozumiewanie się zwierząt). Konieczne jest publikowanie wyników monitoringu przed- i porealizacyjnego wykonywanego dla różnych przedsięwzięć. LITERATURA Beissinger S.R., McCullough D.R. Red., Population viability analysis, University of Chicago Press, Chicago Burger J., Behavioural responses of herring gulls Larus argentatus to aircraft noise, Environmental Pollution (A) 24, Caswell H., Matrix population models. Construction, analysis and interpretation, Wyd. II. Sinauer Assoc., Inc. Publ., Sunderland, MA, Chylarecki P., Jawińska D., Monitoring pospolitych ptaków lęgowych raport z lat , OTOP, Warszawa Creel S., Fox J.E., Hardy A., Sands J., Garrott B., Peterson R.O., Snowmobile activity and glucocorticoid stress responses in Wolves and elks, Conservation Biology 16 (3), Everaert J., Stienen E.W.M., Impact of wind turbines on birds in Zeebrugge (Belgium) significant effect on breedig tern cology due to collisions, Biodiversity Conservation 16, Kistowski M., Pchałek M., Natura 2000 w planowaniu przestrzennym. Rola korytarzy ekologicznych, Ministerstwo Środowiska, Warszawa Pchałek M., Juchnik A., Serwecińska D., Poradnik dla organizacji pozarządowych: Udział w procesie inwestycyjnym w korytach rzek, Część II aspekty praktyczne, WWF Polska, Warszawa Maehr D.S., Lacy R.C., Land E.D., Bass O.L., Hoctor T.S., Evolution of population viability assessments for the florida panther: a multiperspective approach, [w:] Population viability analysis, red. S.R. Beissinger, D.R. McCullough, University of Chicago Press, Chicago 2002, s Pullin A., Biologiczne podstawy ochrony przyrody, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa Reijnen R., Foppen R., Meeuwsen H., The effects of traffic on the density of breeding birds in Dutch agricultural grasslands, Biological conservation 75, Van der Sluis T. red., Evaluation of ecological consequences of development scenarios for the Vistula River Valley, Warsaw Wageningen Utreht Wiegand T., Revilla E., Moloney K.A., Effects of habitat loss and fragmentation on population dynamics, Conservation Biology 19 (1): Wikelski M., Cooke S.J., Conservation physiology, Trends in Ecology and Evolution 21 (2),

21 Wielopłaszczyznowość prawnej ochrony przyrody i jej wpływ na proces inwestycyjny Michał Borowiak Streszczenie Istotną pozycję w systemie prawa ochrony środowiska zajmuje ochrona przyrody. Obejmuje ona zakresem zainteresowania szczególne przedmioty ochrony, których skuteczną ochronę można zapewnić tylko poprzez specyficzne środki prawne oraz ich integrację z procesami gospodarczymi. Taki wyjątkowy charakter powoduje, że ochrona przyrody w pewnym stopniu jest realizowana na wielu płaszczyznach (konserwatorskiej ochrony przyrody, planowania przestrzennego, ogólnych wymogów ochrony środowiska, ochrony zasobów przyrody). W taki sposób ujętą wielopłaszczyznowość można określić jako zewnętrzną, otwartą, powstałą na skutek uwzględnienia wymogów ochrony przyrody w aktach prawnych regulujących zasady korzystania z zasobów środowiska naturalnego (np. ustawie o lasach, o ochronie gruntów rolnych i leśnych, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wielopłaszczyznowość można rozpatrywać także w węższym znaczeniu. Powstaje ona w wyniku nakładania się na siebie poszczególnych obszarów specjalnych o charakterze ekologicznym (w tym Natury 2000), indywidualnych (obiektowych) form ochrony przyrody oraz powszechnej ochrony przyrody (ochrona gatunkowa, ochrona terenów o szczególnych walorach przyrodniczych). Tak wąsko ujętą wielopłaszczyznowość a contrario można określić jako wewnętrzną, występującą w regulacjach stricte z zakresu ochrony przyrody. Wymagania ochrony środowiska (w tym ochrony przyrody) stanowią jedne z najważniejszych uwarunkowań prawnych procesu inwestycyjnego. Niejednorodność instrumentów prawnych zastosowanych w poszczególnych płaszczyznach ochrony przyrody (głównie w wąskim ujęciu) powoduje, że w procesie inwestycyjnym uczestniczą organy ochrony przyrody (środowiska) o różnym zakresie właściwości i kompetencji oraz niekiedy na innych etapach tego procesu. Wielopłaszczyznowość prawnej ochrony przyrody wpływa zatem w sposób wyraźny na przygotowanie i realizację inwestycji. Celem opracowania jest ukazanie tej zależności oraz problemów powstających podczas orzekania przez organy ochrony środowiska w takich uwarunkowaniach. WSTĘP Ochrona przyrody może być rozumiana trojako: w znaczeniu wąskim jako ochrona konserwatorska (wyjątkowych pod względem wartości przyrodniczych obszarów, obiektów i gatunków), w ujęciu szerszym jako ochrona zasobów przyrodniczych oraz w znaczeniu najszerszym jako niemal synonim ochrony środowiska (Radecki 2008a, s ). Obecnie Prawo ochrony przyrody należy do szerszej dziedziny regulacji Prawa ochrony środowiska. Jednakże jest ono na tyle wyjątkowe ze względu na cele i środki, że w ramach Prawa ochrony 21

22 środowiska może być względnie usamodzielniane, a w zasadzie z niego wyodrębnione. Przedmiot Prawa ochrony przyrody stanowią bowiem wszystkie komponenty środowiska (grunty, lasy, wody, zwierzęta, rośliny itp.), ale tylko w odniesieniu do ich wyjątkowych wartości przyrodniczych (Radecki 2008b, s ). Tym samym ochrona przyrody realizowana jest zarówno poprzez ogólne regulacje Prawa ochrony środowiska, ocen oddziaływania na środowisko, planowania i zagospodarowania przestrzennego, ochrony gruntów rolnych i leśnych, jak i stricte prawa ochrony przyrody oraz specyficznych dla tego prawa środków. W taki sposób ujętej prawnej ochronie przyrody ujawniają się dwa rodzaje wielopłaszczyznowości. Pierwszy powstaje na skutek nakładania się reżimów ochronnych Ustawy o ochronie przyrody i innych ustaw. Z tego też względu można określić ją jako zewnętrzną. Drugi ujawnia się w samej Ustawie o ochronie przyrody i powstaje na skutek nakładania się reżimów prawnych poszczególnych obszarów, obiektów i gatunków podlegających ochronie na podstawie jej przepisów. Częściowo wynika ona także z transpozycji prawa wspólnotowego do krajowego porządku prawnego poprzez wprowadzenie odrębnego systemu ochrony przyrody. WIELOPŁASZCZYZNOWOŚĆ ZEWNĘTRZNA NA PRZYKŁADZIE USTAW: O PLANOWANIU I ZAGOSPODAROWANIU PRZESTRZENNYM ORAZ O OCHRONIE GRUNTÓW ROLNYCH I LEŚNYCH Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), wskazuje szereg dóbr i wartości, których ochronę mają zapewnić jej regulacje. Wśród walorów wymienionych na pierwszym planie znalazły się m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 1 ust. 2 pkt. 1-3 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Prawo własności zostało natomiast wymienione dopiero na siódmej pozycji (art. 1 ust. 2 pkt 7 tej ustawy). Wartości te zostały określone w doktrynie jako wysoko cenione i mają charakter bezpośrednio obowiązujący organy kształtujące i prowadzące politykę przestrzenną, niezależnie od regulacji szczególnych (Niewiadomski 2008, s. 8). Są one realizowane poprzez plany zagospodarowania przestrzennego (koncepcja przestrzennego zagospodarowania kraju, wojewódzki i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego), które odgrywają istotną rolę w integracji środków prawnej ochrony środowiska, w tym ochrony przyrody (Sommer 2009, s ). Określa się w nich bowiem granice i sposoby zagospodarowania obszarów i obiektów podlegających ochronie na podstawie m.in. przepisów o ochronie przyrody, a także uwzględnia uwarunkowania i zasady wynikające z występowania tego rodzaju przedmiotów szczególnej ochrony (art. 10 ust. 1 pkt 10, art. 15 ust. 1 pkt 7, 39 ust. 3 pkt 2, art. 47 ust. 2 pkt 2 Ustawy o planowaniu i...). Zasadniczo jednak należy podkreślić, że plany zagospodarowania przestrzennego służą nie tylko integracji środków prawnych istniejących w innych aktach normatywnych. Przede wszystkim mają one bowiem charakter kształtujący, zatem w sposób pośredni lub bezpośredni oddziałują 22

23 na sposób kształtowania przestrzeni. Podstawowym i jednocześnie najbardziej istotnym aktem w systemie planowania przestrzennego jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ponieważ jako jedyny stanowi akt powszechnie obowiązującego prawa miejscowego (art. 14 pkt 8 Ustawy o planowaniu i...). Plan miejscowy kształtuje nowy stan prawny na obszarze, który obejmuje, ma zatem charakter konstytutywny (Niewiadomski 2008, s. 154). W planie miejscowym bowiem w zależności od konkretnego stanu faktycznego (Niewiadomski 2008, s ) określa się m.in. zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 2, 3 Ustawy o planowaniu i...), niezależnie od występowania na danym obszarze obiektów i obszarów podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów. W tym też zakresie powstaje płaszczyzna prawnej ochrony przyrody, zupełnie niezależna od prawa ochrony przyrody sensu stricto. Dodatkowo należy wskazać, że prawodawca w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyjątkowo wyraźnie określił zasady stanowienia tego szczególnego aktu prawa miejscowego, w tym określił możliwość wprowadzenia ograniczeń w użytkowaniu nieruchomości (np. zakaz zabudowy). Regulacja tego rodzaju nie narusza zatem zasady wyłączności ustawowej 10, gdyż sam plan miejscowy stanowi jedynie dopełnienie regulacji zastrzeżonej dla ustawy i stanowiony jest wyłącznie w celu jej wykonania (por. Dąbek 2007, s ). Nie ma zatem potrzeby poszukiwania w Ustawie o ochronie przyrody podstaw do wprowadzania dodatkowych ograniczeń w planie miejscowym. Przeciwny pogląd wyraziła A. Fogel (2007, s. 104, 2008, s ), upatrując taką podstawę w art. 51 i 52 Ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r., Nr 92, poz. 880 z późn. zm.). Wskazać w tym miejscu należy, że przepisy te stanowią podstawę do wprowadzenia zakazów (np. niszczenia siedlisk i ostoi) w stosunku do wybranych gatunków roślin, grzybów i zwierząt w rozporządzeniach Ministra Środowiska 11, które bezpośrednio obowiązują na obszarze całego kraju. W takim też przypadku rada gminy w planie miejscowym może ustalić przeznaczenie terenu, na którym znajdują się siedliska lub ostoje gatunków objętych ochroną gatunkową, ale tylko takie, które nie spowoduje ich zniszczenia lub naruszenia innych zakazów zawartych w rozporządzeniach Ministra Środowiska. Sam zakaz nie powinien być powtarzany w planie miejscowym, ponieważ nie ma takiej potrzeby (normatywnie jest to zbędne, gdyż zakaz już obowiązuje, por. Dąbek 2007, s ), a ponadto stanowiłoby to powtórzenie już uregulowanej kwestii w innym akcie normatywnym, co wydaje się niezgodne Np. art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 z późn. zm. Aktualnie obowiązujące rozporządzenia: z 9 lipca 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących roślin objętych ochroną, Dz. U. z 2004 r., Nr 168, poz. 1764, z dnia 9 lipca 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących grzybów objętych ochroną, Dz. U. z 2004 r., Nr 168, poz. 1765; z 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną, Dz. U. z 2004 r., Nr 220, poz

24 z przepisami rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej 12. Nadto art. 130 ust. 1 Ustawy prawo ochrony środowiska (z 27 kwietnia 2001 r., Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150, t. jedn. z późn. zm.), wskazuje, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości może nastąpić przez poddanie pod ochronę obszarów lub obiektów na podstawie Ustawy o ochronie przyrody, natomiast norma prawna zawarta w ust. 2 wyraźnie wskazuje, że ograniczenie takie może być również wprowadzane na podstawie Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niezależnie od bezpośrednio obowiązujących przepisów szeroko rozumianego prawa ochrony środowiska. Ponadto powtórzenie już obowiązującego ograniczenia mogłoby spowodować problemy przy ustalaniu faktycznej normy stanowiącej ograniczenie, a tym samym ustalenie organu właściwego do wypłaty odszkodowania w przypadku powstania szkody w takich uwarunkowaniach 13. Wprowadzenie dodatkowych ograniczeń może natomiast wynikać z prowadzonych w trakcie procedury planistycznej uzgodnień o charakterze konstytutywnym z organami ochrony przyrody na podstawie Ustawy o ochronie przyrody, których uzgodnienie dotyczy przede wszystkim ustaleń projektu planu, w części dotyczącej obszaru podlegającego ochronie, a mogących wpłynąć negatywnie na jego ochronę przyrody 14. Z podobnym przypadkiem mamy do czynienia w przepisach Ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (z 3 lutego 1995 r., Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266, t. jedn. z późn. zm.). W jej art. 7 określono grunty rolne i leśne wymagające uzyskania zgody w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego odpowiedniego organu na zmianę przeznaczenia na cele inne niż rolnicze i leśne. Zatem w przypadku nieudzielenia takiej zgody przez właściwy organ lub w ogóle nieprzeznaczenie w projekcie planu miejscowego takich gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne faktyczne ograniczenie wynikało będzie z tej ustawy, a nie planu miejscowego. Podobnie rada gminy nie wprowadzi expressis verbis ograniczenia w planie miejscowym 15, gdyż obowiązuje ono już z mocy przepisów innej ustawy, przeznaczenie natomiast ustalić może jedynie na rolne lub leśne. W przypadku natomiast gruntów rolnych i leśnych, na których zmianę przeznaczenia nie jest potrzebna zgoda stosownego organu, w przypadku uznania przez gminę, że także te grunty powinny podlegać ochronie (np. ze względu na ich deficyt w gminie lub inne ich walory, np. przyrodnicze ale niepodlegające ochronie prawnej), gmina może skorzystać z władztwa planistycznego i wprowadzić w związku z 118 Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r., Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz Por. dział IX ograniczanie sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną środowiska Ustawy prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 10 ust. 6 projekty studiów i planów w części dotyczącej parku narodowego i jego otuliny wymagają uzgodnienia z dyrektorem parku; analogicznie wymagają uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska: w części dotyczącej rezerwatu przyrody i jego otuliny (art. 13 ust. 3a), parku krajobrazowego i jego otuliny (art. 16 ust. 7), obszaru chronionego krajobrazu (art. 23 ust. 5), obszaru Natura 2000 (art. 30 ust. 3). Stanowiącego w rzeczywistości dopełnienie Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. 24

25 dodatkowe ograniczenia służące ochronie środowiska, w tym ochronie przyrody 16. Powtarzanie natomiast w planie miejscowym ograniczeń bezpośrednio obowiązujących z mocy innych aktów normatywnych, w tym wyższej rangi spowodowałoby utratę przez plan charakteru wykonawczego (Kaszubowski 2003). Przepis aktu rangi wyższej powtórzony w akcie rangi niższej jest normatywnie zbędny i grozi w procesie wykładni wywołaniem błędu, co do rangi przepisu (Wronkowska, Zieliński 1997, s. 139). Tym samym poprzez ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych realizowana jest na pewnej płaszczyźnie prawna ochrona przyrody sensu largo. Podobne przykłady można wskazać w innych ustawach regulujących zasady gospodarowania zasobami środowiska przyrodniczego, np. w Ustawie prawo wodne (z dnia 18 lipca 2001 r., Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019, t. jedn. z późn, zm.), (por. Habuda 2007, s ), jednak omówienie wszystkich przypadków, jakie mogą ujawnić się w praktyce, wybiega poza ograniczony zakres niniejszego opracowania, które na celu ma przede wszystkim ukazanie występowania wielopłaszczyznowości. WIELOPŁASZCZYZNOWOŚĆ WEWNĘTRZNA W PRAWIE OCHRONY PRZYRODY SENSU STRICTO Ustawa o ochronie przyrody stanowi szczególną rolę w systemie prawa ochrony środowiska poprzez ochronę bardzo zróżnicowanych zasobów środowiska przyrodniczego, ale wyjątkowo cennych pod względem wartości przyrodniczych. Z tego też względu należy uznać rozwiązania w niej funkcjonujące jako szczególne w stosunku do pozostałych rozwiązań istniejących w szeroko pojętym prawie ochrony środowiska 17. Dlatego zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali przepis szczególny uchyla stosowanie przepisu ogólnego w przypadku zbiegu norm prawnych należałoby dać pierwszeństwo Ustawie o ochronie przyrody przed innymi ustawami z zakresu prawa ochrony środowiska (por. Iwańska 2008, s ). Jedynie w takim przypadku możliwe stanie się osiągnięcie celów, dla jakich ta szczególna regulacja prawna została ustanowiona. W samej jednak Ustawie o ochronie przyrody ujawniają się różne płaszczyzny ochrony, począwszy od ochrony gatunkowej, poprzez powszechną ochronę wyjątkowych pod względem przyrodniczym terenów, drzew i krzewów, formy obiektowe i obszarowe (w tym obszary Natura 2000) po formy ochrony przyrody o najwyższym reżimie ochronnym, jakie stanowią parki narodowe i rezerwaty przyrody. W pierwszej kolejności należałoby wyjaśnić pojęcie obszaru specjalnego Tym bardziej że w ostatnim okresie reżim ochronny Ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest osłabiany licznymi nowelizacjami mającymi ułatwić proces inwestycyjny (np. Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Dz. U. z 2008 r., Nr 237, poz. 1657). Np. Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy: prawo ochrony środowiska, prawo wodne, prawo geologiczne i górnicze, o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, o ochronie gruntów rolnych i leśnych, o lasach. 25

26 o charakterze ekologicznym. Stelmasiak i Lebowa (2008, s ) definiują je w następujący sposób: Obszar specjalny o charakterze ekologicznym jest pojęciem z nauki prawa administracyjnego, nie jest natomiast pojęciem ustawowym. Oznacza to, że swoim zakresem przedmiotowym obejmuje w szczególności wszystkie tzw. obszarowe prawne formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 6 ust. 1 Ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, na terenie których obowiązuje system zakazów o charakterze administracyjnoprawnym wyłączający lub ograniczający powszechny porządek prawny. W szczególności obszarami takimi są zatem: parki narodowe, rezerwaty przyrody, parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu oraz obszary Natura 2000 (formy obszarowe, Lipiński 2007, s. 198). Uznając definicję za trafną, można stwierdzić, że mieścić się w niej będą także inne obszary podlegające ochronie na podstawie tej ustawy otulina, strefa ochrony gatunkowej oraz pewne formy ochrony indywidualnej (obiektowej) zespół przyrodniczo-krajobrazowy, użytek ekologiczny, stanowisko dokumentacyjne. Radecki (2008b, op. cit.) za swoiste kategorie terenów objętych ochroną uważa także tereny o szczególnych walorach przyrodniczych (art. 118 Ustawy o ochronie przyrody) oraz pobliże morza, jezior, i innych zbiorników wodnych, rzek i kanałów (art. 119 Ustawy o ochronie przyrody). Podzielając powyżej zaprezentowany pogląd, można pokusić się o dodanie do tej kategorii ostoi i siedlisk roślin, grzybów i zwierząt podlegających ochronie gatunkowej (por. powyżej). Tak sklasyfikowane obszary specjalne charakteryzują się właściwymi celami ochrony oraz reżimem ochronnym w postaci właściwych dla ich ochrony zakazów o charakterze administracyjno-prawnym. Szczegółowo zostały one scharakteryzowane w pracach Gruszeckiego (2005), Radeckiego (2008b), Stelmasiaka i Lebowej (2008), Moczko-Wdowczyk (2006) oraz Rotki (2006). Parki narodowe, rezerwaty przyrody i obszary Natura 2000 charakteryzują się reżimem prawnym obowiązującym bezpośrednio z mocy Ustawy o ochronie przyrody, przy czym na obszarach dwóch pierwszych obowiązuje 27 wymienionych w art. 15 ust. 1 bardzo surowych zakazów, natomiast dla obszaru Natura 2000 określony został jeden bardzo elastyczny zakaz określony w art. 33 ust. 1 (podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000). Ustawodawca jednocześnie wprowadził możliwość uzyskania zezwolenia na odstępstwa od zakazów obowiązujących na obszarze parku narodowego 18 lub rezerwatu przyrody 19, jeżeli jest to uzasadnione potrzebą realizacji inwestycji liniowych celu publicznego, w przypadku braku rozwiązań alternatywnych i po zagwarantowaniu kompensacji przyrodniczej 20. Zgodnie natomiast z art. 33 ust. 3 Ustawy o ochronie przyrody projekty polityki, strategii, planów i programów oraz zmian do takich dokumentów, a także planowane przedsięwzięcia, które mogą znacząco oddziaływać na obszar Wydawanego przez ministra właściwego ds. środowiska art. 15 ust. 3 pkt 2 Ustawy o ochronie przyrody. Wydawanego przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska art. 15 ust. 4 pkt 2 Ustawy o ochronie przyrody. W rozumieniu art. 3 pkt 8 Ustawy prawo ochrony środowiska. 26

27 Natura 2000 (odpowiednio na obszar projektowany), a które nie są bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 (odpowiednio z obszaru projektowanego) lub nie wynikają z tej ochrony, wymagają przeprowadzenia odpowiedniej oceny oddziaływania na zasadach określonych w Ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz z późn. zm.). Szczególny przypadek stanowi park krajobrazowy i obszar chronionego krajobrazu. Na tych obszarach prawodawca ustanowił katalogi zakazów,(art. 17 ust. 1, art. 24 ust. 1 Ustawy o ochronie przyrody), jakie mogą zostać wprowadzone uchwałą sejmiku województwa (przed dniem 1 sierpnia 2009 r. rozporządzeniem wojewody) 21, przy czym zastosował w obu formach ochrony przyrody system mieszany. Wśród enumeratywnie wymienionych względnie precyzyjnie określonych 14 zakazów (w parku krajobrazowym) oraz 9 zakazów (w obszarze chronionego krajobrazu) znajduje się zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z art. 17 ust. 3 Ustawy o ochronie przyrody w parku krajobrazowym zakaz ten nie dotyczy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko nie jest obowiązkowe i przeprowadzona procedura oceny oddziaływania na środowisko wykazała brak niekorzystnego wpływu na przyrodę parku krajobrazowego. Odpowiednio zgodnie z art. 24 ust. 4 tej ustawy na terenie obszaru chronionego krajobrazu zakaz ten nie dotyczy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak znacząco negatywnego wpływu na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu. Jednocześnie wskazać należy, że zakazy określane dla tych dwóch form ochrony przyrody z mocy ustawy nie obowiązują w odniesieniu do inwestycji celu publicznego (art. 17 ust. 2 pkt 4 oraz art. 24 ust. 2 pkt 3 Ustawy o ochronie przyrody). Na uwagę zasługuje jeszcze reżim prawny obiektowych form ochrony przyrody oraz otuliny. Pierwszy pod względem surowości stanowi formę pośrednią pomiędzy dwoma powyżej opisanymi formami, a rezerwatami przyrody i parkami narodowymi. O takim stanie decydują w zasadzie dwa zakazy: niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru oraz zmiany sposobu użytkowania ziemi (art. 45 ust. 1 pkt 1 i 7 Ustawy o ochronie przyrody), które tworząc formę może wprowadzić rada gminy (przed 1 sierpnia 2008 r. także wojewoda zmiana op. cit.). Drugi natomiast wyprowadzony został w orzecznictwie sądowo-administracyjnym 22 z ustawowego celu otuliny 23 i stanowi, Zmiana wprowadzona Ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie, Dz. U. z 2009 r., Nr 92, poz Por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1305/06, Lex nr ; 1 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 546/06, Lex nr Zgodnie z art. 5 pkt 14 Ustawy o ochronie przyrody otulina stanowi strefę ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi 27

28 że w otulinie nie można realizować inwestycji, które stwarzają realne zagrożenie dla formy ochrony przyrody, dla której została ona wyznaczona. Prawie wszystkie powyżej opisane reżimy prawne (ochronne) mogą się nakładać na siebie, powodując krzyżowanie się norm prawnych zawartych w tworzących je przepisach prawa. Pokrywanie się systemu krajowych form ochrony przyrody ze stosunkowo nową formą ochrony przyrody obszarem Natura 2000, którą wprowadziła obecnie obowiązująca ustawa o ochronie przyrody (art. 6 ust. 1 Ustawy o ochronie przyrody), jest prawnie dopuszczalne. Może ona pokrywać się w zasadzie ze wszystkimi innymi obszarami specjalnymi o charakterze ekologicznym, nie może natomiast zastępować krajowego systemu, a jedynie go wzmacniać i uzupełniać, o czym przesądził sam ustawodawca (Stelmasiak, Lebowa 2008). Wprowadzenie tej formy ochrony do polskiego prawa ochrony przyrody wynika z przyjętego przez polskiego prawodawcę sposobu implementacji prawa ochrony przyrody Unii Europejskiej 24 do krajowego systemu prawa. W przypadku pozostałych obszarów podlegających ochronie prawodawca nie wskazuje w żadnym z przepisów prawa wyraźnej normy zabraniającej tworzenia danej formy w granicach innej już istniejącej. Należałoby się zatem zastanowić, czy jest to prawnie dopuszczalne. W mojej ocenie jest, ponieważ tego rodzaju rozwiązanie daje możliwość tworzenia stref o zróżnicowanym reżimie ochronnym. Powszechnie znanym rozwiązaniem przyjętym przez organy ochrony przyrody jest tworzenie obszarów krajobrazu chronionego w granicach otulin parków narodowych, rezerwatów przyrody czy nawet parków krajobrazowych w celu zapewnienia ich skuteczniejszej ochrony 25. Podobnie w celu zapewnienia ochrony najcenniejszych fragmentów krajobrazu oraz lokalnie zachowanych unikalnych środowisk o charakterze naturalnym lub półnaturalnym na obszarach chronionego krajobrazu oraz w parkach krajobrazowych za prawnie dopuszczalne należy uznać tworzenie w ich granicach rezerwatów przyrody oraz obiektowych form ochrony przyrody. Taką wykładnię tym bardziej należy uznać za dopuszczalną, gdyż w przeciwnym wypadku po utworzeniu parku krajobrazowego niemożliwe byłoby objęcie mocniejszym reżimem ochronnym najcenniejszych jego fragmentów. W świetle natomiast orzecznictwa sądowo-administracyjnego 26 oraz doktryny prawa plany ochrony parków krajobrazowych nie mogą zawierać zakazów, które nie mają umocowania w ustawie (Rotko 2006, Radecki 2008b, op. cit.). Tym samym górną granicę tego, czego można zakazać na terenie parku krajobrazowego stanowi art. 17 ust. 1 Ustawy o ochronie przyrody z działalności człowieka. Przede wszystkim dyrektyw Rady z dnia 21 maja 1992 r. Nr 92/43/EWG w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, Dz. Urz. UE L 206 z r., z późn. zm. oraz z dnia 2 kwietnia 1979 r. Nr 79/409/EWG w sprawie ochrony dzikiego ptactwa, Dz. Urz. UE L 103 z r., z późn. zm. Rozporządzenie Nr 158 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie obszaru chronionego krajobrazu otuliny Mazurskiego Parku Krajobrazowego Zachód, Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2008 r., Nr 198, poz Por. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 89/08 (niepubl.); WSA w Białymstoku z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 793/07, LEX nr

29 SKUTKI WIELOPŁASZCZYZNOWOŚCI DLA PROCESU INWESTYCYJNEGO Pomimo faktu, iż w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego mogą być wprowadzane dodatkowe ograniczenia, w tym wynikające z zasad ochrony przyrody, w przypadku gdy plan istnieje, proces inwestycyjny jest najprostszy i najkrótszy. Jedynym bowiem związanym z ochroną przyrody wymogiem będzie przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko lub oceny oddziaływania na obszar Natura Praktycznie nie ujawni się w takim przypadku wielopłaszczyznowość prawnej ochrony przyrody sensu stricto. Sytuacja o wiele bardziej komplikuje się, gdy dla danego obszaru plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego nie został uchwalony. W takim przypadku, co do zasady określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 Ustawy o planowaniu i...) 27. Decyzja ta w przeciwieństwie do planu miejscowego ma charakter deklaratywny, co oznacza, że organ nie może wprowadzić do decyzji ustaleń niemających oparcia w wyraźnie wskazanej normie prawnej. Rozwiązania sprzeczne z wnioskiem organ powinien oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym wprost jakieś ograniczenie (Niewiadomski 2008, op. cit.). W procesie zatem uzyskiwania tej decyzji będą miały znaczenie wszystkie omówione powyżej reżimy w zależności od miejsca realizacji i rodzaju inwestycji. W przypadku realizacji planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 Ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko jednocześnie położonego w granicach odpowiednio obszaru chronionego krajobrazu i obszaru Natura 2000, inwestor będzie musiał w pierwszej kolejności uzyskać decyzję o uwarunkowaniach środowiskowych. Ocena oddziaływania na środowisko obejmie zarówno wpływ przedsięwzięcia na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu oraz obszar Natura 2000 i w zależności od jej wyniku oraz obowiązujących wyjątków przedsięwzięcie będzie mogło być zrealizowane lub nie. Sprawa bardziej się skomplikuje w przypadku, gdy realizacja przedsięwzięcia będzie naruszała wprost jakąś normę bezwzględnie obowiązującą w obszarze specjalnym. Nie ma w takim przypadku potrzeby nakładania obowiązku sporządzenia raportu, gdyż inwestycja i tak nie będzie mogła zostać zrealizowana, w takim też przypadku czyni to bezprzedmiotową ocenę oddziaływania na środowisko (por. Iwańska 2008, op. cit.). Jedynym rozwiązaniem wydaje się umorzenie postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, 27 Niepokojący staje się jednak fakt, iż dla wielu rodzajów inwestycji tworzone są tzw. specustawy mające ułatwić przeprowadzenie procesu inwestycyjnego, do których nie mają zastosowania ustawy: o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz o ochronie gruntów rolnych i leśnych. 29

30 bowiem postępowanie stanie się bezprzedmiotowe z przyczyn faktycznych i nie będzie mogło być dalej prowadzone. Innego rodzaju problem powstanie w przypadku przedsięwzięcia mogącego potencjalnie wpłynąć na obszar Natura 2000 i jednocześnie położonego w obszarze chronionego krajobrazu lub parku krajobrazowego. Prawodawca bowiem zrezygnował w takim przypadku z decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Zgodnie natomiast z art. 96 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia (m.in. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura Jednocześnie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawana jest w takim przypadku po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska na podstawie Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do innych niż park narodowy i jego otulina (w tym zakresie podlega uzgodnieniu z dyrektorem parku, art. 53 ust. 4 pkt 7 w związku z art. 60 ust. 1 Ustawy o planowaniu i...), obszarów podlegających ochronie na podstawie przepisów o ochronie przyrody (art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 Ustawy o planowaniu i...). Powyższe uzgodnienie dotyczy zatem również obszaru Natura 2000 i obszaru chronionego krajobrazu. Z uwagi na fakt, iż ocena oddziaływania na obszar Natura 2000 ograniczona jest do badania wpływu tylko na ten obszar (nie obejmuje badania wpływu na inne obszary specjalne, jak ma to miejsce w przypadku oceny oddziaływania na środowisko) zasadne wydaje się, by organ główny wójt, burmistrz lub prezydent miasta wystąpił w pierwszej kolejności do regionalnego dyrektora ochrony środowiska o powyższe uzgodnienie. Gdyby bowiem wójt w pierwszej kolejności nakazał przedłożenie dyrektorowi regionalnemu stosownych dokumentów niezbędnych do określenia potrzeby sporządzenia oraz określenia zakresu raportu mogłoby się okazać, że inwestor przeprowadziłby ocenę na obszar Natura 2000, poniósłby koszty sporządzenia raportu, a następnie nie uzyskałby uzgodnienia w zakresie obszaru chronionego krajobrazu z uwagi na przykład na naruszenie zakazu budowy obiektów budowlanych w odległości 100 m od rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. W takim jednak przypadku może powstać problem przed regionalnym dyrektorem, gdy stwierdzi, że przedsięwzięcie jest zgodne z przepisami dotyczącymi obszaru chronionego krajobrazu, natomiast występuje ryzyko znacząco negatywnego wpływu przedsięwzięcia na obszar Natura Nie będzie on mógł dokonać oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 w tym współpostępowaniu, ponieważ nie może nałożyć obowiązku sporządzenia raportu. Powinien zatem wystąpić do organu głównego o zainicjowanie oceny habitatowej, wskazując, że jest to kwestia prejudycjalna dla dokonania uzgodnienia na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1085/08 (niepubl.): Nadto gdyby organ odwoławczy uznał, 30

31 PODSUMOWANIE Przedstawione przykłady pokazują, w jaki sposób w prawie ochrony przyrody ujawnia się wielopłaszczyznowość. Wielopłaszczyznowość prawnej ochrony przyrody sensu stricto powstaje na skutek pokrywania się poszczególnych reżimów ochronnych i w zależności od obszaru może ujawnić się w wielu płaszczyznach ochrony w granicach ustawy o ochronie przyrody. Wielopłaszczyznowość w szerszym znaczeniu występuje natomiast w innych ustawach, których rozwiązania także przyczyniają się do ochrony przyrody. Należałoby zadać pytanie, czy aktualny stan prawny można byłoby zmienić w taki sposób, by wielopłaszczyznowość ujawniała się w mniejszym stopniu, co bez wątpienia przyczyniłoby się do uproszczenia procedur zapewniających przestrzeganie norm materialno-prawnych. Odpowiedź nie jest prosta. Można byłoby rozważać wprowadzenie jednego systemu prawnego ochrony przyrody opartego na rozwiązaniach przyjętych w prawie wspólnotowym lub polskim. Wydaje się jednak, że obecnie z uwagi na ogólne uwarunkowania prawa Unii Europejskiej możliwy byłby jedynie pierwszy z przedstawionych wariantów. Listy gatunków i siedlisk można byłoby poszerzyć o takie, które są w zainteresowaniu Polski i wprowadzić jednolite instrumenty oceny oddziaływania na obszary podlegające ochronie. Trudno bowiem prowadzić ocenę oddziaływania na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu w przypadku, gdy nie posiada on szczególnych przedmiotów ochrony, co powoduje powstawanie że ze względu na charakter inwestycji, iż przedmiotowe przedsięwzięcie mieści się w granicach określonych w art. 33 ust. 3 Ustawy o ochronie przyrody (co powinno być uzasadnione wystąpieniem przesłanek wskazujących na istnienie takiego znaczącego oddziaływania), a więc że sporna inwestycja może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 wobec niemożności wykluczenia takiego ryzyka, a w konsekwencji niezbędne jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w ramach postępowania w sprawie oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, powinien o powyższym powiadomić organ prowadzący postępowanie główne, uznając, iż jest to kwestia prejudycjalna dla dokonania przedmiotowego uzgodnienia. Procedura prowadząca do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi gwarancję, że inwestycja realizowana z zachowaniem wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000 nie wpłynie negatywnie na te obszary i nie można jej zastępować opinią biegłego. Jednakże postępowanie takie nie toczy się z inicjatywy organu współdziałającego w trybie art. 106 k.p.a. stąd też postępowanie takie winien uruchomić uprawniony podmiot. Dlatego też nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż w sprawie należy dopuścić dowód z opinii biegłego w celu ustalenia, czy planowana inwestycja może w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których został wyznaczony obszar Natura Wyrok zapadł w stanie prawnym sprzed 15 listopada 2008 r. dnia wejścia w życie Ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, niemniej teza jest częściowo aktualna. 31

32 zbyt dużych luzów decyzyjnych (por. Borowiak 2008, s ). Należałoby jednak w pierwszej kolejności wypracować odpowiednie instrumenty zapewniające dobrą jakość sporządzanych raportów oraz skuteczną ich weryfikację, gdyż wstępne badania wskazują, że 40 proc. raportów ocen oddziaływania na środowisko posiada znaczące braki (Kopeć 2008, s ). LITERATURA Borowiak M., Pojęcia luzu decyzyjnego, uznania i związania administracyjnego, a problemy merytorycznej (przyrodniczej) oceny podczas wydawania rozstrzygnięć administracyjnych z zakresu prawa ochrony przyrody zarys problematyki, [w:] Prawo ochrony przyrody. Stan obecny, problemy, perspektywy, red. D. Kopeć, N. Ratajczyk, Towarzystwo Przyrodników Ziemi Łódzkiej, Łódź Dąbek D., Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Polska, Warszawa Fogel A., Ochrona przyrody w planowaniu przestrzennym a prawo własności, [w:], Planowanie przestrzenne szanse i zagrożenia społeczno-środowiskowe, red. S. Kozłowski, P. Legutko-Kobus, Wydawnictwo KUL i Lubelska Szkoła Biznesu, Lublin Fogel A., Ochrona przyrody w planowaniu przestrzennym jako przejaw realizacji interesu publicznego, [w:] Prawo ochrony przyrody. Stan obecny, problemy, perspektywy, red. D. Kopeć, N. Ratajczyk, Towarzystwo Przyrodników Ziemi Łódzkiej, Łódź Gruszecki K., Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Zakamycze, Kraków Habuda A., Ochrona wód na obszarach przyrodniczo cennych, [w:] Wybrane problemy prawa ochrony środowiska. Rola sądów. Prawo wodne, red. H. Lisicka, Wydawnictwo Prawa Ochrony Środowiska, Wrocław Iwańska B., Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dylematy interpretacyjne, [w:] Wspólnotowe prawo ochrony środowiska i jego implementacja w Polsce trzy lata po akcesji, red. J. Jendrośka, M. Bar, Centrum Prawa Ekologicznego, Wrocław Kaszubowski K., Komentarz do 118 rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki legislacyjnej, [w:] Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, red. J. Warylewski, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa Kopeć D., Raporty ocen oddziaływania na obszary Natura 2000 Teoria a praktyka, [w:] Prawo ochrony przyrody. Stan obecny, problemy, perspektywy, red. D. Kopeć, N. Ratajczyk, Towarzystwo Przyrodników Ziemi Łódzkiej, Łódź Lipiński A., Prawne podstawy ochrony środowiska. Zakamycze, Kraków Moczko-Wdowczyk S., Kierunki ochrony przyrody, rozdz. 6, [w:] Teoretyczne podstawy prawa ochrony przyrody, red. W. Radecki., Wydawnictwo Prawa Ochrony Środowiska, Wrocław

33 Niewiadomski Z., Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa Radecki W. (a), Zniszczenie w znacznych rozmiarach oraz istotna szkoda w znamionach przestępstw przyrodniczych z art. 181 i 187 Kodeksu karnego, [w:], Prawo ochrony przyrody. Stan obecny, problemy, perspektywy, red. D. Kopeć, N. Ratajczyk, Towarzystwo Przyrodników Ziemi Łódzkiej, Łódź Radecki W. (b), Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Difin, Warszawa Rotko J., Instrumenty prawne ochrony przyrody, rozdz. 7, [w:] Teoretyczne podstawy prawa ochrony przyrody, red. W. Radecki, Wydawnictwo Prawa Ochrony Środowiska, Wrocław Sommer J., Koncepcja zintegrowanej ochrony prawnej środowiska. Ochrona Środowiska. Prawo i polityka, Towarzystwo Naukowe Prawa Ochrony Środowiska, Wrocław Stelmasiak J., Lebowa D., Obszar specjalny w prawie ochrony przyrody zagadnienia ogólne, [w:] Prawo ochrony przyrody. Stan obecny, problemy, perspektywy, red. D. Kopeć, N. Ratajczyk, Towarzystwo Przyrodników Ziemi Łódzkiej, Łódź Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane, Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz z późn. zm. Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266, t. jedn. z późn. zm. Ustawa z 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska, Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150, t. jedn. z późn. zm. Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne, Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019, t. jedn. z późn, zm. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm. Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, Dz. U. z 2004 r., Nr 92, poz. 880 z późn. zm. Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz z późn. zm. Wronkowska S., Zieliński M., Zasady techniki prawodawczej, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa

34 Instytucja biegłych w sprawach z zakresu ochrony środowiska, a w szczególności ochrony przyrody Ryszard Paczuski, Zbigniew Bukowski Streszczenie Referat dotyczy wykorzystania instytucji biegłego w sprawach administracyjnych z zakresu ochrony środowiska. Autorzy postulują wykorzystanie tej instytucji na większą skalę niż dotychczas. WSTĘP W języku polskim w wydawnictwach leksykalnych biegły, oznacza znawcę, eksperta. Przytaczane przykłady z języka prawnego lub prawniczego, nawiązujące do praktyki postępowania sądowego, zaczerpnięte są z literatury prawniczej; np. z pracy prof. Stanisława Śliwińskiego wyjaśniającej: Przez biegłych (znawców) należy rozumieć osoby wezwane w postępowaniu karnym w celu spostrzegania pewnych faktów, których poznanie wymaga wiadomości fachowych (z dziedziny nauki, sztuki, rzemiosła itp.), (Śliwiński 1948, s. 663). Według encyklopedii biegły to: rzeczoznawca powołany do wydania opinii w zakresie posiadanych wiadomości fachowych. W postępowaniu sądowym [ ] jest powoływany w celu przedstawienia opinii w przypadkach wymagających specjalnych wiadomości z zakresu różnych dziedzin nauki, techniki, sztuki, rzemiosła, obrotu gospodarczego itd.; w procesie karnym istnieje obowiązek wezwania biegłego do oględzin zwłok, badania w przypadku otrucia i badania psychiatrycznego. Sąd ocenia opinię biegłego jak każdy inny środek dowodowy, tzn. nie jest nią związany (Wielka encyklopedia powszechna PWN, 1961, t. 1 s. 780). Wprawdzie w obu wydawnictwach leksykalnym i encyklopedycznym w lapidarnym ujęciu zwrócono uwagę na istotę znaczenia definicji pojęcia biegły jako rzeczoznawcy powołanego do wydania opinii w zakresie posiadanych wiadomości fachowych, jednakże gdy chodzi przydatność i praktykę korzystania z usług biegłych ograniczono się tylko do praktyki postępowania sądowego i to głównie do procesu karnego 29. Pominięto tu całkowicie niezmiernie ważne wydarzenie z okresu II Rzeczpospolitej Polskiej, jakim było uchwalenie 22 marca 1928 r. rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej o postępowaniu administracyjnym (r.p.a.), nazywane pierwszą polską kodyfikacją ogólnego postępowania administracyjnego, będącą w swej istocie także i pierwszą kartą praw 29 Tę lukę informacyjną wypełniła dopiero Wielka encyklopedia prawa, (wyd. 1 i 2,Białystok Warszawa 2000 i 2005, wprowadzając prócz objaśnień dotyczących pojęć biegły sądowy i biegły w procesie karnym (wyd. 1, s i wyd. 2, s ) także objaśnienia: biegli rewidenci, biegli w zakresie ochrony przyrody niestety już nieaktualne (wyd. 1, s. 86) oraz biegli w postępowaniu administracyjnym (wyd. 2, s. 69). 34

35 człowieka i obywatela w układzie stosunków urząd a obywatel, przez urzeczywistnienie przepisami dotyczącymi zwłaszcza postępowania wyjaśniającego fundamentalnej zasady prawa rzymskiego trzeba wysłuchać i drugiej strony, (Janowicz 1982, s. 35). Umożliwiła ona m.in. również korzystanie w postępowaniu administracyjnym, na wniosek stron lub z urzędu, z usług biegłych. Ta pierwsza na gruncie polskim i jedna z pierwszych na świecie kodyfikacja postępowania administracyjnego zaakcentował w konkluzji tenże autor wprowadziła Polskę od razu do grupy państw o wysoko rozwiniętym prawie postępowania administracyjnego. Wspomniana kodyfikacja postępowania administracyjnego, oparta na rozporządzeniu Prezydenta z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym obowiązywała do końca 1960 r., to znaczy do czasu wprowadzonej w życie reformy postępowania administracyjnego ustawą Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) uchwaloną 14 czerwca 1960 r. i obowiązującą ze zmianami do dziś 30. Uznano ten kodeks za dzieło bardzo udane. Najbardziej trafna jak stwierdził prof. Z. Janowicz syntetyczna jego ocena wyszła spod pióra profesora F. Longchampsa, który określił kodeks jako dzieło dojrzałej rozwagi politycznej i wysokiej kultury prawniczej. Otóż obydwa te akty prawne (r.p.a. i k.p.a.), tworzące w Polsce gdy chodzi o r.p.a. przed wojną, a r.p.a. i k.p.a. także po wojnie, podstawy prawne postępowania administracyjnego, przyczyniły się w naszym kraju nie tylko do rozwoju postępowania administracyjnego i towarzyszącemu temu rozwojowi orzecznictwa oraz literatury, ale i również w ramach praktyki stosowania tego prawa upowszechnienia instytucji biegłych w postępowaniu administracyjnym. Bardzo dużą wagę przywiązywano do postępowania administracyjnego i do roli biegłego (nazywanego znawcą technicznym lub rzeczoznawcą ) w sprawach nazywanych dziś sprawami z zakresu ochrony środowiska, a mianowicie w postępowaniu wodno-prawnym, przed wojną, to znaczy w czasach II Rzeczpospolitej. Wbrew pozorom wynikającym z przytoczonych objaśnień encyklopedycznych, które udział biegłego w postępowaniu administracyjnym całkowicie pomijały, w centralistycznym systemie zarządzania gospodarką uspołecznioną PRL rola biegłego w postępowaniu administracyjnym nie tylko nie zmalała, lecz ewidentnie wzrosła. Pod presją potrzeb doszło nawet do bardzo rozwiniętej, co nie oznacza wcale kompleksowo uporządkowanej bardzo licznymi aktami prawnymi, instytucjonalizacji biegłych z różnych dziedzin administracji, jak np. Sprawy wydawania ocen i opinii przez państwowe i społeczne jednostki organizacyjne oraz rzeczoznawców w sprawach wymagających wiadomości specjalnych dla potrzeb organów administracji państwowej, jednostek gospodarki uspołecznionej i organów ścigania, kontroli i arbitrażu regulowała uchwała nr 178 Rady Ministrów z dnia 20 lipca 1967 r. 30 Nowy zasadniczy etap w rozwoju tego prawa o postępowaniu administracyjnym, a zwłaszcza sądownictwa administracyjnego, otworzyła nowela ustawą z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. 35

36 w sprawie zasad organizacji rzeczoznawstwa, określająca m.in. podstawowe warunki, jakim powinien odpowiadać rzeczoznawca. W niektórych dziedzinach prawa administracyjnego, jak np. prawo budowlane, obowiązujące w latach sześćdziesiątych przepisy tego prawa oparte były na respektowaniu zasady art. 18 ust. 3 Ustawy prawo budowlane z 31 stycznia 1961 r.: wykonywanie czynności rzeczoznawcy budowlanego może być powierzone wyłącznie osobie wpisanej na listę rzeczoznawców budowlanych i że, wykonywanie czynności rzeczoznawcy budowlanego jest samodzielną funkcją techniczną w budownictwie. Natomiast do ustalania w drodze rozporządzenia zasad i trybu ustanawiania rzeczoznawców budowlanych upoważniony został Minister Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, działający w porozumieniu z Ministrem Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych, z wyjątkiem spraw dotyczących innego rodzaju budownictw specjalnych, jak: budownictwo górnicze, energetyczne, komunikacyjne, łączności i gospodarki wodnej, do których byli kompetentni, gdy chodzi o uregulowanie w drodze rozporządzeń spraw organizacji rzeczoznawstwa inni właściwi do tych spraw ministrowie, a mianowicie ministrowie: górnictwa i energetyki, komunikacji, łączności oraz rolnictwa. Listy biegłych (rzeczoznawców, ekspertów) ustalały także niektóre stowarzyszenia, np. Towarzystwo Naukowe Organizacji i Kierownictwa TNOiK (lista rzeczoznawców Zarządu Głównego TNOiK z wielu specjalności z zakresu naukowych podstaw organizacji pracy, ze specjalnością także m.in. z zakresu nauki administracji). Z usług ekspertów korzystały sporadycznie także zarządy wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej (od czasu uzyskania przez nie osobowości prawnej), jednakże bez stosowania trybu i zasad postępowania administracyjnego określonego przepisami k.p.a., odnoszącego się do biegłych, które, jak uznawano, nie mają do tych instytucji zastosowania. Natomiast w cieniu zainteresowań pozostawały przez cały okres powojenny PRL (i niestety także i dziś pozostają) sprawy dotyczące uporządkowania kwestii biegłych (rzeczoznawców) w postępowaniach administracyjnych: wodno-prawnym, w sprawach ochrony przyrody oraz z zakresu innych dziedzin ochrony środowiska. Gdy chodzi o sprawy wodno-prawne to, mimo obowiązującej do 1962 r. Ustawy wodnej z 19 września 1922 r. 31, która w art. 198 ust. 7 nakazywała: Wszystkie rozprawy należy z reguły przeprowadzać ustnie przy udziale znawcy technicznego i spisany protokół z rozprawy ma być podpisany przez znawców nie skorzystano z delegacji art. 258 pkt 1 tej ustawy, upoważniającej (i zarazem obligującej) właściwego m inistra, że: wyda w drodze rozporządzenia przepisy 31 Pełny zbiór przepisów prawa wodnego, zawierającej teksty ustawy wodnej i aktów wykonawczych pt. Ustawa wodna. Przepisy wykonawcze i związkowe, Wyd. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu, Poznań 1959, został przygotowany i opublikowany z inicjatywy Biura Wodno-Prawnego Ministerstwa Żeglugi i Gospodarki Wodnej oraz Departamentu Wodnych Melioracji Ministerstwa Rolnictwa z przeznaczeniem dla terenowych organów gospodarki wodnej, żeglugi śródlądowej oraz pracowników służby wodno-melioracyjnej i spółek wodnych. 36

37 co do sposobu powoływania rzeczoznawców w dziedzinie postępowania wodnoprawnego. Natomiast po uchyleniu Ustawy wodnej w 1962 r. w nowej Ustawie prawo wodne z 1962 r. i w kolejnych ustawach (z 1974 r. i z 2001 r.) już tej problematyki regulacji prawnej nie uwzględniono. Pewne próby instytucjonalizacji biegłych z zakresu ochrony przyrody oraz z innych dziedzin ochrony środowiska podjęto po przemianach prawnoustrojowych w 1996 r. drogą nowelizacji ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska jednak po uchyleniu tej ustawy ustawą Prawo ochrony środowiska w 2001 r. już tej problematyki w regulacji prawnej nie uwzględniono. OGÓLNA CHARAKTERYSTYKA ZASAD KORZYSTANIA Z BIEGŁYCH WG PRZEPISÓW KODEKSU POSTĘPOWANIA ADMINISTRACYJNEGO Jak podkreślają w literaturze prawniczej wybitni znawcy postępowania administracyjnego, jego znamienną cechą jest zgodne z ogólną linią rozwojową postępowania administracyjnego w większości państw współczesnych zbliżenie do postępowania sądowego (Janowicz 1982, op. cit.). W związku z tym, zgodnie z jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 7 k.p.a., a mianowicie zasadą dochodzenia prawdy obiektywnej (prawdy materialnej) organ prowadzący postępowanie ma obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia z urzędu całego materiału dowodowego, jak dokumenty, zeznania świadków, zasięgnięcie opinii biegłych, dokonania oględzin (art. 75 zd. 2) i inne. Dowodem (środkiem dowodowym) może być, zgodnie z art. 75 zd. 1. wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Organ może się zwrócić do biegłego o wydanie opinii, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne (art. 84 1). Opinia może być stosownie do wezwania złożona ustnie lub pisemnie i powinna być uzasadniona. Przyjęcie funkcji biegłego jest w zasadzie obowiązkiem. Biegły, który bezzasadnie odmówił wydania opinii, może być zgodnie z art ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną (o określonej tym przepisem wysokości). Osoba powołana na biegłego może jednak odmówić wydania opinii w sprawach, w których może odmówić zeznań świadek (art w związku z art zd. 2), a także z innych uzasadnionych przyczyn, np. z powodu przeciążenia obowiązkami z tego zakresu uniemożliwiającymi sporządzenie oceny lub opinii w ściśle określonym czasie, z powodu choroby lub innej niedającej się usunąć przeszkody. 32 Biegły podlega wyłączeniu tych samych przypadkach i w tym samym trybie co pracownik organu administracji publicznej (art zd. 2). Chodzi tu o respektowanie zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym; musi być ono prowadzone bezstronnie, by zmierzało do dokładnego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego. Dlatego kodeks 32 Wynika to z wykładni a contrario art. 88 1, że możliwość ukarania biegłego odmówienia wydania opinii dotyczy bezzasadnego odmówienia takiej opinii. 37

38 postępowania administracyjnego uregulował zagadnienia związane z wyłączeniem pracownika i organu bardzo starannie i wyczerpująco. Wyłączenie dokonuje się na żądanie pracownika, strony albo z urzędu w formie postanowienia. We wszystkich tych przypadkach wyłączenia pracownika organu administracji publicznej, które określa art i 2 33, pracownik tego organu jest wyłączony z mocy ustawy. Celem postępowania administracyjnego, podobnie jak w postępowaniu sądowym postępowania cywilnego i karnego jest wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia merytorycznego i prawnego w konkretnej indywidualnej sprawie. Jak wykazują uogólnione doświadczenia praktyki stosowania prawa, rozstrzygnięcie takie możliwe jest tylko wtedy, gdy organ będzie respektował zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej i podejmie wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 5), to znaczy do dokładnego i wiarygodnego poznania tego fragmentu stanu faktycznego, który jest przedmiotem postępowania dowodowego w konkretnej sprawie. Ustawa (k.p.a.) nie ogranicza organu prowadzącemu postępowanie w doborze środków dowodowych (dowodów). Dowodem (środkiem dowodowym), jak już wspomniano, zgodnie z bardzo szerokim zakresem przedmiotowym definicji prawnej dowodu może być wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 zd. 1). Dowodami mogą być w szczególności dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 zd. 2). Istnieją zasadnicze różnice między korzystaniem z dowodu przesłuchania świadków, a korzystaniem z usług biegłego. Świadkowie składają zeznania co do faktów spostrzeżonych przez siebie lub też spostrzeżonych przez inną osobę (tzw. świadkowie ze słyszenia testes de auditu), w tym drugim przypadku mamy do czynienia z dowodem pośrednim. Natomiast biegli w przeciwieństwie do świadków nie przekazują swoich spostrzeżeń o okolicznościach faktycznych sprawy, lecz przedstawiają co do tych okoliczności swoją opinię na podstawie posiadanych wiadomości fachowych i na podstawie swego doświadczenia zawodowego. Wiadomościami specjalistycznymi (fachowymi), szczególnie z takiego kierunku zainteresowań jak ochrona środowiska, przy respektowaniu zasady zrównoważonego rozwoju (oprócz licznych specjalistycznych zasad prawa ochrony środowiska, jak zasada przezorności, zasada zastosowania najnowszej dostępnej techniki i inne) mogą być wiadomości z dziedziny budownictwa, rolnictwa, transportu, medycyny, ekonomiki, postępu technicznego z zakresu techniki i technologii itp. Nie ma tu żadnych ograniczeń przedmiotowych. PRÓBY INSTYTUCJONALIZACJI BIEGŁEGO PO II WOJNIE ŚWIATOWEJ W zakresie ochrony środowiska instytucja rzeczoznawcy pojawiła się w Ustawie z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska w zakresie ocen oddziaływania na środowisko. Jego zadaniem było sporządzanie opinii co do oddziaływania inwestycji lub obiektu budowlanego albo zespołu 33 Wszystkie te przypadki, jak wykazał Z. Janowicz, wzorowane były na postępowaniu sądowym, gdyż są w większości niemal analogiczne, jak w odniesieniu do sędziego w postępowaniu cywilnym. 38

39 obiektów na środowisko. Lista rzeczoznawców prowadzona była początkowo przez centralny organ administracji rządowej (pierwotnie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska), a potem przez terenowy (wojewodę). Wskazać trzeba na sporą zmienność tej regulacji. Art. 70 dotyczący tej problematyki był w ciągu dwudziestu jeden lat obowiązywania ustawy nowelizowany ośmiokrotnie. Do końca 1997 r. zasady powoływania biegłych z zakresu ochrony środowiska musiały być regulowane w drodze aktów wewnętrznych Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, gdyż samoistna uchwała nr 178 Rady Ministrów z dnia 20 lipca 1967 r. w sprawie zasad organizacji rzeczoznawstwa (MP Nr 42, poz. 201), uznana została za nieobowiązującą uchwałą nr 193 Rady Ministrów z dnia 21 listopada 1988 r. w sprawie uznania niektórych uchwał Rady Ministrów i Prezydium Rządu ogłoszonych w Monitorze Polskim za nieobowiązujące (MP z 1989 r. Nr 2, poz. 10). Zmieniono to Ustawą z dnia 3 kwietnia 1993 r. o zmianie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz Ustawy prawo wodne, którą wprowadzono wymóg wydania przez Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa rozporządzenia, w którym określone zostaną kwalifikacje, jakim powinien odpowiadać biegły z listy rzeczoznawców oraz tryb ich stwierdzania i koszty postępowania w tych sprawach. Upoważnienie to zostało wykonane poprzez rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 16 września 1998 r. w sprawie biegłych z listy Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa (Dz. U. Nr 122, poz. 800). Regulacja ta początkowo wywołująca pozytywne konotacje, z czasem zaczęła też podlegać krytyce ze względu na to, że rzeczoznawcę wybierał sam inwestor, płacąc mu za sporządzenie tej opinii, co oczywiście nie pozostawało bez wpływu na jej charakter. Aktualnie obowiązujące przepisy prawne dotyczące biegłych przewidują na dość dużą skalę instytucjonalizację tej funkcji. Ze względu na bardzo dużą rangę biegłych w postępowaniu sądowym ma to miejsce w stosunku do biegłych sądowych. Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz z późn. zm.) przewiduje instytucję ustanawiania biegłych sądowych przez prezesa sądu okręgowego oraz listy tych biegłych przez tegoż prezesa prowadzonej (art ). Szczegóły z tym związane regulowane są w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 stycznia 2005 r. w sprawie biegłych sądowych (Dz. U. Nr 15, poz. 133). Zgodnie z nim biegłych ustanawia się dla poszczególnych gałęzi nauki, techniki, sztuki, rzemiosła, a także innych umiejętności (przy czym listy są prowadzone właśnie według specjalności). Ma to swoje znaczenie, biorąc pod uwagę fakt, że przepisy proceduralne sądowe nakazują w niektórych sytuacjach korzystać z biegłych określonej specjalności (zob. opinii o stanie zdrowia psychicznego oskarżonego zasięga się u co najmniej dwóch psychiatrów art k.p.k., oględziny zwłok z udziałem w miarę możliwości eksperta z zakresu medycyny sądowej art k.p.k. czy opinia w sprawie ubezwłasnowolnienia danej osoby biegłego psychologa oraz w zależności od stanu zdrowia osoby, która ma być wysłuchana biegłego lekarza psychiatry lub neurologa art k.p.c.). Funkcja biegłego sądowego 39

40 ma charakter czasowy powołanie jest na pięć lat. Prezes może zwolnić z funkcji biegłego z ważnych powodów, w szczególności jeżeli nienależycie wykonuje on swoje czynności. W zakresie postępowań administracyjnych wskazać można na instytucję biegłego skarbowego uregulowaną w Ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz z późn. zm.). Biegły skarbowy to rzeczoznawca w określonej dziedzinie, uprawniony do wyceny majątku zobowiązanego i wpisany na listę biegłych skarbowych prowadzoną przez izbę skarbową. Skreślenie z tej listy następuje m.in. w przypadku stwierdzenia nienależytego wykonywania funkcji biegłego skarbowego. Ma więc miejsce w tym przypadku ocena przez organ administracji posiadanych przez daną osobę kwalifikacji, wskazanie jej zakresu uprawnień oraz weryfikacja działań podejmowanych przez biegłego, której następstwem może być skreślenie z listy. WNIOSKI Sprawy z zakresu ochrony środowiska, a zwłaszcza z zakresu ochrony przyrody wymagają przy ich rozstrzyganiu specjalistycznej wiedzy. W wielu sytuacjach postępowania administracyjne prowadzone są przez organy, w których nie są zatrudnieni pracownicy posiadający takie szczególne wiadomości (głównie chodzi tutaj o organy kompetencji ogólnej działające na poziomach samorządowych gminnych i powiatowych). W takich sytuacjach przepisy o postępowaniu administracyjnym umożliwiają powołanie biegłych. Wprawdzie przepisy obowiązujące w latach osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych XX w. przewidywały konieczność sporządzania odpowiednich opinii w postępowaniach z zakresu ochrony środowiska przez osoby, których fachowa wiedza podlegała weryfikacji przez odpowiednie organy ochrony środowiska poprzez wpis na listę biegłych (m.in. w zakresie ocen oddziaływania na środowisko czy ekspertyz z zakresu ochrony przyrody). Jednakże, przyjmując nowe rozwiązania legislacyjne na początku XXI w., z instytucji tych, zdaniem autorów bezzasadnie zrezygnowano. Problemem była bardziej kwestia nowego usytuowania tych fachowców, tak żeby wydawane przez nich opinie, nie były uzależnione od zamawiającego je inwestora. Praktyka funkcjonowania nowych przepisów w wielu sytuacjach dowiodła, że dokumentacje przygotowywane są przez osoby niefachowe, a organy administracji publicznej mają znaczne problemy z weryfikacją przedstawionej dokumentacji. Stosunkowo rzadkie, ze względu na koszty, jest także korzystanie z instytucji biegłego uregulowanej w przepisach k.p.a. Dlatego wydaje się konieczne zdecydowane zwiększenie korzystania z biegłych w skomplikowanych sprawach z zakresu ochrony środowiska, jak i ponowne przeanalizowanie przywrócenia instytucji biegłego, jako osoby uprawnionej do sporządzania pewnych wybranych specjalistycznych dokumentacji w zakresie ochrony środowiska. 40

41 LITERATURA Janowicz Z., Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, PWN, Warszawa Poznań Śliwiński S., Proces karny. Przebieg procesu i postępowanie wykonawcze, Gebethner i Wolf, Warszawa Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz z późn. zm. Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz z późn. zm. Wielka encyklopedia powszechna PWN, PWN, Warszawa

42 Rozwój norm technicznych w ochronie przyrody Mateusz Kupracz Streszczenie Normy techniczne mają silny wpływ na prawo ochrony przyrody. Są ważnymi elementami norm prawnych. Przyczyniają się one do likwidowania licznych barier technicznych, wpływając pozytywnie na rozwój procesów inwestycyjnych. Rozwój norm technicznych dotyczących zagadnień ochrony przyrody przede wszystkim łączy się z problematyką zrównoważonego użytkowania zasobów przyrodniczych. Posługiwanie się prawnymi wymaganiami technicznymi w ochronie przyrody jest obok wiedzy i nauki w tym zakresie niezwykle istotne. Zwłaszcza ważne znaczenie ma to zagadnienie w kontekście zachowania zrównoważonego użytkowania oraz odnawianiu jej zasobów. Często bowiem ważnym kryterium jest uwzględnienie zastanych możliwości technicznych oraz warunków technicznoprzyrodniczych. Postęp techniczny wpływa bowiem na rozwój unormowań w zakresie związanym przede wszystkim z szerokim zasięgiem norm technicznych. Obejmuje ono także normy dotyczące jakości przyrody. Znacząca jest także w tym kontekście różnorodność możliwych norm. Różnice pomiędzy nimi są widoczne przede wszystkim w formie ich ujęcia. Normy techniczne są także często ważnymi elementami norm prawnych. Z drugiej strony przyczyniają się one do likwidowanie licznych barier technicznych zwłaszcza na gruncie Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz z późn. zm.), wpływając pozytywnie na rozwój procesów inwestycyjnych. Problematyka ta dotyczy także odszkodowania za szkody w uprawach rolnych założonych z naruszeniem powszechnie stosowanych wymogów agrotechnicznych. Ochrona przyrody w odniesieniu w szczególności do ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.) wiąże się przede wszystkim z działaniami zmierzającymi do zachowania, jak i zrównoważonego użytkowania jej zasobów, tworów oraz składników. Przejawia się ona zwłaszcza w tzw. zachowawczych aspektach ochrony przyrody, polegających na ochronie określonych elementów lub walorów przed zniszczeniem lub degradacją ze względów ekologicznych (Paczuski 2000, s. 438 i n.). Istotne jest zatem odniesienie problematyki posługiwania się prawnymi wymaganiami technicznymi w ochronie przyrody oraz związanych z nią procesach inwestycyjnych. Z inwestycjami w ochronie przyrody związane są zagadnienia planowania, do których to odnosi się zwłaszcza art. 3 Ustawy o ochronie przyrody. Wśród wymienionych w nim sposobów realizacji celów ochrony przyrody uwzględnia się zwłaszcza działania inwestycyjne i gospodarcze, akcentując dodatkowo szeroki zakres ochrony przyrody. Jej cele mogą natomiast być 42

43 realizowane w prawidłowy sposób w sytuacji, gdy ustawodawca określi sposób ich realizacji. Rozwój techniki szczególnie wpływa na likwidowaniu barier technicznych oraz zagrożeń dla środowiska zgodnie z art. 2 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz z późn. zm.). W literaturze wskazuje się, że przyroda jest zatem elementem środowiska w ujęciu normatywnym (Ciechanowicz-McLean 2007, s. 22 i n.). Jako jeden z zasobów środowiska odnoszą się do niej przepisy tytułu II Ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.). Ważną definicją związaną z zagadnieniami techniki jest zwłaszcza pojęcie najlepszej dostępnej techniki z art. 3 pkt 10 prawa ochrony środowiska (Górski 2001, s. 30 i n.) 34. Natomiat w problematyce ochrony przyrody szerokie odniesienie do zagadnień technicznych zauważalne jest w art. 5 pkt 10 Ustawy o ochronie przyrody zarówno w definicji ogrodu botanicznego jako urządzonego i zagospodarowanego terenu wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nim związanymi, będącego miejscem ochrony ex situ, uprawy roślin różnych stref klimatycznych. Podobnie definicja ogrodu zoologicznego z art. 5 pkt 11 Ustawy o ochronie przyrody dotyczy przede wszystkim urządzonego i zagospodarowanego terenu wraz z infrastrukturą techniczną oraz budynkami funkcjonalnie z nim związanymi. Również na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 1 Ustawy o ochronie przyrody w odniesieniu do urządzeń technicznych w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody istnieje zakaz 35 ich budowy lub rozbudowy. Z kolei utrzymywanie w należytym stanie infrastruktury technicznej zarządzanej przez park narodowy należy do zadań służby parku narodowego stosownie do art. 103 ust. 4 pkt tej ustawy. Niewłaściwe natomiast wykorzystanie sprzętu mechanicznego albo urządzeń technicznych stosownie do art. 88 ust. 1 pkt 1 Ustawy o ochronie przyrody skutkuje w przypadku zniszczenia terenów zieleni, drzew i krzewów wymierzeniem przez danego wójta, burmistrza albo prezydenta miasta administracyjnej kary pieniężnej za zniszczenie terenów zieleni albo drzew lub krzewów. W art. 70 Ustawy o ochronie przyrody została zatem zawarta obligatoryjna delegacja dla ministra właściwego do spraw środowiska do określenia w drodze rozporządzenia warunków hodowli i utrzymania poszczególnych grup gatunków zwierząt w ogrodzie zoologicznym 36. Minister właściwy do spraw środowiska W ramach pojęcia najlepszej dostępnej technika termin technika oznacza zarówno stosowaną technologię, jak i sposób, w jaki dana instalacja jest projektowana, wykonywana, eksploatowana oraz likwidowana. Z kolei określenie dostępne techniki to techniki o takim stopniu rozwoju, który umożliwia ich praktyczne zastosowanie w danej dziedzinie przemysłu z uwzględnieniem warunków ekonomicznych i technicznych oraz rachunku kosztów inwestycyjnych i korzyści dla środowiska. Pod pojęciem technika definicja najlepszej dostępnej techniki nakazuje zatem rozumieć nie tylko rozwiązania technologiczne, ale także projektowe i organizacyjne. Z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody. Wykonując delegację zawartą w art. 70 ustawy Minister Środowiska wydał 43

44 określa w drodze rozporządzenia warunki hodowli i utrzymywania poszczególnych grup gatunków zwierząt w ogrodzie zoologicznym, w tym zwłaszcza niezbędne pomieszczenia i wyposażenie w urządzenia techniczne miejsc przebywania zwierząt poszczególnych gatunków lub grup gatunków. Podkreślić można w tym miejscu zwłaszcza szerokie znaczenie pojęcia normy technicznej oraz techniki. Obejmuje ono bowiem zarówno normy jakości, jak i w szczególności normy wyrażające definicje w ramach pojęcia tzw. granicznych wartości wymagań. A. Michalska (1968, s. 5 i n.) podkreśla w związku z tym konieczność wyodrębnienia pojęcia normy technicznej od pojęcia dyrektywy technicznej, ponieważ odnosi się ono przeważnie do dyrektywy celowościowej. W dyrektywie celowościowej związek pomiędzy zawartymi w niej środkami, a celem jest oparty bowiem na związkach przyczynowych obserwowanych zwłaszcza w przyrodzie 37. Normy techniczne mają w większym stopniu związek z normami postępowania, w których zawarte są uzasadnienia dla dyrektyw technicznych (Breuer 1976, s. 46 i n.). Z kolei zasady techniki dotyczące zasady wiedzy, stanowią w szczególności powstające na użytek prawa zwroty odsyłające w przeważającej mierze do dyrektyw technicznych 38. Takie ujęcie pojęcia norm zauważalne jest w art. 51 ust. 2 Ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym w stosunku do gatunków dziko występujących roślin i grzybów objętych ochroną gatunkową mogą być wprowadzone odstępstwa od zakazów, o których mowa w ust. 1 tego artykułu, dotyczące m.in. wykonywania czynności związanych z prowadzeniem racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, jeżeli technologia prac uniemożliwia przestrzeganie zakazów. Możliwość taka istnieje w razie braku rozwiązań alternatywnych oraz jeżeli nie spowoduje to zagrożenia dla dziko występujących populacji objętych ochroną gatunkową roślin lub grzybów. Rozbieżności w doktrynie natomiast wywołuje pogląd stwierdzający, że normy techniczne nie są w ogólności normami postępowania ze względu na okoliczność, iż nie odpowiada im w pełni postawa odnosząca się do poczucia obowiązku, zwłaszcza u adresatów danych norm (Wilk 1982, s. 5 i n.). Z drugiej strony zauważalna jest pozorność tego sporu ze względu na umiejscowienie w osobnej problematyce w szczególności zakresu treści technicznych w określonych normach (Łętowska 1978, s. 95 i n.). W literaturze, często stosując wzajemnie różne określenia związane z normami, zaznacza się jednocześnie, że ich wyróżnienie polegać powinno przede wszystkim na wskazywaniu, jak właściwie posługiwać się określonymi zasobami, w tym zwłaszcza zasobami przyrody (Kuźnik 1981, s.109 i n.). Odniesienie do możliwości technicznych sensu largo zawarte jest w art. 21 Ustawy rozporządzenie z dnia 20 grudnia 2004 r. w sprawie warunków hodowli i utrzymywania poszczególnych grup gatunków zwierząt w ogrodzie zoologicznym, Dz. U. z 2005 r. Nr 5, poz. 32. Dyrektywy celowościowe oznaczają wypowiedzi, w których wskazuje się na środki prowadzące do osiągnięcia określonego w nich celu. Sytuacja taka występuje w przypadku przedstawionego wcześniej pojęcia najlepszej dostępnej techniki. 44

45 o ochronie przyrody przy precyzowaniu upoważnienia ministra właściwego do spraw środowiska do określenia w drodze rozporządzenia planu ochrony dla parku narodowego, rezerwatu przyrody czy też parku krajobrazowego Można również na tym tle wyróżnić tzw. normalizację formalną, która jest określana przede wszystkim przez dane podmioty zgodnie z Ustawą z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. Nr 169, poz. 1386, z późn. zm.). Działalność organów administracji publicznej polega wówczas w przeważającej mierze na kreowaniu norm technicznych w określonych regulacjach prawnych 39. Ważny zatem jest aspekt metodyczny wyróżnienia normalizacji formalnej. Normy mogą bowiem być powszechnie konsultowane poprzez podanie ich do wiadomości publicznej. W związku z czym powinny one przede wszystkim opierać się na aktualnym stanie wiedzy 40, który powinien być również ustalany w sposób obiektywny oraz wykazywać charakter naukowy (Korzeniowski 2000, s. 56 i n.). Na tle rozpatrywanej problematyki rozwoju norm technicznych w ochronie przyrody istotne z tych względów jest zatem pominięcie podobieństwa formalnego w danych typach wyróżnionych norm oraz kierowanie się w znacznie większym stopniu ich specyfiką przedmiotową 41. Z tych też względów właściwe okazuje się wyróżnienie określenia normy technicznej w jej szerokim rozumieniu 42. Posługiwanie się terminem normy technicznej w odniesieniu do ich rozwoju jest więc w pełni uzasadnione (Michalska 1968, op. cit.). Przykładem są w tym względzie warunki techniczno-przyrodnicze zakładania zadrzewień w graniach pasa drogowego określane w formie rozporządzenia zgodnie z art. 80 ust. 2 Ustawy o ochronie przyrody przez ministra właściwego do spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska. Problemem, na który należy zwrócić uwagę, jest również okoliczność, że w rozporządzeniu tym nie będą określone zasady wszystkich nasadzeń drzew lub krzewów w pasie drogowym, ale jedynie te, które będą mogły być uznane za zadrzewienia w rozumieniu art. 5 pkt 27 Ustawy o ochronie przyrody (Gruszecki 2005, s. 488 i n.) 43. Najbardziej istotne dla zagadnień rozwoju norm technicznych w zagadnieniach ochrony przyrody stosownie art. 126 ust. 6 pkt 6 lit. c Ustawy o ochronie przyrody wydaje się mieć natomiast problematyka odszkodowania od Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez żubry, wilki, rysie, niedźwiedzie, bobry oraz ewentualnie gatunki wskazane w rozporządzeniu wydanym przez Radę Normy techniczne są wówczas elementem norm prawnych. Zagadnienie te wiąże się także z zakresem ryzyka ponoszonego przez funkcjonowanie aktualnych rozwiązań technicznych oraz poziomem ich rozwoju. Ulega zatem wyłączeniu normalizacja oparta na ustawie o normalizacji, definiująca normy w art. 2 pkt 4 ustawy o normalizacji jako skutek działalności normalizacyjnej przez akcentowanie przede wszystkim sposobu tworzenia norm. Zalicza się do nich przede wszystkim normy techniczne sensu stricto czy też normy techniczne oparte nie tylko na prawach nauki, ale i również na ocenach będących wynikiem również decyzji politycznych. Brak tego aktu wykonawczego nie wyklucza ewentualnych nasadzeń w pasie drogowym, pod warunkiem że nie będą one miały charakteru zadrzewień. 45

46 Ministrów na podstawie art. 126 ust. 12 ustawy. Odszkodowania od Skarbu Państwa nie przysługuje bowiem za szkody w uprawach rolnych założonych z naruszeniem powszechnie stosowanych wymogów agrotechnicznych. Zakres przedmiotowy tej odpowiedzialności ogranicza się jedynie do szkód w mieniu i uzależniony jest od preferencji pokarmowych poszczególnych gatunków. Nie obejmuje on natomiast ewentualnych szkód w mieniu innego rodzaju niż wymienione w tym przepisie (Rakoczy 2003) 44. Odpowiedzialność za szkody wyrządzone przez zwierzęta łowne występujące na obszarach określonych w art. 126 ust. 7 Ustawy o ochronie przyrody została mocno ograniczona i nie obejmuje strat wyrządzonych przez zwierzęta innych gatunków łownych oraz w innym zakresie niż określony w tym przepisie (Gruszecki 2005, op. cit.) 45. Powszechnie stosowane wymogi agrotechniczne odnoszą się do przedstawionej wcześniej problematyki norm technicznych sensu largo i ich rozwoju podyktowanego postępem naukowym związanym z agrotechniką. Ochrona przyrody i rozwój norm technicznych dokonany jest w sposób ogólny przy użyciu pojęć o szerokim zakresie regulacji. Zgodnie z art. 2 ust. 1 Ustawy o ochronie przyrody ochrona ta polega przede wszystkim na zachowaniu oraz zrównoważonym jej użytkowaniu. Szczególnie widoczny jest bowiem związek ochrony przyrody z wszelkiego rodzaju rozwojem, w tym przede wszystkim z rozwojem gospodarczym oraz społecznym. W ochronie przyrody podstawowe znaczenie mają w związku z tym normy techniczne w rozumieniu materialnym, będące przede wszystkim normami wyznaczającymi standard jej ochrony wynikający głównie z jej pierwszoplanowego zadania, jakim niewątpliwie jest troska o zachowanie oraz zrównoważone użytkowanie zasobów środowiska przyrodniczego. Istotna w związku z tym jest okoliczność, że rozwój norm technicznych sensu largo wiąże się z tym, że nie mają one przeważnie charakteru powszechnie obowiązujących norm prawnych ze względu na to, że w przeważającej mierze są jedynie zaleceniami. Przestrzeganie tych norm pozostawiono zatem co do zasady zainteresowanym podmiotom. W niektórych z wymienionych sytuacji rozwój tych norm powinien być uwzględniany w ochronie przyrody, m.in. w warunkach hodowli i utrzymania zwierząt w ogrodach zoologicznych, warunkach techniczno-przyrodniczych zakładania zadrzewień w granicach pasa drogowego czy też wymierzania kar pieniężnych za zanieczyszczanie terenów zieleni, drzew i krzewów przez niewłaściwe wykorzystywanie urządzeń technicznych. Istotny w tej mierze jest 44 O uprawie rolnej będziemy mogli zatem mówić w sytuacji, gdy na gruncie rolnym, w wyniku celowego działania człowieka na określonej przestrzeni prowadzona jest działalność związana z wykorzystaniem ziemi jako środka produkcji bez względu na to, czy ma ona charakter jednorazowy, czy też wieloletni. Z pojęciem uprawy rolnej w nierozerwalnym związku pozostają płody rolne, przez które należy rozumieć efekty produkcyjne prowadzenia upraw rolnych. Nie chodzi bowiem w tym miejscu o uprawę rozumianą jako pewne działania o charakterze agrotechnicznym. 45 Nie wyłącza to jednak dochodzenia roszczeń odszkodowawczych na innych podstawach. Źródłem szkód mogą być bowiem również inne zwierzęta objęte ochroną gatunkową, niż te wymienione w art. 126 ust. 1 Ustawy o ochronie przyrody lub szkody te mogą być innego rodzaju. 46

47 również zakres odpowiedzialności Skarbu Państwa z art. 126 Ustawy o ochronie przyrody w związku z naruszeniem powszechnie stosowanych wymogów agrotechnicznych. Natomiast rozwój norm technicznych dotyczących zagadnień ochrony przyrody przede wszystkim łączy się z problematyką zrównoważonego użytkowania zasobów przyrodniczych. LITERATURA Breuer R., Direkte und indirekte Rezeption technischer Regeln durch die Rechtsordnung, Archiv des öffentlichen Rechts, nr 1, Ciechanowicz-McLean J., Prawo ochrony przyrody w systemie środowiska, Ochrona Środowiska. Prawo i Polityka, nr 1, Górski M., [w:] Ustawa Prawo ochrony środowiska. Komentarz, red. J. Jendrośka, Centrum Prawa Ekologicznego,Wrocław Gruszecki K., Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Zakamycze, Kraków Łętowska E., Normy techniczne i dyspozycje umowne jako czynniki określające jakość przedmiotu świadczenia, Studia Cywilistyczne, nr 29, Korzeniowski P., Normy techniczne ochrony wód i powietrza w procesie dostosowania polskiego prawa ochrony środowiska do standardów obowiązujących w ustawodawstwie Unii Europejskiej, Przegląd Legislacyjny, nr 4, Kuźnik G., Znaczenie dyrektyw technicznych w prawnej regulacji ochrony i kształtowania środowiska, [w:] Zagadnienia prawne ochrony środowiska, red. K. Podgórski, Katowice Michalska A., Prawo a normy techniczne w państwie socjalistycznym, Poznań Paczuski R., Prawo ochrony środowiska, Bydgoszcz Rakoczy B., Glosa do wyroku SN z dnia 4 lipca 2002 r., I CKN 795/00, OSP 2003, z. 7, poz. 98. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2004 r. w sprawie warunków hodowli i utrzymywania poszczególnych grup gatunków zwierząt w ogrodzie zoologicznym, Dz. U. z 2005 r. Nr 5, poz. 32. Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska, Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności, Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz z późn. zm. Ustawa z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji, Dz. U. Nr 169, poz. 1386, z późn. zm. Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880 z późn. zm. Wilk E., Pojęcie normy technicznej i jej miejsce w systemie prawa, Normalizacja nr 7,

48 Ograniczenia wolności inwestycyjnej ze względu na ochronę prawną klimatu Piotr Korzeniowski Streszczenie We współczesnym procesie prowadzenia działalności gospodarczej silnie wzrasta rola działań inwestycyjnych. Przepływ kapitału inwestycyjnego zależy w głównej mierze od zakresu wolności gospodarczej oraz wolności inwestycyjnej. Ograniczenia wolności inwestycyjnej wynikają m.in. z przepisów regulujących ochronę środowiska. Zakres zadań dla administracji publicznej w zakresie ochrony środowiska wyznaczony jest ponadto przez przedmiot interesu publicznego. Administracja publiczna jest odpowiedzialna za przestrzeganie tego interesu w realizowanej polityce gospodarczej i polityce ochrony środowiska. Stosując ograniczenia wolności inwestycyjnej ze względu na ważny interes publiczny, wykonuje ona funkcję porządkowo-reglamentacyjną. Na regulację prawną procesu inwestycyjnego z punktu widzenia ochrony klimatu składa się obecnie wiele regulacji prawnych obowiązujących w prawie: międzynarodowym, wspólnotowym oraz krajowym. Zapobieganie zmianom klimatycznym należy do zasadniczych działań podejmowanych na rzecz ochrony środowiska w ramach polityki i prawa ochrony środowiska. Nadmierne zużycie w procesach inwestycyjnych paliw kopalnych, takich jak węgiel, gaz i ropa, powoduje negatywne skutki dla klimatu. Wśród podmiotów aktywnie zaangażowanych w działania na rzecz ochrony klimatu, UE należy do liderów w tym zakresie. W prawie wspólnotowym, regulującym proces inwestycyjny, wyznaczone są cele dotyczące ograniczania emisji i zużycia energii w związku z ochroną klimatu. W tym celu został stworzony system handlu uprawnieniami do emisji. Umożliwia on realizację zobowiązania podjętego w ramach protokołu z Kioto w zakresie ograniczenia emisji dwutlenku węgla i innych tzw. gazów cieplarnianych. KONCEPCJA WOLNOŚCI INWESTYCYJNEJ ORAZ WOLNOŚCI GOSPODARCZEJ W SYSTEMIE PRAWA Pojęcie wolności inwestycyjnej jest ściśle związane z ogólną koncepcją wolności gospodarczej. Wolność inwestycyjna obejmuje: 1) ocenę wolności przepływu kapitału (zwłaszcza zagranicznego); 2) ocenę obowiązywania przepisów regulujących procedury inwestycyjne; 3) zachęcanie zagranicznych inwestorów do inwestowania w danym kraju; 4) sprawiedliwe i równe traktowanie inwestorów oraz 5) poziom ograniczeń w dostępie do obcej waluty. Słowo inwestować w ramach pojęcia wolności inwestycyjnej oznacza: dokonywać inwestycji, nakładów gospodarczych oraz wkładać kapitał w przedsiębiorstwo (Słownik języka polskiego, 1978, t. I, s. 806). Proces inwestycyjny jest realizowany poprzez dokonywanie lokat kapitałowych. W ramach pojęcia wolności inwestycyjnej można wyodrębnić inwestycje portfelowe (pośrednie) oraz bezpośrednie. Inwestycje portfelowe polegają 48

49 na wykupie części akcji firm, bez uzyskania pełnej kontroli nad aktywami i działalnością tych podmiotów. Inwestycje bezpośrednie stanowią lokaty kapitału, których celem jest tworzenie nowych przedsiębiorstw stanowiących własność inwestora, bądź nabycie takiej ilości akcji, która zabezpiecza możliwość pełnej kontroli nad już istniejącymi lub powstającymi przedsiębiorstwami. Inwestycje dokonywane są ze środków poszczególnych osób lub korporacji gospodarczych, bądź ze źródeł publicznych. We współczesnym procesie prowadzenia działalności gospodarczej rola procesów inwestycyjnych silnie wzrasta. Przepływ kapitału inwestycyjnego zależy w głównej mierze od zakresu wolności gospodarczej. Pojęcie wolności gospodarczej obejmującej wolność inwestowania pojawiło się w Anglii, pod koniec XVIII w., w programie gospodarczym przedstawicieli tzw. szkoły klasycznej ekonomii politycznej, w poglądach W. Petty ego i J. Locke a. Program ten był reakcją na merkantylistyczną metodę regulacji i kontroli życia gospodarczego w państwie 46. Podstawy teoretyczne wolności gospodarczej oraz wolności inwestycyjnej wynikały ze sprzeciwu na merkantylizm. Wymienić tu można prace F. Quesnaya oraz innych francuskich fizjokratów. W takim ujęciu wolność gospodarcza była częścią porządku naturalnego. Źródła koncepcji wolności gospodarczej obejmującej wolność inwestycyjną wywodzą się z interpretacji prawa własności oraz wolności osobistych. Były one przynależne człowiekowi od urodzenia jako niezbywalne prawa naturalne. Pierwsze przepisy prawne wyznaczające kształt wolności gospodarczej w procesach inwestowania znalazły się ustawodawstwie Wielkiej Rewolucji, w Konstytucji Republiki z 1793 r. oraz w Konstytucji z 1848 r. W Stanach Zjednoczonych koncepcja wolności gospodarczej znalazła swój wyraz w przepisach Deklaracji Praw Człowieka z 4 lipca 1776 r. Pod koniec XIX w nastąpiło stopniowe ograniczanie procesów inwestycyjnych na rzecz wprowadzania reglamentacji w regulacjach prawnych dotyczących działalności gospodarczej. W prawie amerykańskim przykładem przyjęcia takiej reglamentacji ograniczającej swobodę w procesach inwestycyjnych może być Ustawa o międzystanowym handlu z 1887 r. (Interstate Commerce Act) oraz Ustawa antytrustowa (Sherman Act) z 1890 r. Zwiększony wpływ reglamentacji nad wolnością inwestycyjną widoczny był także w okresie międzywojennym. W Polsce w Konstytucji marcowej z 17 marca 1921 r. ograniczenia dla procesów inwestycyjnych można wyprowadzić z konstrukcji normatywnej gwarantowanych praw obywatelskich wyboru zajęcia i zarobkowania określonych w art Konstytucja z 23 kwietnia 1935 r. nie zawierała przepisów, które odnosiły się w sposób bezpośredni do procesu inwestycyjnego. W ustawodawstwie zwykłym zagadnienia związane z tzw. wolnością przemysłową regulowało rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 7 czerwca 1927 r. o prawie przemysłowym. Zgodnie z art. 1 rozporządzenia przemysłem było wszelkie zatrudnienie zarobkowe lub przedsiębiorstwo, wykonywane samoistnie i zawodowo, bez względu na to, czy polegało ono na wytwarzaniu, przetwarzaniu, handlu czy też na świadczeniu usług. Zasadę wolności inwestycyjnej można było wyprowadzić 46 Zob. szerzej: C. Kosikowski, Wolność gospodarcza w prawie polskim, Warszawa 1995, s. 19 i n.; M. Zdyb, Publiczne prawo gospodarcze, Kraków Lublin 1997, s. 39 i n. 49

50 z treści art. 3 tego rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem prowadzenie przemysłu było wolne i dozwolone każdemu, o ile rozporządzenie nie przewidywało w tym względzie wyjątków lub ograniczeń. Po II wojnie światowej koncepcja pełnej wolności w inwestowaniu została przywrócona dopiero w Ustawie z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej. Jedną z podstaw działalności gospodarczej uregulowanych w tej ustawie była zasada wolności gospodarczej dopuszczająca m.in. dość szeroki zakres wolności w inwestowaniu. Oznaczała ona głównie swobodę w podejmowaniu działalności gospodarczej obejmującej stosunkowo duży zakres swobody w inwestowaniu. Zasada ta opierała się na klauzuli generalnej, zgodnie z którą każda działalność gospodarcza, w tym również działalność inwestycyjna, wykonywana przez różne podmioty jest dozwolona, o ile przepisy ustawowe nie wprowadzają wyjątków. Według art. 6 Ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji RP wprowadzony został przepis w brzmieniu: Rzeczpospolita Polska gwarantuje swobodę działalności gospodarczej bez względu na formę własności; ograniczenie tej swobody może nastąpić jedynie w ustawie. Norma ta znalazła się w grupie przepisów konstytucyjnych, które wyznaczały Podstawy ustroju politycznego i gospodarczego państwa. Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r. nie reguluje wprost zasady wolności inwestycyjnej będącej podstawą ustroju gospodarczego kraju. Jego fundamentem jest społeczna gospodarka rynkowa. Zasada wolności inwestycyjnej jest jednym z elementów społecznej gospodarki rynkowej, której podstawą jest własność prywatna, dialog i współpraca partnerów społecznych 47. Kolejne podstawy ustawowe dla obowiązywania zasady wolności inwestycyjnej wynikały z ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. oraz z ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. W Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. zasada wolności gospodarczej uwzględniającej procesy inwestycyjne uregulowana została w roz. I w art. 20 i 22. Z treści art. 20 Konstytucji RP wynika, że społeczna gospodarka rynkowa jest podstawą ustroju gospodarczego państwa i opiera się m.in. na wolności działalności gospodarczej. Konstytucja regulując ustrój gospodarczy RP, odwołuje się do modelu gospodarki rynkowej, czyli do gospodarki opartej na własności prywatnej oraz wolności działalności gospodarczej (art. 20). Zasada wolności gospodarczej jest jednym z elementów szeroko rozumianej wartości wolności, której adresatem jest człowiek (art. 31 ust. 1). Według Konstytucji wolność ma swoje źródło w przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka. Jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Podmioty władzy publicznej w swojej działalności są ograniczone zakresem zasady praworządności wynikającej z art. 7 Konstytucji. Zasada wolności gospodarczej uwzględniającej procesy inwestycyjne jest przedmiotem regulacji w następujących konstytucjach: Grecji z 1975 r., Hiszpanii z 1978 r., Norwegii z 1814 r., Szwajcarii z 1999 r., Szwecji z 1974 r., oraz Włoch 47 Zob. K. Kruczalak, Wolność gospodarcza i jej ograniczenia w świetle Konstytucji RP. Wybrane zagadnienia nowej Konstytucji, GSP, 1998, t. III, s. 43 i n. 50

51 z 1947 r. Zasadę wolności wyboru zawodu i zarobkowania reguluje Konstytucja Austrii z 1920 r. Zasadę wolności wyboru zajęcia reguluje również Konstytucja Niemiec z 1947 r. Zasada wolności gospodarczej oraz zasada wolności inwestycyjnej należą do fundamentalnych zasad prawa wspólnotowego. Na zasadach tych opiera się funkcjonowanie jednolitego rynku. Ustanawiane przez państwa członkowskie ograniczenia swobody przedsiębiorczości zdaniem J. Barcza (2004, s ) muszą spełniać cztery kryteria: 1) muszą być stosowane w sposób niemający charakteru dyskryminującego; 2) muszą być uzasadnione bezwzględnymi przyczynami dotyczącymi interesu powszechnego; 3) muszą być odpowiednie do zamierzonego celu; 4) nie mogą wykraczać poza to, co jest konieczne dla realizacji tego celu. Zasada wolności gospodarczej była przedmiotem analiz teoretycznych i orzecznictwa 48, według których obejmuje kilka swobód: swobodę tworzenia przedsiębiorstwa, wyboru miejsca prowadzenia działalności gospodarczej oraz swobodę wyboru przedmiotu i zakresu prowadzonej działalności gospodarczej oraz inwestycyjnej. W doktrynie możemy spotkać poglądy, które różnicują pojęcie wolności gospodarczej od charakteru prawnego zasady wolności gospodarczej. Według A. Walaszek-Pyzioł (1994, s. 8 i n.) zasada wolności gospodarczej, jest tzw. publicznym prawem podmiotowym o charakterze negatywnym, któremu odpowiada ogólny obowiązek państwa nienaruszania swobody działania beneficjentów tego prawa w sferze działalności gospodarczej 49. Zdaniem S. Biernata (1994, s. 10) wolność gospodarcza to konstrukcja danego porządku prawnego i oznacza domniemanie swobody podejmowania i prowadzenia działalności przez przedsiębiorców, o ile (i dopóki) co innego nie wynika z przepisów ustawowych. J. Grabowski (1992) wolność gospodarczą jako konstrukcję prawną uznaje za zasadę prawa. Z tej zasady wynika domniemanie swobody, co do podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej, jak i wolności od ingerencji państwa w sferę gospodarki. Wolność gospodarcza obejmuje swobodę tworzenia przedsiębiorstwa i wyboru miejsca prowadzenia działalności gospodarczej, a także swobodę wyboru przedmiotu i zakresu prowadzonej działalności. K. Pawłowicz (1990, s. 103) w ramach pojęcia działalności gospodarczej wyróżnia prawo własności, wolność osobistą, wolność wyboru, zajęcia, miejsca zamieszkania, prawo do przedsiębiorczości, prawo do równości wobec prawa, prawo do konkurencji oraz wolność umów. W znaczeniu legislacyjnym wolność gospodarcza należy do kategorii wolności prawnie chronionej (Wronkowska, Zieliński 1993, s. 43). C. Kosikowski (1995, s. 42) uważa, że Ukształtowanie wolności gospodarczej wymaga uprzedniego ustalenia, czy w odniesieniu do danego systemu prawnego pojęcie to: 1) dotyczy każdej formy aktywności gospodarczej Zob. szerzej: S. Dudzik, Działalność gospodarcza samorządu terytorialnego. Problematyka prawna, Zakamycze, Kraków 1998; M. Kubalica, P. Piszczek, Orzecznictwo SN i NSA. Ustawa o działalności gospodarczej, Warszawa 1994, S. Biernat, A. Wasilewski, Wolność gospodarcza w Europie, Zakamycze, Kraków Zob. też W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, PiP, nr 1, 1999, s. 36 i n. 51

52 czy też tylko takiej, która przez ustawodawcę jest nazwana działalnością gospodarczą ; 2) oznacza jedynie swobodę podejmowania działalności gospodarczej, czy także swobodę jej organizacji i prowadzenia; 3) obejmuje jednostki organizacyjne, które zamierzają lub prowadzą działalność gospodarczą, czy też dotyczy jedynie osoby fizycznej. KRYTERIUM WAŻNEGO INTERESU PUBLICZNEGO JAKO PRZESŁANKA WPROWADZANIA OGRANICZEŃ W PROCESACH INWESTYCYJNYCH Jak wynika z treści art. 22 Konstytucji RP: Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Art. 31 Konstytucji wskazuje na obszary, które są chronione przez państwo w sposób szczególny. Należą do nich takie kategorie jak: bezpieczeństwo, porządek publiczny, środowisko, zdrowie, moralność publiczna. Pojęcie ważny interes publiczny było przedmiotem analizy w orzecznictwie sądowym, zwłaszcza w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (TK). Według TK regulacja ustawowa jest jedyną dopuszczalną formą ustanowienia ograniczeń swobody działalności gospodarczej. Konstytucyjnie zakazane jest samoistne, tzn. nie oparte na odpowiednio precyzyjnym upoważnieniu ustawowym ustanawianie takich ograniczeń przez akty niemające ustawowej rangi 50. Ograniczenia zasady wolności inwestycyjnej wynikają z przepisów regulujących ochronę środowiska. Zakres zadań dla administracji publicznej w zakresie ochrony środowiska wyznaczony jest przez przedmiot interesu publicznego. Administracja publiczna jest odpowiedzialna za przestrzeganie tego interesu w procesie działalności inwestycyjnej. Stosując ograniczenia wolności gospodarczej oraz wolności inwestycyjnej ze względu na ważny interes publiczny, wykonuje ona głównie funkcję porządkowo-reglamentacyjną. Generalnym celem tej funkcji jest ochrona interesu publicznego w ramach porządku publicznego. Prawo przyznaje organom administracji publicznej uprawnienia do podejmowania określonych działań ograniczających działalność gospodarczą oraz działalność inwestycyjną w interesie publicznym. Jak podkreśla J. Litwin (1956, s. 3): Nie ma chyba odcinka życia społecznego, któremu nie odpowiadałaby działalność tych czy innych organów administracji. Różne nasze sprawy są wplecione w tryby maszyny administracyjnej. Realizowanie zadań zgodnie z interesem publicznym jest możliwe pod warunkiem zidentyfikowania kategorii zagrożeń dla tego interesu. Zdaniem J. Borkowskiego (1970, s. 19): Ingerencja administracji w życie społeczne sprowadza się nie tylko do funkcji reglamentacyjnych, lecz przede wszystkim polega na organizowaniu tego życia. Lista kategorii zagrożeń nie ma jednak charakteru zamkniętego i stałego, zależy od sposobu rozumienia interesu publicznego. Pojęcie ważnego interesu publicznego może być konkretyzowane poprzez podanie systemu wartości, na które organ administracji może się powołać, uzasadniając zakres ograniczeń wykonywania działalności inwestycyjnej. 50 Zob. Orzeczenie TK z r., K.6/90, OTK 1991, s

53 Poprzez tego rodzaju odesłanie prawodawca wskazuje kryteria związane z wartością interesu publicznego 51. Sąd Najwyższy, wypowiadając się na temat ważnego interesu publicznego w orzeczeniu z dnia 19 listopada 1993 r. uznał, że w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli 52. Prowadzenie działalności inwestycyjnej w ramach uprawnień indywidualnych obywateli jest częścią polityki gospodarczej realizującej funkcje i zadania państwa związane z zaspokajaniem potrzeb społecznych zgodnie z zasadą proporcjonalności oraz zasadą zrównoważonego rozwoju. Zasada proporcjonalności opiera się na założeniu, według którego przy dążeniu do całkowitej realizacji pewnego celu, należy stosować ograniczenia zasady wolności gospodarczej w sposób jak najmniej uciążliwy. Ograniczenia zasady wolności inwestycyjnej wynikające z zasady zrównoważonego rozwoju wymagają uwzględnienia ochrony interesu różnych grup społecznych oraz harmonizowania ich realizacji w zgodzie z wymaganiami prawa ochrony środowiska. Zdaniem niektórych autorów dodatkowo musi być jeszcze spełniona przesłanka legalności interesu społecznego chronionego ograniczeniem i adekwatnością środków oraz celów (Kaszubski, Radzikowski 2000, s. 1). Tak wyznaczone pojęcie zasady wolności inwestycyjnej pozwala przyjąć założenie, że jest to pojęcie złożone, które obejmuje swoim zakresem różne ograniczone swobody, które dotyczą przedsiębiorców będących podmiotami korzystającymi ze środowiska. Zgodnie z art. 3 pkt. 20 Ustawy prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) (p.o.ś.) podmiotem korzystającym ze środowiska jest: 1) przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 Ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, (Dz. U. nr 173, poz. 1807, z późn. zm.), a także osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego oraz osoby wykonujące zawód medyczny w ramach indywidualnej praktyki lub indywidualnej specjalistycznej praktyki; 2) jednostka organizacyjna niebędącą przedsiębiorcą w rozumieniu Ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej; 3) osoba fizyczna niebędącą przedsiębiorcą, a korzystającą ze środowiska w zakresie, w jakim korzystanie ze środowiska wymaga pozwolenia. Podmiot korzystający ze środowiska będący przedsiębiorcą jest adresatem zasadniczej części przepisów ustawy p.o.ś. określających jego obowiązki wynikające z zasady zrównoważonego rozwoju ograniczające zakres wolności gospodarczej. W polskim systemie prawnym ochrony środowiska od dnia 15 listopada 2008 r. obowiązuje Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji Por. J. Starościak, Studia z teorii prawa administracyjnego, Wrocław 1967, s. 92. Zob. Wyrok Sądu Najwyższego z dnia r. III ARN 49/93 OSNC 1994/9/

54 o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. nr 199, poz. 1227, dalej: d.u.o.ś.). Regulacja ta odgrywa bardzo dużą rolę w kształtowaniu podstaw prawnych procesu inwestycyjnego. W zakresie podmiotowym obowiązek przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko spoczywa na organach administracji. Organ administracji opracowujący projekt dokumentów lub wprowadzający w nim zmiany ma obowiązek opracowania prognozy oddziaływania na środowisko. Wymaganie to występuje bez względu na to, czy na dalszych etapach postępowania będzie przeprowadzane postępowanie w sprawie oceny oddziaływania projektu lub programu na środowisko. W czasie opracowywania programów powinny być uwzględniane również informacje, które wynikają z programu oddziaływania na środowisko. W ustawie uregulowano kilka rodzajów procedur oceny oddziaływania na środowisko (Jendrośka 2008, s. 125 i n.). Zasadnicze znaczenie ma podział na oceny określane jako strategiczne oraz oceny indywidualne. Pierwsze dotyczą skutków wykonania postanowień znajdujących się we wskazanych dokumentach. Drugie obejmują określone przedsięwzięcia. Dodatkowym składnikiem tych procedur jest tzw. ocena transgraniczna. Powoduje ona zaangażowanie organów państwa, potencjalnie dotkniętego oddziaływania, które mogą powstać. Występują trzy rodzaje procedur oceny oddziaływania na środowisko: 1) ocena strategiczna; 2) ocena indywidualna; 3) ocena transgraniczna. OGRANICZENIA DZIAŁALNOŚCI INWESTYCYJNEJ WYNIKAJĄCE Z REGULACJI PRAWNYCH DOTYCZĄCYCH ZRÓWNOWAŻONEGO ROZWOJU Zasada zrównoważonego rozwoju jest zasadą nadrzędną o charakterze kierunkowym przy wyznaczaniu zakresu ograniczeń dla zasady procesów inwestycyjnych. Jej uzupełnieniem jest wyrażona w art. 6 TWE zasada integracji wymagań ochrony środowiska przy ustalaniu i realizacji innych polityk, o których mowa w art. 3 TWE, m.in. wspólnej polityki handlowej, wspólnej polityki rolnictwa i rybołówstwa, wspólnej polityki w dziedzinie transportu. Zasada ta nie oznacza w żadnym wypadku absolutnej i każdorazowej nadrzędności celów i zadań z zakresu ochrony środowiska oraz pierwszeństwa w ich stosowaniu w odniesieniu do innych równorzędnych wspólnotowych celów lub zadań. W takich sytuacjach stosowany jest mechanizm wyważenia (niem. Abwägung). Instrument wyważania powinien stworzyć możliwość znalezienia takiego optymalnego rozwiązania konfliktu, który pozwoli zrealizować wszystkie cele i zadania Wspólnoty w pewnym zakresie przedmiotowym. Naruszenie obowiązku odpowiedniego wzajemnego wyważania celów i zadań wspólnotowych ma miejsce wtedy, gdy jego wynik nie zasługuje na uwzględnienie ze względu na stosowane wymogi. Może to nastąpić w przypadku przyjęcia jednostronnej koncepcji realizacji jakiegoś zadania z naruszeniem wymogów ochrony środowiska lub w przypadku braku zabezpieczenia gwarancji ochrony. Przykładem płaszczyzny 54

55 wyważania celów mogą być ograniczenia zasady wolności gospodarczej wynikające z realizacji zasady zrównoważonego rozwoju. W pojęciu zrównoważonego rozwoju mamy cztery zasadnicze elementy wymagające zdefiniowania na początku prowadzenia dalszych rozważań związanych z ograniczeniami inwestycyjnymi ze względu na ochronę prawną klimatu: rozwój, rozwój gospodarczy, rozwój społeczny oraz wymagania ochrony środowiska. Rozwój oznacza: wszelki długotrwały proces kierunkowych zmian, w którym można wyróżnić prawidłowo po sobie następujące etapy przemian danego obiektu, wykazujące stwierdzalne zróżnicowanie się tego obiektu pod określonym względem; proces kierunkowych przemian, w którego toku obiekty przechodzą od form lub stanów prostszych mniej doskonałych, do form lub stanów bardziej złożonych, doskonalszych pod określonym względem. Rozwój gospodarczy stanowi ekonomiczne, jakościowe i strukturalne zmiany w gospodarkach narodowych, będące następstwem wzrostu gospodarczego. Rozwój gospodarczy może przejawiać się, np. zmianą struktury ludności według zatrudnienia. Rozwój społeczny jest całokształtem zmian, jakim ulega dane społeczeństwo (lub nawet społeczeństwo ludzkie w ogólności ), (Nowa encyklopedia powszechna PWN, 1996, t. V, s. 616). Wymagania ochrony środowiska wyznaczają standardy, które muszą być spełnione przy podejmowaniu wszelkich działań ochronnych w określonym czasie w stosunku do środowiska jako całości lub w odniesieniu do jego poszczególnych elementów. Zasada zrównoważonego rozwoju pojawiła się w wyniku rozpoznania środowiskowych kosztów rozwoju zagrażających warunkom życia. Koncepcja zrównoważonego rozwoju opiera się na założeniu zapewnienia właściwych form gospodarowania, pozwalających na zahamowanie procesów narastania zagrożeń podważających perspektywy rozwoju i nadającym procesom rozwoju gospodarczego i społecznego cechę trwałości wraz z zapewnieniem rzeczywistej poprawy jakości życia ludzi. Zasada zrównoważonego rozwoju zakłada, że: obecnie trwające procesy rozwoju gospodarczego nie tylko nie zapewniają osiągania wymienionych celów, lecz przeciwnie, mogą prowadzić do globalnego załamania (Sadowisk 1998, s. 13). Zgodnie z założeniami pierwszego Raportu Medowsów z 1972 r. zatytułowanego Granice wzrostu przygotowanego dla Klubu Rzymskiego zagrożenia dla przyszłości świata wynikają z kumulacji negatywnych następstw ekspansji przemysłowej oraz eksplozji ludnościowej 53. Z raportu tego wynikały dwa podstawowe założenia istotne dla stworzenia teoretycznych podstaw koncepcji zrównoważonego rozwoju. 53 W 1968 r. doszło do utworzenia Klubu Rzymskiego, będącego stowarzyszeniem grupującym uczonych, przemysłowców i nauczycieli z wielu krajów świata. Tworzyli oni w ramach tego stowarzyszenia nowe idee dotyczące przyszłego modelu świata. 55

56 Współczesne ujęcie zasady zrównoważonego rozwoju wyznacza koncepcję programową całego systemu przepisów prawa ochrony środowiska oraz przepisów regulujących procesy inwestycyjne. W Unii Europejskiej (UE) ważnym instrumentem realizacji zasady zrównoważonego rozwoju są programy UE w dziedzinie ochrony środowiska. Programy działania dotyczące polityki ochrony środowiska określają strukturę oraz podstawowe zasady czynności podejmowanych na rzecz ochrony środowiska w związku z procesami inwestycyjnymi. Wyznacza się w nich w sposób niewiążący planowane przedsięwzięcia legislacyjne dotyczące ochrony środowiska. Programy działania nie powinny być uznawane za samoistne źródło wiedzy na temat stanu środowiska. Programy takie różnią się też od prognoz, które najczęściej poprzedzają działania ustawodawcze regulujące działalność inwestycyjną. Program działania w przeciwieństwie do prognozy porządkuje zadania, zawiera harmonogram czynności, które powinny być podjęte w celu realizacji obowiązujących przepisów. Programy w zakresie ochrony środowiska wyznaczają ogólne warunki i sposoby realizacji celów określonych w traktatach założycielskich. Zespalają one wspólne działania podejmowane na rzecz pewnego sektora gospodarki. W programach planuje się działalność Wspólnoty oraz przygotowuje się grunt dla nowych regulacji prawnych w danej dziedzinie (Morand 1970, s. 37). OGRANICZENIA DZIAŁALNOŚCI INWESTYCYJNEJ ZE WZGLĘDU NA OCHRONĘ KLIMATU W PRAWIE MIĘDZYNARODOWYM Klimat stanowi całokształt warunków pogodowych, charakterystyczny dla danego obszaru lub miejsca kształtujący się pod wpływem położenia geograficznego i właściwości fizycznych tego obszaru określony na podstawie wieloletnich obserwacji (Okołowicz 1969, s. 15). Klimat jest układem stanów pogodowych w okresie wieloletnim, gdzie na jego stan duży wpływ mają np. aglomeracje miejskie (Niedbała 1999, s. 294). Dla kształtowania się klimatu decydujące znaczenie mają: promieniowanie słoneczne, obieg wody oraz cyrkulacja atmosfery. Pierwszej klasyfikacji klimatu dokonali Grecy w III w. p.n.e. wyodrębniając na Ziemi 5 stref klimatycznych (Nowa encyklopedia..., op. cit, t. III, s ). Efekt cieplarniany i dziura ozonowa są elementami złożonego procesu zjawisk klimatycznych. Zdaniem Ch. D. Schönwiesego (1997, s. 23) klimat jest z definicji procesem długotrwałym; rozpatruje się go w okresie co najmniej kilku lat, lecz także w bardzo długich przedziałach czasu, aż po całą historię Ziemi. Klimatem sterują różnorakie procesy zachodzące w systemie klimatycznym; obserwuje się go i w miarę możliwości mierzy, przede wszystkim w atmosferze tuż nad powierzchnią Ziemi określając takie jego elementy jak temperatura, opady itd.. Jak z tego wynika klimat nie jest zjawiskiem statycznym, lecz ulega znacznym zmianom w przestrzeni i w czasie. Efekt cieplarniany jest jednym z największych współczesnych problemów ochrony środowiska o znaczeniu globalnym (Schneider 2000, s. 66). Jest on powiązany z takimi zagadnieniami jak: ubytek lasów i gleb, ekspansja pustyń oraz zanieczyszczenie powietrza. Intensyfikacja efektu cieplarnianego jest 56

57 wynikiem działań człowieka. Przedstawiciele nauki już od pewnego czasu zwracali uwagę na globalne zmiany klimatu spowodowane przez człowieka. W 1827 r. francuski fizyk i matematyk J. de Fourier oraz w 1861 r. irlandzki fizyk J. Tyndall określili jakościową zależność między stężeniem dwutlenku węgla w atmosferze a klimatem oraz zdefiniowali naturalny efekt cieplarniany. W 1896 r. szwedzki fizykochemik S. Arrhenius jako pierwszy przedstawił swoją teorię oceny ocieplenia Ziemi w wyniku zwiększającej się koncentracji dwutlenku węgla w atmosferze. Jego koncepcja nie spotkała się jednak wtedy z zainteresowaniem opinii publicznej. Jedną z wielu bezpośrednich przyczyn zmian warunków klimatycznych jest zmiana składu chemicznego atmosfery. Równolegle z ewolucją Ziemi zmieniała się także atmosfera. Od początku XIX w. koncentracja dwutlenku węgla w atmosferze zwiększyła się i obecnie szacunki wskazują na to, że jeśli ta tendencja się nie zmieni, to przed końcem XXI w. nastąpi podwojenie jego koncentracji. Ważnymi przyczynami zwiększającej się koncentracji dwutlenku węgla są: spalanie paliw kopalnych oraz wylesianie. Drugim podstawowym gazem szklarniowym jest metan 54. Topnienie lodu jest jednym z najlepiej widocznych symptomów ocieplenia klimatu Ziemi. Jeżeli temperatura na Ziemi będzie nadal rosła, można spodziewać się przyspieszenia tempa wzrostu poziomu mórz i oceanów. Jak wynika z modelowych obliczeń dokonanych przez grupę naukowców z Intergovernmental Panel of Climate Change (IPCC) poziom mórz w XXI w. może wzrosnąć nawet o metr (Gaffin 1997, s. 6). Na poziom mórz jako wskaźnik globalnego ocieplenia wpływa ekspansja termiczna wody oraz topienie lodowców znajdujących się w głębi lądów. Debata nad koniecznością rozpoczęcia międzynarodowych działań na rzecz ochrony klimatu pojawiła się w latach siedemdziesiątych. Światowa Strategia Ochrony Przyrody wśród wspólnych dóbr ludzkości wymieniła atmosferę i klimat. W dokumencie tym zwrócono uwagę na to, że atmosfera podobnie jak ocean nie respektują granic administracyjnych. Oddziaływania na atmosferę w jednym kraju mogą wpływać na żywe zasoby w innym w sposób bezpośredni lub przez zmianę klimatu 55. Zgodnie z tym dokumentem wielkie przekształcenia powierzchni lądów wylesienia, spiętrzenia wód i systemy nawadniające, rozrost obszarów zurbanizowanych mogą przyczyniać się do zmiany lokalnego lub regionalnego klimatu, np. przez zakłócenia wymiany ciepła i wilgoci pomiędzy ziemią a atmosferą. Za najważniejszy problem klimatyczny Strategia uznaje akumulację dwutlenku węgla w następstwie spalania kopalnych surowców energetycznych, wylesienia i zmiany sposobu użytkowania ziemi. W 1989 r. Światowa Organizacja Meteorologiczna (WMO) i Program Środowiskowy Narodów Zjednoczonych (UNEP) powołały Międzyrządowy Zespół Gaz ten powstaje przede wszystkim w wyniku beztlenowego rozkładu materii organicznej w osadach na polach ryżowych, bagnach, błotach oraz zalewowych obszarach w strefie podzwrotnikowej. Ze źródeł naturalnych takich jak: bagna, fermentacja jelitowa dzikich zwierząt, termity, oceany oraz wody lądowe emitowane jest ok. 15,5 mln ton gazu rocznie. Z atmosfery metan jest usuwany w wyniku procesów fotochemicznych w stratosferze oraz zachodzących w glebie procesów mikrobiologicznych. Światowa Strategia, s

58 do spraw Zmian Klimatu IPCC. Był to zespół naukowców, któremu powierzono zadanie przedstawiania studiów i ocen wskazujących na wpływ działalności człowieka na światowy system klimatyczny. Jego zadaniem było również dostarczanie rządom i organizacjom międzynarodowym raportów w oparciu, o które miały być projektowane ramy polityki zapobiegania globalnemu ociepleniu. Pierwszy raport zespołu został opublikowany w 1990 r. 56. W dokumencie tym dokonano podsumowania aktualnego stanu wiedzy na temat zmian klimatu, a także wpływu tego zjawiska na gospodarkę i przyrodę. Wskazano na metody zapobiegania zmianom klimatycznym oraz na sposoby adaptacji do zmiennych warunków klimatycznych. Pierwszy raport cieszył się ogromnym rozgłosem i w dużej mierze przyczynił się do podjęcia rozmów, których efektem było przyjęcie Konwencji Klimatycznej 57. Drugi raport Zespołu do spraw Zmian Klimatu z 1996 r. potwierdził istnienie dowodów wskazujących na istotny wpływ działalności człowieka na światowy system klimatyczny. Zostały w nim ugruntowane wnioski dotyczące zmian i zagrożeń klimatu, które były przedstawione w pierwszym raporcie IPCC (Sadowisk 1995, s ). Opublikowanie drugiego raportu IPCC przyspieszyło dalsze negocjacje zmierzające do przyjęcia Protokołu z Kioto. Wyniki pierwszego raportu stały się podstawą dla późniejszego opracowywania tekstu Konwencji w sprawie Zmian Klimatu. W dniach od 29 października do 7 listopada 1990 r. w Genewie odbyła się II Światowa Konferencja Klimatyczna. Jak wynika z raportu grupy roboczej IPCC na drugą Światową Konferencję Klimatyczną ONZ [...] niektóre gazy mają potencjalnie silniejszy wpływ na zmianę klimatu i można ocenić ich względne oddziaływanie. Dwutlenek węgla był w przeszłości odpowiedzialny za ponad połowę dodatkowego efektu cieplarnianego i jest prawdopodobne, iż tak będzie również w przyszłości (Schönwiese 1997, s. 167). Na początku 1991 r. rozpoczęły się negocjacje w sprawie przyjęcia Ramowej Konwencji NZ w sprawie Zmiany Klimatu (Unitek Nations Framework Convention on Climate Change UN FCCC). Tekst konwencji przyjęto 9 maja 1992 r. w Nowym Jorku i wystawiono do podpisu w Rio de Janeiro w dniach 4 14 czerwca, a następnie od 19 do 20 czerwca w siedzibie Narodów Zjednoczonych. Konwencja została podpisana przez 182 państwa w trakcie konferencji w Rio de Janeiro i weszła w życie (w przypadku Polski) 24 października 1994 r. Polska podpisała konwencję w dniu 5 czerwca 1992 r., a ratyfikowała ją 28 lipca 1994 r. (Dz. U. z 1996 r., nr 53 poz. 238). Konwencja nakłada oddzielne zobowiązania dla krajów rozwijających się. Celem podstawowym konwencji zgodnie z art. 2 jest osiągniecie stabilizacji stężenia w atmosferze gazów cieplarnianych na takim poziomie, który zapobiegnie niebezpiecznym antropogenicznym oddziaływaniom na system klimatyczny. Państwa uprzemysłowione (kraje aneksu I konwencji) przyjęły na siebie obowiązek stabilizacji emisji gazów szklarniowych do 2000 r. na poziomie z 1990 r. Z konwencji wynika zobowiązanie dotyczące przekazywania funduszy i technologii Climate Change the IPCC Scientific Assessment, IPCC, Zob. M. Sadowski, A. Olecka, Zmiany klimatu problem globalny i regionalny, Ochrona Środowiska i Zasobów Naturalnych, 1998, nr 14, s

59 na rzecz powstrzymania globalnego ocieplenia odnoszące się wyłącznie do krajów OECD wymienionych w aneksie II konwencji. W art. 4 konwencji ustalona została lista dodatkowych zobowiązań adresowana do wszystkich państw, które ratyfikowały konwencję. Do obowiązków tych należy: 1) publikowanie krajowych wykazów antropogenicznych emisji gazów cieplarnianych; 2) wdrożenie i opublikowanie narodowych programów działania odnoszących się do antropogenicznych emisji gazów cieplarnianych; 3) promowanie i współpraca w dziedzinie przekazywania technologii i metod postępowania służących zapobieganiu emisji gazów cieplarnianych we wszystkich sektorach gospodarki; 4) uwzględnianie problemów ocieplenia w polityce społecznej, ekonomicznej i ekologicznej; współpraca w dziedzinie wymiany informacji dotyczących ocieplenia globalnego, jego społecznych i ekonomicznych konsekwencji oraz strategii zapobiegania mu; 5) prowadzenie akcji edukacyjnych i szkoleniowych, ułatwianie społeczne uczestnictwa w przedsięwzięciach zapobiegających ociepleniu globalnemu (Stawinst 1997, s. 298). Zgodnie z konwencją jej sygnatariusze zostali zobowiązani do odbywania regularnych spotkań na konferencjach państw będących stronami konwencji Conferences of the Parties (COP). Spotkania takie miały być poświęcone szczegółowym rozwiązaniom dotyczącym implementacji postanowień konwencji oraz planowania dalszych przedsięwzięć w tym zakresie. W dniach od 28 marca do 7 kwietnia 1995 r. odbyła się w Berlinie I sesja Konferencji Stron Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu Konwencji Klimatycznej. Sesja ta miała za zadanie wyznaczyć na okres, po roku 2000 r., kierunki międzynarodowych i krajowych działań zmierzających do łagodzenia antropogenicznych zmian klimatu oraz przewidywanych konsekwencji spodziewanych zmian. W dniach od 28 marca do 7 kwietnia 1995 r. obradowała światowa konferencja klimatyczna ONZ w Berlinie (Hunter i in. 2000, s ). Stanowiła ona kontynuację prac konferencji klimatycznej w Rio de Janeiro w 1992 r. Głównym zadaniem konferencji berlińskiej było przygotowanie podstaw do przyjęcia dalszych zobowiązań międzynarodowych zaostrzających normy dotyczące światowej emisji dwutlenku węgla. Rozwiązania wymagały problemy dotyczące sposobu pomiaru emisji i stopnia uwzględnienia tych kosztów przy negocjowaniu umowy międzynarodowej obejmującej redukcję emisji gazów cieplarnianych do atmosfery (Ostoj, Unger, s. 279). W czasie spotkania II grupy roboczej IPCC w dniach października 1995 r. w Montrealu dokonano oceny wpływu zmian klimatu na środowisko, gospodarkę i życie człowieka ( Zmiany Klimatu 1996, s.3-5). W okresie od 1 do 10 grudnia 1997 r. w Kioto obradowała III Sesja Konferencji Stron Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu. Na tej sesji państwa strony Ramowej Konwencji NZ w sprawie zmian klimatu pod dużym wpływem stanowiska Wspólnoty przyjęły został Protokół z Kioto 58. Był to pierwszy protokół tej konwencji. Zawiera on zobowiązanie dla 38 krajów 58 Szerzej na ten temat: G. Loibl, The Role of the Eurpopean Union in the Formation of International Environmental Law, [w:] The Yearbook of European Environmental Law, red. H. Sosen, Oxford 2002, vol. 2 s

60 rozwiniętych, wymienionych w załączniku I do konwencji, do zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych o ok. 5.2 proc. w stosunku do emisji z 1990 r. (Matsuo 1999, s. 7). Strona polska podpisała Protokół z Kioto w dniu 16 lipca 1998 r., a następnie ratyfikowała go 13 grudnia 2002 r. (tekst ratyfikowany zob. Z. Bukowski 2004, s ). Na mocy decyzji Rady 2002/358/WE z dnia 25 kwietnia 2002 r. do Protokołu z Kioto przystąpiła Wspólnota Europejska 59. INSTRUMENTY PRAWNE OCHRONY KLIMATU Z art. 17 Protokołu z Kioto wynika, że: strony wymienione w załączniku B do protokołu mogą uczestniczyć w handlu emisjami w celu wywiązania się ze swoich zobowiązań (Oberthu r, Ott 1999, s. 191), oraz handel jest instrumentem dodatkowym w stosunku do działań krajowych. Zasady, reguły i wytyczne miały określić Konferencje Stron. Zgodnie z tym artykułem kraje wymienione w załączniku B do tego protokołu mogą między sobą wymieniać sprzedawać i nabywać zredukowaną emisję gazów cieplarnianych. Występują dwa modele handlu emisjami: handel emisją gazów cieplarnianych realizowany na poziomie rządów oraz handel emisją pomiędzy przedsiębiorcami. Za pomocą instrumentu handlu emisjami strona wymieniona w załączniku I może wykorzystać poświadczone redukcje emisji do wywiązania się z części swoich zobowiązań. Wprowadzenie tego mechanizmu miało spowodować, że jednostki emisji gazów cieplarnianych, wyrażone w równoważnych jednostkach dwutlenku węgla mogą być przedmiotem handlu na rynku międzynarodowym. System zbywalnych pozwoleń na emisję jest instrumentem stosowanym stosunkowo szeroko w USA (Richardson 2002, s. 145). W USA stosowane były od dłuższego czasu, różne systemy handlu emisjami w dziedzinie ochrony atmosfery. Warto podkreślić, że w USA istotne znaczenie posiadają dwa modele handlu emisjami: program zwalczania kwaśnych deszczy oraz rynek kalifornijski (Sommer, Kosiński 2003, s. 3). Protokół wyznaczył dodatkowe działania, które powinny być podjęte przez strony konwencji. Warto zwrócić tu uwagę na wdrażanie odpowiednich polityk w sektorze energetycznym obejmujące takie działania jak: poprawa efektywności energetycznej, promowanie i wdrażanie technologii wykorzystujących odnawialne źródła energii. Szczególnie istotne znaczenie w tym zakresie ma obowiązek wdrażania odpowiednich polityk w sektorze energetycznym wpływających na: poprawę efektywności energetycznej, promowanie i wdrażanie technologii wykorzystujących odnawialne źródła energii, usuwanie problemów rynkowych utrudniających redukcję emisji, tworzenie zachęt do wdrażania reform sprzyjających redukcji w czasie procesów produkcji oraz dystrybucji energii. Zgodnie z postanowieniami konwencji poszczególne kraje zostały zobowiązane do podejmowania działań mających na celu niedopuszczenie do groźnych zmian klimatycznych. Jak wynika z art. 16 protokołu w celu realizacji zobowiązań wynikających z art. 3 każda strona wymieniona w załączniku 1 może przekazać innej stronie z załącznika 1 lub nabyć od niej jednostki redukcji emisji powstałe 59 OJ, L 130, , s

61 w wyniku projektów mających na celu redukcję emisji gazów cieplarnianych ze źródeł oraz zwiększenie ich usuwania przez pochłaniacze w różnych sektorach gospodarki. Wspólna realizacja Joint Implementation projektów pomiędzy krajami z załącznika 1 do Konwencji Klimatycznej ma na celu obniżenie kosztów redukcji emisji gazów cieplarnianych. Nowym instrumentem wprowadzonym przez Protokół z Kioto jest mechanizm czystego (ekologicznego) rozwoju Clean Development Mechanizm (CDM). Pozwala on krajom rozwiniętym udzielać wsparcia krajom rozwijającym się w osiągnięciu zrównoważonego rozwoju i wypełnienia podstawowych celów konwencji. W ramach tego instrumentu kraj z załącznika 1 może realizować czystą ekologicznie i efektywną ekonomicznie inwestycję w krajach spoza załącznika 1. W zamian otrzymuje on jednostki redukcji emisji jako rezultat danego projektu (Gubrynowicz 2001, s ). Kraje załącznika I zobowiązały się do wdrożenia następujących kierunków działań zmierzających do redukcji gazów cieplarnianych: 1) poprawy efektywności energetycznej gospodarki; 2) ochrony pochłaniania i retencjonowania gazów cieplarnianych, promowania zrównoważonej gospodarki leśnej; 3) promowania zrównoważonych form rolnictwa; 4) promowania i wdrażania technologii wykorzystujących odnawialne źródła energii, pochłaniających dwutlenek węgla; 5) stopniowej redukcji barier rynkowych utrudniających redukcję emisji w sektorach gospodarczych, w tym eliminowania subsydiów, wprowadzania ulg podatkowych; 6) tworzenia zachęt do wdrażania reform sprzyjających redukcji i pochłanianiu gazów cieplarnianych; 7) podejmowania działań zmierzających do ograniczania emisji w transporcie oraz 8) ograniczenia emisji metanu z wysypisk odpadów oraz z procesów produkcji, transportu i przetwarzania energii. Zgodnie z protokołem organizacja zarządzania mechanizmami powinna składać się z części krajowej, która pozwoli na kontrolę i zarządzanie zarówno projektami realizowanymi w ramach mechanizmów jak i osiągniętymi nadwyżkami redukcji oraz z części międzynarodowej. W celu prawidłowego wdrożenia mechanizmów na poziomie krajowym niezbędne jest utworzenie krajowego systemu zarządzania monitoringu, weryfikacji i raportowania. Do właściwości stron pozostawiono utworzenie systemu organizacji. Powinien on składać się z instytucji koordynującej oraz prowadzącej całość spraw, rządowego organu zatwierdzającego, komitetu sterującego wraz z organem eksperckim, którego celem jest rozstrzyganie spraw merytorycznych. W dniach od 2 do 13 listopada 1998 r. w Buenos Aires odbyła się IV sesja Konferencji Stron Ramowej konwencji NZ w sprawie zmian klimatu (COP 4). Przedmiotem obrad Konferencji Stron były instrumenty wspomagające takie jak: handel emisjami, joint implementation oraz mechanizm czystego rozwoju. W dniach od 25 października do 5 listopada 1999 r. w Bonn odbywała się V sesja Konferencji Stron Ramowej konwencji NZ w sprawie zmian klimatu. Program tej sesji koncentrował się na pracach dotyczących wypełnienia zobowiązań 61

62 Konwencji Klimatycznej i opracowaniu szczegółowych zasad działania Protokołu z Kioto 60. Od 13 listopada do 24 listopada 2000 r. w Hadze odbyła się VI sesja Konferencji Stron Ramowej konwencji NZ w sprawie zmian klimatu. W październiku 2001 r. odbyła się konferencja w Marakeszu. Skoncentrowała się ona na rozwiązaniu zagadnień, które nie zostały rozstrzygnięte w Bonn. W dniach od 1 do 12 grudnia w Poznaniu odbyła się XIV Konferencja Stron. Najważniejszym osiągnięciem konferencji była zgoda przedstawicieli ponad 190 państw na uruchomienie tzw. Funduszu Adaptacyjnego. Przewiduje on środki, dzięki którym kraje rozwijające się będą mogły przystosowywać się do zmian klimatu. Ponadto wszystkie państwa zgodziły się na zawarcia globalnego porozumienia na rzecz walki ze zmianami klimatycznymi podczas Konferencji Stron w Kopenhadze. W Bangkoku od 28 września do 9 października odbyły się przedostatnie międzysesyjne negocjacje klimatyczne ONZ prowadzone w ramach przygotowań do konferencji COP 15, która odbyła się w Kopenhadze w grudniu 2009 r. Spotkanie Biura Konferencji Stron w Bangkoku miało duże znaczenie dla dalszych przygotowań do grudniowej Konferencji Klimatycznej COP 15 w 2009 r. W dniu 12 grudnia 2008 r. został przyjęty na szczycie w Brukseli pakiet energetyczno-klimatyczny UE. Podstawowym celem pakietu zaproponowanego przez KE w styczniu 2008 r. jest redukcja CO2 o 20 proc. w 2020 r. w porównaniu do 1990 r. Przedstawiciele UE wyrazili gotowość do redukcji emisji nawet o 30 proc., pod warunkiem że w ramach nowego, globalnego porozumienia post-kioto inne kraje zobowiążą się do porównywalnego wysiłku. Zasadniczym narzędziem ograniczania emisji gazów cieplarnianych pozostanie unijny system handlu emisjami (ETS). Będzie on jednak zmodernizowany. Ogólna pula uprawnień do emisji objętych tym systemem będzie w 2020 r. o 21 proc. mniejsza niż w roku Od 2013 r. zakłady przemysłowe będą zobowiązane kupować prawa do emisji na specjalnych aukcjach. Na wniosek strony niemieckiej, energochłonnym branżom przemysłu zostały przyznane bezpłatne uprawnienia. Elektrownie w Polsce w latach będą mogły korzystać z bezpłatnych uprawnień: maksymalnie 70 proc. W 2020 r. obowiązek zakupu ma objąć 100 proc. aukcji. Zgodnie z ogólną zasadą bezpłatne uprawnienia nie będą przysługiwały nowo powstałym elektrowniom. Zgodę na udzielenie okresu przejściowego będzie musiała wyrazić Komisja Europejska. W 2018 r. zaplanowano ocenę funkcjonowania systemu bezpłatnych uprawnień w energetyce. Środki pieniężne pochodzące z aukcji powinny trafić do budżetów narodowych i mają służyć finansowaniu inwestycji przyjaznych środowisku. W celu udzielenia dodatkowej rekompensaty kosztów proekologicznych inwestycji biedniejszym krajom UE, przewidziano powstanie specjalnego mechanizmu solidarności, w wysokości 12 proc. całej puli uprawnień. Jednym z podstawowych celów pakietu jest wzrost zużycia energii ze źródeł odnawialnych w UE z 8,5 do 20 proc. w 2020 r. Poszczególne kraje dostały narodowe cele do zrealizowania. Każdy kraj członkowski został zobowiązany 60 From Bonn to Bonn a Compilation of Summary Business Reports (COP 5 SB 12), Paris 2000, Section 6, s

63 do opracowania szczegółowego planu zwiększenia udziału energii odnawialnej. Do 2020 r. 10 proc. zapotrzebowania na energię w transporcie powinno być pokrywane ze źródeł odnawialnych. W UE planuje się osiągnięcie oszczędności energii dzięki różnym działaniom zwiększającym wydajność energetyczną. W prawie polskim problem ograniczenia emisji do powietrza określonych substancji i związków chemicznych reguluje ustawa z dnia 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. nr 281, poz z poźn. zm.). Podstawowym celem tej ustawy jest umożliwienie osiągania wymagań, które dotyczą limitów emisji substancji zanieczyszczających wprowadzanych do powietrza. W szczególności przepisy tego aktu dotyczą gazów cieplarnianych odpowiedzialnych za zmiany klimatu globalnego. Ustawa ta wprowadziła do polskiego systemu prawa mechanizm handlu uprawnieniami do emisji. Zgodnie z ustawą uprawnienie to prawo do wprowadzania do powietrza w określonym czasie ekwiwalentu w przypadku gazów cieplarnianych lub 1 Mg jednej z pozostałych substancji, które może być sprzedane, przeniesione lub umorzone na zasadach określonych w ustawie. W takim znaczeniu uprawnienie jest jednostką, która określa ilość dopuszczalnej emisji. Jednostkę taką, którą posiada podmiot mający do niej prawo, może ją sprzedać, przenieść na inny podmiot. Przede wszystkim może on za jej pomocą rozliczyć własną emisję. Wtedy to powoduje umorzenie uprawnienia. Zdaniem M. Górskiego uprawnienie jest to wirtualny (bo nie zmaterializowany w odpowiednim dokumencie, a tylko przyznany w krajowym planie rozdziału) papier wartościowy (Górski 2006, s. 177). Zgodnie z ogólną zasadą funkcjonowania instrumentu handlu emisjami zrezygnowano z ustalania sztywnych standardów emisji na rzecz rocznych uprawnień do emisji przydzielanych określonym podmiotom. Uprawnienia odpowiadają określonej dopuszczalnej wielkości emisji. Ponadto mogą one być przedmiotem handlu. Mechanizm ten powinien pełnić rolę uzupełniającą w odniesieniu do istniejących regulacji związanych z polityką ochrony powietrza. System handlu uprawnieniami do emisji stworzony przez ustawę obejmuje wspólnotowy system handlu uprawnieniami do emisji dotyczący gazów cieplarnianych oraz krajowy system handlu uprawnieniami do emisji. W krajowym i wspólnotowym systemie handlu uprawnieniami dla prowadzących instalacje objęte systemem przydzielane są uprawnienia do emisji na okresy rozliczeniowe nie krótsze niż trzy lata. Przepisy wykonawcze określają instalacje objęte systemem, wskazując rodzaje instalacji oraz wartości progowe zdolności produkcyjnych tych instalacji, których przekroczenie powoduje włączenie do systemu. Zgodnie z art. 5 ust. 2 nadzór nad systemem handlu uprawnieniami sprawuje minister właściwy do spraw środowiska przy pomocy Krajowego Administratora Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji. Ja wynika z treści art. 7 ust. 1 ustawy instalacja, która jest objęta krajowym systemem handlu uprawnieniami do emisji, na wniosek prowadzącego instalację, może zostać czasowo (na okres rozliczeniowy) wykluczona z tego systemu. Zadania Krajowego Administratora zostały określone w art. 9 ust. 2 ustawy. Należą do nich: 1) prowadzenie Krajowego Rejestru Uprawnień do Emisji; 2) prowadzenie bazy danych zawierającej informacje o instalacjach objętych 63

64 systemem niezbędne do opracowania krajowego planu rozdziału uprawnień do emisji; 3) monitorowanie funkcjonowania systemu, w tym przeprowadzanie przeglądów, analiz i ocen jego funkcjonowania; 4) opracowywanie projektów krajowych planów rozdziału uprawnień do emisji; 5) udostępnianie projektów krajowych planów rozdziału uprawnień do emisji do konsultacji społecznych; 6) opracowywanie raportów dotyczących systemu; 7) monitorowanie działań związanych z realizacją projektów wspólnych wdrożeń i mechanizmu czystego rozwoju; 8) udzielanie wyjaśnień, opracowywanie materiałów informacyjnych oraz prowadzenie szkoleń dotyczących funkcjonowania systemu. W Krajowym Rejestrze Uprawnień do Emisji są gromadzone informacje o: 1) zezwoleniach; 2) przyznanych uprawnieniach do emisji; 3) sprzedanych i przeniesionych uprawnieniach do emisji; 4) umorzonych uprawnieniach do emisji; 5) wielkościach dopuszczalnej emisji i emisji rzeczywistej. Jak wynika z treści art. 14 ust. 1 ustawy rozdział uprawnień do emisji dla instalacji, które są objęte systemem jest dokonywany w krajowym planie rozdziału uprawnień do emisji. Jest on sporządzany oddzielnie dla krajowego systemu handlu uprawnieniami do emisji oraz dla wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji. Jest sporządzany na każdy okres rozliczeniowy na podstawie informacji, które są przekazane przez prowadzących instalacje objęte systemem. Do opracowania projektu krajowego planu zobowiązany jest krajowy administrator. W krajowym planie określa się: 1) całkowitą liczbę uprawnień do emisji do rozdziału w okresie rozliczeniowym; 2) całkowitą liczbę uprawnień do emisji dla poszczególnych rodzajów instalacji objętych systemem; 3) wykaz instalacji wraz z przyznaną dla nich liczbą uprawnień do emisji w okresie rozliczeniowym lub w poszczególnych latach tego okresu oraz 4) liczbę uprawnień do emisji, jakie w każdym roku okresu rozliczeniowego będą stanowić krajową rezerwę uprawnień do emisji. Ważnym zagadnieniem regulowanym w ustawie z punktu widzenia całej konstrukcji handlu emisjami są przepisy regulujące sposób przydzielania uprawnień do emisji z instalacji, które są objęte systemem. Uprawnienia do emisji zgodnie z treścią art. 22 ustawy są przyznawane prowadzącemu instalacje dla każdej instalacji objętej systemem na okres rozliczeniowy, z podziałem na poszczególne lata tego okresu. Uprawnienia do emisji dla instalacji istniejących są przyznawane w krajowym planie, a dla instalacji nowych w zezwoleniu. W sytuacji, kiedy nastąpi zmiana w instalacji lub zmiana prowadzącego instalację, uprawnienia do emisji na czas do końca okresu rozliczeniowego przyznaje się w zezwoleniu. Według art. 26 ust. 1 ustawy przyznane dla instalacji uprawnienia do emisji na dany rok okresu rozliczeniowego mogą być użyte według trzech sposobów: wykorzystane na własne potrzeby prowadzącego instalację, odpowiadające rzeczywistej emisji danej substancji do powietrza; sprzedawane oraz wykorzystane w następnych latach okresu rozliczeniowego lub w następnym okresie rozliczeniowym. Obowiązek uzyskania zezwolenia obciąża prowadzącego instalację objętą systemem. Zezwolenie od strony formalnej jest decyzją administracyjną. Zezwolenie jest wydawane na wniosek prowadzącego instalację. Jest ono wydawane na dziesięć lat. Istotne znaczenie ma treść zezwolenia. Określa się w nim: substancje objęte systemem; rodzaj instalacji objętych systemem; 64

65 wymagania w zakresie monitorowania wielkości emisji oraz wymagania dotyczące rocznych raportów. W art. 38 ustawy uregulowano ważną sytuację, która w praktyce działalności prowadzących instalacje może mieć miejsce. W przypadku nabycia tytułu prawnego do instalacji objętej systemem, nabywca przejmuje prawa i obowiązki wynikające z zezwolenia oraz przyznane dla tej instalacji uprawnienia do emisji, a także jest zobowiązany do zgłoszenia nabycia tytułu prawnego do instalacji do Krajowego Rejestru w ciągu trzydziestu dni od dnia zawarcia umowy, na mocy której został nabyty tytuł prawny do instalacji. Monitorowanie wielkości emisji i rozliczanie uprawnień do emisji jest, zgodnie z treścią art. 40 ustawy, obowiązkiem prowadzącego instalację, któremu przyznano uprawnienia do emisji, a ten jest zobowiązany do monitorowania wielkości emisji. Rozliczenia uprawnień do emisji dokonuje się na podstawie rocznego raportu sporządzanego na dzień 31 grudnia roku poprzedniego. Realizowanie emisji poza posiadanymi uprawnieniami podlega sankcjom w postaci kar pieniężnych. Są one ponoszone przez prowadzącego instalację za brak uprawnień na pokrycie rzeczywistej wielkości emisji w poszczególnych latach okresu rozliczeniowego na dzień 31 grudnia każdego roku. ZAKOŃCZENIE Na regulację prawną procesu inwestycyjnego z punktu widzenia ochrony klimatu składa się obecnie wiele wyżej omówionych regulacji prawnych w prawie międzynarodowym, wspólnotowym oraz w prawie krajowym. Zapobieganie zmianom klimatycznym należy do zasadniczych działań podejmowanych na rzecz ochrony środowiska. Nadmierne zużycie w procesach inwestycyjnych paliw kopalnych, takich jak: węgiel, gaz i ropa powoduj negatywne skutki dla klimatu. Wśród podmiotów aktywnie zaangażowanych w działania na rzecz ochrony klimatu UE należy do liderów. W prawie wspólnotowym regulującym proces inwestycyjny wyznaczone są cele dotyczące ograniczania emisji i zużycia energii w związku z ochroną klimatu. W tym celu w prawie wspólnotowym został stworzony system handlu uprawnieniami do emisji. Umożliwia on realizację zobowiązania podjętego w ramach Protokołu z Kioto w zakresie ograniczenia emisji dwutlenku węgla i innych tzw. gazów cieplarnianych o 8 proc. (w porównaniu z rokiem 1990) w latach W tym systemie rządy państw UE ustalają i przyznają przedsiębiorcom przemysłowym i energetycznym limity uprawnień do emisji dwutlenku węgla. Podmioty, które nie wykorzystają wszystkich swoich uprawnień, mają możliwość sprzedać pozostające limity innym przedsiębiorcom, którzy nie chcą ponosić kosztów wynikających z przekroczenia dopuszczalnych poziomów. Środki, które pochodzą ze sprzedaży limitów mogą zostać przeznaczone na inwestycje dotyczące technologii bardziej przyjaznych dla środowiska. Należy podkreślić, że regulacje prawne dotyczące zmian klimatu są jednym z aspektów ograniczających procesy inwestycyjny ze względu na ochronę środowiska. Prawo ochrony środowiska tworzy obecnie kompleksowy system ochrony środowiska obejmujący różne zagadnienia od hałasu po odpady, od ochrony rzadkich gatunków po wprowadzanie limitów w zakresie zanieczyszczenia powietrza, od standardów wody w kąpieliskach po działania 65

66 w przypadku katastrof ekologicznych. Środki zaradcze polegają m.in. na wprowadzeniu ograniczeń w stosowaniu niektórych substancji lub specyficznych produktów. Jednak coraz częściej normy środowiskowe są postrzegane jako swego rodzaju zachęta do stosowania bardziej ekologicznych rozwiązań. Mają one również na celu sprzyjać powstawaniu produktów, przy projektowaniu których użyto przyjaznych środowisku materiałów i uwzględniono możliwość recyklingu po zakończeniu okresu ich użytkowania LITERATURA Barcz J., Swoboda przedsiębiorczości, [w:] Prawo Unii Europejskiej, red. J. Barcz, Wyd. Prawo i Praktyka Gospodarcza, Warszawa Biernat S., Podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej wolność gospodarcza de lege lata i de lege ferenda, Przegląd Prawa Handlowego nr 9, Biernat S, Wasilewski A, Wolność gospodarcza w Europie, Zakamycze, Kraków Borkowski J., Decyzja administracyjna, Warszawa Bukowski Z, Ochrona klimatu w prawie Wspólnoty Europejskiej, Wyd. C.H. Beck, Włocławek Bydgoszcz Gaffin S. R., High Water Blues. Ipacts of Sea Level Rise on Selected Coats and Islands, Washington Górski M, Handel uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych w innych substancji w świetle ustawy z 22 grudnia 2004 r., [w:] red. J. Boć, K. Nowacki, Prawna ochrona powietrza i handel uprawnieniami emisyjnymi w Polsce i w Niemczech, Kolonia Limited, Wrocław Grabowski J., Prawne granice wolności gospodarczej. Rozprawy z prawa cywilnego i ochrony środowiska, Prace Naukowe Uniwersytetu Śląskiego, nr 1298, Gubrynowicz A., Mechanizm czystego rozwoju, PiŚ, nr 2, Hunter D., Salman J., Zaelke D., International Environmental Law and Policy, New York Jendrośka J., Nowa regulacja prawna dostępu do informacji i udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocen oddziaływania na środowisko, PiŚ, nr 3, Kaszubski R. W, Radzikowski K., Wolność gospodarcza i warunki dopuszczalności jej ograniczeń, Glosa, nr 3, Kosikowski C, Wolność gospodarcza w prawie polskim, Warszawa Litwin J., Problematyka sądownictwa administracyjnego, Nowe Prawo, 1956, nr 10. Matsuo N., Climate Change Research Project, Discussion Papers, For the Design of Effective Framework of Kyoto Mechanismes, Kanagawa

67 Morand A. Ch. Les recommendations, les résolutions et les avis du droit communautaire, Cahiers de droit européen, nr 6, Niedbała W., Miasto jako układ ekologiczny. Klimat, [w:] Kompendium wiedzy o ekologii, red. J. Strzałko, T. Mossor-Pietraszewska, PWN, Warszawa Poznań Nowa encyklopedia powszechna PWN, t. I-VI, PWN, Warszawa Oberthu r S., Ott H. E., The Kyoto Protocol International Climate Policy for the 21 st Century, Berlin Okołowicz W, Klimatologia ogólna, Warszawa Ostoj J., Unger P., Prawno-ekonomiczne instrumenty ograniczenia światowej emisji dwutlenku węgla w świetle postanowień międzynarodowej konferencji berlińskiej (1995), [w:] Aktualne problemy, red. K. Lankosz Pawłowicz K., Prawo i społeczeństwo obywatelskie, Warszawa Ramowa konwencja Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu, sporządzona w Nowym Jorku dnia 9 maja 1992 r., Dz. U. z 1996 r., nr 53 poz Richardson B. J., Environmental Regulation trough Financial Organisations, Kluwer Law International, the Hague-London-New York, Sadowisk M., Zmiany klimatu problem naukowo-polityczny, Przegląd Geofizyczny, z. 3, Sadowisk Z., Ekorozwój a wzrost gospodarczy, [w:] Sterowanie ekorozwojem, red. B. Poskrobko, t. I: Teoretyczne aspekty ekorozwoju, Białystok Schneider S. H., New Directions in the Economics and Integrated Assessment of Global Climate Change, Arlington Schönwiese Ch. D., Klimat i człowiek, Prószyński i S-ka,Warszawa Sommer J., Kosiński P., Handel emisjami jako nowy instrument ochrony środowiska, Ochrona Środowiska Prawo i Polityka, 2003, nr 2. Słownik języka polskiego, red. M. Szymczak, PWN, Warszawa Starościak J, Studia z teorii prawa administracyjnego, Wrocław Stawinst R. N., Policy Instruments for Climate Change: How Can National Governments Address a Global Problem? The University of Chicago Legal Forum, Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska, Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 z późn. zm. Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, Dz. U. nr 173, poz. 1807, z późn. zm. Ustawa z dnia 22 grudnia 2004 r. o handlu uprawnieniami do emisji do powietrza gazów cieplarnianych i innych substancji, Dz. U. nr 281, poz z poźn. zm. 67

68 Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Dz. U. Nr 199, poz Walaszek-Pyzioł A., Swoboda działalności gospodarczej, Księgarnia Akademicka, Kraków Wronkowska S., Zieliński M., Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych, Warszawa Zdyb M, Publiczne prawo gospodarcze, Kraków Lublin Zmiany Klimatu, Biuletyn Informacyjny, nr 1,

69 Problem dyskontowania w przypadku inwestycji w ochronie środowiska przyrodniczego Małgorzata Burchard-Dziubińska Streszczenie W tekście dyskutowany jest problem wyboru stopy dyskontowej przy kalkulacji ekonomicznej efektywności inwestycji służących ochronie środowiska przyrodniczego. Badania pokazują, że wybór zbyt wysokiej stopy dyskontowej może przekreślić podjęcie niektórych inwestycji. Dzisiaj, kiedy większość działań proekologicznych jest wymuszona przez prawo, stosowanie typowych rynkowych kryteriów decyzyjnych nie sprzyja ochronie środowiska, zwłaszcza w odniesieniu do inwestycji o wysokich kosztach budowy i długim okresie zwrotu. Jest to szczególnie łatwo zauważalne w przypadku ochrony klimatu, bowiem brakuje nam pewności, czy podejmowane działania przyniosą spodziewane efekty za lat, a to zachęca do podnoszenia stopy dyskontowej. WSTĘP Rozwój polityki ekologicznej sprawia, że na podmiotach gospodarczych spoczywa coraz więcej zadań związanych z realizacją inwestycji służących ochronie środowiska przyrodniczego. Można założyć, że większość tych inwestycji nie byłaby realizowana, gdyby nie przymus ze strony państwa, gdyż wiążą się one z ponoszeniem określonych kosztów i wpływają na całokształt wyników finansowych przedsiębiorstw. Ma to również wpływ bezpośredni lub pośredni na funkcjonowanie gospodarstw domowych, które są nabywcami wytwarzanych przez przedsiębiorstwa produktów. Państwo w swoim dążeniu do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko nakłada na przedsiębiorstwa obowiązki podejmowania działań inwestycyjnych, które zostałyby odrzucone przy zastosowaniu typowo komercyjnej oceny opłacalności inwestycji. Jednak tworząc powszechnie obowiązujące regulacje prawne, wyrównuje warunki konkurencji, w jakich działają podmioty gospodarcze, przynajmniej w obrębie własnej gospodarki. Różnice w konkurencyjności mogą natomiast pojawić się w stosunkach międzynarodowych. Ekonomiści zajmujący się ochroną środowiska przyrodniczego już dawno temu zwrócili uwagę na problemy związane z realizacją inwestycji proekologicznych wynikające z dyskontowania wartości pieniądza w czasie. Celem artykułu jest pokazanie, jak wybór stopy dyskontowej wpływa na ocenę racjonalności działań służących ochronie środowiska, na przykładzie inwestycji związanych ze zwalczaniem antropogenicznych przyczyn ocieplania klimatu. PROBLEM DYSKONTOWANIA I WARTOŚĆ PIENIĄDZA W CZASIE W gospodarce rynkowej decyzje o podjęciu bądź zaniechaniu inwestycji są podejmowane w oparciu o kalkulacje nakładów i wyników. Kluczowe dla uruchomienia inwestycji są zyski, jakich przedsiębiorca spodziewa się w postaci 69

70 odpowiednio wysokich dodatnich przepływów pieniężnych, które nie tylko pokryją poniesione koszty, ale także pozwolą osiągnąć w przyszłości wymierne korzyści finansowe. Będą one nagrodą za jego przedsiębiorczość, gotowość do działania i ponoszenia ryzyka oraz czynnikiem niezbędnym do przetrwania firmy na rynku oraz jej rozwoju. Sprawy komplikują się w przypadku analizy inwestycji w ochronie środowiska, zwłaszcza gdy nakłady mają charakter prywatny, a korzyści z nich płynące stają się źródłem korzyści ogólnospołecznych i środowiskowych, i często są niemożliwe do pełnego wyrażenia w pieniądzu. Poważną trudność przy podejmowaniu decyzji inwestycyjnych napotykamy przy analizie długookresowej, kiedy musimy dokonać dyskontowania kosztów i korzyści w czasie. Inwestycja jest zawsze bieżącym wyrzeczeniem dla przyszłych korzyści, co w praktyce oznacza rezygnację z tego, co znane i gwarantowane na rzecz tego, co nieznane i niepewne. Intuicyjnie wyczuwamy, że jakaś suma pieniędzy ma dziś większą wartość niż ta sama suma w przyszłości. Wynika to z kilu przyczyn, takich jak: preferowanie bieżącej konsumpcji, niepewność co do kształtowania się przyszłości i ryzyko z tym związane, inflacja, możliwość inwestowania, dzięki której możemy w przyszłości dysponować zasobem o większej wartości. Inwestowanie ma zatem swój wymiar psychologiczny, związany z wyrzeczeniem, i gotowością do ponoszenia ryzyka. Niepewność jest immanentną cechą rzeczywistości, wynikającą ze złożoności i zmienności otoczenia zewnętrznego oraz ograniczonych możliwości kontrolowania przez ludzi czynników ją kształtujących. Jest to nazywane niepewnością natury lub niepewnością obiektywną, zewnętrzną, egzogeniczną lub niezależną (Jajuga, Jajuga 2000, s ). W jakiejś części niepewność ta wiąże się ze środowiskiem przyrodniczym, z działaniem sił natury, którym podlegamy i których nie umiemy ujarzmić. Termin: ryzyko odnosi się do działania podjętego w wyniku konkretnej decyzji. Uogólniając, można powiedzieć, że na ryzyko decyzji inwestycyjnej mają wpływ: ryzyko wynikające z niepewności natury oraz ryzyko wynikające ze stosunku, jaki ma do niego inwestor. Ryzyko interpretowane bywa dwojako: jako możliwość poniesienia szkody lub straty (ryzyko jako zagrożenie), bądź jako możliwość wystąpienia efektu działania niezgodnego z oczekiwaniami, który może być zarówno dodatni, jak i ujemny (ryzyko jako szansa lub zagrożenie). Kolejnym istotnym czynnikiem związanym z inwestowaniem jest czas. Upływ czasu, jakkolwiek sam w sobie niebędący przyczyną powstania przyszłych korzyści, musi wystąpić, aby inwestycja mogła te korzyści przynieść. W analizie finansowej przepływy, występujące w różnych momentach w czasie, są zwykle od razu sprowadzane do momentu początkowego albo najpierw obliczana jest tzw. wartość krańcowa, czyli wartość powstająca przez sprowadzenie przepływów do momentu końcowego, która następnie jest sprowadzana do momentu początkowego poprzez zdyskontowanie odpowiednią stopą. Stopa dyskontowa jest to pewna wyrażona ułamkiem właściwym wielkość parametru r, dla której wybór pomiędzy kwotą x 0 dzisiaj, a kwotą x t /(1+ r) t w jakimś przyszłym okresie, t staje się obojętne. Pozwala ona porównywać ze sobą 70

71 kwoty pochodzące z różnych okresów. Wybór stopy dyskontowej ma kluczowe znaczenie przy określaniu opłacalności różnych projektów inwestycyjnych w długiej perspektywie czasowej. Problemem tym zajmowali się między innymi K.J. Arrow i R.C. Lind (1970, s. 366), T. Tietenberg (b.r., s ), a w Polsce T. Żylicz (2004, s ). Dyskontowanie pomniejsza wartość z przyszłych okresów, co w zasadzie jest zgodne z naturalnymi preferencjami ludzkimi, ale może przemawiać za niepodejmowaniem działalności ochronnej. Dotyczy to zwłaszcza rachunku prowadzonego dla długiej perspektywy czasowej, właściwej dla sprawiedliwości międzygeneracyjnej. Zależność między wartością obecną (x 0 ) a wartością w następnym okresie (x 1 ) opisuje wzór: x 0 = x1 /(1+r), gdzie r jest stopą dyskontową. Dla sytuacji ogólnej składającej się z t okresów zależność ta ma postać: x 0 = x t /(1+ r) t, gdzie x t oznacza kwotę zaistniałą w okresie t. Czynnik dyskontujący 1/(1+ r) t bardzo szybko maleje do zera, co oznacza, że nawet bardzo niskie stopy dyskontowe po pewnym czasie znacząco zmniejszają przyszłą wartość kwot. Jedynie zerowa stopa dyskontowa nie pomniejsza kwot z przyszłości. Zdyskontowana na chwilę obecna wartość 1 miliona zł gwałtownie maleje wraz upływem czasu i wzrostem stopy dyskontowej. Przykładowo, przy zastosowaniu 4% stopy dyskontowej, po roku będzie to kwota zł, po dziesięciu latach zł i zł po stu latach. Wzrost stopy dyskontowej do 8% da odpowiednio: po roku zł, po dziesięciu latach zł i niewiele znaczącą kwotę 455 zł po upływie stu lat. Prowadzenie tego typu rachunków może przekreślać ekonomiczny sens niektórych działań na rzecz ochrony środowiska, zwłaszcza w odniesieniu do problemów, które ze swej natury wymagają spojrzenia długookresowego, np. ochrona klimatu, ochrona bioróżnorodności czy składowanie odpadów radioaktywnych. DYSKONTOWANIE A OCHRONA KLIMATU Od kiedy problem globalnego ocieplenia stał się dyżurnym tematem dyskutowanym na politycznych salonach, obserwujemy podążający niekiedy dość niebezpiecznymi ścieżkami rozwój polityki ochrony klimatu. O ile naukowcom wolno sprawdzać wszystkie, nawet fantastycznie brzmiące hipotezy w celu weryfikacji ich prawdziwości, o tyle politycy powinni trzymać się sprawdzonych faktów i wystrzegać popychania całych gospodarek do walki z nie do końca zidentyfikowanym wrogiem. Dysponujemy oczywiście danymi świadczącymi o ocieplaniu się klimatu, ale wśród naukowców wciąż brak konsensusu co do tego, na ile mamy do czynienia z wywołaną przez człowieka zmianą klimatu, a na ile z jego naturalną zmiennością. Potwierdzone fakty mówią o znaczącym wzroście emisji i koncentracji w atmosferze gazów cieplarnianych takich jak: dwutlenek węgla, metan, tlenki azotu, para wodna, spowodowanym wzrostem produkcji w sektorze energetycznym, przemyśle, rolnictwie i transporcie, oraz o pojawieniu się nowych gazów, tzw. gazów przemysłowych, które także należą do gazów cieplarnianych, a trafiają do atmosfery wyłącznie z procesów produkcyjnych. Wiadomo również, że narasta gwałtowność i częstość występowania ekstremalnych zjawisk pogodowych, a średnia temperatura na kuli ziemskiej systematycznie rośnie 71

72 od początku ery przemysłowej. Nie umiemy jednak precyzyjnie określić, jak silnie gospodarka człowieka oddziałuje na klimat. Nie pomaga w tym także matematyczne modelowanie klimatu, gdyż uzyskiwane wyniki różnią się między sobą tak znacznie, że można je raczej uznać za zmatematyzowane opinie twórców teorii globalnego ocieplenia z przyczyn antropogenicznych aniżeli za odzwierciedlenie rzeczywistości. Warto w tym miejscu zadać pytanie, czy w związku z istniejącymi wątpliwościami należy poczekać z wprowadzaniem polityki ochrony klimatu? Moim zdaniem odpowiedź powinna być negatywna. Zgodnie z zasadą prewencji, uznawaną za jedną z fundamentalnych zasad polityki ekologicznej, należy przedsięwziąć działania prowadzące do zmniejszenia emisji z procesów gospodarczych. Lepiej przecież zapobiegać niż leczyć. Trudno nie zgodzić się ze stwierdzeniem, że im mniejsza ilość zanieczyszczeń trafia do środowiska, tym lepiej dla niego i dla nas. Znacznie trudniej natomiast wyznaczyć dopuszczalny poziom zanieczyszczenia środowiska lub patrząc od drugiej strony, akceptowalny zakres działalności ochronnej. Determinacja, z jaką niektórzy politycy domagają się ograniczenia emisji dwutlenku węgla i innych gazów cieplarnianych, powinna zostać poddana krytycznej analizie przynajmniej z trzech powodów. Pierwszy z nich stanowi fakt, że samo ograniczenie emisji tych gazów z procesów produkcyjnych nie gwarantuje rozwiązania problemu globalnego ocieplenia. Drugi związany jest ze zmuszaniem podmiotów gospodarczych do podejmowania niepomiernie kosztownych wysiłków inwestycyjnych w imię niepewnych i odległych w czasie korzyści, co może w stosunkowo krótkim czasie przynieść znaczący wzrost cen energii, a w konsekwencji cen w ogóle, trudny do akceptacji, zwłaszcza dla gospodarstw domowych. Trzeci powód stanowi głęboka asymetria w stosunkach międzynarodowych, zarówno w zakresie wielkości emisji z terytoriów poszczególnych krajów, jak i gotowości do ponoszenia kosztów działalności ochronnej. Istotne jest również rozproszenie po całym globie miejsc wystąpienia potencjalnych zagrożeń i korzyści związanych z globalnym ociepleniem, które nie będą ani karą za pochodzące z tego terenu wysokie emisje, ani nagrodą za niskie emisje i (lub) intensywną działalność ochronną. Politycy zdołali już uchwalić szereg przepisów o zasięgu międzynarodowym i krajowym bezpośrednio związanych z ochroną klimatu lub pośrednio tej ochronie służących. Do najważniejszych regulacji międzynarodowych należy oczywiście przyjęta w 1992 r. Ramowa Konwencja Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu i towarzyszący jej Protokół z Kioto (1997 r.). W prawie krajowym liczne odniesienia do ochrony klimatu są rozproszone w prawie energetycznym, budowlanym, geologicznym, dotyczącym gospodarki odpadami, leśnictwa itd. Unia Europejska wprowadziła tzw. pakiet klimatyczno-energetyczny, który skrótowo bywa nazywany 3 x 20, co oznacza, że do 2020 r. UE ograniczy emisję gazów cieplarnianych o 20 proc., zwiększy udział źródeł odnawialnych w bilansie energetycznym do 20 proc. i o 20 proc. podniesie efektywność energetyczną. Promuje on wszelakie działania, które mogą przyczynić się do zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych i zmniejszenia ich stężenia 72

73 w atmosferze przez składowanie lub pochłanianie. Z góry zakłada się, że rozwój produkcji energii ze źródeł odnawialnych czy też sekwestracja i składowanie dwutlenku węgla mogą być ekonomicznie nieefektywne i oferuje się ich subsydiowanie. To oczywiście przyciąga inwestorów, ale zaciera ostrość rachunku ekonomicznego. Tymczasem właśnie różne inwestycje, które mają służyć ochronie klimatu, często nie wytrzymują próby dyskontowania. Problem ten znany jest od wielu lat. T. Tietenberg opisuje przypadek projektu z 1959 r. elektrowni pływowej, która miała być zbudowana wspólnymi siłami Stanów Zjednoczonych i Kanady między Maine i Nowym Brunszwikiem. Projekt ten charakteryzował się bardzo wysokimi kosztami budowy i niskimi kosztami funkcjonowania, które utrzymałyby się przez długi czas w przyszłości. Eksperci w obu krajach, wychodząc z tych samych oszacowań kosztów i korzyści, doszli do przeciwnych wniosków w sprawie opłacalności całego przedsięwzięcia. Kanadyjczycy uznali je za nieuzasadnione, podczas gdy Amerykanie byli gotowi przystąpić do budowy. Rozbieżność zdań wynikła z przyjęcia różnych stóp dyskontowych: Amerykanie przyjęli stopę na poziomie 2,5 proc., a Kanadyjczycy 4,125 proc., co spowodowało, że różną wagę w ich szacunkach zyskały koszty budowy i eksploatacji. Wyższa stopa dyskontowa podnosiła znaczenie początkowych kosztów budowy, które były przecież wysokie. To spowodowało, że w kanadyjskich kalkulacjach powstała ujemna korzyść netto, podczas gdy niższa stopa dyskontowa w kalkulacjach amerykańskich podniosła rangę przyszłych kosztów eksploatacji, które, jak wiemy, były niskie i spowodowała pojawienie się dodatnich korzyści netto. Przykład ten dowodzi, że dyskontowanie może niekiedy prowadzić do przekreślenia efektywności działań na rzecz ochrony środowiska. Ten sam sposób analizy można zastosować w odniesieniu do instalacji kolektorów słonecznych czy budowy farm wiatraków. Początkowe koszty budowy są wprawdzie wysokie, ale korzyści długotrwałe i bazujące na energii odnawialnej. Zasadne jest sprawdzenie, ile warto zapłacić za budowę nowej instalacji słonecznej czy wiatrowej. Zależy to od wartości spodziewanego strumienia korzyści, jaki ma generować instalacja. Im niższą stopę dyskontową zastosujemy w naszych kalkulacjach, tym większą wartość bieżącą będzie miał strumień trwałych korzyści. Najwyższą wartość tego strumienia uzyskamy, stosując zerową stopę dyskontową. W przypadku wąsko rozumianej kalkulacji ekonomicznej chodzi o korzyść komercyjną. Warto jednak w tym miejscu podkreślić wystąpienie także korzyści ekologicznej, która zwykle nie ma swojej ceny rynkowej. Walka z emisjami gazów cieplarnianych ponownie ożywiła dyskusję nad wykorzystaniem energii jądrowej. W tym przypadku należy nie tylko cieszyć się brakiem emisji dwutlenku węgla przy produkcji energii, ale zwrócić uwagę na odsunięte, ale i rozciągnięte w czasie, koszty składowania odpadów radioaktywnych. Ponieważ te koszty mają pojawić się w dość odległej przyszłości ich znaczenie w kalkulacji opłacalności inwestycji jest znikome. W przeciwnym razie koszt produkcji, a w konsekwencji cena energii z elektrowni jądrowych, musiałaby być wyższa. Generalizując, dyskontowanie sprawia, że trudno jest na gruncie ekonomii uzasadnić podejmowanie dziś znacznych wysiłków inwestycyjnych na rzecz ochrony klimatu, gdyż korzyści z tego płynące, o ile w ogóle, to pojawią się 73

74 w odległej przyszłości i będą dostępne dla przyszłych pokoleń. Ich wartość sprowadzona do kategorii wartości bieżącej z użyciem niezerowej stopy dyskontowej jest tak niewielka, że nie zachęca do rezygnacji z części dzisiejszej konsumpcji. Jeśli porzucić kanon chłodnej kalkulacji ekonomicznej dla celów komercyjnych, nietrudno znaleźć argumenty usprawiedliwiające prowadzenie nawet kosztownej działalności ochronnej. Wiążą się one z kategorią sprawiedliwości międzygeneracyjnej, wartością istnienia i wartością opcyjną, akcentującą możliwość wystąpienia korzyści z użytkowania jakiegoś zasobu w bliżej nieokreślonej przyszłości. Finansowanie inwestycji ze środków publicznych lub przynajmniej ich subsydiowanie jest jakimś rozwiązaniem problemu braku zainteresowania przedsiębiorców prywatnych. Jednak napięta sytuacja budżetowa w większości krajów nie ułatwia prowadzenia takich działań. WNIOSKI Zdaniem wielu obrońców środowiska do dyskontowania należy podchodzić z dużą ostrożnością, a jeśli już, to wybierać do tego niskie stopy, najlepiej stopę zerową. Z ekonomicznego punktu widzenia byłoby to jednak działanie ryzykowne przynajmniej z dwóch powodów. Po pierwsze: stopa dyskontowa odzwierciedla społeczne preferencje wobec przyszłości, a więc nie powinna być naginana dla osiągania doraźnych celów politycznych. Po drugie: sztuczne potanienie kapitału mogłoby zintensyfikować działalność inwestycyjną w całej gospodarce, co w konsekwencji musiałoby się ujemnie odbić na stanie środowiska. Niektórzy postulują stosowanie różnych stóp procentowych dla różnych projektów: niższych dla projektów preferowanych i wyższych dla pozostałych. Takie działania mogłyby prowadzić do manipulacji politycznych, choć nie sposób odmówić racji tym, którzy zwracają uwagę na fakt, że dla pewnych projektów dostępność kapitału jest łatwiejsza, a koszt z tym związany niższy niż dla innych. Inne wymagania są bowiem stawiane projektom komercyjnym i niekomercyjnym. Od tych pierwszych oczekuje się szybkiego zwrotu nakładów i wysokich zysków w celu zatrzymania kapitału w danym zastosowaniu. W przypadku inwestycji niekomercyjnych inwestorzy nie wymagają szybkiego zwrotu nakładów i nie ma ryzyka, że przeniosą swoje środki do bardziej atrakcyjnych, to znaczy zyskownych, zastosowań. Różnicowanie stóp dyskontowych bywa stosowane w praktyce, np. przez Bank Światowy. Przy tego typu zabiegach, łatwo może jednak dojść do finansowania projektów szkodliwych dla środowiska i prowadzących do obniżenia społecznego dobrobytu. LITERATURA Arrow K. J., Lind R. C., Uncertainty and the Evaluation of Public Investment Decisions, American Economic Reviev, June 1970, no. 60. Jajuga K., Jajuga T.,, Inwestycje instrumenty finansowe, ryzyko finansowe, inżynieria finansowa, PWN, Warszawa Machała R., Praktyczne zarządzanie finansami firmy, PWN, Warszawa 2001, s

75 Tietenberg T., Environmental and Natural Resource Economics, Third Edition, HarperColins Publ., b.r. Żylicz T., Ekonomia środowiska i zasobów naturalnych, PWE, Warszawa

76 Przedsiębiorca a ochrona prawna krajobrazu Karolina Bartniak Streszczenie Ochrona środowiska obejmuje również krajobraz, a działalność gospodarcza przedsiębiorcy na styku ochrony i zrównoważonego użytkowania krajobrazu podlega prawnym ograniczeniom. Ograniczenia te znajdują swój wyraz w Ustawie z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U z późn. zm.) w zakresie działalności gospodarczej na terenach objętych formami ochrony przyrody z art. 6 ustawy, w Ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U ), gdy na terenie parku kulturowego ( krajobraz kulturowy ) lub jego części mogą być ustanowione zakazy i ograniczenia dotyczące robót budowlanych oraz działalności przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej lub usługowej. Wzmocnieniem prawnej ochrony krajobrazu jest Europejska Konwencja Krajobrazowa (Dz. U ), w której Polska zobowiązuje się podejmować m.in. działania chroniące krajobraz i integrujące krajobraz z własną polityką gospodarczą, bezpośrednio lub pośrednio oddziałującą na krajobraz. Niniejszy artykuł jest próbą analizy polskich przepisów prawnych (cytowanych wyżej, jak i z Ustawy z 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska (Dz. U t. jedn., dalej p.o.ś.), Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U ) w zakresie ograniczeń przedsiębiorcy wynikających z ochrony prawnej krajobrazu. WSTĘP Przedsiębiorca, prowadząc we własnym imieniu działalność gospodarczą lub zawodową (art. 479 k.p.c.), musi w działalności swej uwzględnić ochronę środowiska naturalnego człowieka, która obejmuje również krajobraz. Ustawa prawo ochrony środowiska traktuje krajobraz jako jeden z elementów przyrodniczych (art. 3 pkt 39 p.o.ś.), przez co odwołuje się do ustawy o ochronie przyrody. Krajowe przepisy dotyczące krajobrazu, umieszczono w wielu aktach prawnych (ustawy: o ochronie przyrody, prawo ochrony środowiska, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o samorządzie terytorialnym, o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), co nie ułatwia nie tylko zarządzania zasobami krajobrazowymi, ale i stosowania prawa odnoszącego się do krajobrazu. Walory krajobrazowe środowiska podlegają ochronie prawa polegającej na równoważeniu potrzeb: społecznych, działalności gospodarczej i środowiska. Krajobraz rozumie się m.in. jako zasób sprzyjający działalności gospodarczej, którego ochrona, gospodarka i planowanie mogą przyczyniać się do tworzenia zatrudnienia.(vide preambuła Europejskiej Konwencji Krajobrazowej). Europejska Konwencja Krajobrazowa ratyfikowana przez Rzeczpospolitą Polską (Dz. U , stosownie do art. 13 ust. 3 konwencji, weszła w życia 76

77 z dniem 1 stycznia 2005 r.), stanowi jedyny akt prawny, który traktuje krajobraz wprost, definiuje jego pojęcie, działania związane z jego ochroną i zarządzaniem, zmierza także do integracji przepisów z zakresu ochrony krajobrazu, zarówno naturalnego, jak i kulturowego. Celem artykułu jest analiza prawa krajowego w zakresie, w jakim możliwe jest ograniczenie przedsiębiorcy wynikające z ochrony prawnej krajobrazu. PRZEDSIĘBIORCA A OCHRONA PRAWNA KRAJOBRAZU NATURALNEGO W art. 6 ust. 1 pkt. 3, 4 i 9 Ustawy o ochronie przyrody wymienione są ze względu na ochronę krajobrazu, takie formy ochrony przyrody jak: Park krajobrazowy obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne, kulturowe i krajobrazowe, tworzony dla zachowania, popularyzacji i upowszechniania wartości tam występujących w warunkach zrównoważonego gospodarowania. Obszar chronionego krajobrazu obejmuje ochroną m.in. wyróżniające się krajobrazowo tereny o różnych typach ekosystemów. Zespół przyrodniczo-krajobrazowy tworzony celem ochrony określonych w nim fragmentów krajobrazu, zarówno naturalnego jak kulturowego, a w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska, krajobraz zarówno w stanie naturalnym jak i przekształconym w wyniku działalności człowieka, jest jednym z elementów przyrodniczych tworzących środowisko, który winien być uwzględniany przy planowaniu przedsięwzięć (art. 3 pkt 39 p.o.ś.). Podstawą dla lokalizacji wyżej wymienionych przedsięwzięć gospodarczych są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, w których uwzględnia się, m.in. ochronę walorów krajobrazowych środowiska (art. 72 ust. 1 pkt 5 p.o.ś.). Wprowadzenie form ochrony krajobrazu na obszarach, które przedsiębiorca (właściciel) przeznacza do gospodarczego wykorzystania, nie wyłącza prawa własności, a jedynie prawo to ogranicza. Co do zakazów wiążących przedsiębiorcę na terenie parków krajobrazowych, to zauważyć należy, że Ustawa z 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie, przekazująca samorządowi województwa część kompetencji i zadań aktualnie wykonywanych przez wojewodów (w tym przypadku, sejmik województwa w drodze uchwały tworzy park krajobrazowy i wyznacza obszar chronionego krajobrazu), została skierowana przez Prezydenta do Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 13 maja 2009 r. w sprawie Kp 2/09 (vide M. Pol. 32 poz. 477 z 2009 r.) uznał, że art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z 23 stycznia 2009 r. jest zgodny z Konstytucją stąd Prezydent RP podpisał ustawę i zarządził jej ogłoszenie postanowieniem z 22 maja 2009 r. Ustawa weszła w życie z dniem 1 sierpnia 2009 r. (Dz. U Nr 92 poz. 753). Powyższe jest istotne o tyle, że to organ założycielski decyduje, które z zakazów wymienionych w art. 17 ust. 1 Ustawy o ochronie przyrody, będą obowiązywały na konkretnym obszarze chronionym. 77

78 Realizacja przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (art. 17 ust. 3 Ustawy o ochronie przyrody) jest możliwa, gdy dane przedsięwzięcie nie jest objęte obowiązkiem sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i jednocześnie postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wykazało brak niekorzystnego wpływu na przyrodę. Stąd postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko ma pierwszoplanowe znaczenie. Regulowane jest w przepisie art. 46 ust. 1 i następne Ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U ). W części przypadków (z art. 59 wyżej wymienionej ustawy) obowiązek przeprowadzenia oceny wynika z mocy prawa, stąd ustawodawca ma obowiązek określenia, jakie to są przedsięwzięcia, ma to wynikać z rozporządzenia Rady Ministrów (art. 60 ustawy). Dotąd nie zostało wydane, stąd za sprawą postanowień art. 173 ust. 1 ustawy, nadal obowiązuje rozporządzenie Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz z późn. zm.). Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać uzasadnienie wskazujące jego oddziaływanie na krajobraz i krajobraz kulturowy (art. 66 ust. 1 pkt 7 lit. b, d Ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie ). Podsumowując, na terenie parku krajobrazowego mogą być umiejscowione przedsięwzięcia z mogących oddziaływać znacząco na środowisko, które nie wymagają opracowywania raportu oddziaływania na środowisko w ogóle, a z przeprowadzonej oceny wynika, że nie wywrą one negatywnego wpływu na przyrodę parku krajobrazowego. Skutkiem prawnym utworzenia obszaru chronionego krajobrazu jest wprowadzenie, na jego terenie w całości lub jego częściach, wybranych, a wymienionych w art. 24 ust. 1 Ustawy o ochronie przyrody, zakazów. Krajobraz obejmowany ochroną (na obszarze chronionego krajobrazu) powinien wyróżniać się zróżnicowaniem ekosystemów, czyli muszą występować na stosunkowo małym obszarze duże różnice rzeźby terenu, wód, świata roślinnego i zwierzęcego, wartościowych ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych (art. 23 ust. 1 Ustawy o ochronie przyrody). Zakazy dotyczyć mogą m.in. realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: wydobywania dla celów gospodarczych skał (w tym torfu, skamieniałości, minerałów i bursztynu), dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka, lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej rzek, jezior, 200 m od linii morskich brzegów klifowych. Przy czym zakaz dotyczący realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie dotyczy przedsięwzięć, dla których 78

79 przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak znacząco negatywnego wpływu na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu (art. 24 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 Ustawy o ochronie przyrody). Zespoły przyrodniczo-krajobrazowe wyznacza się zgodnie z postanowieniami art. 43 Ustawy o ochronie przyrody, w przypadkach gdy cenne fragmenty krajobrazu (z uwagi na ich walory widokowe lub estetyczne), nie są objęte inną dalej idącą formą ochrony, gdyż formy ochrony krajobrazu (tak naturalnego, jak kulturowego) nie powinny konkurować ze sobą. Przepis art. 117 ust. Ustawy o ochronie przyrody mówi o stosowaniu ochrony krajobrazowej (przepis dotyczy parków narodowych i rezerwatów przyrody), do czego zobowiązane są podmioty użytkujące gospodarczo grunty (rolnicy, ale także właściciele sklepów i obiektów sportowych, i rekreacyjnych). Z reguły ta forma ochrony polega na niewprowadzaniu zmian w krajobrazie (środowisku), jednakże i organy wydające pozwolenie na działania wprowadzające zmiany w krajobrazie (przykładowo wydając pozwolenia na budowę) winny uwzględniać wymogi wynikające z tego przepisu. DZIAŁALNOŚĆ PRZEDSIĘBIORCY A KRAJOBRAZ KULTUROWY Ustawa z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U ), odnosi się w art. 16, do tworzenia parków kulturowych. Powołuje go uchwała rady właściwej gminy (względnie dwu lub kilku gmin). Rada zatwierdza nadto plan ochrony parku kulturowego (plan sporządza wójt, burmistrz, prezydent miasta). Działania organów gminy następują w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Utworzenie parku kulturowego łączy się z koniecznością sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów parku kulturowego (art. 16 ust. 6 ustawy jest normą szczególną w stosunku do Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz. U ). Krajobraz kulturowy to przestrzeń historycznie ukształtowana w wyniku działalności człowieka, zawierająca wytwory cywilizacji oraz elementy przyrodnicze, z tym że park kulturowy stanowi wartość kulturową jako określona całość, nie jest zatem konieczne, by na wszystkich objętych nim nieruchomościach występowały obiekty zabytkowe. Stosownie do przepisu art. 17 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy, na terenie części lub całości parku kulturowego mogą być ustanowione ograniczenia dotyczące prowadzenia robót budowlanych lub innej działalności (przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej czy usługowej), przy czym utworzenie parku kulturowego musi być uzasadnione, jeśli chodzi o cele, dla których podjęto uchwałę danej treści Por. wyrok NSA w Warszawie z 4 kwietnia 2007 r. II OSK 7/07 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 18 grudnia 2007 r. III SA/Kr 569/07 z uzasadnieniem. 79

80 PODSUMOWANIE Przedsiębiorca, tak jak każdy inwestor, w swoich działaniach nie może naruszać prawa, w tym prawa miejscowego (przykładowo wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy). Konflikt interesów w zakresie dotyczącym ochrony prawnej krajobrazu, który może wystąpić, mimo danego stanu prawa, rozstrzyga ostatecznie postępowanie przed sądem administracyjnym, co mogą obrazować dwa orzeczenia. Pierwsze to wyrok z 21 lutego 2006 r. NSA w Warszawie II OSK 547/05, w którym, wobec zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykluczającego na danym terenie działalność gospodarczą związaną z wykorzystaniem urządzeń technicznych mogących stwarzać uciążliwości dla środowiska, nadto ochroną walorów krajobrazowych jednostki urbanistycznej, której wiodącą funkcją jest funkcja mieszkaniowa, a które inwestycja pogorszy, uwzględnił interes mieszkańców i ostatecznie nie zezwolił na inwestycję polegającą na budowie stacji nadawczo-odbiorczej systemu GSM. Drugie orzeczenie to cytowany wyżej wyrok w sprawie III SA/Kr 569/07, w którym sąd uwzględnił interes przedsiębiorcy, stwierdzając nieważność uchwały Rady Miasta w przedmiocie utworzenia parku kulturowego, podjętej wbrew ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w tym celu, by uniemożliwić skarżącemu budowę dwu trzykondygnacyjnych budynków mieszkalnych. Wprowadzenie form ochrony przyrody, w tym ze względu na ochronę krajobrazu, może skutkować ograniczeniem prawa własności czy też innych praw rzeczowych dotyczących nieruchomości. Przepis art. 129 i następne ustawy p.o.ś. uprawniają właściciela i użytkownika wieczystego nieruchomości (w tym będącego przedsiębiorcą) do ubiegania się o wykup nieruchomości lub zapłatę odszkodowania. Roszczenie kierowane na drogę procesu cywilnego podlega ograniczeniu, gdyż można z nim wystąpić w terminie dwóch lat od daty wejścia w życie aktu prawa miejscowego powodującego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Art. 129 ust. 5 ustawy, wyłącza w stosunku do wyżej wymienionych roszczeń przepisy art. 36 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U ), dotyczące odszkodowań z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na skutek zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadnieniem wyłączenia jest to, że plany zagospodarowania przestrzennego nie wprowadzają nowych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, tylko odzwierciedlają ograniczenia wynikające z innych tytułów, stąd odszkodowanie winno być formułowane na podstawie innych aktów prawnych. Europejska Konwencja Krajobrazowa (Dz. U ), została przedłożona Prezydentowi RP do ratyfikacji w trybie art. 15 ust. 1 Ustawy z 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz. U ), to jest przy założeniu, że ratyfikacja konwencji nie wymaga uprzedniej zgody Sejmu, wyrażonej w ustawie. Fakt ten skutkuje tym, że ustawy krajowe mają pierwszeństwo wobec Europejskiej Konwencji Krajobrazowej (ustawy zachowują pierwszeństwo wobec umów międzynarodowych, do ratyfikacji których nie jest wymagana zgoda parlamentu), co nakłada konieczność szczegółowej implementacji postanowień konwencji dotyczących ochrony krajobrazu, wbrew stwierdzeniu zawartemu 80

81 w uzasadnieniu wniosku Prezesa Rady Ministrów o ratyfikację Europejskiej Konwencji Krajobrazowej, który mówi: Konwencja nie zawiera żadnych postanowień sprzecznych z polskim prawodawstwem i nie będzie wymagała zmian w prawie polskim. Projekt implementacji przedłożyła w 2006 r. Państwowa Rada Ochrony Przyrody 62, zawiera on zintegrowane zmiany w ramach trzech ustaw: o ochronie przyrody, o planowaniu przestrzennym i Prawa Ochrony Środowiska, nadto zmiany wykluczające zabudowę mieszkaniową na gruntach rolnych (art. 2 ust. 1 pkt 3 Ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, t. jedn. Dz. U i art. 3 ust. 2 Ustawy o lasach, Dz. U ), pod pozorem budowy siedlisk rolniczych, choć budynki mają charakter mieszkaniowy lub rekreacyjny, czy też traktujące budynki i budowle jako las w rozumieniu ustawy o lasach. Większej aktywności wymaga nadal podnoszenie świadomości społecznej co do różnych aspektów działań, których przedmiotem jest krajobraz. Przykładem za tym przemawiającym może być protest setek rolników (w tym osób prowadzących działalność gospodarczą) z terenu gminy Sokółka 18 listopada 2008 r., przeciwko utworzeniu w południowej części gminy zespołu przyrodniczokrajobrazowego Kamionka. Uniemożliwiał on wydobywanie skał, żwiru i torfu, bowiem powstające kolejne żwirownie niszczą krajobraz. Jednak na skutek protestu radni projekt uchwały o utworzeniu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego odrzucili 63. LITERATURA Banaszak B., System prawa w Polsce stan obecny i uwagi de lege ferenda fundamentali, [w:] Przegląd Legislacyjny,4.59, Bąkowski T., Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, Europejska Konwencja Krajobrazowa, Dz. U Golat R., Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, Zakamycze, Gruszecki K., Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Zakamycze, Majchrowska A., Realizacja zapisów Europejskiej Konwencji Krajobrazowej, [w:] Czasopismo Techniczne Architektura, Wydawnictwo Politechniki Krakowskiej, z. 7A/2007. Skrzydło W., Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. IV, Zakamycze, Ustawa z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, Dz. U z późn. zm. Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska, t. jedn. Dz. U Zobacz w Internecie: Zobacz: Gazeta Współczesna z r., 81

82 Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, Dz. U Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, Dz. U Uzasadnienie wniosku o ratyfikację Europejskiej Konwencji Krajobrazowej, druk sejmowy nr

83 Raport ze zrównoważonego rozwoju - struktura informacyjna i przykłady ze świata Wojciech A. Nowak Streszczenie Artykuł dotyczy sprawozdawczości z wyników działalności przedsiębiorstwa w głównych płaszczyznach zrównoważonego rozwoju oraz z wpływu tychże wyników na otaczający świat. Uwzględnia aspekty: przyrodniczy, społeczny i ekonomiczny. Kształtowanie każdego z tych aspektów wymaga wsparcia informacją prospektywną i retrospektywną. Informacja prospektywna służy określaniu pożądanych rezultatów oraz instrumentów i działalności potrzebnych do ich osiągnięcia. Informacja retrospektywna służy sprzężeniu zwrotnemu, które prowadzi do zmian w zamierzeniach co do rezultatów oraz w instrumentach i działaniach mających prowadzić do ich realizacji, a w konsekwencji także w wymogach co do informacji. Raporty przedsiębiorstw z wyników w obszarach zrównoważonego rozwoju są elementem sprzężenia zwrotnego. Ich struktura jest kształtowana pod wpływem międzynarodowych standardów sprawozdawczych. Przedstawiono zarówno przykłady struktur informacyjnych rocznych raportów ogólnego przeznaczenia przedsiębiorstw wielonarodowych, jak i stan międzynarodowej standaryzacji raportów. WSTĘP Zrównoważony rozwój (ang. sustainable development) definiowany jest jako rozwój zaspokajający potrzeby obecne, bez pozbawiania przyszłych pokoleń możliwości zaspokajania ich potrzeb (Burndtland Report, 1987, Chapter 2). U podstaw tej definicji tkwią potrzeby ludzi oraz ograniczenia nakładane przez stan technologii i organizacji społecznej na zdolność środowiska przyrodniczego do ich zaspakajania, teraz i w przyszłości (tamże). Realizowany w warunkach ograniczeń, zrównoważony rozwój ma więc być rozwojem trwałym w płaszczyznach ekonomicznej, społecznej i przyrodniczej, z krótkim (do 12 miesięcy) i długim (powyżej 12 miesięcy) horyzontem czasowym. Równoważenie rozwoju zależy od zachowań ludzi. Z gamy czynników determinujących te zachowania, w artykule koncentrujemy się na informacyjnych oddziaływaniach organizacji na funkcjonowanie osób i systemów społecznych, a specyficznie na oddziaływaniach przedsiębiorstw transnarodowych, realizowanych poprzez cykliczną eksternalizację informacji o wynikach osiąganych w płaszczyznach zrównoważonego rozwoju. Generowanie i eksternalizacja tego rodzaju informacji zależą od stanu samosterowności samorządności systemów społecznych i polityki publicznej w zakresie zrównoważonego rozwoju. 83

84 ZRÓWNOWAŻONY ROZWÓJ A SAMOSTEROWNOŚĆ, POLITYKA PUBLICZNA, RYNKI I INFORMACJA Samosterowność społeczności wiąże się z rozpoznawaniem i podejmowaniem bądź nierozpoznawaniem lub niepodejmowaniem problemów z własnej woli. Polityka publiczna wiąże się z systemem wartości spajających dane społeczeństwo oraz z działaniem bądź biernością władz publicznych. Istotne dla samosterowności społeczeństwa czynniki warunkujące zachowania ludzi przedstawia ryc. 1. Natomiast środki polityki publicznej przedstawia tab. 2. Zauważmy, że i determinanty zachowań osób, i środki polityki publicznej mają postać informacji lub zasobu materialno-energetycznego. Cechy osobowe Czynniki wpływające na zachowania Krąg społecznokulturowy Czynniki organizacyjne Środowisko wiek przyjaciele pracodawcy społeczne płeć koledzy fundacje ekonomiczne zdolności rodzina uczelnie polityczne wykształcenie religia zawód prawne narodowość kultura zawodowe przyrodnicze Poziom rozwoju osobistego w aspekcie wartości moralnych, motywów, postanowień/powinności, przymiotów, dokonań Osąd Decyzja Zachowanie Ryc. 1. Determinanty zachowań ludzi. Źródło: Opracowanie własne na podstawie (ICEW RI, 2007, s ). 84

85 Tab 1. Środki polityki publicznej. Perswazja Bodźce Wymogi Środki Aktorzy władze publiczne kampanie podatki informacyjne i subsydia przedsiębiorstwa lobbowanie nagradzanie wyników organizacje pozarządowe/ /społeczne rozpowszechnianie rezultatów badań wyróżnienia i darowizny Źródło: Opracowanie własne na podstawie (ICEW FRM, 2005, s.10-11). prawa, normy, standardy polityki wobec pracowników i dostawców polityki wobec otrzymujących finansowanie We współczesnych społeczeństwach osiągnięcie celów i zaspokajanie potrzeb społeczności i społeczeństw następuje poprzez zachowania zbiorowe, przyjmujące postać rynków. Ponieważ zachowania są warunkowane przez informacje, więc i rynki jako zbiory specyficznych zachowań wrażliwe są na informacje. Sposób realizacji samosterowności i polityki publicznej poprzez rynki przedstawia ryc.2. Jak wynika z tego schematu, efektywność i skuteczność realizacji samosterowności i polityki publicznej zależą zarówno od treści i wolumenu, jak i od jakości informacji, a tym samym od walorów moralnych osób generujących i przekazujących informację oraz od metod weryfikacji i poświadczania jakości tejże informacji. Mechanizmy środki stosowane przez społeczeństwo dla promocji pożądanych rezultatów Rynki wszelkie działania prowadzące do osiągnięcia/ nie-osiągnięcia pożądanych rezultatów Rezultaty samosterowności i polityki publicznej Informacja preskryptywna i deskryptywna Upewnianie co do jakości Prawość generujących i przekazujących informację Ryc 2. Realizacja samosterowności i polityki publicznej poprzez rynki. Źródło: Opracowanie własne na podstawie (ICEW FRM, 2005, s.7-8, 21, 24). Zrównoważony rozwój bywa promowany zarówno w ramach samosterowności społeczeństwa, jak i w ramach polityki publicznej. Realizowany jest natomiast poprzez rynki, ze swej natury, wrażliwe na informacje. Zatem efektywność 85

86 i skuteczność w zakresie równoważenia rozwoju zależą od wolumenu, treści i jakości informacji (preskryptywnej i deskryptywnej). Fakt ten wykorzystują organizacje i społeczeństwa dla promowania i kształtowania zrównoważonego rozwoju w dogodny dla siebie sposób. Kształtowanie zrównoważonego rozwoju poprzez rynki ilustruje ryc. 3. Zwróćmy uwagę na kluczowość roli informacji w ogólności, a sprawozdawczości w szczególności w równoważeniu rozwoju. Nadmieńmy, że o jakości informacji decydują takie cechy, jak: zrozumiałość, przystawalność do potrzeb użytkownika, wiarygodność oraz porównywalność w pełni odnoszące się także do sprawozdawczości. SPRAWOZDAWCZOŚĆ PRZEDSIĘBIORSTW TRANSNARODOWYCH Z WYNIKÓW DZIAŁALNOŚCI W ZAKRESIE RÓWNOWAŻENIA ROZWOJU PRZYKŁADY ZE ŚWIATA Na przełomie lat 1990 i 2000 w przedsiębiorstwach krajów najwyżej rozwiniętych, pojawiła się roczna sprawozdawczość ze zrównoważonego rozwoju. Obejmuje ona płaszczyzny: ekonomiczną, społeczną i przyrodniczą, a obecnie realizowana jest w formie informacji dodatkowej do klasycznego raportu finansowego bądź w formie odrębnego raportu ze zrównoważonego rozwoju (Epstein M.J., 2008, rozdz. 9). Formę odrębnego raportu ze zrównoważonego rozwoju przyjęła znaczna część korporacji transnarodowych. Raport taki ma objętość od 40 do 120 stron. Zwykle publikowany jest w postaci papierowej i elektronicznej, przy czym postać elektroniczna występuje w dwóch odmianach jako gotowy do druku plik pdf zamieszczony na stronach internetowych lub jako odpowiednio spreparowany (czasami pełniejszy) raport on line. Jest też zwykle poddawany weryfikacji przez niezależnych audytorów pod kątem poświadczenia wiarygodności. Przykład struktury informacyjnej raportu za rok 2008 z równoważenia rozwoju przez Toyota Motor Corporation przedstawia tab.2. Przykłady struktur informacyjnych raportów za rok 2008 z równoważenia rozwoju przez Royal Dutch Shell plc, Dell Inc., oraz Bayer Group przedstawiamy w załączniku na schematach: A, B i C. Międzynarodowa standaryzacja sprawozdawczości ze zrównoważonego rozwoju Ten typ standaryzacji jest obecnie domeną organizacji o nazwie The Global Reporting Initiative (GRI). Jest to wspierana przez ONZ (UNEP) organizacja bazująca na sieci podmiotów, która stworzyła najszerzej w świecie stosowane wytyczne do sprawozdawczości ze zrównoważonego rozwoju (Sustainability Reporting Guidelines) i ma za cel ich ciągłe doskonalenie i upowszechnianie. W Internecie ma swój portal po adresem 86

87 Innym ciałem ustalającym międzynarodowe wytyczne dla sprawozdawczości w zakresie zrównoważonego rozwoju jest działająca w ramach UNCTAD Międzyrządowa Robocza Grupa Ekspertów do Spraw Międzynarodowych Standardów Rachunkowości i Sprawozdawczości (Intergovernmental Working Group of Experts on International Standards of Accounting and Reporting ISAR). Wytyczne te można znaleźć na stronie internetowej Ryc 3. Kształtowanie zrównoważonego rozwoju poprzez rynki Źródło: Opracowanie własne na podstawie (ICEW FRM, 2004, s.12-14) oraz (ICEW RI, 2007, s. 57). 87

88 Tab 2. Struktura informacyjna raportu za rok 2008 z równoważenia rozwoju przez Toyota Motor Corporation: Ku nowej przyszłości dla ludzi, społeczeństwa i planety. Przesłanie zarządu 2 Wyróżnione aspekty Zrównoważona ruchliwość 4 Zrównoważony zakład 6 Zrównoważony wkład społeczny 8 Wizja i struktury Filozofia spółki10 Władanie spółką i zgodność z prawem 13 Przegląd roku finansowego Filozofia środowiskowa Zasady, polityki, oraz plan działania środowiskowego Toyoty 16 Promocja skonsolidowanego zarządzania środowiskowego 16 Czwarty Plan Działania Środowiskowego Toyoty 17 Zestawienie celów 17 Kluczowe punkty Czwartego Planu Działania Środowiskowego Toyoty 18 Energia/ Ocieplenie Globalne Dalsza redukcja CO2 w globalnych operacjach Toyoty 20 Promocja rozwoju technologii zorientowanych na osiągnięcie najwyższej zużycia efektywności paliwa w każdym kraju i regionie 24 Promocja rozwoju pojazdów czystej energii, oraz zachęta do ich skutecznego wdrażania dla osiągnięcia akceptacji przez szersze rynki 25 Promocja inicjatyw zorientowanych na usprawnienie strumieni ruchu drogowego za pomocą różnych technologii sieciowych 26 Redukcja emisji CO2 w działalności produkcyjnej zakładów Toyoty 27 Redukcja emisji CO2 w działalności logistycznej w każdym kraju i regionie 28 Dane Środowiskowe Produkcji Globalnej (CO2) 29 Recykling zasobów Inicjatywy Toyoty promujące efektywne zużycie zasobów dla dalszego przyczyniania się do budowy społeczeństwa bazującego na recyklingu 30 Redukcja zużycia wody przez Toyotę 31 Nieustanna implementacja systemów Ciągła redukcja presji na środowisko w ciągu całego cyklu życia pojazdów poprzez implementację Eco-VAS (Eco- Vehicle Assessment System) 44 Przykłady inicjatyw zagranicznych 45 Status polityk środowiskowych spółki jako całości 46 Inne działalności Gospodarka mieszkaniowa 48 Załącznik Rachunkowość środowiskowa 50 Status głównych danych środowiskowych 51 Wolumen zasobów wprowadzanych a wolumen substancji odprowadzanych z zakładów produkcyjnych i działalności logistycznej 51 Dane środowiskowe dla nowego modelu japońskiego oraz dla przeprojektowanych pojazdów pasażerskich 52 Nagrody Środowiskowe 52 Główne kampanie prowadzone w Japonii w ramach Skonsolidowanego Systemu Zarządzania Środowiskowego 53 Kontynuowane zagadnienia sprawozdawczości 53 Status certyfikacji ISO Spółki objęte Skonsolidowanym Systemem Zarządzania Środowiskowego 53EMS 54 Współczynniki konwersji CO2 54 Lista głównych jednostek stowarzyszonych wymienianych w niniejszym Raporcie 55 Relacje z klientami Odpowiadanie na potrzeby klienta 56 Inicjatywy z zakresu poprawy jakości 57 Roboty przyszłościowa technologia mająca wspierać osiągnięcie zrównoważonego rozwoju społecznego 58 Uniwersalne wzory elementów 60 Przykłady inicjatyw zagranicznych 60 Relacje z pracownikami Podzielanie Toyoty Sposobu Działania 61 Respektowanie różnorodności 62 Rozwój zasobów ludzkich 64 Bezpieczeństwo i zdrowie 65 Przykłady inicjatyw zagranicznych 67 Relacje z partnerami biznesowymi

89 recyklingu w Japonii i Europie 32 Dalsza promocja i rozwój projektów zorientowanego na recykling 33 Dane Środowiskowe Produkcji Globalnej (odpady i zużycie wody) z przykładami inicjatyw zagranicznych 34 Substancje szczególnej troski Promocja wzmocnionego zarządzania substancjami szczególnej troski oraz dalsza redukcja ich zużycia 35 Redukcja produkcyjnego zrzutu do środowiska substancji objętych PRTR (Pollutant Release and Transfer Register), z przykładami inicjatyw zagranicznych 36 Jakość atmosfery Redukcja emisji pod kątem poprawy jakości powietrza w rejonach zurbanizowanych we wszystkich krajach i regionach 37 Działalność Toyoty w zakresie redukcji emisji VOC (Volatile Organic Compounds ), z przykładami inicjatyw zagranicznych 38 Zarządzanie środowiskowe Struktura promocji Globalnego zarządzania Środowiskowego 39 Polityki i efekty Skonsolidowanego Zarządzania Środowiskowego w roku finansowym Wzmocnienie treści edukacji środowiskowej 42 Dalsza promocja zarządzania środowiskowego wśród partnerów biznesowych 42 Promocja nowych działalności biznesowych przyczyniających się do poprawy środowiskowej 43 Współpraca z dostawcami 68 Współpraca z sieciami sprzedaży 70 Stymulacja rynku w Japonii 71 Przykłady inicjatyw zagranicznych 72 Relacje z udziałowcami 73 Społeczeństwo globalne/społeczności lokalne Inicjatywy zorientowane na poprawę bezpieczeństwa ruchu 74 Zasady i polityki w zakresie wkładu społecznego 76 Inicjatywy środowiskowe 77 Inicjatywy z zakresu bezpieczeństwa ruchu78 Edukacja 79 Kultura i sztuka 80 Opieka społeczna 81 Przykłady inicjatyw zagranicznych 82 Komunikacja ze społeczeństwem 86 Przykłady inicjatyw zagranicznych 87 Rezultaty biznesowe oraz informacja o segmentach geograficznych Chronologiczne podsumowanie czterech lat inicjatyw zagranicznych (aspekty społeczny) 90 Strony internetowe raportów zagranicznych jednostek stowarzyszonych 90 Źródło: Opracowanie własne na podstawie (Toyota SR08, 2008, s.1 liczby oznaczają numery stron) PODSUMOWANIE Kompleksowe raporty roczne przedsiębiorstw i innych organizacji z wyników działalności w płaszczyznach ekonomicznej, społecznej i przyrodniczej, są istotnym instrumentem kształtowania zrównoważonego rozwoju w skali lokalnej i skali globalnej. Znaczenie tego instrumentu rośnie wraz z natężaniem się świadomego podejścia do sterowania równoważeniem rozwoju. Informacja z raportów wpływa na samosterowność społeczeństw, politykę publiczną i funkcjonowanie rynków, przyczyniając się do harmonizacji i realizacji celów z zakresu trwałego rozwoju 89

90 zrównoważonego. Międzynarodowe wytyczne do sprawozdawczości w tym obszarze służą osiąganiu należytej treści i jakości informacji w raportach. LITERATURA Brundtland Report, 1987, Our common future: Report of the World Commission on Environment and Development March 1987, (tłumaczenie polskie: Nasza wspólna przyszłość, Raport Światowej Komisji do Spraw Środowiska i Rozwoju, PWE, Warszawa 1991) Epstein M.J., 2008, Making sustainability work: Best practices in managing and measuring corporate social, environmental, and economic impacts, Greenleaf Publishing Limited, Sheffield, UK & Berrett-Koehler- Publisher, Inc., San Francisco, US ICEW IMS, 2004, Information for better markets Sustainability: The role of Accountants, Institute of Chartered Accountants in England and Wales, London ICEW IMS, 2005, Information for better markets Information for market and society, Institute of Chartered Accountants in England and Wales, London ICEW RI, 2007, Information for better markets Reporting with integrity, Institute of Chartered Accountants in England and Wales, London Bayer SD08, 2008, Sustainable development report 2008, pdfx, Dell SR08, 2008, Dell Corporate Responsibility Report, Fiscal Year 2008, sources, Shell SR08, 2008, Royal Dutch Shell Sustainability Report 2008, Toyota SR08, 2008, Sustainability Report 2008: A New Future for People, Society and the Planet,

91 Załączniki Schemat A Struktura informacyjna raportu za rok 2008 z równoważenia rozwoju przez Royal Dutch Shell plc Shell a wyzwanie energetyczne Wprowadzenie 1 Kim jesteśmy i co robimy 2 System energetyczny przyszłości 4 Nasza strategia 6 Nasze podejście 8 Wywiad z dyrektorem zarządzającym 10 Zmiana klimatu 12 Budowa odpowiedzialnej przyszłości energetycznej Więcej ropy z niekonwencjonalnych obszarów 14 Czystsze paliwo dla energetyki 17 Nigeria 20 Bardziej zrównoważony transport 22 Czystsze produkty 24 Skraplanie gazu do postaci cieczy 25 Odpowiedzialna działalność transformacyjna/operacyjna Nasi sąsiedzi 26 Oddziaływanie na środowisko 29 Bezpieczeństwo osób i procesów 32 Przedsięwzięcia wspólne, wykonawcy i dostawcy 34 Chemikalia w Singapurze 35 Pomiar naszych wyników Dane o wynikach 36 Zewnętrzny komitet rewizyjny 38 Nasze podejście do sprawozdawczości 40 Zestawienie faktów (wewnętrzna strona spodniej okładki) Źródło: Opracowanie własne na podstawie (Shell SR08, 2008, s.1) 91

92 Schemat B Struktura informacyjna raportu za rok 2008 z równoważenia rozwoju przez Dell Inc. Najważniejsze treści raportu 8 Przegląd sytuacji Dell Inc. 12 Wylicznie się przez Dell Inc. 16 Wyłaniające się kwestie 17 Władanie i zarządzanie 22 Etyka i z godność z regulacjami 25 Konsultacje z interesariuszami 28 Obywatelstwo świata i etyczne zaopatrzenie 31 Różnorodność dostawców 38 Prawa człowieka i swoboda zrzeszania się 40 Odpowiedzialność środowiskowa 42 Cykl życia produktu 43 Koncepcja i projektownie produktu 43 Manufacturing and Operations 43 Product Purchase and Use 45 Product Recovery and Recycling 45 Projektowanie środowiskowego aspektu produktu 46 Efektywność energetyczna 46 Zarządzanie chemikaliami 49 Opakowania 54 "Zielone" zaopatrzenie 55 Przywództwo w zakresie klimatu 57 Strategia w zakresie klimatu 57 Wytwarzanie i inne operacje transformujące 62 Transport i logistyka 63 Zrównoważenie operacji transformujących 67 Wytwarzanie i inne operacje transformujące 67 Piecza nad lasami 69 Globalny recykling klasy światowej 73 Globalne standardy 73 Programy konsumenckie 77 Commercial Offerings 80 Metrics and Reporting 81 Wyzwania recyklingu 82 Zaangażowanie pracowników 84 Wysłuchiwanie pracowników 84 Instrumentarium etyki pracowniczej 85 Globalna różnorodności i pełne włączenie 87 Globalne zarządzanie talentami 91 Zdrowie i kondycja pracowników 93 Zrównoważone zaangażowanie pracowników 96 Uczestnictwo w społecznościach lokalnych 98 Fundacja Della 98 Wsparcie ze strony pracowników Della 99 Wsparcie ze strony Della 103 Załączniki 106 Charakterystyka niniejszego raportu 106 Akronimy i skróty 110 Źródło: Opracowanie własne na podstawie (Dell SR08, 2008, s.1) 92

93 Schemat C Struktura informacyjna raportu za rok 2008 z równoważenia rozwoju przez Bayer Group Profil raportu Kluczowe dane finansowe Grupy Bayer Grupa Bayer jako holding Misja Grupy Bayer Słowo wstępne - Werner Wenning, Przewodniczący Rady Zarządzającej Grupy Bayer 4 Nowości 2008 / Grupa Bayer 12 Subgrupy i jednostki usługowe 16 Strategia i zarządzanie 18 Nasze zarządzanie równoważeniem rozwoju 18 Wywiad z członkiem Rady Zarządzającej Grupy Bayer dr. Wolfgangiem Plischke 24 Bayer w dialogu ze swymi interesariuszami 26 Obszary koncentracji uwagi 28 Raport z wyników 48 Zasady sprawozdawczości 50 Ekonomia 53 Pracownicy 64 Prawa człowieka 75 Korporacyjna odpowiedzialność społeczna 78 Ekologia 81 Piecza nad produktem 93 Raport Upewniający sporządzony przez Ernst & Young 102 Postępy we wdrażaniu zasad ONZetowskiego programu Global Compact 112 Dalsze informacje 112 Global commitment to sustainability 113 Winieta raportu 114 Kalendarz finansowy 114 Indeks GRI skrzydełko spodniej okładki Dalsze informacje rewers spodniej okładki Źródło: Opracowanie własne na podstawie (Bayer SD08, 2008, s.1) 93

94 Przygotowanie organów administracji publicznej do realizacji celów ochrony przyrody (na przykładzie samorządów gminnych województwa lubelskiego) Małgorzata Stanicka Streszczenie Autorka, prowadząc badania do rozprawy doktorskiej na temat roli środowisk naukowych, administracji publicznej i organizacji społecznych w tworzeniu i funkcjonowaniu obszarów chronionych Lubelszczyzny, realizowanej w Zakładzie Ochrony Środowiska INoZ UMCS w Lublinie, poddała krytycznej ocenie przygotowanie samorządów gminnych w województwie lubelskim do realizacji celów ochrony przyrody. Organy administracji samorządowej na poziomie gmin posiadają duże uprawnienia i obowiązki w ochronie przyrody, lecz, według autorki, nie są przygotowane do ich rzeczywistego wypełniania. W artykule przedstawiono szczegółowo wyniki badań przeprowadzonych we wszystkich gminach Lubelszczyzny dotyczących ich aktywności w działaniach na rzecz ochrony przyrody. Cele ochrony przyrody oraz sposoby ich realizacji i organy za to odpowiedzialne są określone w Ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880). Ustawa zobowiązuje organy administracji publicznej do dbałości o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym (Art. 4.1.) poprzez zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych dla ochrony przyrody oraz do prowadzenia działalności edukacyjnej, informacyjnej i promocyjnej w dziedzinie ochrony przyrody. Jednostki samorządu gminnego, w myśl tej ustawy, realizują cele ochrony przyrody poprzez: Uwzględnianie wymagań ochrony przyrody w działalności gospodarczej i inwestycyjnej. Uwzględnianie wymagań ochrony przyrody w: programach ochrony środowiska, strategiach rozwoju gmin, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (s.u.ik.z.p.), miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.). Obejmowanie zasobów, tworów i składników przyrody formami ochrony przyrody poprzez utworzenie uchwałami rad gmin obszarów chronionego krajobrazu, użytków ekologicznych, stanowisk dokumentacyjnych, zespołów przyrodniczo-krajobrazowych, pomników przyrody. Prowadzenie działalności edukacyjnej, informacyjnej i promocyjnej w dziedzinie ochrony przyrody. W urzędach gmin sprawy ochrony środowiska, w tym ochrony przyrody, podlegają albo samodzielnym inspektorom albo różnym referatom, wydziałom lub zespołom, najczęściej powiązanym z rolnictwem, gospodarką komunalną, inwestycjami, gospodarką przestrzenną, infrastrukturą, rozwojem lokalnych itd. 94

95 Ważnym dla ochrony przyrody zagadnieniem jest wykształcenie pracowników i radnych gmin. Wykształcenie przyrodnicze (od zawodowego do wyższego z zakresu ochrony środowiska, biologii, geografii, ogrodnictwa, zootechniki, melioracji, hydrologii, leśnictwa, rolnictwa) kadry urzędniczej w gminach w całej Polsce zbadano pod koniec lat dziewięćdziesiątych. Wówczas tylko 825 pracowników gmin posiadało wykształcenie przyrodnicze, najwięcej w województwie mazowieckim 116, a najmniej w województwie lubelskim tylko 16 (Giordano 2005). Obecnie sytuacja ta znacznie się poprawiła, ale nadal pozostawia wiele do życzenia. Przygotowanie samorządów gminnych jako podstawowych jednostek samorządu terytorialnego o dużych uprawnieniach w ochronie przyrody do realizacji celów ochrony przyrody oraz do zarządzania środowiskiem zbadano w gminach województwa lubelskiego za pomocą ankiet (w okresie od listopada 2007 do listopada 2008). Sprawdzono stan posiadania wymaganych dokumentów planistycznych i ekorozwojowych, obecność wykwalifikowanych pracowników i wydzielonych jednostek organizacyjnych w urzędach gmin, istnienie i zakres współpracy ze społecznością lokalną, organizacjami społecznymi, środowiskami naukowymi, organami i służbami ochrony przyrody. Wypełnione ankiety otrzymano od 166 gmin, co stanowi 78 proc. gmin województwa lubelskiego. Wyniki ankiety częściowo przedstawiono w tabelach 1 i 2. Tabela 1. Stan posiadania wybranych dokumentów przez gminy województwa lubelskiego. Źródło: opracowanie własne. Nazwa dokumentu Liczba gmin posiadających dokument Liczba gmin nieposiadających dokumentu strategia rozwoju gminy 141 (85 proc.) 25 (15 proc.) studium uwarunkowań i kierunków 145 (87 proc.) 21 (13 proc.) zagospodarowania przestrzennego miejscowy plan zagospodarowania 132 (80 proc.) 34 (20 proc.) przestrzennego opracowanie ekofizjograficzne 63 (38 proc.) 103 (62 proc.) inwentaryzacja przyrodnicza gminy 58 (35 proc.) 108 (65 proc.) program ochrony środowiska gminy 150 (90 proc.) 16 (10 proc.) polityka ekologiczna gminy / program ekorozwoju gminy program współpracy z organizacjami pozarządowymi baza danych organizacji pozarządowych w gminie 17 (10 proc.) 149 (90 proc.) 48 (29 proc.) 118 (71 proc.) 14 (8 proc.) 152 (92 proc.) 95

96 Z dziewięciu dokumentów, o które zapytano, tylko dwie gminy posiadały wszystkie (Puławy miasto i Strzyżewice). Generalnie najwięcej opracowanych dokumentów posiadają gminy miejskie i miejsko-wiejskie. Najczęściej posiadanymi dokumentami są obligatoryjne programy ochrony środowiska, pochodzące głównie z 2004 r. Większość gmin posiada studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, strategię rozwoju gminy oraz miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Na potrzeby studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które posiada 87 proc. gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które posiada 80 proc. gmin, tworzy się opracowania ekofizjograficzne (w latach dziewięćdziesiątych były to inwentaryzacje przyrodnicze gmin), których posiadanie zgłosiło tylko 38 proc. gmin, co wydaje się nielogiczne. Tylko 29 proc. gmin posiada programy współpracy z organizacjami pozarządowymi, które są obligatoryjne. Do ich corocznego uchwalania zobowiązuje art Ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. nr 96, poz. 873). Zaledwie 8 proc. gmin dysponuje bazą danych organizacji, a w 41 proc. gmin wyznaczono osobę do współpracy z organizacjami. Tylko 8 gmin posiada równocześnie programy współpracy, bazy danych organizacji oraz ma wyznaczoną osobę do współpracy z organizacjami. Najczęstszą formą współpracy z organizacjami pozarządowymi jest wymiana informacji (w 55 proc. gmin) oraz wsparcie finansowe (w 28 proc. gmin) i organizacyjne (w 28 proc. gmin). Wspólne projekty z organizacjami realizuje 20 proc. gmin. Gminy najczęściej współpracują z kołami LOP i kółkami ekologicznymi w szkołach. Efektami współpracy są zazwyczaj akcje Sprzątania świata, konkursy i szkolenia. 96

97 Tabela 2. Odpowiedzi na wybrane pytania wg odpowiedzi udzielonych w ankietach. Źródło: opracowanie własne. Pytanie Czy w gminie pracuje samodzielny inspektor ds. ochrony środowiska? Czy w urzędzie gminy jest osoba odpowiedzialna za współpracę gminy z organizacjami? Czy gmina współpracuje z uczelniami wyższymi w zakresie ochrony środowiska? Czy gmina współpracuje z zarządami obszarów chronionych (zarządy parków krajobrazowych, dyrekcje parków narodowych) położonych w gminie lub sąsiedztwie i z wojewódzkim konserwatorem przyrody? Czy gmina przynależy do związków, stowarzyszeń lub porozumień gmin związanych z ochroną środowiska? Czy gmina bierze udział w konkursach ekologicznych, czy otrzymała w nich nagrody, wyróżnienia? Czy w gminie są realizowane programy rolnośrodowiskowe? Czy w gminie są planowane programy rolnośrodowiskowe? Czy w gminie są obszary lub obiekty, cenne pod względem przyrodniczym, zasługujące na ochronę? Czy gmina utworzyła obszary chronione uchwałą rady gminy Czy gmina planuje utworzyć obszary chronione uchwałą rady gminy Liczba i proc. gmin, które udzieliły odpowiedzi twierdzącej Liczba i proc. gmin, które udzieliły odpowiedzi przeczącej 75 (45 proc.) 91 (55 proc.) 68 (41 proc.) 98 (59 proc.) 26 (16 proc.) 140 (84 proc.) 93 (56 proc.) 73 (44 proc.) 82 (49,4 proc.) 84 (50,6 proc.) 47 (28 proc.) 119 (72 proc.) 77 (46 proc.) 89 (54 proc.) 53 (32 proc.) 113 (68 proc.) 144 (87 proc.) 22 (13 proc.) 27 (16 proc.) 139 (84 proc.) 18 (11 proc.) 148 (89 proc.) Urzędy gmin z obszaru doliny dolnego Wieprza i Tyśmienicy współpracowały z lubelskimi organizacjami ekologicznymi w ramach kampanii Wieprz żywa rzeka w latach Jak stwierdzili działacze tych organizacji: Zaangażowanie lokalnych samorządów w ochronę jednej z najcenniejszych dolin rzecznych Lubelszczyzny jest znikome. Władze gmin przekonane o absolutnej konieczności ogołacania z roślinności i rozjeżdżania brzegów rzeki dla ochrony 97

98 przed powodzią, przystają na wszystkie propozycje, nie są zainteresowane kontrolowaniem prawidłowości przebiegu prac, a nawet tolerują dewastację przyrody i kradzieże w wykonaniu własnych mieszkańców, traktując je w skrajnych przypadkach jako swego rodzaju formę»pomocy społecznej«( Gminy, zgodnie z wytycznymi II Polityki Ekologicznej Państwa z 2000 r. muszą utworzyć stanowisko inspektora ds. ochrony środowiska (Giordano 2005). Obecnie w województwie lubelskim tylko w 45 proc. gmin pracują samodzielni inspektorzy ds. ochrony środowiska, z których 75 proc. posiada wykształcenie wyższe, nie zawsze przyrodnicze. W 2008 r. zbadano wykształcenie urzędników odpowiedzialnych za oceny oddziaływania na środowisko w gminach województwa lubelskiego. Przy założeniu, iż pracownicy ci są odpowiedzialni za wszystkie sprawy ochrony środowiska, można stwierdzić, że 31 proc. pracowników odpowiedzialnych za ochronę środowiska w gminach Lubelszczyzny posiada wykształcenie wyższe związane z zakresem obowiązków (za takie uznano biologię, geografię, geologię, leśnictwo, ochronę środowiska, rolnictwo, architekturę krajobrazu, zootechnikę oraz ogrodnictwo), a studia wyższe niezwiązane 19,72 proc. pracowników (Tutak 2008). W gminach nie ma odrębnych jednostek zajmujących się sprawami ochrony środowiska. Podlegają one różnym referatom, wydziałom lub zespołom najczęściej powiązanym z rolnictwem, gospodarką komunalną, inwestycjami, gospodarką przestrzenną, infrastrukturą, rozwojem lokalnym itd. Często są one nadmiernie rozbudowane, jak chociażby Referat Gospodarki Przestrzennej, Komunalnej, Rolnictwa i Ochrony Środowiska lub Wydział Inwestycji, Rolnictwa, Ochrony Środowiska i Gospodarki Gruntami. Wydziały Ochrony Środowiska znajdują się tylko w Lublinie (obecnie RDOŚ), Chełmie, Zamościu i Puławach. Bardzo mało tylko 16 proc. gmin współpracuje z uczelniami. Są to kontakty głównie z Uniwersytetem Przyrodniczym (60 proc. współpracujących gmin), UMCS i KUL (po 26 proc. współpracujących gmin). Współpraca polega na wymianie informacji (jednostronnej na potrzeby prac licencjackich, magisterskich i rozpraw doktorskich), szkoleniach, wspólnych publikacjach (opracowania Ekorozwój gmin : Józefów na Roztoczu, Strzyżewice, Tomaszów Lubelski, Wola Uhruska, Czemierniki, Terespol, Wólka, powstałe we współpracy z KUL). Z uczelniami najczęściej współpracują gminy położone w pobliżu miast Lublina, Białej Podlaskiej, Radzynia Podlaskiego, Chełma i Zamościa. Współpraca gmin ze społecznościami lokalnymi polega głównie na informowaniu (w 61 proc. gmin) i edukowaniu (w 47 proc. gmin), a jej efektami jest, według odpowiedzi udzielonych w ankietach, przede wszystkim podpisywanie umów na wywóz śmieci i ich segregowanie. Ponad połowa gmin 56 proc. współpracuje z zarządami obszarów chronionych (zarządy parków krajobrazowych, dyrekcje parków narodowych) położonych w gminie lub sąsiedztwie i z wojewódzkim konserwatorem przyrody. Jest to przede wszystkim uzgadnianie projektów planów inwestycyjnych, planów ochrony i zmian w dokumentach planistycznych (55 proc. współpracujących gmin), konsultacje w sprawie wycinki drzew (18 proc. współpracujących gmin), opieka nad 98

99 pomnikami przyrody, projekty edukacyjne, konsultacje przy wyznaczaniu ścieżek dydaktycznych, rowerowych i szlaków turystycznych itp. Prawie połowa gmin, które odpowiedziały na ankietę, należy do związków, stowarzyszeń lub porozumień gmin związanych z ochroną środowiska. Są to głownie związki celowe, komunalne zawiązane dla wspólnego zagospodarowania odpadów komunalnych lub budowy oczyszczalni ścieków. Powstają także stowarzyszenia na rzecz ekorozwoju poszczególnych miejscowości i gmin, ale zazwyczaj mają one charakter działań doraźnych, jak np. starania o utrzymanie szkoły podstawowej. Dwie gminy Lubelszczyzny Urszulin i Zwierzyniec należą do Stowarzyszenia Samorządów Polskich Współdziałających z Parkami Narodowymi. Tylko 28 proc. gmin, które odpowiedziały na ankietę zadeklarowało udział w konkursach związanych z ochroną środowiska. Jednym z nich jest Konkurs na najbardziej ekologiczną gminę w Polsce, konkurs ministra środowiska Lider polskiej ekologii oraz narodowy konkurs Przyjaźni środowisku pod honorowym patronatem Prezydenta RP z kategoriami m.in. Gmina przyjazna środowisku oraz Promotor ekologii. Programy rolno-środowiskowe, które są narzędziem ochrony przyrody na obszarach rolnych, służącym także ochronie różnorodności biologicznej i krajobrazowej obszarów Natura 2000, są realizowane w 77 gminach województwa lubelskiego, które odpowiedziały na ankietę (46 proc.). Lubelszczyzna od początku ich wdrażania w Polsce zajmowała pierwsze miejsce w ilości składanych wniosków: do 2006 r. 7371, co stanowiło prawie 16 proc. liczby wniosków krajowych (Feledyn-Szewczyk 2006, s ). W 2005 r. na obszarach parków krajobrazowych i obszarów chronionego krajobrazu rozpoczęto realizację 179 programów, a na obszarach Natura (Rygiel-Sawa, Sielewicz, 2006, s ). W 53 gminach, które odpowiedziały na ankietę (32 proc.) planowana jest realizacja kolejnych programów rolno-środowiskowych. W województwie lubelskim około 80 proc. gmin posiada obszary chronione. Udział obszarów chronionych w powierzchni gmin waha się od 0 proc. do ponad 90 proc. (Degórski 2007, s ). Udział gmin w tworzeniu obszarów chronionych jest niewielki. Gminy lubelskie utworzyły użytków ekologicznych i 3 zespoły przyrodniczo-krajobrazowe oraz 87 pomników przyrody. Na tle Polski stanowi to 2,4 proc. liczby użytków ekologicznych utworzonych przez gminy oraz 3,3 proc. liczby zespołów przyrodniczo-krajobrazowych (Ochrona środowiska 2008 z poprawkami autorki). Gminy województwa lubelskiego nie utworzyły stanowisk dokumentacyjnych ani obszarów chronionego krajobrazu. Jedna gmina Kraśnik zlikwidowała 6 użytków ekologicznych w rok po ich utworzeniu był to pierwszy w Polsce przypadek zniesienia ochrony bez utraty wartości przyrodniczych. Decyzja o likwidacji spowodowana była planami przeprowadzenia obwodnicy miasta. Kilka przykładów z Lubelszczyzny wskazuje na negatywny stosunek niektórych samorządów gminnych do tworzenia lub powiększania obszarów chronionych na swych terytoriach: niechęć gminy Izbica do utworzenia rezerwatu Muszczyzna (Chuszcza 2006, s. 5-6), niechęć gminy Urszulin do korekty granic i nieznacznego powiększenia Poleskiego Parku Narodowego ( problemy 99

100 z uzgodnieniem z gminą Włodawa powiększenia Sobiborskiego Parku Krajobrazowego (informacje z Zarządu Parków Krajobrazowych Polesia). Podsumowując, organy administracji publicznej w gminach, z wyjątkami, nie są aktywne w ochronie przyrody, gdyż nie są do tego przygotowane kadrowo i organizacyjnie. Władze gmin są niechętne tworzeniu nowych i powiększaniu już istniejących obszarów chronionych na swych terytoriach. Gminy nie posiadają wszystkich wymaganych, aktualnych dokumentów planistycznych i ekorozowojowych, w urzędach gmin brakuje kierunkowo wykształconych inspektorów do spraw ochrony środowiska, pracownicy gmin często nie posiadają wiedzy na temat obszarów chronionych; w urzędach nie ma odrębnych jednostek (referatów, wydziałów, zespołów itp.) zajmujących się sprawami ochrony środowiska (są one doklejone do innych, różnorakich jednostek); współpraca z organizacjami społecznymi najczęściej ogranicza się do wymiany informacji i wsparcia organizacyjnego, bardzo rzadko są to wspólne projekty, konsultacje i zlecanie zadań, co świadczy o początkowej fazie kształtowania się zasad współpracy. Bardzo mało gmin współpracuje z uczelniami w sprawach ochrony środowiska. Współpraca ze społecznością lokalną w zakresie ochrony środowiska ogranicza się najczęściej do informowania, a efekty współpracy dotyczą w większości jedynie gospodarowania odpadami. Mieszkańcy i władze gmin obawiają się ograniczeń i utrudnień w użytkowaniu ziemi i w lokalizacji nowych inwestycji na obszarach chronionych i w ich otoczeniu. Sytuacja taka wzbudzać powinna niepokój i refleksje nad m.in. przyznawaniem gminom w takiej sytuacji zbyt szerokich uprawnień dotyczących ochrony przyrody. LITERATURA Chuszcza T., Starcia o rezerwat, Oikos nr 4, Degórski M., Gminy z obszarową prawną ochroną przyrody, [w:] Śleszyński P., Bański J. i in., Stan zaawansowania planowania przestrzennego w gminach, IGiPZ PAN, Warszawa Feledyn-Szewczyk B., Program rolnośrodowiskowy ważnym czynnikiem ekorozwoju w województwie lubelskim, [w:] Problemy i zadania w zakresie ochrony środowiska w województwie lubelskim, red. K. Wojciechowski K., Cz. Dąbrowski Cz., PKE, KUL, IUNG, UMCS, Lublin Puławy Giordano K., Planowanie zrównoważonego rozwoju gminy w praktyce, Wyd. KUL, Lublin Ochrona środowiska 2008, GUS, Warszawa Rygiel-Sawa M., Sielewicz B., Program rolnośrodowiskowy instrument ochrony różnorodności biologicznej, [w:] Raport o stanie środowiska województwa lubelskiego w 2005 r., Biblioteka Monitoringu Środowiska, WIOŚ, Lublin Tutak W., Funkcjonowanie systemu ocen oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć na poziomie gmin, rozprawa doktorska w przygotowaniu, INoZ UMCS, Lublin Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, Dz. U. Nr 92, poz

101 Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, Dz. U. Nr 96, poz Strona w Internecie (EkoLublin Ekologiczny Portal Lubelszczyzny) 101

102 Planowanie przestrzenne w gminach województwa łódzkiego. Studium przypadku gmin posiadających park krajobrazowy Agnieszka Rzeńca Streszczenie Podejmując rozważania dotyczące prawnych uregulowań ochrony przyrody w kontekście planowanych i realizowanych inwestycji, nie sposób pominąć problematykę planowania przestrzennego. Gmina, będąca podstawowym ogniwem planowania przestrzennego państwa, ma możliwość kreowania własnej polityki zagospodarowania przestrzeni oraz określania zasad wykorzystania przestrzeni, a tym samym tworzenia warunków i kształtowania polityki rozwoju gminy. Dzięki dostępnym opracowaniom planistycznym (studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego) gmina może tworzyć spójną wizję polityki przestrzennej będącą odpowiedzią na oddolną aktywność inwestycyjną, potrzeby i oczekiwania społeczne oraz wymagania regulacji prawnych i zasad planowania przestrzennego, tj. ładu przestrzennego, ochrony dziedzictwa kulturowego i środowiska przyrodniczego oraz ochrony interesu prywatnego. Celem artykułu jest identyfikacja i ocena wykorzystywanych instrumentów planowania przestrzennego przez gminy województwa łódzkiego, ze szczególnym uwzględnieniem gmin posiadających park krajobrazowy. W artykule przedstawiono wyniki badań, dotyczących powyższej problematyki, przeprowadzonych w 2004 r. oraz w 2007 r., których głównym celem był monitoring planowania przestrzennego oraz identyfikacja barier procesu planowania przestrzennego. WSTĘP Sprawy ładu przestrzennego znajdują się na pierwszym planie katalogu zadań własnych gminy obok gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. Regulacje prawne z zakresu planowania przestrzennego Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89 poz. 415 z późn. zm.), a następnie Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.). doprecyzowują zadania gminy w tej dziedzinie oraz wskazują gminę jako wiodący podmiot planowania przestrzennego i bezpośredniego decydenta zagospodarowania i użytkowania jej terenu. Tym samym planowanie przestrzenne staje się ważnym obszarem działalności władz samorządowych i odpowiedzialności za stan i jakość przestrzeni gminy, szczególnie w kontekście ochrony krajobrazu w skali lokalnej. Planowanie przestrzenne w gminach zostaje oparte o postulowany w teorii planowania przestrzennego dualizm procedur planistycznych, polegający na określeniu z jednej strony polityki zagospodarowania przestrzennego, z drugiej zaś wskazaniu wytycznych co do skali i zakresu użytkowania terenu (Howe, Langdon 2002,s ). Charakter taki posiadają opracowania planistyczne 102

103 uchwalane przez radę gminy: studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej studium, studium gminne) oraz miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (dalej plany miejscowe, plany, m.p.z.p.). Instrumentem planistycznym o najsilniejszej pozycji zarówno merytorycznej, jak i prawnej jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będący aktem prawa miejscowego określający zarówno treść, jak i formę materialną działalności społeczno-gospodarczej prowadzonej na poszczególnych terenach (Gorzym- Wilkowski, 1999, s. 201). Plan miejscowy pełni funkcje przede wszystkim regulacyjne i decyzyjne, gdyż wskazuje warunki wykorzystania oraz zagospodarowania przestrzeni. Jego zapisy są wiążące dla użytkowników przestrzeni i rodzą określone skutki gospodarcze (określenie warunków inwestycyjnych i lokalizacyjnych oraz sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości) i ekonomiczne (renta planistyczna). Dla gmin, na terenie których ustanowiono formy ochrony przyrody, plany miejscowe są również ważnymi instrumentem ochrony przyrody. Celem artykułu jest identyfikacja i ocena wykorzystywanych instrumentów planowania przestrzennego przez gminy województwa łódzkiego, ze szczególnym uwzględnieniem gmin posiadających park krajobrazowy. W artykule przedstawiono wyniki badań, dotyczących powyższej problematyki, przeprowadzone w 2004 r. oraz w 2007 r., których głównym celem jest monitoring planowania przestrzennego oraz identyfikacja barier procesu planowania przestrzennego. Wyniki przeprowadzonych badań przedstawiono w ujęciu międzyregionalnym i wewnątrzregionalnym i stanowią one tło dla rozważań studium przypadku gmin województwa łódzkiego, na terenie których utworzono park krajobrazowy. PLANOWANIE PRZESTRZENNE W GMINACH WOJEWÓDZTWA ŁÓDZKIEGO Obecny stan planowania przestrzennego jest konsekwencją wygaśnięcia planów miejscowych uchwalonych przed 1995 r., według porządku prawnego sprzed reformy ustrojowej oraz regulacji ustawowych z 1994 r. oraz 2003 r. obowiązujących w nowych warunkach społeczno-gospodarczych. Aby ocenić aktywność władz lokalnych w zakresie uchwalania nowych planów miejscowych, celowo do analizy przyjęto dwa punkty czasowe 2004 r. i 2007 r. Po 1994 r. gminy w poszczególnych województwach z różną intensywnością przystąpiły do opracowania planów miejscowych. W większości województw obserwujemy w 2004 r. niewielki udział powierzchni objętej planami miejscowymi według nowych przepisów (ryc. 1). Sytuacja ta spowodowana była przede wszystkim tym, iż do końca 2003 r. ważne były stare plany miejscowe. Ten odległy, jakby się wydawało, termin ich uchylenia był zapewne jednym z czynników demobilizującym władze lokalne. W tej sytuacji aktywność władz lokalnych gmin województwa łódzkiego należy ocenić pozytywnie. Gminy podjęły wysiłek opracowania planów miejscowych na mocy ustawy z 1994 r. w efekcie na koniec 2004 r. niemal 20 proc. ogółu powierzchni województwa objęta była planami. Do końca roku 2006 r. uchwalane były jeszcze plany według ustawy z 1994 r. Niepokojące, ale charakterystyczne dla gmin regionu łódzkiego, 103

104 jak i innych województw jest duże zróżnicowanie wewnątrzregionalne. Badania wykazały, iż gminy, które uchwaliły plany miejscowe dla całej gminy lub jej znacznej części stanowią znikomy procent, wiele gmin planami objęło niewielkie obszary lub nie podjęło inicjatywy w tym zakresie. ZACHODNIOPOMORSKIE WIELKOPOLSKIE WARMIŃSKO-MAZURSKIE ŚWIĘTOKRZYSKIE ŚLĄSKIE POMORSKIE PODLASKIE PODKARPACKIE OPOLSKIE MAZOWIECKIE MAŁOPOLSKIE ŁÓDZKIE LUBUSKIE LUBELSKIE KUJAWSKO-POMORSKIE DOLNOŚLĄSKIE Ryc. 1 Udział obszarów objętych planami miejscowymi według województw uchwalonych na podstawie przepisów ustawy z 1994 r. Źródło: opracowanie własne na podstawie Banku Danych Regionalnych, GUS 2009 Decydujące znaczenie dla planowania przestrzennego ma 2003 r., kiedy to utraciły ważność stare plany i została uchwalona nowa ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaistniałe warunki nie były dostatecznym impulsem do opracowywania i uchwalania planów miejscowych przez większość gmin. Na koniec 2007 r. w sześciu województwach (kujawsko-pomorskie, lubuskie, warmińsko-mazurskie, wielkopolskie, zachodniopomorskie) udział powierzchni objętej planami sporządzanymi według ustawy z 2003 r. stanowił poniżej 5 proc. ogółu powierzchni (ryc. 2). Należy zauważyć, że są to województwa, które mają również najmniejszą powierzchnię objętą planami uchwalanymi na mocy ustawy z 1994 r., co świadczy o celowej działalności władz lokalnych, które nie podejmują się uregulowania kwestii zagospodarowania przestrzeni poprzez plany miejscowe. Obserwujemy jednocześnie województwa, których gminy są szczególnie aktywne w zakresie uchwalania planów niezależnie od obowiązującego porządku prawnego (województwa: śląskie, małopolskie, lubelskie i dolnośląskie). Na ich tle województwo łódzkie wypada niekorzystnie, gdyż w 2007 r. zaledwie 28,5 proc. jego powierzchni pokryte było obowiązującymi planami (w województwach: małopolskim, lubelskim, śląskim ponad 50 proc. w dolnośląskim ponad 40 proc.). W województwie łódzkim, jak w większości województw dominują plany 104

105 uchwalone na mocy ustawy z 1994 r. (21,1 proc. pow. województwa). Zaledwie 7,4 proc. powierzchni województwa pokrywają plany opracowane według ustawy z 2003 r. ZACHODNIOPOMORSKIE WIELKOPOLSKIE WARMIŃSKO-MAZURSKIE ŚWIĘTOKRZYSKIE ŚLĄSKIE POMORSKIE PODLASKIE PODKARPACKIE OPOLSKIE MAZOWIECKIE MAŁOPOLSKIE ŁÓDZKIE LUBUSKIE LUBELSKIE KUJAWSKO-POMORSKIE DOLNOŚLĄSKIE Ryc. 2 Udział obszarów objętych planami miejscowymi według województw uchwalonymi na podstawie przepisów ustawy z 2003 r. Źródło: opracowanie własne na podstawie Banku Danych Regionalnych, GUS 2009 Przy zaledwie jednej trzeciej powierzchni województwa łódzkiego objętej planami obserwujemy duże dysproporcje pomiędzy różnymi typami gmin. W 2007 r. w gminach wiejskich planami miejscowymi objęte było 28,6 proc. ogółu ich powierzchni, niemal tyle samo w gminach miejsko-wiejskich. Zdecydowanie mniejszy udział terenów objętych planami odnotowuje się w gminach miejskich (16,3 proc.) i miastach na prawach powiatu (6,5 proc.). (tab. 1) % 105

106 Tab. 1 Plany miejscowe w gminach województwa łódzkiego Typ jednostki Województwo łódzkie Gminy miejskie Gminy wiejskie Gminy miejskowiejskie Miasta na prawach powiatu Wg ustawy z 1994 r. Wg ustawy z 2003 r. Rok Pow. objęta Pow. objęta Liczba Liczba planem planem planów planów [w ha] [w ha] Źródło: opracowanie własne na podstawie Banku Danych Regionalnych, GUS 2009 W 2007 r. stosunku do roku poprzedniego o 52,5 proc. wzrosła liczba uchwalonych planów miejscowych, ale zaledwie o 7,5 proc. wzrósł udział obszarów objętych planami na mocy ustawy z 2003 r. Niemniej jednak we wszystkich typach gmin (oprócz miast na prawach powiatu) odnotowujemy utratę ważności planów sporządzonych według ustawy z 1994 r., w efekcie o zaledwie 1,7 proc. zwiększył się udział obszarów objętych aktualnymi planami miejscowym. Zadowalające jest, że 2007 r. gminy przystąpiły do opracowania 296 planów o łącznej powierzchni ha, których blisko połowa (131) jest opracowywana w formie cyfrowej. PLANOWANIE PRZESTRZENNE W GMINACH WOJEWÓDZTWA ŁÓDZKIEGO, NA TERENIE KTÓRYCH UTWORZONO PARK KRAJOBRAZOWY Podstawowymi instrumentami zarządzania obszarowymi formami ochrony przyrody od początku ich powoływania są instrumenty planistyczne Dla pierwszych powstających parków krajobrazowych podstawowym dokumentem, na którym opierano funkcjonowanie parków krajobrazowych i realizację zasad ochrony przyrody, były plany obszarów funkcjonalnych (uchwalane na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1984 r.). Plan obszarów funkcjonalnych miał zapewniać ochronę walorów mających swe źródła w środowisku przyrodniczym i kulturowym, a jego treść miała dotyczyć konkretnych ustaleń wskazujących kierunki zagospodarowania w obrębie różnych typów krajobrazów czy form użytkowania, a nie wyznaczonych jednostek administracyjnych. A. Szwichtenberg, Parki krajobrazowe. Problemy zagospodarowania przestrzennego, Miasto, nr 6/1988, s Do 1994 r., czyli do wejścia w życie ustawy o planowaniu przestrzennym, plan ochrony traktowany był jako plan zagospodarowania przestrzennego obszarów funkcjonalnych (w myśl ustawy z 1984 r.). 106

107 Obecnie są nimi m.in. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz plany miejscowe. Z założenia instrumenty te mają służyć kształtowaniu ładu przestrzennego oraz osiąganiu celów ochrony przyrody, determinują one bowiem zachowania osób fizycznych i prawnych oraz wyznaczają ramy ich działalności gospodarczej w przestrzeni. W województwie łódzkim 7 parków krajobrazowych zasięgiem obejmuje 35 gmin (28 gmin wiejskich, 4 gminy miejsko-wiejskie, 3 miasta na prawach powiatu) o zróżnicowanym udziale obszarów parkowych. Większość badanych gmin w 2007 r. posiadało plany miejscowe dla mniej niż 10 proc. swojej powierzchni. W porównaniu do 2004 r. w 6 gminach (Wierzchlas, Widawa, Stryków, Nowosolna, Wolbórz, m. Skierniewice) odnotowano znaczny przyrost terenów objętych planami, dla kolejnych 7 odnotowano niewielki wzrost. Dwie gminy, które w 2004 r. nie posiadały planów, gmin Wierzchlas i Widawa, przystąpiły do ich opracowania. W efekcie stopień pokrycia planami wynosi odpowiednio 6,1 proc. i 15 proc. ogółu ich powierzchni. Charakterystyczne jest, że 7 gmin, mimo iż nie posiadało w 2004 r. planu miejscowego do 2007 r. nie podjęło uchwały w sprawie przygotowania ich projektu. Świadczyć to może o celowym działaniu władz lokalnych. Tab. 2 Plany miejscowe w gminach województwa łódzkiego na terenie, których utworzono park krajobrazowy (2007 r.) Udział pow. parku krajobrazowego Do 5% 5-15% 15-30% 30-50% Udział pow. objętej mpzp 0% 0-10% Ostrówek, Rusiec, Lubochnia Dmosin, Zduńska Wola Sieradz Piotrków Tryb., Sędziejowice, Ręczno Tomaszów Mazowiecki Poświętne, Aleksandrów Mniszków, Rzeczyca, Zapolice, Wolbórz, Kowiesy, Sulejów, Nowy Kawęczyn Pątnów Burzenin, Bolimów, Wierzchlas Przedbórz Powyżej 50% Inowłódz 10-20% Łódź Brzeziny Widawa 0-40% - Nieborów % Skierniewice - Działoszyn % % - Stryków Skierniewice - 100% Nowosolna, Konopnica Uwaga: gminy wiejskie, gminy miejsko-wiejskie, gminy miejskie Źródło: opracowanie własne na podstawie badań ankietowych 107

108 Wyniki przeprowadzonych badań wskazują na niską rangę planowania przestrzennego w gminach posiadających park krajobrazowy. Obszary przyrodniczo cenne nie są argumentem dla władz lokalnych do obejmowania ich ochroną poprzez plany miejscowe i nie mobilizują władz lokalnych do uregulowania kwestii zagospodarowania przestrzennego w skali całej gminy. PODSUMOWANIE Z przeprowadzonych badań wynika, iż planowanie przestrzenne w wielu kwestiach nie spełnia założeń teoretycznych. Struktura użytkowania terenu gmin w poszczególnych województwach oraz ich profil gospodarczy nie są czynnikami różnicującymi aktywność gmin w zakresie opracowania planów miejscowych. Władze lokalne cechuje pasywna postawa w zakresie polityki przestrzennej, której podstawowym instrumentem nie są plany miejscowe, a decyzje o warunkach do zabudowy (w wielu gminach podstawą są wyłącznie decyzje). W województwie łódzkim, jak i w całej Polsce, realizacja inwestycji na terenach pozbawionych planów stała się normą, podczas gdy w krajach zachodnich to wyjątkowy wyjątek (Jędraszko 2005, s. 25). Mimo iż województwo łódzkie należy do województw o udziale powierzchni objętych planami miejscowymi powyżej średniej krajowej, to we wszystkich typach gmin regionu łódzkiego obserwowany jest niski poziom efektywności w opracowaniu planów miejscowych. Gminy w większości operują niemal wyłącznie wyrywkowymi planami miejscowymi co uniemożliwia kompleksowe sterowanie procesami przestrzennymi. Obserwujemy brak ciągłości procesu planistycznego, jego incydentalność oraz niedocenianie roli planów miejscowych dla efektywnego i optymalnego kształtowania przestrzeni. Władze lokalne nie doceniają znaczenia planów miejscowych, które są fundamentem kreowania ładu przestrzennego i harmonizowania działań we wszystkich dziedzinach życia społeczno-gospodarczego, w tym również ochrony lokalnego krajobrazu przyrodniczego i antropogenicznego. Obecność parku krajobrazowego dla wielu gmin nie jest czynnikiem determinującym ich politykę przestrzenną. Przestrzeń i jej jakość nie jest przedmiotem bezpośredniego zainteresowania władz lokalnych, mimo, iż to przestrzeń estetyczna i funkcjonalna może stać się przestrzenią innowacyjną, budując przewagę konkurencyjną gminy. LITERATURA Gorzym-Wilkowski W., Gospodarka przestrzenna gminy, [w:] Zarys ekonomiki gminy, red. A. Miszczuk, E. Miszczuk E., Wydawnictwo Norbertinum, Lublin Howe J., Langdon C., Towards a Reflexive Planning Theory. Planning Theory 1.3, Jędraszko A., Zagospodarowanie przestrzenne w Polsce drogi i bezdroża regulacji ustawowych. Unia Metropolii Polskich, Kryspinów Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz. U. Nr 16, poz. 95 z późn. zm. 108

109 Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. Nr 89, poz. 415 z późn. zm. Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm. 109

110 Ochrona przyrody w planowaniu przestrzennym a prawo do zabudowy Anna Fogel Streszczenie Zabudowa terenów o wysokich wartościach przyrodniczych jest jednym z najważniejszych problemów planowania przestrzennego w Polsce. Presji tej poddawane są zarówno atrakcyjne tereny wokół dużych miast, jak i położone w sąsiedztwie obszarów chronionych, jezior czy lasów. Jednak uprawnienie do zabudowy swojego terenu może i powinno być ograniczane z uwagi na ochronę przyrody. Prawne ramy dla takich ograniczeń wyznaczają konstytucyjne zasady proporcjonalności i zrównoważonego rozwoju. Jakkolwiek prawo do zabudowy wynika z istoty prawa własności nieruchomości, nie jest co do zasady tożsame z jego istotą. Każdorazowo zależy to od charakteru nieruchomości, w tym pełnionych przez nią funkcji przyrodniczych. Ograniczenia te nie dotyczą wyłącznie obszarowych form ochrony przyrody, tworzonych na podstawie Ustawy o ochronie przyrody. Obowiązek reglamentacji przeznaczania terenów na określone cele, w tym budowlane, w dokumentach planistycznych tworzonych na szczeblu gminy, wprowadza Ustawa prawo ochrony środowiska, przede wszystkim z uwagi na konieczność zachowania równowagi przyrodniczej. WSTĘP Presja związana z dążeniem do zabudowy jest jednym z poważniejszych zagrożeń wartościowych przyrodniczo terenów. Możliwości zagospodarowania terenu poprzez jego zabudowę są w szczególny sposób uregulowane w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska. Ograniczenia lub zakaz zabudowy mogą być wprowadzone w przepisach ustawowych (przede wszystkim zawartych w Ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r., Nr 92, poz. 88 z późn. zm., dalej: u.o.p) oraz przepisach prawa miejscowego, zarówno organów administracji rządowej, jak i samorządowej. Szczególną rolę odgrywa tu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej: plan miejscowy), a pośrednio również studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej: studium uwarunkowań). KONSTYTUCYJNE UWARUNKOWANIA OGRANICZANIA LUB ZAKAZU ZABUDOWY Możliwość ograniczania lub zakazu zabudowy w pierwszym rzędzie należy przeanalizować w aspekcie konstytucyjnych zasad, dotyczących możliwości ograniczania konstytucyjnie chronionych praw i wartości, w tym własności. Zarówno zasada proporcjonalności, wyrażona w art. 31 ust. 3, jak zasada ochrony własności, zawarta w art. 64 ust. 3 Konstytucji, zakazują wprowadzania ograniczeń naruszających istotę wolności lub prawa, w tym wypadku własności. Jakkolwiek zatem Konstytucja wyraźnie wskazuje, że prawa i wolności jednostki 110

111 nie mają charakteru absolutnego i mogą być ograniczane, to zakłada, że dadzą się wyodrębnić takie elementy składowe prawa, bez których nie będzie już można mówić o prawie, tyle że podlegającym ograniczeniom, lecz nastąpi w istocie jego pozbawienie, poprzez wydrążenie z tych cech lub elementów. Niezbędne jest ustalenie, na ile prawo do zabudowy terenu można zaliczyć do treści prawa własności nieruchomości i czy prawo to należy do istoty prawa własności. Takie rozważania w pierwszym rzędzie powinny opierać się na ustaleniu, jakie rozumienie własności podlega analizie. Poszczególne płaszczyzny rozumienia prawa własności krzyżują się 65, nie oznacza to jednak, że własność nabiera przez to cech mieszanych. Analiza prawa własności w ujęciu konstytucyjnym wymaga przede wszystkim ustalenia, czy prawo to ma charakter prawa uprawnienia, prawa wolnościowego czy też prawa instytucji (Jarosz-Żukowska 2003, s. 81). Należy uznać, że najbardziej właściwe będzie rozumienie własności w ujęciu konstytucyjnym jako specyficznej instytucji, która, jakkolwiek zawiera w sobie elementy wolnościowe, powinna być postrzegana odmiennie. Jednostka ma więc konstytucyjne prawo do tego, aby ustawodawca utworzył i odpowiednio ukształtował własność jako pewną sferę uprawnień. Zakres ochrony konstytucyjnego prawa własności podlega jednak kształtowaniu coraz bardziej ukierunkowanemu na zapewnienie istotnych potrzeb ogólnych, między innymi ochrony środowiska, co może pozostawać w kolizji z prawem własności (Wojtyczek 1999, s. 212). Własność w ujęciu administracyjnoprawnym jest sferą dozwolonej aktywności podmiotu uprawnionego, wobec której władcza ingerencja organów publicznych każdorazowo musi mieć prawne umocowanie. Jest też definiowana jako rodzaj publicznego prawa podmiotowego. Własność w ujęciu cywilistycznym jest najpełniejszym prawem do rzeczy, przysługującym właścicielowi z wyłączeniem innych podmiotów. Jej treść i zakres określane są przez ustawy oraz niedookreślone prawnie uwarunkowania zewnętrzne (społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa i zasady współżycia społecznego). Takie prawo jest typowym przykładem praw podmiotowych w ujęciu cywilistycznym. Istotne znacznie przy określaniu dopuszczalnego zakresu ograniczeń ma ustalenie, czy zawsze są to istotnie ograniczenia. Ograniczenia prawa własności to: wynikające z przepisów prawa uwarunkowania ograniczające treść lub sposób korzystania z własności, w tym nakładające określone obowiązki na właściciela wobec przedmiotu własności lub zobowiązujące go do znoszenia określonego oddziaływania na przedmiot własności (Sommer 2000, s. 7). Ograniczenia te nie pozbawiają właściciela możliwości korzystania z rzeczy, zgodnie z jej społecznogospodarczym przeznaczeniem, pobierania z niej pożytków oraz rozporządzania rzeczą. Ich sensem i celem jest jedynie ustalenie treści i zakresu ochrony prawa własności w interesie ogólnym, w tym właściciela. Odróżnia je to zarówno od ograniczeń prawa własności ustanawianych na rzecz osób trzecich, 65 Przykładem może być Art. 15 ust. 1 pkt. 1 oraz ust. 2 pkt. 5 u.o.p., dotyczący wyłączenia spod obowiązujących na terenie parków narodowych i rezerwatów przyrody nakazów i zakazów obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego. 111

112 takich na przykład jak użytkowanie, służebności czy najem, jak i od wywłaszczenia. Ograniczenia wyznaczają przy tym nie poszczególne przepisy, ale całokształt obowiązującego prawodawstwa, co należy uwzględniać przy dokonywaniu wykładni przepisów. Natomiast zasady współżycia społecznego i społecznogospodarcze przeznaczenie rzeczy są klauzulami generalnymi. W demokratycznym państwie prawnym klauzule te obejmują między innymi potrzeby związane z ochroną środowiska. Oznacza to, że mimo, że właściciel nie narusza norm administracyjnoprawnych w zakresie ochrony środowiska, to sytuacja ta nie jest równoznaczna z tym, że jego zachowanie jest zgodne z prawem i zasługuje na ochronę (Rakoczy 2006, s. 282). DOKTRYNALNE ZAGADNIENIA WOLNOŚCIOWEGO PRAWA DO ZABUDOWY Zasada tak zwanej wolności budowlanej została zawarta w Ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118, t. jedn. z późn. zm.). Oznacza ona prawo zabudowy terenu, do którego ma się tytuł prawny, jeżeli wykaże się przeznaczenie tego terenu na cele budowlane. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 2 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.) każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w planie miejscowym albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Z. Niewiadomski wiąże prawo do zagospodarowania terenu, na warunkach określonych w planie miejscowym bądź decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z przepisami prawa budowlanego, przede wszystkim instytucji pozwolenia na budowę. Oznaczałoby to, że przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. jest powtórzeniem zawartych tam regulacji (Niewiadomski 2008, s. 62). Taka argumentacja jest słuszna w odniesieniu do procesu budowlanego, opartego na możliwości zabudowy swojego terenu, przeznaczonego na cele budowlane. Jednak całościowa interpretacja art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez pryzmat Prawa budowlanego nie znajduje oparcia w zakresie u.p.z.p., wskazanym w art. 1. Określanie sposobu zabudowy terenu jest bowiem tylko jednym z elementów planowania i zagospodarowania przestrzennego i brak prawnych podstaw do twierdzenia, że najważniejszym. Przyjęcie takiego założenia oznaczałoby, że istotą planowania przestrzennego jest stworzenie ram prawnych do zabudowy terenu. W rzeczywistości planowanie przestrzenne prowadzi często (i powinno prowadzić, zgodnie z zasadą racjonalnej gospodarki terenami, a przede wszystkim zasadami: zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego) do ustalenia zupełnie innego przeznaczenia terenu. Czasem zatem istotą planowania przestrzennego powinna być wręcz reglamentacja możliwości zabudowy. W. Jakimowicz prawo do zabudowy definiuje jako możliwą do wskazania w obrębie konstytucyjnego prawa własności sferę prawną związaną z możliwością 112

113 szczególnego rozporządzania nieruchomością, w postaci prawa zabudowy i zagospodarowania jej przestrzeni. (Jakimowicz 2005 s. 53). Konsekwencją uznania tej zasady jest konieczność interpretowania przepisów dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego na rzecz uprawnień właścicielskich. W doktrynie wyrażane są jednak również głosy krytyczne wobec koncepcji aprobujących istnienie wolności zabudowy. Podnosi się, że przyjęcie, iż norma zawarta w art. 6 u.p.z.p. rodzi domniemanie prawa do zabudowy, nasuwa wiele zastrzeżeń, gdyż prowadzi do bardzo luźnej i szerokiej interpretacji zasad wydawania decyzji o warunkach zabudowy, stwarzającej złudzenie prawa do otrzymania warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem, w sytuacji braku zakazów zawartych w ustawach (Izdebski et al. 2006, s.44). Uznanie publicznego prawa podmiotowego dotyczącego prawa do zabudowy nieruchomości, w odniesieniu do materii planowania i zagospodarowania przestrzennego, za immanentny składnik prawa własności, który jednostka przeciwstawia władzy publicznej w procesie inwestycyjnym, jest także nie do przyjęcia wobec regulacji konstytucyjnych. Wskazać tu należy na zasadę zrównoważonego rozwoju czy też wprowadzenie w zasadzie proporcjonalności ochrony środowiska jako materialnej przesłanki ograniczania konstytucyjnie chronionych praw i wolności. W aspekcie uwarunkowań konstytucyjnych można raczej mówić o prawie do zagospodarowania terenu, w tym prawie do zabudowy, jeżeli nie zaistniały przesłanki ograniczające lub wręcz wyłączające takie prawo. Wyizolowanie z regulacji konstytucyjnych wyłącznie zagadnień związanych z ochroną własności, a w dodatku akcentowanie jednego z jej elementów, prawa do zabudowy, jako elementu najistotniejszego w stosunku do nieruchomości, prowadzi na tle prawa zagospodarowania przestrzennego do wniosków dalece jednostronnych. Należy również uwzględnić szczegółowe regulacje ustawowe określające wpływ cech przyrodniczych terenu na możliwość jego zabudowy. Będą to głównie przestrzenne formy ochrony przyrody, tworzone na podstawie przepisów u.o.p. Należy również wskazać na, określony w art. 1 ust. 2 u.p.z.p, wymóg uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ochrony środowiska. Istotne są również przepisy Ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska (t. jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz.150 z późn. zm., dalej: p.o.ś). Na podstawie art. 73 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. w planie miejscowym oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się ograniczenia wynikające z ustanowienia przestrzennych form ochrony przyrody. Zgodnie z art. 72 ust. 2 p.o.ś., w studium uwarunkowań i planach miejscowych, przy przeznaczaniu terenów na poszczególne cele oraz przy określaniu zadań związanych z ich zagospodarowaniem, w strukturze wykorzystania terenu, ustala się proporcje pozwalające na zachowanie lub przywrócenie na nich równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia. Przepis ten wprowadza w istocie ustawowy wymóg reglamentacji przeznaczania terenów na poszczególne cele. Wprowadzanie zakazu zabudowy lub ograniczenie tej zabudowy musi być jednak oparte na obiektywnie istniejących i wykazanych przesłankach, czemu służyć ma przede wszystkim opracowanie ekofizjograficzne i strategiczna ocena 113

114 oddziaływania na środowisko. W planach miejscowych mogą być zatem określane warunki zagospodarowania terenów, a nawet wprowadzany zakaz zabudowy. Plany miejscowe są bowiem w istocie instrumentem prawnej reglamentacji przestrzeni. OGRANICZANIE I ZAKAZ ZABUDOWY WOBEC ZAKAZU OGRANICZANIA ISTOTY PRAWA WŁASNOŚCI Własność zdefiniowana została przez kodeks cywilny w art Zgodnie z przepisem tym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zabudowa w cywilistycznym ujęciu może być pojmowana albo jako możność korzystania z nieruchomości (ius utendi fruendi), w tym prawo przetworzenia rzeczy, jej zużycia, a nawet zniszczenia (ius abutendi). Może być również rozważana jako uprawnienie do rozporządzania rzeczą (ius disponendi). Cywilistyczne ujęcie prawa własności jest jednak determinowane zarówno przez ustawy, jak i zasady współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa. To ostatnie kryterium, zasługuje na wnikliwszą analizę, właśnie z uwagi na istniejące prawne gwarancje ochrony środowiska 66. Należy określić, czy społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa określa istotę własności. Ma to szczególnie istotne znaczenie w odniesieniu do nieruchomości gruntowych, zwłaszcza w kontekście znaczenia prawa do zabudowy tych terenów. W doktrynie coraz częściej kwestionuje się wartość normatywną tej klauzuli generalnej, podnosząc, że odnosiła się ono do funkcjonalizmu własności, rozwiniętego o wiele bardziej w czasach PRL, i obecnie straciła ona swą doniosłość (Rudnicki 2004, s. 654). Uwzględnianie potrzeb środowiskowych, jako niezwykle istotnych potrzeb rozwoju społeczeństwa, prowadzi jednak do wniosku, że nawet w obecnych realiach społeczno-gospodarczych klauzule są czynnikiem wewnętrznie ograniczającym prawo własności. Treść prawa własności jest odmienna zależnie od przedmiotu własności, co szczególnie wyraźnie widać na przykładzie własności nieruchomości gruntowych. Trudno bowiem uznać, aby gospodarczo-społecznym przeznaczeniem prawa własności nieruchomości rolnych, leśnych, a także wartościowych przyrodniczo nieużytków, choć położonych na terenach 66 Trwające prace nad nowym Kodeksem cywilnym wskazują, że klauzula ta nadal uznana jest za istotny element wpływający na wykonywanie praw podmiotowych. Zgodnie z projektowanym art nowego kodeksu, nie można czynić użytku z prawa podmiotowego, który byłby sprzeczny z celem prawa, względami słuszności [ ]. Takie działanie albo zaniechanie uprawnionego nie jest uważane za wykonywanie prawa podmiotowego (nadużycie prawa). Jakkolwiek zatem projekt odchodzi od pojęcia społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa, to użyte pojęcie cel prawa w jeszcze większym stopniu odnosić się będzie do przyrodniczych uwarunkowań związanych w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Tekst projektu w Internecie: 114

115 atrakcyjnych turystycznie (w pobliżu jezior, punktów widokowych) było co do zasady ich zabudowanie. Są to bowiem nieruchomości o określonych funkcjach produkcyjnych lub przyrodniczych. Odwołanie się do cywilistycznego ujmowania prawa własności jest kluczowe w odniesieniu do analizy regulacji administracyjnych. W parkach narodowych obowiązujące zakazy i nakazy nie dotyczą bowiem obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystywania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub fizyczne oraz wykonywania prawa własności, zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. Należy więc określić, czy prawo do zabudowy stanowi istotę prawa własności w ujęciu cywilistycznym. Na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej. Prawo do zabudowy jest elementem prawa własności, a w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na cele budowlane będzie zwykle elementem określającym istotę własności. Nie może być jednak traktowane jako element generalnie należący do istoty własności. Nie jest bowiem typowym przejawem ani prawa do korzystania z rzeczy, ani prawa do rozporządzania rzeczą. Jest to rodzaj uprawnienia do szczególnego przekształcenia rzeczy nieruchomej, które to prawo, z uwagi na specyfikę nieruchomości, podlega znacznie silniejszym regulacjom, określającym zakres tego prawa. Nieruchomość gruntowa ma określone cechy fizyczne i biologiczne, jest ponadto rzeczą niewytwarzalną. Ma to istotne znaczenie w określaniu dopuszczalności ograniczania prawa własności przez ustawy w świetle art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. WNIOSKI Brak jest podstaw prawnych do uznania, że przepisy u.p.z.p. wprowadzają wolnościowe prawo do zabudowy, rozumiane jako chroniona prawnie sfera uprawnień jednostki do zabudowy swego terenu, jeżeli nie zostało to wyraźnie ograniczone. Prawo do zabudowy jest elementem prawa własności, nie może być jednak traktowane jako element przesądzający o istocie treści tego prawa. Nie jest bowiem typowym przejawem ani prawa do korzystania z rzeczy, ani prawa do rozporządzania rzeczą. Jest to rodzaj uprawnienia do przekształcenia rzeczy nieruchomej, które to prawo, z uwagi na specyfikę nieruchomości, podlega znacznie silniejszym regulacjom, określającym zakres tego prawa. Szczególną rolę odgrywają tu regulacje ustawowe, określające zakres prawa własności oraz klauzule generalne, określające wpływ uwarunkowań społecznych na dopuszczalne korzystanie z tego prawa. LITERATURA Bieniek G., Rudnicki S., Nieruchomości. Problematyka prawna, Warszawa Izdebski H., Nelicki A., Zachariasz I., Zagospodarowanie przestrzenne. Polskie prawo na tle standardów demokratycznego państwa prawnego, Warszawa Jakimowicz W., Konstrukcja i istota wolnościowego prawa zabudowy, ST 2005, nr 6. Jarosz-Żukowska S., Konstytucyjna zasada ochrony własności, Kraków

116 Niewiadomski Z. (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. 4, Warszawa Rakoczy B., Ograniczenie praw i wolności jednostki ze względu na ochronę środowiska w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Toruń Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane, Dz. U. z 2006, Nr 156, poz. 1118, t. jedn. z późn. zm. Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska, Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150, t. jedn. z późn. zm. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm. Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, Dz. U. z 2004 r., Nr 92, poz. 88 z późn. zm. Sommer J. (red.), Ochrona środowiska a prawo własności, Wrocław Wojtyczek K., Granice ingerencji ustawodawczej w sferę praw człowieka w Konstytucji RP, Kraków

117 Uwarunkowania przyrodnicze w planowaniu przestrzennym w kontekście ochrony obszarów Natura 2000 Mariusz Kistowski Streszczenie Proekologiczny sposób planowania zagospodarowania przestrzennego stanowi jeden z podstawowych instrumentów ochrony środowiska, dlatego struktura i funkcjonowanie środowiska przyrodniczego powinny być jak najszerzej uwzględnione w trakcie sporządzania dokumentów planistycznych. Służą temu dwa rodzaje dokumentacji: opracowania ekofizjograficzne i prognozy oddziaływania planów na środowisko. Regulacje prawne wprowadzone w drugiej połowie 2008 roku poszerzyły zakres obowiązków związanych ze sporządzeniem prognozy, w szczególności dotyczących ochrony obszarów Natura Artykuł ogólnie przedstawia zakres opracowania ekofizjograficznego i prognozy w odniesieniu do obowiązku potrzeby ochrony siedlisk i gatunków stanowiących przedmiot zainteresowania Wspólnoty oraz utrzymania integralności i ogólnej spójności sieci tych obszarów. UWARUNKOWANIA PRZYRODNICZE W POLSKIM SYSTEMIE PLANOWANIA PRZESTRZENNEGO Planowanie przestrzenne to jeden z najważniejszych instrumentów ochrony środowiska, w tym ochrony przyrody. Dlatego w celu lepszej ochrony obszarów Natura 2000, która ma prowadzić do: 1) nie pogarszania stanu siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk roślin i zwierząt, a także gatunków roślin i zwierząt, dla których wyznaczono obszary Natura 2000; 2) utrzymania integralności obszarów Natura 2000 i ich powiązań z innymi obszarami Natura 2000 (zachowania ogólnej spójności sieci), konieczne jest uwzględnienie w dokumentach planistycznych i związanych z nimi opracowaniach środowiskowych, problematyki sieci Natura 2000 i jej ochrony. Krajowy system planowania przestrzennego, regulowany przepisami Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), obejmuje hierarchicznie uporządkowane opracowania planistyczne oraz towarzyszące im dokumentacje, których celem jest m.in. uwzględnienie uwarunkowań przyrodniczych w procesie planowania (ryc. 1). System ten obejmuje cztery podstawowe szczeble: 3. krajowy koncepcja przestrzennego zagospodarowania kraju (k.p.z.k.); 4. wojewódzki plan zagospodarowania przestrzennego województwa (p.z.p.w.) oraz plany zagospodarowania przestrzennego obszarów metropolitalnych (p.z.p.o.m.); 5. gminny studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (s.u.ik.z.p.); 6. lokalny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.). 117

118 Dwa pierwsze poziomy mają charakter strategicznych planów przestrzennych obejmujących duży obszar i sporządzanych w małej skali (k.p.z.k. 1: , p.z.p.w. 1: : , p.z.p.o.m. 1:50.000) i określają polityki przestrzenne. Dwa kolejne obejmują mniejsze obszary (gminy lub ich części) i cechują się dużą skalą wykonania map (s.u.ik.z.p. 1: :25.000, m.p.z.p. 1: :5.000), wskazując konkretną lokalizację form zagospodarowania przestrzennego. Jednak studium nie stanowi aktu prawa miejscowego i ma charakter wytycznych dla sporządzania m.p.z.p. Przedstawioną hierarchię zaburza dodatkowy instrument prawny, umożliwiający realizację zagospodarowania przestrzennego decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w.z.iz.t.). Może on być stosowany tylko w przypadku braku uchwalonych m.p.z.p., jednak liczne samorządy zwlekają z przyjmowaniem m.p.z.p., wydając te decyzje masowo (często po kilkaset rocznie), co potęguje chaos przestrzenny i negatywny wpływ zagospodarowania przestrzennego na środowisko przyrodnicze i kulturowe. Na wszystkich poziomach planowania przestrzennego, za wyjątkiem wydania decyzji o w.z.iz.t., konieczne jest uwzględniania uwarunkowań przyrodniczych. Wymóg ten powinien zostać spełniony w wyniku sporządzenia opracowania ekofizjograficznego oraz prognozy oddziaływania na środowisko, jako elementu procedury strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, jak i uwzględnienia ich ustaleń w projekcie dokumentu planistycznego. Podstawową funkcją opracowania ekofizjograficznego jest określenie i ocena uwarunkowań przyrodniczych pod względem stwarzanych przez nie możliwości dla zagospodarowania przestrzennego, natomiast prognoza wskazuje, jaki będzie wpływ na środowisko planowanych polityk lub form zagospodarowania przestrzennego. Dokumenty planistyczne oraz opracowania dotyczące uwarunkowań przyrodniczych, powinny być sporządzane we właściwej sekwencji czasowej. Ekofizjografia lub analiza uwarunkowań środowiskowych (dla k.p.z.k.) powinny zostać opracowane przed sporządzeniem projektu planu, aby w trakcie tego tworzenia istniała możliwość uwzględnienia uwarunkowań przyrodniczych. Prognozę oddziaływania na środowisko projektu dokumentu planistycznego należy sporządzać dla gotowego projektu planu, aby możliwa była ocena poprawności włączenia do jego treści problematyki środowiskowej, a także sformułowanie rozwiązań alternatywnych oraz łagodzących lub kompensujących negatywne skutki środowiskowe. Z punktu widzenia ochrony obszarów Natura 2000, podstawowe znaczenie posiada planowanie przestrzenne na szczeblu gminnym i lokalnym, ponieważ dopiero w przypadku planów sporządzanych na tych poziomach, możliwa jest obiektywna ocena uwarunkowań związanych wpływem ochrony siedlisk i gatunków na możliwości lokalizacji przedsięwzięć, jak i z oddziaływaniem planowanego zagospodarowania na środowisko przyrodnicze obszarów Natura

119 UWZGLĘDNIENIE INFORMACJI O SIECI NATURA 2000 W OPRACOWANIACH EKOFIZJOGRAFICZNYCH Wymóg uwzględniania uwarunkowań przyrodniczych w ekofizjografii dotyczy także obszarów Natura W świetle Ustawy prawo ochrony środowiska (art.72 ust. 3) powinny one obejmować charakterystykę poszczególnych elementów przyrodniczych obszaru objętego dokumentem planistycznym oraz powiązań występujących między nimi. Wprowadzenie prawnego obowiązku sporządzania tych opracowań nastąpiło w 2001 r., czyli przed wejściem Polski do UE i powstaniem obowiązku uwzględniania dyrektywy siedliskowej i ptasiej. Dlatego nie uwzględniało ich także rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych (Dz. U ), które bardziej szczegółowo reguluje zakres tej dokumentacji. Jednak treść tego rozporządzenia generalnie można uznać za aktualną. W oparciu o nią możliwe jest sformułowanie wymagań dotyczących uwzględniania w dokumentach planistycznych problematyki odnoszącej się do obszarów Natura W świetle wyżej wymienionego rozporządzenia, opracowanie ekofizjograficzne powinno uwzględniać: Potrzebę dostosowania funkcji, struktury i intensywności zagospodarowania przestrzennego do uwarunkowań przyrodniczych. Zapewnienie trwałości podstawowych procesów przyrodniczych w obszarze objętym opracowaniem planistycznym. Zapewnienie warunków odnawialności zasobów środowiska. Sposoby eliminowania lub ograniczania zagrożeń i negatywnego wpływu na środowisko. Ustalenie kierunków rekultywacji obszarów zdegradowanych. Opracowanie ekofizjograficzne powinno objąć cztery podstawowe etapy: V. Diagnozę stanu środowiska przyrodniczego i jego zagrożeń, która wymaga zgromadzenia szerokiego zasobu materiałów archiwalnych, w tym często przeprowadzenia badań terenowych, dlatego stanowi najbardziej pracochłonny etap opracowania. VI. Ocenę ekofizjograficzną, przeprowadzaną w wielu aspektach, która w wyniku analizy informacji zgromadzonych na etapie diagnozy ma na celu ustalenie przydatności terenu objętego dokumentem planistycznym dla realizacji różnych sposobów zagospodarowania i wskazanie ograniczeń dla tego zagospodarowania. VII. Prognozę w zakresie przewidywanych zmian w środowisku przyrodniczym, które będą skutkiem kontynuowania sposobów użytkowania i zagospodarowania terenu, istniejących w trakcie sporządzania ekofizjografii. Odpowiada ona wariantowi 0 (nie podejmowania działań) prognozy oddziaływania na środowisko projektu dokumentu planistycznego, sporządzanej w ramach procedury strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. VIII. Wskazania ekofizjograficzne, traktowane jako synteza ustaleń poprzednich etapów, szczególnie w zakresie oceny przydatności terenu dla różnych form zagospodarowania i użytkowania. 119

120 Powinny one zawierać bezpośrednie wskazania dla zespołu sporządzającego projekt planu, dotyczące możliwych do wprowadzenia nowych funkcji i form przestrzeni. Taka formuła opracowania pozwala na uwzględnienie, na kolejnych jego etapach, informacji zgromadzonych i analiz wykonanych w poprzednich etapach oraz umożliwia przejrzystą prezentację rezultatów prac, co jest szczególnie ważne ze względu na służebną funkcję opracowania ekofizjograficznego w stosunku do dokumentów planistycznych. W przypadku dokumentów planistycznych sporządzanych na szczeblu gminnym (s.u.ik.z.p.g.) i lokalnym (m.p.z.p.), uwzględnianie w opracowaniu ekofizjograficznym obszarów Natura 2000 napotyka na istotny problem metodyczny, dotyczący tych obszarów położonych poza obszarem gminy lub objętym planem w przypadku m.p.z.p.. Wynika on z faktu, że planowane zagospodarowanie może powodować negatywne skutki dla obszarów Natura 2000 położonych poza obszarem planowania. Celowe jest więc uwzględnienie tych potencjalnych zależności już na etapie sporządzenia ekofizjografii, a następnie projektu planu, a nie dopiero w trakcie przeprowadzania strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Przywoływane wcześniej rozporządzenie MŚ w sprawie opracowań ekofizjograficznych w 6 pkt. 1d stanowi, że powinny w nim zostać uwzględnione powiązania przyrodnicze obszaru z jego szerszym otoczeniem. Jeśli więc w trakcie sporządzania ekofizjografii zostaną stwierdzone istotne przesłanki, z których może wynikać, że zmiany w zagospodarowaniu mogą spowodować istotne ujemne skutki dla obszarów Natura 2000 położonych poza obszarem objętym planu lub studium, wówczas ten fakt powinien zostać uwzględniony w opracowaniu, aby projektanci planu byli w stanie wziąć go pod uwagę w swoich pracach. Powinni oni wyeliminować lub ograniczyć typy zagospodarowania, które mogą powodować takie skutki, jednak pełna ocena wpływu planowanego zagospodarowania na środowisko, powinna zostać przeprowadzona dopiero po wykonaniu projektu, w prognozie oddziaływania na środowisko. Na etapie diagnozy, w kontekście ochrony obszarów Natura 2000, należy uwzględnić: 1. Abiotyczne i biotyczne składowe (komponenty, elementy i ich cechy) środowiska, kreujące warunki siedliskowe (siedliska przyrodnicze oraz siedliska roślin i zwierząt). 2. Procesy zachodzące w środowisku przyrodniczym, polegające na wymianie materii i energii pomiędzy różnymi komponentami środowiska i obszarami, w podziale na funkcjonowanie: geodynamiczne, hydrologiczne, klimatyczne i biologiczne. 3. Reżimy ochronne ustanowionych i planowanych do utworzenia obszarów Natura 2000 i innych form ochrony przyrody. 4. Aktualny stan zagospodarowania i użytkowania obszarów Natura 2000 i ich otoczenia; 5. Antropogeniczne źródła oddziaływania na siedliska i gatunki chronione w obrębie obszarów Natura 2000 oraz siedliska i gatunki priorytetowe. 6. Aktualne skutki oddziaływania tych źródeł dla stanu ochrony siedlisk 120

121 przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt występujących w obrębie obszarów Natura Retrospekcję dotychczasowych zmian w środowisku przyrodniczym, w szczególności zmian w stanie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt. Realizacja etapu II wymaga sporządzenia szeregu ocen cząstkowych, obejmujących: 1. Ocenę odporności siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt na antropopresję, a także ocenę ich możliwości regeneracyjnych. 2. Istnienie barier fizjograficznych i prawnych dla obecnego i przyszłego zagospodarowania, wynikających ze struktury przyrodniczej terenu oraz ochrony obszarowej i gatunkowej. 3. Ocenę jakości środowiska w odniesieniu do norm prawnych i jakości otoczenia, wynikającą m.in. z odstępstw od właściwego stanu ochrony siedlisk i gatunków. 4. Ocenę przydatności środowiska w obszarach Natura 2000 i ich sąsiedztwie do realizacji funkcji społeczno-gospodarczych i związanego z nimi zagospodarowania przestrzennego. 5. Ocenę zgodności aktualnego użytkowania i zagospodarowania przestrzennego z uwarunkowaniami przyrodniczymi, wynikającymi m.in. z występowania chronionych siedlisk przyrodniczych oraz gatunków roślin i zwierząt, jak i stanu ich ochrony. 6. Ocenę wystarczalności dotychczasowej ochrony siedlisk i gatunków w sieci Natura Występowanie konfliktów środowiskowych (o dostęp do zasobów i walorów przyrodniczych) w obrębie obszarów Natura 2000 i ich sąsiedztwie oraz ich wpływ na stan ochrony siedlisk przyrodniczych oraz gatunków. Etap III obejmuje wstępną prognoza zmian zachodzących w środowisku przyrodniczym pod wpływem aktualnego użytkowania i zagospodarowania. W odniesieniu do sieci Natura 2000, należy określić, jakie będą przypuszczalne kierunki i natężenie zmian zachodzących w stanie ochrony siedlisk i gatunków w ciągu następnych kilku, kilkunastu lat. Ostatni, rekomendacyjny, etap ekofizjografii, powinien zawierać informacje dotyczące: 1. Występowania obszarów predystynowanych do pełnienia funkcji przyrodniczych, wynikające z: istnienia wysokich walorów przyrodniczych (np. siedlisk i gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty), występowania ograniczeń przyrodniczych lub prawnych dla zagospodarowania przestrzennego lub braku przydatności dla realizacji funkcji społeczno-gospodarczych; 2. Istnienia obszarów korzystnych do pełnienia funkcji społecznogospodarczych, których wprowadzenie nie spowoduje znaczących zmian w stanie ochrony siedlisk i gatunków. 3. Zasad i kierunków likwidacji lub ograniczania negatywnego wpływu zagospodarowania na środowisko przyrodnicze, w tym na obszary Natura 2000, m.in. likwidację lub modernizację źródeł antropopresji 121

122 powodujących znaczące negatywne skutki dla siedlisk i gatunków będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty oraz kształtowanie elementów zwiększających równowagę ekologiczną korytarzy ekologicznych łączących obszary Natura 2000, w celu poprawy funkcjonowania przyrodniczego w ich obrębie. WPŁYW NA OBSZARY NATURA 2000 W PROGNOZACH ODDZIAŁYWANIA PLANÓW NA ŚRODOWISKO Prognoza oddziaływania na środowisko stanowi dokument sporządzany w toku przeprowadzania strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Zakres prognozy został przedstawiony w art. 51 ust. 2 Ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199 poz z późn. zm.). Przedstawia on elementy treści prognozy, wymogi w odniesieniu do zakresu charakterystyki, analizy i oceny różnych zagadnień, które powinny być w niej zawarte oraz wskazań dotyczących zmian w projekcie dokumentu planistycznego, które powinny wynikać z ustaleń prognozy. Szczególnie należy podkreślić ostatni wymieniony element, czyli wskazania, gdyż funkcją prognozy jest nie tylko stwierdzenie przewidywanych skutków dla środowiska realizacji ustaleń zawartych w dokumencie, ale przede wszystkim zaproponowanie rozwiązań, dzięki którym skutki te mogą zostać wyeliminowane lub złagodzone. Dla m.p.z.p. bardziej precyzyjne warunki sporządzania prognozy określało rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków, jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 197, poz. 1667), które przestało obowiązywać w 2007 roku. Pomimo utraty mocy prawnej, niektóre wskazania tego rozporządzenia nadal mogą być wykorzystywane, przy zastrzeżeniu, że należy je poszerzyć w szczególności o ocenę oddziaływania na obszary Natura Prognoza oddziaływania na środowisko projektu dokumentu planistycznego powinna obejmować następujące pięć etapów: I. Dokumentacyjno-analityczny, polegający na określeniu metod sporządzania prognozy, omówieniu ocenianego projektu dokumentu planistycznego i celów sformułowanych w innych przyjętych lub wcześniej przygotowanych dokumentach dotyczących obszaru planowania, a także na charakterystyce stanu środowiska oraz problemów ochrony środowiska w obszarze objętym opracowaniem. Tu powinna zostać dokonana kwalifikacja stwierdzająca, czy dokument planistyczny jest bezpośrednio powiązany z ochroną obszaru Natura 2000 lub konieczny do zarządzania tym obszarem. Dokumenty planistyczne nigdy w całości, a tylko czasem w części, będą służyły tym celom. II. Oceny zgodności z innymi dokumentami, polegający na ocenie wewnętrznej zgodności dokumentu, sposobu uwzględnienia w analizowanym dokumencie celów (w szczególności dotyczących ochrony 122

123 środowiska), sformułowanych w innych dokumentach dotyczących opracowywanego obszaru, a także ocenie sposobu uwzględnienia w ocenianym dokumencie problemów ochrony środowiska występujących na analizowanym obszarze, szczególnie dotyczących ochrony przyrody, w celu stwierdzenia, czy te problemy zostały uwzględnione w wystarczającym zakresie i czy znaleziono dla nich satysfakcjonujące rozwiązania w ramach ocenianego dokumentu. Obejmuje on m.in. ocenę zgodności planowanego dokumentu z ustaleniami planów ochrony lub planów zadań ochronnych obszarów Natura 2000, a jeśli nie zostały one opracowane, to z planami ochrony przyrody wykonanymi dla innych form ochrony przyrody, które pokrywają się z tymi obszarami. III. Oceny oddziaływania na środowisko, obejmujący określenie przewidywanych znaczących oddziaływań na poszczególne komponenty środowiska przyrodniczego, ludzi oraz wybrane elementy środowiska zbudowanego, jak również na cele i przedmiot ochrony oraz integralność obszarów Natura Powinien on też umożliwić podanie informacji o możliwym transgranicznym oddziaływaniu na środowisko oraz opis stanu środowiska na obszarach objętych przewidywanym znaczącym oddziaływaniem. Ocena oddziaływania ustaleń projektu dokumentu planistycznego na cele ochrony, siedliska, gatunki i integralność obszarów Natura 2000 powinna doprowadzić do stwierdzenia istnienia lub braku znaczących negatywnych oddziaływań na te elementy. W przypadku ich braku, planowane zagospodarowanie z tego punktu widzenia może być zrealizowane, natomiast gdy one istnieją, przystępuje się do wykonania następnego etapu prognozy. IV. Konkluzji i wskazań dotyczących zmian projektu dokumentu, zawierający kluczowe wnioski z przeprowadzonej oceny, obejmujące w szczególności charakterystykę oddziaływań i ich istotności (w tym dla gatunków i siedlisk o znaczeniu priorytetowym) oraz propozycje: a) działań łagodzących; b) rozwiązań alternatywnych w stosunku do zawartych w ocenianym dokumencie; c) działań kompensujących negatywne skutki dla środowiska, a szczególnie dla obszarów Natura 2000; d) metod monitorowania skutków realizacji ustaleń ocenianego dokumentu planistycznego dla środowiska. Na tym etapie odbywa się kluczowa analiza możliwych do realizacji rozwiązań alternatywnych dla proponowanych w projekcie dokumentu planistycznego, mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000 (pod warunkiem, że oddziaływań tych nie da się odpowiednio ograniczyć). Jeśli warianty alternatywne istnieją, należy dokonać ich oceny strategicznej, rozpoczynając od etapu I prognozy. Jeśli nie, to należy ustalić, czy za planowanymi funkcjami przemawiają nadrzędne interesy publiczne. Projekt może być procedowany w pierwotnym kształcie tylko, jeśli takie interesy wystąpią. Natomiast, gdy stwierdzone zostanie zagrożenie negatywnymi skutkami gatunków lub siedlisk priorytetowych, należy ustalić, czy planowane funkcje służą interesom ochrony zdrowia, bezpieczeństwa państwa lub przyniosą nadrzędne korzyści środowiskowe. Jeżeli tak projekt dokumentu może być dalej procedowany. 123

124 Jeśli nie należy wykazać inne nadrzędne interesy publiczne oraz zasięgnąć opinii Komisji Europejskiej. Tylko po spełnieniu powyższych przesłanek można dopuścić realizację planowanego zagospodarowania, mogącego znacząco negatywnie oddziaływać na gatunki i siedliska priorytetowe lub integralność obszaru Natura 2000, przy czym wykonawcy prognozy muszą zaproponować środki kompensujące, które będą w stanie zachować spójność sieci Natura V. Podsumowujący, zawierający wnioski z wcześniejszych etapów, przede wszystkim syntetyczny opis stwierdzonych przewidywanych znaczących oddziaływań na środowisko lub ich braku wraz z uzasadnieniem oraz środków zaproponowanych w celu likwidacji, ograniczenia lub kompensacji tych oddziaływań oraz uzasadnienie wyboru tych środków. Wskazane jest, aby te wnioski zostały przedstawione odrębnie dla oddziaływań na obszary Natura Prognozę kończy streszczenie w języku niespecjalistycznym. Należy także zwrócić uwagę na problem kwalifikowania dokumentów planistycznych do przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Jest ona konieczna w przypadku, gdy obszary Natura 2000 są położone na obszarze objętym dokumentem. Natomiast w przypadku obszarów Natura 2000 położonych poza nim, wskazanie konieczności przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko powinno zostać dokonane przez odpowiedni organ administracji w ramach uzgodnienia zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie w trybie art. 53 Ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W trakcie tej kwalifikacji należy wziąć pod uwagę dwie podstawowe grupy kryteriów: odległość terenu objętego dokumentem planistycznym od obszaru Natura 2000 i związek funkcjonalny terenu objętego dokumentem z obszarami Natura Pełniejsze informacje dotyczące sposobu zastosowania tych kryteriów zostały przedstawione w opracowaniu autora artykułu (Kistowski 2006, s ). Problematyka poruszana w niniejszym opracowaniu została szerzej zaprezentowana w podręczniku metodycznym autorstwa M. Kistowskiego i M. Pchałka, wydanym w 2009 roku przez Ministerstwo Środowiska, który ma także być dostępny na stronach internetowych resortu. LITERATURA Kistowski M., Wybrane problemy metodyczne sporządzania ocen oddziaływania na środowisko w obszarach Natura 2000 i ich sąsiedztwie. [w:] Zarządzanie zasobami przyrody na obszarach Natura 2000 w Polsce, red. T. Chmielewski, Wyd. Akademii Rolniczej w Lublinie, Lublin Kistowski M., Pchałek M., Natura 2000 w planowaniu przestrzennym rola korytarzy ekologicznych, Ministerstwo Środowiska, Warszawa Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 października 2008 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000, Dz. U. Nr 198, poz

125 Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków, jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, Dz. U. Nr 197, poz Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych, Dz. U Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane, Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz z późn. zm. Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska, Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 z późn. zm. Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Dz. U. Nr 199, poz

126 Udział społeczny w ochronie przyrody na obszarach Natura 2000 potrzeby i oczekiwania Anna Traut-Seliga Streszczenie Natura 2000 to nowoczesny program ochrony przyrody wdrażany w granicach Unii Europejskiej. Jego głównym celem jest zachowanie różnorodności biologicznej Europy poprzez ochronę siedlisk przyrodniczych i ważnych dla Wspólnoty gatunków roślin i zwierząt. Szczególne znaczenie ma fakt, iż powyższe walory mają być chronione w toku użytkowania gospodarczego człowieka. W praktyce oznacza to istnienie wielu grup interesu funkcjonujących na obszarach objętych ochroną w ramach programu Natura 2000 (m.in. rolnicy, właściciele stawów rybnych, leśnicy, przyrodnicy, urzędnicy itd.). Specyfika programu Natura 2000 sprawia, iż członkowie lokalnych społeczności jako gospodarze terenów chronionych mają do odegrania kluczową rolę w procesie ochrony przyrody na tych obszarach. Często jednak nie zdają sobie z tego sprawy, nie widzą w tym swojej szansy, a ochronę przyrody traktują jako niesprawiedliwie nałożone obciążenie i hamulec postępu. Komunikacja społeczna na obszarach Natura 2000 to nie tylko uświadomienie lokalnym społecznościom jej obowiązków i możliwych korzyści płynących z ochrony przyrody, ale również dialog pomiędzy wszystkimi grupami interesu i droga do ochrony różnorodności biologicznej, efektywnego udziału społecznego w ochronie przyrody, a w dalszej konsekwencji do budowania społeczeństwa obywatelskiego. WSTĘP Poniższa wypowiedź nie jest owocem naukowych badań, lecz zbiorem refleksji. Stanowią one pokłosie współorganizowanych i przeprowadzonych przeze mnie ponad stu spotkań w ramach komunikacji społecznej na obszarach Natura 2000 w województwach łódzkim i mazowieckim. Wypowiedź ta jest głosem w coraz lepiej słyszalnej dyskusji o konieczności zapewnienia udziału społecznego w zarządzaniu obszarami Natura 2000, a także o pobudzaniu poczucia odpowiedzialności za zasoby przyrodnicze będące jednocześnie częścią zasobów różnorodności biologicznej i prywatną własnością. Poniższe wystąpienie, stawiając pytania z pogranicza nauk przyrodniczych i socjologicznych, jest również zaproszeniem do wymiany poglądów na przedmiotowy temat. WPROWADZENIE DO ZAGADNIENIA Natura 2000 jest europejskim programem ochrony przyrody, funkcjonującym w granicach wszystkich państw członkowskich Unii Europejskiej. Powstał on, aby zapewnić efektywne wdrażanie licznych konwencji międzynarodowych dotyczących ochrony naturalnych zasobów i tworów przyrody. Zaliczamy m.in. Konwencję ramsarską z 1971 r. o obszarach wodno-błotnych mających 126

127 znaczenie międzynarodowe, Konwencję bońską o ochronie wędrownych gatunków dzikich zwierząt z 1979 r., Konwencję berneńską z 1982 r., o ochronie gatunków europejskich dzikich zwierząt i roślin oraz siedlisk naturalnych, a także jedną z najważniejszych Konwencję z Rio de Janeiro z 1992 r. o różnorodności biologicznej. Podstawą prawną programu Natura 2000 są dwie unijne dyrektywy: Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r., zwana Dyrektywa Ptasią oraz Dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r., zwana Dyrektywą Siedliskową. Dyrektywa Ptasia ma na celu przede wszystkim ochronę ptaków zamieszkujących kontynent europejski, ale także gospodarowanie zasobami ptasimi oraz regulację liczebności poszczególnych gatunków ptaków. Zawiera ona kilka bardzo istotnych załączników, wymieniających gatunki ptaków, które muszą być objęte ochroną ścisłą i dla których powinny być tworzone obszary chronione, gatunki, które w poszczególnych państwach mogą mieć status gatunku łownego, itp. W jednym z załączników wymienia się również metody polowań, które nie mogą być wykorzystywane w krajach Unii Europejskiej, w innym priorytetowe tematy badań z zakresu ornitologii. Dyrektywa Siedliskowa ma na celu zapewnienie trwania różnorodności biologicznej poprzez obejmowanie ochroną siedlisk przyrodniczych oraz gatunków dzikiej fauny i flory (z wyłączeniem ptaków). Dyrektywa ta, podobnie jak Ptasia, zawiera szereg załączników doprecyzowujących postanowienia w niej zapisane. Przykładowo załącznik I wymienia typy siedlisk, których zachowanie wymaga tworzenia obszarów chronionych (obszarów Natura 2000), załącznik II określa gatunki roślin i zwierząt, dla których zabezpieczenia także wymagane jest tworzenie obszarów Natura Zabronione metody pozyskiwania wymienione są w załączniku VI. Zgodnie z treścią Dyrektywy Siedliskowej, każdy kraj powinien utworzyć obszary Natura 2000 proporcjonalnie do posiadanych zasobów przyrodniczych. Kraje członkowskie Unii Europejskiej biorą na siebie szczególną odpowiedzialność za gatunki, które swoje spektrum występowania mają głównie w granicach Zjednoczonej Europy; muszą być one traktowane priorytetowo i objęte szczególną ochroną. Przykładem mogą tu być ptaki wodniczka Acrocephalus paludicola i derkacz Crex crex. Wymienia się również siedliska przyrodnicze (tzw. siedliska o znaczeniu wspólnotowym ), czyli takie, które są zagrożone zanikiem w swoim naturalnym zasięgu, i (lub) mają niewielki zasięg z przyczyn całkowicie naturalnych, i (lub) stanowią wybitne przykłady cech typowych dla jednego (lub więcej) regionów biogeograficznych. Na podstawie zapisów obu dyrektyw można tworzyć obszary chronione. Dla ochrony ptaków tworzy się tzw. obszary ptasie, czyli obszary specjalnej ochrony ptaków; dla ochrony siedlisk przyrodniczych i gatunków roślin i zwierząt (poza ptakami) tworzy się tzw. obszary siedliskowe, czyli specjalne obszary ochrony. Podkreśleniem wagi obu dyrektyw i związanej z nimi ochrony zasobów i tworów przyrody, jest tzw. cel 2010, który zakłada, iż do roku 2010 Unia Europejska powstrzyma spadek różnorodności biologicznej w swoich granicach 127

128 i od tego roku nie utraci już ani jednego siedliska przyrodniczego i gatunku rośliny czy zwierzęcia. Nadrzędnym celem przyświecającym stworzeniu programu Natura 2000 były ochrona i restytucja siedlisk oraz gatunków priorytetowych dla Europy w warunkach zrównoważonego rozwoju. Zadaniem, jakie zostało postawione przed krajami wdrażającymi program Natura 2000, jest ochrona całości różnorodności biologicznej Europy, według tych samych zasad na całym kontynencie. Takie podejście obiektywne zasady takie same dla wszystkich krajów członkowskich miało zapewnić maksymalny stopień bezstronności przy wyznaczaniu obszarów chronionych i obejmowaniu ochroną konkretnych gatunków roślin i zwierząt. Szczególne znaczenie ma fakt, iż powyższe walory mają być chronione w toku użytkowania gospodarczego człowieka. W praktyce oznacza to istnienie wielu grup interesu funkcjonujących na obszarach objętych ochroną w ramach programu Natura 2000 (m.in. rolnicy, właściciele stawów rybnych, leśnicy, przyrodnicy, urzędnicy itd.). LOKALNE SPOŁECZNOŚCI A PROGRAM NATURA 2000 Specyfika programu Natura 2000 sprawia, iż członkowie lokalnych społeczności jako gospodarze terenów chronionych mają do odegrania kluczową rolę w procesie ochrony przyrody na obszarach Natura Często jednak nie zdają sobie z tego sprawy, nie widzą w tym swojej szansy, a ochronę przyrody traktują jako niesprawiedliwie nałożone obciążenie i hamulec postępu. Takie podejście wynika często z uzasadnionej nieufności wobec rozwiązań narzuconych odgórnie, bez prawa do sprzeciwu lub wyrażenia własnego zdania. Tego typu rozwiązania często były stosowane w historii ochrony przyrody w Polsce. Nie trzeba jednak uciekać się do szukania przykładów w czasach minionych pierwsze zatwierdzone przez Polskę obszary Natura 2000 zostały wprowadzone bez zachowania jakichkolwiek procedur, również tych związanych z udziałem społecznym. Akcji wdrażania programu Natura 2000 w latach nie towarzyszyły zakrojone na właściwą skalę działania propagandowe, a dostępność informacji była znikoma. Przez długi czas jedynym źródłem wiedzy była broszura Ministerstwa Środowiska z 2002 r., później uzupełniana wiedzą zawartą w okazyjnie wydawanych folderach. W tej sytuacji trudno się dziwić, iż lokalne społeczności przyjmują kolejne obszary Natura 2000 z nieufnością i negatywnym nastawieniem, które trudno przełamać. Niemal każda dyskusja z mieszkańcami obszarów Natura 2000 rozpoczyna się od postulatu zniesienia tej formy ochrony (jak zresztą każdej innej) i wymieniania wszelkich rzeczywistych i urojonych ograniczeń, jakie ona ze sobą niesie. Zawsze pojawia się uzasadnienie: Nikt nas nie pytał o zdanie. Innym powodem negatywnego nastawienia lokalnych społeczności do Natury 2000 jest nieznajomość idei zrównoważonego rozwoju, pojmowanie rozwoju jako niczym nieograniczonego korzystania z zasobów przyrody. Wydaje się to nieprawdopodobne w XXI w., ale taka jest rzeczywistość. Las wciąż jest tyle wart, ile może dostarczyć drewna (zaznaczam, że wcale nie jest to podejście leśników), wartość pagórka sandrowego to wartość piasku, który można z niego wydobyć, 128

129 jezioro jest wartościowe, o ile można z niego wybrać określoną ilość sandacza (i nieważne, że zanim się je wydzierżawiło było ono jeziorem oligotroficznym ), a wartość ojcowizny mierzy się ilością działek budowlanych, na którą można ją podzielić. W takiej sytuacji wszelkie ograniczenia (w rzeczywistości niewielkie, jak głoszą art Ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm) niesione przez program Natura 2000 są irytującą uciążliwością. Podkreślić należy, iż obszary Natura 2000 nie są szczególnie restrykcyjną formą ochrony przyrody. Właściwie obowiązuje w ich granicach tylko jeden zakaz, zapisany w art Ustawy o ochronie przyrody zakaz prowadzenia działań mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 (z zastrzeżeniem art. 34). Nawet jeśli jednak uda się to wyjaśnić zainteresowanym osobom, wyrażają one sceptycyzm w odniesieniu do uczciwego stosowania tego zapisu przez urzędników oraz niewiarę w jego trwałość ( Dzisiaj zapis może i tak brzmi, ale już jutro może brzmieć inaczej, za tym się nie trafi cytat ze spotkania konsultacyjnego w Starostwie Powiatowym w Łęczycy). Skąd bierze się otwarta niechęć lokalnych społeczności do programu Natura 2000? Być może stąd, iż tej formy ochrony przyrody nie można zignorować w tak prosty sposób, jak to ma miejsce w przypadku innych form przewidzianych prawem polskim (Ustawa o ochronie przyrody). Jest ona wciąż obecna w codziennym życiu przy dopłatach obszarowych i rolnośrodowiskowych, przy planowaniu inwestycji, budowie domu, rolniczym wykorzystaniu gruntów, nawet poza granicami danego obszaru Natura Obszar Natura 2000 pojawia się i nagle urzędnicy zaczynają zadawać mnóstwo pytań często niewygodnych. Pojawia się dyskomfort, a reakcją na ten stan jest niechęć lub nawet agresja. Dodatkowym czynnikiem wzmagającym niechęć i ośmielającym do jej otwartego wyrażania, również w formach nieparlamentarnych, jest próba zbicia politycznego kapitału na ludzkim strachu i niechęci do tego, co nowe, obce, narzucone odgórnie, przez władze gminne oraz lokalnych polityków. Jest to temat trudny, ale czynnik ten nader często decyduje o niepowodzeniu misji oswajania lokalnych społeczności z programem Natura 2000 i dla prób włączenia interesariuszy w działania zmierzające do ochrony różnorodności biologicznej na terenach będących ich własnością. Z doświadczeń zebranych przeze mnie podczas licznych spotkań komunikacyjnych na obszarach Natura 2000 województwa łódzkiego wynika, iż przekroczenie bariery nieufności w stosunku do programu Natura 2000 jest dla członków lokalnych społeczności skrajnie trudne, a co za tym idzie praca osób zaangażowanych w przełamywanie stereotypów związanych z programem Natura 2000 jest zazwyczaj niełatwa i niewdzięczna. Tymczasem przełamanie stereotypu, poprawa wizerunku programu Natura 2000 w oczach lokalnych społeczności żyjących i pracujących na obszarach ptasich i siedliskowych to dopiero pierwszy etap pracy, mającej na celu aktywizację interesariuszy i włączenie ich w działania związane z zachowaniem przedmiotów ochrony na poszczególnych obszarach Natura 2000, czyli zapewnienie realnego udziału społecznego w ochronie przyrody na obszarach Natura

130 Z powyższego wynika, iż udział społeczny w ochronie przyrody w granicach obszarów Natura 2000 próbuje się uzyskać w bardzo niesprzyjających warunkach. Dlaczego przez lata pomijany udział społeczny w ochronie przyrody nagle stał się taki ważny? Pytań jest znacznie więcej, wśród nich są następujące: czy w ogóle udział społeczny w ochronie przyrody na obszarach Natura 2000 jest konieczny? A jeżeli już trzeba go zapewnić, bo takie są wymagania Unii Europejskiej, to czy nie lepiej poprzestać na formalnościach, nie dręczyć ludzi, nie wymagać zaangażowania, nie dodawać sobie obowiązków i kłopotów? Dlaczego udział społeczny w ochronie przyrody na obszarach Natura 2000 w Europie Zachodniej jest oczywistością, a w Polsce nie? Odpowiedzią na to ostatnie pytanie może być geneza programu Natura Jest to unijna forma ochrony przyrody, wprowadzona początkowo na obszarach, gdzie społeczeństwo obywatelskie ma długą tradycję i gdzie lokalne społeczności potrafią dbać o respektowanie ich praw i przywilejów (tzw. stara Unia Europejska). W takich okolicznościach narzucenie lokalnym społecznościom czegoś kłopotliwego i ewidentnie godzącego w ich interesy byłoby niemożliwe. Program Natura 2000 został skonstruowany i wdrożony w takich właśnie okolicznościach. W związku z tym musiał, oprócz kija, zawierać mocny akcent marchewkę. I rzeczywiście zawierał i dziś Natura 2000 ma w starej Unii Europejskiej bardzo pozytywny PR. Logo Natury 2000 to silna i rozpoznawalna marka. Lokalne społeczności są z reguły przekonane, iż program ten to dla nich kolejna szansa rozwoju, z której szybko nauczyły się korzystać. Podobna sytuacja mogła mieć miejsce również w Polsce, gdzie pierwsze jaskółki społeczeństwa obywatelskiego mogłyby rozłożyć opiekuńcze skrzydła nad obszarami Natura 2000 i pozwolić lokalnym społecznościom na korzystanie z tej szansy zrównoważonego rozwoju. Jednak postępowanie władz Polski na szczeblu centralnym oraz samorządowym skutecznie zraziło ludzi do tej formy ochrony, zdołało nastawić sceptycznie nawet liczną rzeszę przyrodników i służby ochrony przyrody. Osoby i organizacje, które obecnie trudnią się poprawianiem wizerunku programu Natura 2000 w Polsce wśród lokalnych społeczności, nie startują od zera lecz ze znacznie niższego poziomu. Obszary Natura 2000, dzięki nowoczesnemu unijnemu prawu, są predestynowane do objęcia funkcji poligonów wdrażania rozwoju zrównoważonego. W tym miejscu należy dodać, że zanim myśl o tym programie powstała w głowach unijnych ekspertów i decydentów, polskie prawo dało nam szansę do podjęcia eksperymentu związanego z ochroną przyrody w toku użytkowania gospodarczego i w ramach wdrażania zrównoważonego rozwoju; szansę niewykorzystaną, niespełnioną (a w każdym razie wykorzystaną w stopniu dalekim od satysfakcjonującego). Mowa, oczywiście, o parkach krajobrazowych, dziś w trakcie burzliwych przemian. Wracając do obszarów Natura 2000, ich konstrukcja prawna daje lokalnym społecznościom, samorządom i organizacjom pozarządowym, szansę ćwiczenia udziału społecznego na różnych jego poziomach w zakresie ochrony przyrody. Stąd już tylko krok do innych wspólnych i rozwojowych inicjatyw. Obszary Natura 2000 są formą ochrony, która, aby spełnić nałożone na nią cele i zadania, 130

131 wręcz musi opierać się na realnym, efektywnym udziale społecznym. Każdy może znaleźć dla siebie poziom zaangażowania, który mu odpowiada i który mógłby realizować. Jest tu miejsce dla osób, którym wystarczy możliwość wyrażenia własnego zdania po wysłuchaniu argumentów, a także dla osób, które chcą wziąć udział w dyskusji i pracach planistycznych związanych np. z tworzeniem planu zadań ochronnych lub planu ochrony dla obszaru Natura Jest to również szansa dla osób, które wziąwszy udział w spotkaniach informacyjnych, dyskusjach i procesie planowania, będą chciały również uczestniczyć w procesie decyzyjnym związanym z zatwierdzaniem powyższych dokumentów. Najważniejsze jest jednak zaangażowanie we wdrażanie zapisów planu ochrony lub planu zadań ochronnych. Członkowie lokalnych społeczności pragnący wziąć udział w pracach na tym etapie zaangażowania są bardzo ważni, gdyż w aktywny i realny sposób mogą przyczynić się do zachowania korzystnego statusu ochronnego przedmiotów ochrony danego obszaru Natura 2000 i jego integralności. Zaznaczyć należy, że chociaż nastawienie negatywne wciąż dominuje wśród interesariuszy, to nie ma obszaru Natura 2000, gdzie już w tej chwili nie rozwijałyby się inicjatywy (plany konkretnych działań i działania), zmierzające do wykorzystania tej nowej sytuacji dla dobra lokalnych społeczności lub śmiałków indywidualnych. Odgórną inicjatywą Ministerstwa Środowiska, która ma wzmocnić udział społeczny i wykazać korzyści, jakie płyną z programu Natura 2000, jest wydanie szeregu wartościowych publikacji dotyczących różnych aspektów działalności człowieka na obszarach Natura 2000 (Roy, Heras i in. 2008, s. 3-27; Engel 2009, s. 3-73; Gil 2009, s. 3-33; Kaługa 2009, s. 3-59; Kistowski, Pchałek 2009, s ; Kowalczyk i in. 2009, s ; Rutkowski 2009, s. 3-69). Dotychczasową lukę w tym zakresie próbowały wypełniać organizacje pozarządowe, a szczególnie Klub Przyrodników (Iddle, Bines 2004, s. 3-62; Jermaczek 2006, s ). Dostarczane przez świat nauki dane miały bardziej charakter informacyjny niż naukowy (Chmielewski 2006, s ). UDZIAŁ SPOŁECZNY W OCHRONIE PRZYRODY NA OBSZARACH NATURA 2000 Najważniejszym elementem udziału społecznego, który w chwili obecnej wymaga rozwinięcia i wdrożenia, jest ten pierwszy i podstawowy komunikacja społeczna. Nawiązanie porozumienia i wzajemnego zrozumienia jest wstępem do efektywnego działania i zaangażowania, którym powinien być udział społeczny. Efektywne działanie i zaangażowanie nie przychodzi bez pracy, osiągnięcie tego etapu udziału społecznego wymaga zaangażowania wykwalifikowanych moderatorów, poświęcenia dużej ilości czasu, a także zasobów finansowych. Proces dochodzenia do efektywnego udziału społecznego w ochronie przyrody na obszarach Natura 2000 rozpoczyna się od wzbudzenia zainteresowania zagadnieniami związanymi z programem Natura 2000 oraz od uświadomienia wszystkim interesariuszom zagadnień i problemów (nie mylić z kłopotami) z nim związanych. W procesie komunikacji należy doprowadzić do stworzenia bilansu zysków i strat związanych z utworzeniem danego obszaru Natura 2000 i umożliwić otwarte wyrażanie własnych opinii i pomysłów. Bardzo korzystne jest również 131

132 udanie się na sesje wyjazdowe w miejsca, gdzie Natura 2000 stała się już źródłem zysków i satysfakcji przedstawicieli lokalnych społeczności. Przydają się także warsztaty, gdzie można wymyślać rozwiązania poszczególnych problemów i przeprowadzać symulacje wdrażania pomysłów. Dobrze przeprowadzona komunikacja społeczna zapewnia możliwie bezbolesne przejście przez te wszystkie etapy do fazy akceptacji programu Natura 2000 (a przynajmniej pogodzenia się z nim i przyjęcia go do wiadomości) oraz konkretnych obszarów. Umożliwia także wyłowienie spośród interesariuszy przyszłych liderów angażujących się we wdrażanie założeń ochronnych danego obszaru Natura 2000, jak również w inne typy przyjaznej przyrodzie działalności, takie jak: ekoturystyka, agroturystyka, rękodzieło, ginące zawody (nie mam tu na myśli budnictwa, lecz np. hafciarstwo, garncarstwo i rzetelne dziennikarstwo), edukacja ekologiczna itp. Przykładem wzorowo przeprowadzonej komunikacji społecznej, świadczącej o dojrzałości do udziału społecznego lokalnej społeczności są działania samorządu gminy Warta w województwie łódzkim. Gmina ta, dużym nakładem sił i środków, opracowała plan zagospodarowania turystycznego zbiornika retencyjnego Jeziorsko, utworzonego na rzece Warcie. Tymczasem okazało się, że ze względu na bogactwo ornitofauny, obszar ten został zaproponowany do objęcia ochroną w ramach programu Natura Władze i lokalna społeczność gminy Warta poczuły się tym faktem zaniepokojone i początkowo silnie protestowały przeciwko utworzeniu obszaru Natura Jednak po serii spotkań w ramach komunikacji społecznej, w których uczestniczyli przedstawiciele władz lokalnych i wojewódzkich, mieszkańcy gminy, przyrodnicy, członkowie organizacji pozarządowych, planiści, urzędnicy zajmujący się gospodarką wodną, a także inni interesariusze, nastawienie społeczne do obszaru Natura 2000 uległo zmianie. Dzięki właściwie przeprowadzonym działaniom komunikacji społecznej i elastyczności wszystkich stron, doszło do bardzo wartościowego wydarzenia wspólnie ustalono stanowisko dotyczące zmiany granic planowanego do zatwierdzenia obszaru tak, aby nie ucierpiała przyroda, a samorządy mogły kontynuować realizację swoich planów rozwoju. Dzięki pozytywnemu nastawieniu Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w Łodzi oraz Głównego Konserwatora Przyrody w Ministerstwie Środowiska, udało się uzyskać pozytywną opinię dotyczącą tych zmian w Komisji Europejskiej i to w ekspresowym tempie! Był to pierwszy przypadek takich działań w Polsce. Skuteczność podjętych zabiegów bardzo pozytywnie wpłynęła na stosunek władz i lokalnej społeczności gminy Warta do programu Natura Program ten został włączony do planu rozwoju gminy, stał się jego częścią. Należy mieć nadzieję, iż bardzo ambitne plany obejmujące m.in. zbiornik Jeziorsko, zostaną zrealizowane w duchu zrównoważonego rozwoju. PODSUMOWANIE Komunikacja społeczna na obszarach Natura 2000 to nie tylko uświadomienie lokalnym społecznościom jej obowiązków i możliwych korzyści płynących z ochrony przyrody, ale również nawiązanie dyskusji oraz wytworzenie poczucia wspólnoty pomiędzy wszystkimi grupami interesu. Jest to (wyboista) droga do zapoczątkowania realnego, efektywnego udziału społecznego w ochronie 132

133 przyrody; droga tak do ochrony różnorodności biologicznej, jak do i budowania społeczeństwa obywatelskiego. Należy podkreślić, iż komunikacja społeczna oraz udział społeczny w ochronie przyrody na obszarach Natura 2000 w Polsce nie doczekały się jeszcze naukowych opracowań. Do realizacji badań poświęconych tym niezmiernie ważnym zagadnieniom niezbędne jest połączenie sił przyrodników i socjologów. W chwili obecnej w Państwowej Wyższej Szkole Zawodowej w Skierniewicach powstaje projekt takich badań, które będą realizowane w latach LITERATURA Chmielewski T. (red.), Zarządzanie zasobami przyrody na obszarach Natura 2000 w Polsce, Wyd. AR, Lublin Dyrektywa Ptasia Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa. Dyrektywa Siedliskowa Dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory. Engel J., Natura 2000 w ocenach oddziaływania na środowisko, Ministerstwo Środowiska, Warszawa Gil F. M., Natura 2000 i akwakultura, Ministerstwo Środowiska, Warszawa Iddle, E., Bines, T., Planowanie ochrony obszarów cennych przyrodniczo. Przewodnik dla praktyków i ich szefów, Wyd. Klubu Przyrodników, Świebodzin Jermaczek A. (red.), Ochrona przyrody po europejsku, Wyd. Klubu Przyrodników, Świebodzin Kaługa I., Korzyści dla rolnictwa wynikające z gospodarowania na obszarach Natura 2000, Ministerstwo Środowiska, Warszawa Kistowski M., Pchałek M., Natura 2000 w planowaniu przestrzennym rola korytarzy ekologicznych, Ministerstwo Środowiska, Warszawa Kowalczyk P., Nieznański P., Stanko R., Mas F. M., Sanz M. B., Natura 2000 a gospodarka wodna, Ministerstwo Środowiska, Warszawa Natura 2000 europejska sieć ekologiczna, Ministerstwo Środowiska, Warszawa 2000, s Pawlaczyk P., Jermaczek A., Natura 2000 narzędzie ochrony przyrody. Planowanie ochrony obszarów Natura 2000, WWF Polska, Warszawa 2004, s Roy C., Heras S., Zamanillo F. S. i in., Strategia komunikacyjna na obszarach Natura 2000, Ministerstwo Środowiska, Warszawa Rutkowski P., Natura 2000 w leśnictwie, Ministerstwo Środowiska, Warszawa

134 Uspołecznione planowanie ochrony przyrody na obszarach Natura 2000: przewodnik powarsztatowy, Wyd. Klubu Przyrodników. Świebodzin 2004, s Ustawa o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r., Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm. 134

135 Zespoły przyrodniczo-krajobrazowe możliwości użytkowania gospodarczego Agnieszka Wolańska-Kamińska Streszczenie Zespół przyrodniczo-krajobrazowy (ZPK) jest jedną z nowszych prawnych form ochrony przyrody w Polsce. Celem niniejszego opracowania było prześledzenie zasad funkcjonowania tego typu obiektów w praktyce na podstawie analizy dokumentacji prawnych planistycznych i innych dla 112 zespołów z terenu 17 województw. Z badań wynika, że możliwości użytkowania zespołów przyrodniczo-krajobrazowych są stosunkowo duże, ale zróżnicowane pod względem szczegółowości i rygoru w stosunku do różnych typów gospodarki, z uwzględnieniem celu i przedmiotu ochrony. Dopuszcza się w ich obrębie prowadzenie planowej gospodarki leśnej, łowieckiej i rybackiej, ale pod kątem zachowania zasadniczych walorów obiektu, co związane jest z wprowadzeniem ograniczeń o różnym zakresie, poczynając od ogólnie przyjętych zasad (np. ekologizacji lasu) po przepisy rygorystyczne (wprowadzające np. zakaz polowania). Możliwe jest również rolnicze użytkowanie ZPK tu przepisy wydają się być nawet bardziej liberalne w porównaniu z poprzednimi, a skłaniające się w stronę zachowania użytków zielonych i promocji rolnictwa ekologicznego. Najbardziej szczegółowe i jednocześnie najostrzejsze przepisy odnoszą się do budownictwa zwłaszcza przemysłowego, ale także do osadniczego i rekreacyjnego. Przyjęte w stosunku do zespołów ogólne zasady gospodarowania porównywalne są z praktykowanymi w obrębie parków krajobrazowych, co upodabnia do siebie te formy w zakresie możliwości ich użytkowania. WSTĘP Zespół przyrodniczo-krajobrazowy (ZPK) jest jedną z prawnych form ochrony przyrody w Polsce. Wprowadzony po raz pierwszy w życie Ustawą o ochronie przyrody z 16 października 1991r. definiowany jest obecnie jako: fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne (Ustawa o ochronie przyrody). Po osiemnastu latach funkcjonowania zespołów objęto tą formą ochrony 207 obiektów na terenie kraju (GUS 2008). O tak dużej liczbie zadecydowała niewątpliwie uogólniona definicja ZPK i fakt wielorakich jej interpretacji, a także prosta droga legislacyjna (rozporządzenie wojewody lub uchwała rady gminy) prowadząca do jego powołania. Mimo szerokiej akceptacji tej formy jednocześnie brak jednorakich przepisów czy choćby wytycznych precyzujących cechy zespołu, czy określających, jakie są możliwości ich użytkowania. Brak również wskazówek na temat metod wyznaczania ZPK oraz zasad wykonywania w nich głównych zadań ochronnych. 135

136 Czy zespołom bliżej do rezerwatów, czy parków krajobrazowych? Jaki jest zakres obowiązujących na ich terenie przepisów? Czy możliwe jest ich gospodarcze użytkowanie? Powszechnie panuje pogląd, że jest to raczej łagodna forma ochrony, w obrębie której dotychczasowa działalność gospodarcza i osadnictwo mogą być kontynuowane, pod warunkiem że nie spowodują one utraty wartości przyrodniczych i krajobrazowych tych obiektów (Olaczek 1999). METODY I OBIEKT BADAŃ Celem niniejszego opracowania było prześledzenie zasad funkcjonowania tego typu obiektów w praktyce. Pod uwagę wzięto zespoły istniejące najdłużej, bo około dziesięciu lat, czyli powołane w latach Grupa objęła 112 obiektów z terenu 17 województw. Przeanalizowano ich dokumenty prawne i planistyczne, karty inwentaryzacyjne oraz dokumentacje projektowe i naukowe. Przeglądowi poddano również plany urządzeniowe lasów oraz plany ochrony parków krajobrazowych i rezerwatów terytorialnie związanych z zespołami. Analizy dokonano pod kątem określenia głównego przedmiotu ochrony w zespołach, ich powiązania z krajową siecią obszarów chronionych, struktury użytkowania gruntów oraz zasad prowadzenia gospodarki nawiązującej do dominującej struktury użytkowania gruntów. WYNIKI Przedmiot ochrony W obrębie analizowanego zbioru 112 zespołów mamy do czynienia z różnymi obiektami, których powołanie służyć miało nie tylko ochronie cech estetycznych krajobrazu (jak przewiduje ustawa) ale także innych wartości, wśród nich elementów przyrodniczych i historycznych. Pozwala to na zastosowanie w stosunku do zespołów uproszczonej klasyfikacji, podobnej do praktykowanej w odniesieniu do rezerwatów, a opartej na głównym przedmiocie ochrony. Proponuje się podział zespołów na następujące typy i podtypy: Przyrodnicze (53 obiekty) tzn. takie, w których głównym przedmiotem ochrony są składniki przyrody. Jest to bardzo zróżnicowana grupa w obrębie której wyróżnić można dodatkowo podtypy zespołów, takie jak: biocenotyczne, faunistyczne, drzewostanowe i przyrody nieożywionej. Przyrodniczo-kulturowe (31 obiektów), w których głównym przedmiotem ochrony są nie tylko elementy przyrodnicze, ale także współwystępujące z nimi obiekty historyczne, pamiątkowe, kulturowe i techniczne. Tu jako podtypy wymienić należy: parki miejskie, parki zabytkowe, zespoły przyrodniczo-pamiątkowe. Krajobrazowe (28 zespołów), w których za główny przedmiot ochrony uznano cechy estetyczne krajobrazu bez dodatkowego podziału. Powiązania z siecią obszarów chronionych Na 112 analizowanych zespołów 43 występują poza siecią obszarów chronionych. Pozostałe natomiast wykazują ścisłe z nią powiązania. Największą grupę stanowią te zespoły, które leżą w obrębie parków 136

137 krajobrazowych: 42 zespoły występują w 18 parkach krajobrazowych. Najliczniej w Gostynińsko-Włocławskim PK (11 ZPK) i Kaszubskim PK (8 ZPK). W stosunku do rezerwatów zespoły pełnią raczej rolę otulin, obejmując je swym zasięgiem. Dotyczy to 8 zespołów, w obrębie których położonych jest 11 rezerwatów np. Stok Szyndzielni, Zamkowa Góra, Ostrzycki Las. W odniesieniu do obszarów chronionego krajobrazu zespoły podobnie jak w parkach krajobrazowych stanowią ich składowe. W granicach 15 takich obszarów leży 25 spośród analizowanych obiektów. Spośród powyższych przykładów na uwagę zasługują te zespoły przyrodniczokrajobrazowe, które dla danego terenu stanowią trzecią formę ochrony. Należą do nich m.in. 4 zespoły z terenu Kaszubskiego Parku Krajobrazowego: Dolina Łeby, Rynna Brodnicko-Kartuska, Rynna Ostrzycko-Dąbrowska, Rynna Potęgowska będące jednocześnie strefami ochronnymi dla rezerwatów. Wzajemne nakładanie się na siebie kilku form ochrony przyrody jest sprawą dyskusyjną, choćby z tego względu, że obszarom raz objętym ochroną opieka prawna jest już zapewniona. Działania takie nie są jednak procederem nieprawidłowym, a ustanawianie ZPK na obszarach wyższej rangi może być uzasadnione w przypadkach, gdy zespoły przyrodniczo-krajobrazowe reprezentują wartości odmienne od formy obszarowej pod względem charakteru, motywów powołania, przedmiotu, celu i działań ochronnych. Celem tworzenia ich w obrębie jednostek wielkoobszarowych, takich jak parki krajobrazowe czy obszary chronionego krajobrazu, jest w takim przypadku wskazanie wyjątkowo cennych fragmentów krajobrazu, zachowanie ich ze względów estetycznych i wyeksponowanie z formy obszarowej przez objęcie dodatkową ochroną. W przypadku rezerwatów zasadne jest zastosowanie zespołów przyrodniczokrajobrazowych tylko jako otulin. Użytkowanie gruntów Sposób użytkowania gruntów decyduje o ogólnym charakterze zespołu. Dane na ten temat uzyskano dla 78 ZPK. Pozostałe nie posiadają wykazów użytkowania gruntów w żadnym z materiałów źródłowych. Biorąc pod uwagę 8 stosunkowo uogólnionych grup, wyróżnionych na podstawie różnych sposobów gospodarowania ziemią, stwierdzić należy, że zdecydowaną większość ogólnej powierzchni uwzględnionych w tej analizie zespołów stanowią grunty leśne 60 proc. Dużym udziałem charakteryzują się również wody 15 proc. oraz grunty orne (pola, sady i ogrody) 14 proc. Po 3 proc. zajmują użytki zielone (łąki i pastwiska) oraz tereny, które z punktu widzenia możliwości wykorzystania traktowane są jako nieużytki, a z punktu widzenia ochrony przyrody jako obiekty godne zachowania, jak na przykład wychodnie czy odsłonięcia skalne (Góry Wapienne). Po 2 proc. przypada na elementy gospodarczej działalności człowieka (zabudowania, infrastruktura komunikacyjna) i na powierzchnie zajęte przez trudny do zaklasyfikowania typ użytkowania, np. plaża miejska (ostoja łabędzi). Najmniejszym udziałem 1 proc. charakteryzują się zakrzewienia i zadrzewienia, występujące poza zwartymi kompleksami leśnymi. 137

138 Przepisy ochronne stosowane w zespołach Ustawa o ochronie przyrody nie przewiduje w stosunku do ZPK specjalnych zasad normujących kierunki prowadzonych w obrębie tych obiektów działań. Sugeruje jedynie ograniczenia, nakazy i zakazy odnoszące się wspólnie do zespołów, użytków ekologicznych, pomników przyrody i stanowisk dokumentacyjnych. Analiza 112 aktów prawnych ustanawiających zespoły przyrodniczokrajobrazowe i 14 rozporządzeń powołujących parki krajobrazowe (na terenie których funkcjonują ZPK) wykazała, że zawarte w nich ograniczenia i zakazy, dotyczą przede wszystkim: zanieczyszczania odpadami (wprowadzone w stosunku do 74 obiektów), pogarszania stosunków wodnych i zabudowy obszarów chronionych (oba wprowadzone dla 68 zespołów) oraz pozyskiwania, niszczenia lub uszkadzania drzew (wprowadzone w 59 przypadkach) i wydobywania skał i minerałów (w 58 przypadkach). Stosunkowo często stosowano przepisy wprowadzające ograniczenia polowania i łowienia (w 40 ZPK). W około jednej czwartej ZPK wprowadzono ograniczenia w stosowaniu środków chemicznych, pozyskiwaniu roślin, zakazy niszczenia gleby i zmiany sposobu jej użytkowania. Porównanie aktów prawnych ustanawiających zespoły na terenie parków krajobrazowych z rozporządzeniami ustanawiającymi te parki wykazała, że przepisy wprowadzone przez dwa różne akty prawne obowiązujące w odniesieniu do tych samych obiektów, nie pozostają w stosunku do siebie w sprzeczności, ale wzajemnie się uzupełniają lub uściślają. I tak np. w przypadku zespołów: Dolina Rzeki Ryszki, Dolina Rzeki Prusiny, Dolina Rzeki Sobińska Struga położonych na terenie Wdeckiego Parku Krajobrazowego grupa zakazów i ograniczeń zawartych w rozporządzeniu Wojewody Bydgoskiego, ustanawiającym zespoły, rozszerza przewidziane dla parku przepisy o punkty dotyczące, np. ograniczenia polowania i wędkowania, pozyskiwania i niszczenia drzew, stosowania środków chemicznych. Na terenie wymienionych zespołów obowiązuje również przepis dotyczący ograniczenia budowy i rozbudowy obiektów budowlanych, linii komunikacyjnych itd. W wielu przypadkach pozornie identyczne przepisy zastosowane w stosunku do całego terenu parku, są bardziej ogólne i liberalne niż w odniesieniu do zespołów, gdzie podlegają uszczegółowieniu, odnosząc się bezpośrednio do konkretnego obiektu i jego funkcji ochronnych, np. pozyskiwanie skał, torfu i kopalin, które w parkach: Wdeckim, Krajeńskim, Rogalińskim, Międzyrzecza Warty i Widawki jest możliwe dla potrzeb miejscowej ludności, w odniesieniu do zespołów z terenu tych obszarów objęte jest całkowitym zakazem. Oprócz wyżej omówionych przepisów ogólnych dla większości ZPK przyjęto szczegółowe postanowienia, nawiązujące do specyfiki konkretnego obiektu, z uwzględnieniem jego przedmiotu i celu ochrony, i tak np. dla obiektów, w których zasadniczy przedmiot ochrony stanowi szata roślinna, a celem ochrony jest jej zachowanie w stanie niezmienionym i jej renaturyzacja, wprowadzono przepisy temu służące, takie jak m.in. zakaz osuszania bagien i torfowisk, nakaz stopniowego odtwarzania właściwych dla obszaru zbiorowisk roślinnych i drzewostanów zgodnych z siedliskiem. Dodatkowo dla obiektów przyrodniczo-pamiątkowych uwzględniono przepisy mające na celu ochronę ich wartości historyczno- 138

139 kulturowych, np. przez zakaz rozbiórki istniejących obiektów historycznopamiątkowych (ZPK Kaplica św. Barbary, ZPK Podgrodzie). Dla zespołów o charakterze faunistycznym, które stanowią przede wszystkim kompleksy stawów, wprowadzono zasady mające na celu stworzenie optymalnych warunków dla rozrodu, bytowania i żerowania ptaków, m.in. zakaz wykaszania roślinności szuwarowej, zakaz osuszania przyległych obszarów rolniczych i prowadzenia na nich intensywnych zabiegów agrotechnicznych. W zespołach, w których główny przedmiot ochrony stanowi drzewostan (ZPK Borkowice, ZPK Dąbrowa) przyjęto zakaz jego pozyskiwania. W zespołach przyrody nieożywionej (Wąwóz Dule z Jaskinią Zbójecką, Dolina Łagowicy, Góry Wapienne, Ostra Górka) wprowadzono zakaz zmiany morfologii obiektu chronionego, a także zakaz uszkadzania i chodzenia po skałach. W ZPK Rochna obejmującym obszary źródliskowe przyjęto w celu ich ochrony zastosowano zakaz ujmowania wody ze źródeł i nakaz zachowania obecnego systemu krenologicznego. Najszerszy zakres szczegółowych postanowień zastosowano do obiektów, w których główny przedmiot ochrony stanowi krajobraz, a celem ochrony jest jego zachowanie lub rewaloryzacja. W tym przypadku przepisy bezpośrednio dotyczą gospodarki przestrzennej i dążą do ograniczenia zabudowy do minimum. Zastosowano tu szereg zakazów i nakazów, które szczegółowo zostaną omówione w następnym podrozdziale. Kierunki działań gospodarczych w ZPK Dominującym rodzajem użytkowania w obrębie analizowanych ZPK są lasy Skarbu Państwa. Prowadzona w nich gospodarka leśna opiera się na zasadach pochodzących z kilku źródeł: planów urządzeniowych lasu, planów ochrony parków krajobrazowych, aktów prawnych ZPK. Dotyczą one między innymi dążenia do zachowania naturalnego charakteru lasu przez stosowanie wyłącznie gatunków rodzimych, preferowanie naturalnych odnowień i kształtowanie drzewostanów zgodnie z siedliskiem. Dąży się też do urozmaicania ich struktury wiekowej i gatunkowej oraz do utrzymywania różnorodności siedlisk, m.in. przez zachowanie i ochronę terenów podmokłych. Zabiegi te w stosunku do takich zespołów jak: Dolina Rzeki Ryszki, Dolina Rzeki Sobińska Struga, Wiejkowski Las i innych o charakterze biocenotycznym jak najbardziej sprzyjają zachowaniu głównego przedmiotu ochrony. Przyjęto również zasady co do zabiegów gospodarczych, m.in. zakaz lub ograniczenie rębni zupełnych, ograniczenie do minimum stosowania środków chemicznych, zakaz wykonywania zabiegów w okresie wegetacyjnym. Dla nielicznych zespołów wprowadzono zakaz prowadzenia jakichkolwiek zabiegów poza cięciami pielęgnacyjnymi. Dotyczy to m.in. ZPK Niemysłów, którego celem jest ochrona występującego w jego obrębie starodrzewia, dla innych wprowadzono zakaz usuwania starych drzew, nawet nie uznanych za pomniki przyrody (np. ZPK Zwierzyniec). Dla dwóch zespołów: Bór Bagienny i Wiejkowski Las, zalecono pozostawianie wszystkich martwych i jałowych wykrotów oraz prowadzenie cięć sanitarnych tylko w posuszu czynnym co nadaje tym obiektom charakter rezerwatowy. Dla niektórych ZPK wprowadzono bardzo szczegółowe zalecenia odnoszące się do głównego przedmiotu ochrony, mające na celu jego zachowanie. I tak np. w zespole Przybiernowskie Cisy 139

140 nakazano ogrodzenie największego skupienia siewek cisa, a w Widłakowym Lesie nakazano wstrzymanie wszystkich prac leśnych mogących przyczynić się do zniszczenia dużego stanowiska widłaka jałowcowatego. Warto zaznaczyć, że 15 analizowanych zespołów funkcjonuje w granicach 3 leśnych kompleksów promocyjnych, gdzie gospodarkę leśną prowadzi się w oparciu o podstawy ekologiczne. Jeśli chodzi o rolnictwo, to w ZPK dopuszcza się prowadzenie normalnej gospodarki rolnej z nielicznymi ograniczeniami. Dotyczą one najczęściej stosowania środków chemicznych, rzadziej nawozów. W kilku zespołach przyjęto nakaz utrzymania łąk, stosując ekstensywne metody gospodarowania i zakaz zmiany ich użytkowania na inne. W przypadku ZPK Dolina Chocieli której przedmiot ochrony stanowią przede wszystkim łąki pełnikowe wskazano nawet konkretne terminy i zasady ich koszenia. W przypadku dwóch zespołów: Międzyrzecki Rejon Umocniony i Uroczysko Ośniańskich Jezior przyjęto zasadę promocji i wdrażania rolnictwa ekologicznego. W nielicznych przypadkach (Michałówka, Drumliny Zboińskie) zwrócono uwagę na wprowadzanie i ochronę zadrzewień śródpolnych, które (obok szeregu innych funkcji) zdecydowanie podnoszą walory estetyczne krajobrazu. Jeśli chodzi o gospodarkę łowiecką i rybactwo, to ten rodzaj działalności w obrębie zespołów przyrodniczo-krajobrazowych (poza pewnymi wyjątkami) nie podlega specjalnym ograniczeniom. Dopuszcza się polowanie i połów ryb. Jeśli chodzi o wyjątki, to w przypadku dużych ssaków łownych zakaz ich polowania wprowadzono w zespole Ostrowie, w których zwierzęta te stanowią główny przedmiot ochrony, a teren ZPK pełni rolę ich matecznika. Natomiast w zakresie rybactwa w odniesieniu do niektórych zespołów (głównie jezior) stosuje się ograniczenia lub zakazy dotyczące np. łowiectwa podwodnego (ZPK w województwie pomorskim) lub łowienia na skalę gospodarczą (np. Jezioro Wielkie). W innych natomiast obejmujących stawy hodowlane, takich jak Stawy Siemień i Wielikąt gospodarczy charakter rybactwa jest jak najbardziej wskazany. To hodowla ryb i związane z nią zabiegi uzupełnianie ubytków wody, okresowe odmulanie, utrzymywanie stawów, rowów i jazów, i inne (Jankowski 1999, s ) stanowią warunek zachowania głównego przedmiotu ochrony: ptactwa wodno-błotnego. W odniesieniu do gospodarki przestrzennej przez którą w ramach tej pracy rozumie się przede wszystkim szeroko pojęte budownictwo (osadnicze, rekreacyjne, przemysłowe...) w zespołach przyrodniczo-krajobrazowych podporządkowana jest ona licznym zasadom, zróżnicowanym w zależności od specyfiki obiektu, jego powierzchniowego zasięgu, struktury użytkowania, zagrożeń itd. Jeśli chodzi o osadnictwo w obrębie ZPK, to mamy z nim do czynienia przede wszystkim w przypadku obiektów bardzo rozległych, w skład których weszły jednostki osadnicze na ogół o charakterze wiejskim. Celem polityki przestrzennej w większości takich przypadków jest ograniczenie zabudowy do dotychczasowych jej granic lub maksymalne zmniejszenie jej uciążliwości dla środowiska. Służyć temu mają np. przepisy wprowadzające kategoryczne zakazy wznoszenia nowych budynków w oderwaniu od zwartej zabudowy wiejskiej, nakazy ograniczania lokalizacji nowej zabudowy do obecnego obszaru 140

141 zainwestowania lub do miejsc o takim przeznaczeniu (ZPK Drumliny Zboińskie, Łęgi Mechlińskie). Jeśli chodzi o budownictwo rekreacyjne największej jego presji podlegają zespoły z terenów parków krajobrazowych: Kaszubskiego, Gostynińsko-Włocławskiego i Brudzeńskiego. Charakteryzują je szeroko znane walory turystyczne, wynikające z obecności obiektów wodnych i kompleksów leśnych oraz bliskość miast. Gospodarka przestrzenna w takich zespołach podlega zasadom, których celem jest ograniczenie presji budownictwa letniskowego przez maksymalną jego koncentrację w miejscach ściśle na nie przeznaczonych. Służą temu zakazy lokalizacji tego typu obiektów w bliskim sąsiedztwie jezior, lasów, cieków, np. w ZPK Skalna zakazuje się lokalizacji budynków w odległości mniejszej niż 100 m od brzegu lasu. Taka sama odległość obowiązuje w stosunku do linii brzegowej jezior, m.in. w ZPK Jezioro Piaseczyńskie, ZPK Jezioro Wielkie, Uroczysko Lubniewsko oraz od cieków w ZPK Drumliny Zboińskie. W kilku zespołach w celu zachowania estetycznych walorów krajobrazu wprowadzono przepisy szczegółowo określające cechy architektoniczne, jakim odpowiadać mają nowo powstające obiekty mieszkalne i letniskowe, dążąc do maksymalnej ich harmonii z krajobrazem przez nawiązanie do tradycji regionalnych i skali otoczenia. I tak np. w zespole Łęgi Mechlińskie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ZPK wprowadza ograniczenie wysokości nowych budynków mieszkalnych do jednej kondygnacji z użytkowym poddaszem. Jeśli chodzi o budownictwo przemysłowe, to jego lokalizację w obrębie większości zespołów hamują przepisy wprowadzające zakaz budowy obiektów produkcyjnych. Dotyczy to przede wszystkim urządzeń i obiektów uciążliwych dla środowiska, mogących np. spowodować obniżenie poziomu wód gruntowych, zwiększyć tło zanieczyszczeń pyłowych, powodować nadmierny hałas oraz innych, np. budowy wież telekomunikacyjnych (ZPK Łęgi Mechlińskie). WNIOSKI 1. Przedmiot ochrony w zespołach przyrodniczo-krajobrazowych jest bardzo zróżnicowany i daleko odbiega od określonego przez ustawę, bowiem rzadziej stanowią go estetyczne cechy krajobrazu niż wartości przyrodnicze (w ustawie pominięte, typu: szata roślinna, fauna, drzewostan, budowa geologiczna lub rzeźba terenu, założenie parkowe, parki miejskie, lasy o walorach historycznych). 2. Zespoły przyrodniczo-krajobrazowe charakteryzuje podobna do form ochrony obszarowej zwłaszcza parków krajobrazowych struktura użytkowania gruntów ze zdecydowaną dominacją obszarów leśnych i wysokim udziałem obszarów użytkowanych rolniczo i wód. 3. Rodzaje powiązań licznych zespołów przyrodniczo-krajobrazowych z parkami krajobrazowymi, obszarami chronionego krajobrazu i rezerwatami przyrody wskazuje, że wartości przyrodnicze ZPK są niejednokrotnie wyższe od prezentowanych w obrębie całego obszaru parku czy OCHK, a jednocześnie niższe od prezentowanych przez rezerwat formy bardziej restrykcyjnej. 4. Możliwości użytkowania zespołów przyrodniczo-krajobrazowych są stosunkowo duże, ale zróżnicowane pod względem szczegółowości i rygoru 141

142 w stosunku do różnych typów gospodarki, z uwzględnieniem celu i przedmiotu ochrony. Szczegółowe i jednocześnie najostrzejsze przepisy odnoszą się do budownictwa zwłaszcza przemysłowego, ale także do osadniczego i rekreacyjnego, co w przypadku tej formy ochrony przyrody której założeniem było zachowanie przede wszystkim estetycznych cech krajobrazu wydaje się być jak najbardziej słuszne, bowiem niekontrolowana gospodarka przestrzenna może najbardziej zaszkodzić sugerowanemu w definicji ZPK walorowi krajobrazu. 5. Przyjęte w stosunku do zespołów ogólne zasady gospodarowania porównywalne są z praktykowanymi w obrębie parków krajobrazowych, co upodabnia do siebie te formy w zakresie możliwości ich użytkowania. LITERATURA Jankowski W., Plany ochrony stawów rybnych, Przegląd Przyrodniczy X, 1/2, Olaczek R., Ochrona przyrody i środowiska, [w:] Słownik szkolny, WSiP, Warszawa Ochrona środowiska 2007, GUS, Warszawa Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm. 142

143 Szanse i zagrożenia wynikające z rozwoju turystyki narciarskiej na obszarach chronionych na przykładzie Beskidu Sądeckiego Alicja Kicińska Streszczenie Kierunki zagospodarowywania terenów górskich od dawna wzbudzały ożywione dyskusje. Potrzeba tworzenia atrakcyjnych produktów czy ofert turystycznych skłania inwestorów do szukania coraz to nowych terenów przeznaczanych pod zabudowę, także cennych krajobrazowo i przyrodniczo. Zainteresowanie społeczne, niemal na każdym etapie procesu inwestycyjnego, wskazuje na olbrzymie zaangażowanie i nadzieje, jakie pokładają społeczności lokalne w rozwój terenów, które zamieszkują. Nie zawsze jednak plany inwestorów idą w parze z krajowymi przepisami prawnymi oraz międzynarodowymi zobowiązaniami. Wiele takich zamierzeń napotyka na problemy lub obostrzenia prawne stawiające pod znakiem zapytania planowaną inwestycję, a w dalszej perspektywie może dochodzić do ostrych konfliktów na płaszczyźnie inwestor organy władzy lokalna społeczność. Na obszarze Beskidu Sądeckiego w ostatnich latach obserwuje się wzmożone inwestycje w rozwój turystyki, w tym ośrodków narciarstwa zjazdowego. Śmiałe plany inwestorów, np. rozbudowa stacji Wierchomla Szczawnik czy projekt 7 Dolin unaocznia trudność zarządzania i utrzymania w stanie niezmienionym terenów cennych przyrodniczo, a także skłania do weryfikacji i nowelizacji obowiązującego prawa, zwłaszcza przepisów dotyczących ochrony przyrody, zasobów wodnych i środowiska. Praca jest finansowana z badań statutowych KGOŚ AGH nr umowy WSTĘP Beskid Sądecki stanowi jeden z najcenniejszych pod względem przyrodniczym, krajobrazowym i kulturowym zakątek Małopolski. Swoje walory krajobrazowe zawdzięcza położeniu w widłach dwóch dużych rzek Dunajca i Popradu, do których spływają mniejsze potoki górskie modelujące pasma Jaworzyny Krynickiej i Radziejowej. Górskie gleby, duża lesistość i bogactwo wód mineralnych spowodowały już od XIX wieku szybki rozwój turystyki (głównie leczniczej, uzdrowiskowej) i coraz to większy napływ turystów na ziemię sądecką. Obecnie w Beskidzie Sądeckim znajduje się 5 statutowych uzdrowisk: Krynica, Muszyna z dzielnicą uzdrowiskową Złockie, Żegiestów, Piwniczna i Szczawnica. Na obszarze tym funkcjonuje również 7 ośrodków narciarskich i aż 4 z nich zlokalizowane są właśnie w gminach uzdrowiskowych (Fudaliński 2005). Każdy taki ośrodek posiada niezbędną, specyficzną infrastrukturę służącą do uprawiania narciarstwa (wyciągi, trasy zjazdowe) oraz korzysta z infrastruktury towarzyszącej, takiej jak: baza noclegowa, gastronomiczna, kulturowa i inna (tab. 1). Powiększanie infrastruktury narciarskiej oraz coraz dłuższe i intensywniejsze jej użytkowanie w sezonie zimowym (poprzez naśnieżanie 143

144 Jaworzyna Słotwiny Tylicz Wier-chomla Rytro Szczawnica Sucha Dolina i wydłużanie godziny pracy wskutek sztucznego oświetlania stoków i wykorzystania armatek śnieżnych) powoduje zagrożenie trwałości i jakości naturalnych ekosystemów (Guzik i in. 2002, s ; Kicińska-Świderska i in. 2005, s ; Pieńkoś 2006, s ). Tabela 1. Zestawienie parametrów zagospodarowania ośrodków narciarskich na terenie Beskidu Sądeckiego. Krynica Parametry techniczne Przepustowość (os./godz.) Długość tras narciarskich (km) Sztuczne oświetlenie 10 5,6 2,9 8 3,4 3,8 4 Tak Tak Tak Tak Tak Tak Tak Sztuczne naśnieżanie Tak Tak Tak Tak Tak Tak Tak Pojemność parkingów 1150 b.d. b.d. b.d. 500 b.d. b.d. Problemowymi stają się kwestie związane z budową i rozbudową ośrodków narciarskich, i nowych urządzeń, trwałego przekształcania krajobrazu, zamykania korytarzy ekologicznych, fragmentacji i wycinki drzewostanów, modelowania i odwadniania stoków. Już na etapie planowania inwestycji należy rozważyć wiele kwestii środowiskowych związanych z późniejszym funkcjonowaniem każdego ośrodka. Kluczowymi problemami dla obszarów górskich, cennych przyrodniczo są: pobór wody z potoków górskich w celu wytwarzania sztucznego śniegu (tj. ok. 80 proc. masy śniegu wykorzystywanego w sezonie zimowym), wprowadzanie solanki podczas zimowych zabiegów utrzymania dróg, rozbudowa infrastruktury towarzyszącej w postaci: parkingów, punktów gastronomicznych, bazy noclegowej. Konsekwencją tych działań są zmiany środowiskowe (krajobrazowe oraz w zakresie ilości i jakości fauny i flory), często trudne do zaakceptowania (i przewidzenia) przez organy odpowiedzialne za utrzymanie właściwego stanu obszarów chronionych (Kicińska, Garwol 2007, s ; Kurek 2004, s ). 144

145 Na przykładzie projektu inwestycyjnego o nazwie 7 Dolin przedstawiono problemy inwestycyjne i przyrodnicze, z jakimi musieli zmierzyć się inwestorzy oraz administracja i społeczność lokalna gmin terenów znajdujących się w Beskidzie Sądeckim i włączonych do owego projektu. Projekt 7 Dolin powstały na obszarze Beskidu Sądeckiego przybrał charakter sporu (również medialnego) pomiędzy inwestorami a zarządem PPK, w który została włączona społeczność lokalna. Projekt ten zakłada połączenie siedmiu dolin: Łosie, Roztoka Wielka, Słotwiny, Czarny Potok, Jasieńczyk, Szczawnik i Wierchomla w trzydziestokilometrowy kompleks tras zjazdowych, o łącznej przepustowości 20 tys. osób na godzinę, w skład którego wchodzić będzie wyciąg gondolowy, 6 wyciągów krzesełkowych oraz 12 orczykowych 67. Na obszarze tym znajduje się kilka formy ochrony obszarowej i punktowej: Popradzki Park Krajobrazowy (PPK), dwa zgłoszone obszary Natura 2000: Ostoja Popradzka i Ostoja Krynica, jest tu 14 rezerwatów przyrody (głównie leśnych) i 171 pomników przyrody. Z istnienia tylu różnorakich form ochrony wynika konieczność stosowania przepisów prawnych, takich jak: Ustawa o ochronie przyrody, Ustawa o ochronie środowiska, Ustawa o gminach uzdrowiskowych i leczeniu uzdrowiskowym, Prawo wodne, Prawo górnicze, Ustawa o ochronie środowiska i inne. Analizując argumenty obu stron konfliktu można powiedzieć, iż każda ze stron rości sobie prawo użytkowania terenu, widząc walory ziemi sądeckiej przez pryzmat własnych interesów. Zestawiając kontrargumenty, stron podzielić je można na dwie grupy: zagrożenia i korzyści, jakie mogą wynikać z realizacji tego przedsięwzięcia. ZAGROŻENIA WYNIKAJĄCE Z ROZWOJU TURYSTYKI NARCIARSKIEJ Dla przyrody i środowiska O najważniejszych zagrożeniach dla środowiska już wspomniano, są to: przerywanie korytarzy ekologicznych, trwała zmiana krajobrazu, zmiany ilościowe i jakościowe populacji łąkowych, leśnych, zmiany stosunków wodnych, uszczuplanie bazy pokarmowej i rozwojowej fauny (zwłaszcza dużych ssaków), hałas, drgania i wibracje wpływające na zwierzęta zamieszkujące górskie tereny, wprowadzanie substancji ropopochodnych i solanek do struktury glebowo-wodnej, trwałe zmiany użytkowania terenów, utrudnienia migracji dużych drapieżników i zbyt wczesne wybudzanie ich ze snu zimowego, grożące niemożliwością zdobycia pożywienia, a w konsekwencji śmiercią zwierząt. Dla administracji lokalnej Urzędnicy administracji lokalnej znajdują się pod dużą presją społeczną wymuszającą poszukiwanie nowych kierunków rozwoju gmin, tworzenia nowych miejsc pracy, rozwiązywania problemów bezrobocia, zapobiegania stagnacji i emigracji młodych z obszarów wiejskich do większych ośrodków. Jednocześnie będąc gospodarzami terenów, muszą rozwiązać ważne aspekty środowiskowe związane z rozbudową ośrodków turystycznych, takie jak: składowanie i utylizacja odpadów, rozbudowa infrastruktury komunikacyjnej, wodno-ściekowej, uzgadnianie 67 Szczegółowe informacje o projekcie są w Internecie: 145

146 i zatwierdzanie planów zagospodarowania przestrzennego we współpracy z PPK. Dla społeczności lokalnej Angażowanie ludności miejscowej w nowe inwestycje stwarza możliwości zarobkowe, ale tylko dla tych, którzy są zatrudnieni (głównie jest to praca sezonowa). Zjawiskiem ubocznym bogacenia się jednych jest wrogość i konflikty społeczne z tymi, którzy na tym rozwoju nie zarabiają. W efekcie może dochodzić do polaryzacji ludności miejscowej na różne grupy interesów. Problemem stać się może również łatwy zarobek, związany np. z czerpaniem dochodów z wynajmu kwater i zaprzestanie procesu kształcenia czy podejmowania stałej pracy zarobkowej. Jest to bardzo niekorzystny trend, zwłaszcza dla młodych osób, które jako główne źródło dochodu traktują zyski z turystyki. Na obszarach recepcji turystycznej mogą pojawić się zjawiska patologiczne: prostytucja, narkomania, wynikające z dominującej liczby osób przyjezdnych nad stałymi mieszkańcami na danym terenie (tab. 2). W Krynicy rocznie przebywa ponad 8 razy więcej osób przyjezdnych niż rdzennych mieszkańców (choć dane GUS-u wydają się być mocno zaniżone z powodu nieuwzględnienia liczby noclegów udzielonych w kwaterach prywatnych). Uciążliwości dla miejscowej ludności są też związane z nadmierną liczby osób korzystających z infrastruktury np. komunikacyjnej zwłaszcza w sezonie. Zapchane ulice i parkingi utrudniają życie miejscowym. Znacznemu pogorszeniu ulega również stan środowiska, zwłaszcza poprzez emisję spalin z pojazdów osób przyjezdnych i ilości śmieci które pozostawiają po sobie na tym terenie (Kicińska-Świderska, Słomka 2004, s ). Dla inwestorów Budowa wyciągów i tras zjazdowych wymusza wycinkę lasów i konieczność uiszczenia opłaty Lasom Państwowym. Są to podstawowe i, jak oceniają inwestorzy, duże koszty funkcjonowania ośrodków narciarskich, stawiające pod znakiem zapytania rentowność całej inwestycji. Przykładowo opłaty Jaworzyny Krynickiej z tego tytułu wniosły już 7,7 mln złotych. Do innych znaczących kosztów należą: obsługa kredytu i koszty wody wykorzystywanej do sztucznego naśnieżania stoków. Tabela 2. Zestawienie liczby mieszkańców i korzystających z bazy noclegowej w wybranych gminach Beskidu Sądeckiego. Liczba: Krynica Muszyna Piwniczna Rytro Stary Sącz Szczawnica mieszkańców* korzystających z noclegów** udzielonych noclegów** * stan na 31 grudnia 2001 r. dane GUS, ** dane GUS za 2006 r. 146

147 SZANSE WYNIKAJĄCE Z ROZWOJU TURYSTYKI NARCIARSKIEJ Dla społeczności lokalnej W powiecie nowosądeckim ponad 47 proc. ludności aktywnej zawodowo to rolnicy indywidualni (stan na r.), poza rolnictwem pracuje 23,5 proc., a bezrobotnych jest 19 proc. Nieznaczny (ok. 6 proc.) spadek bezrobocia obserwowany jest w miesiącach letnich (prace sezonowe). W grupie bezrobotnych wysoki jest udział kobiet (52 proc.), i osób zamieszkałych na wsi (60 proc.), osoby w przedziale wiekowym lata stanowią 32,5 proc. Około 50 proc. osób bezrobotnych to absolwenci zasadniczych szkół zawodowych, gimnazjów i osoby z wykształceniem podstawowym. Rozwój turystyki, zwłaszcza dla mieszkańców wsi posiadających wykształcenie podstawowe bądź zasadnicze, może być jedyną szansą na zatrudnienie oraz na podjęcie dodatkowej edukacji (poprzez kursy, szkoły profilowane, a nawet studia). Dla administracji lokalnej Jednym z podstawowych celów administracji lokalnej jest aktywizacja zawodowa młodzieży i osób bezrobotnych. Budowa nowych inwestycji pociąga za sobą powstawanie nowych miejsc pracy, związanych z jej obsługą. Nawet sezonowe zajęcie jest korzystnym zjawiskiem, zwłaszcza w rodzinach, które dotyka zjawisko pokoleniowego bezrobocia. Dla przyrody Rozwój turystyki to również wpływy finansowe, które mogą być wykorzystane na różnorakie ochroniarskie i związane z promocją dziedzictwa przyrodniczego zadania. Modernizacja infrastruktury i jej rozbudowa pochłania na terenie Popradzkiego Parku Krajobrazowego co najmniej 10 tys. rocznie. Zwiększanie ekoświadomości przyjezdnych i miejscowej ludności jest nieocenionym dobrem, powoli można zaobserwować już korzyści płynące z dotychczasowych działań. Dla inwestorów W dotychczasowych deklaracjach finansowych jedynie ośrodek Wierchomla deklaruje zyski, osiągając rocznie ok. 10 mln przychodu. Autorzy projektu 7 Dolin zobowiązali się do inwestowania zysków w rozwój sportu i rekreacji na obszarach gmin, na których znajdują się tereny narciarskie. FINAŁ (?) PROJEKTU 7 DOLIN Pomimo dużego medialnego zainteresowania tą sprawą oraz zawiązania Społecznego Komitetu Wspierania Budowy Stacji Narciarskiej 7 Dolin w roku 2006 Zarząd PPK odmówił pozytywnego uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu sportowo-rekreacyjnego uzasadniając, iż przedłożony projekt planu nie pozwala stwierdzić, że przedstawione w nim zapisy i ustalenia nie naruszają wymogów ochrony przyrody. Burmistrz jednej z gmin Muszyny, na której miało być realizowane przedsięwzięcie wniósł zażalenie do Ministra Środowiska z prośbą o uchylenie tej decyzji, jednak minister decyzję utrzymał. Pomimo wniesienia skargi do Wojewódzkiego 147

148 Sądu Administracyjnego w Warszawie i zaangażowania przedstawicieli polityki i biznesu w sprawę, WSA nie zmienił decyzji na korzyść inwestorów. Bezsprzecznymi argumentami w tej sprawi są: występowanie cennych na skalę europejską siedlisk przyrodniczych, zgłoszenie tego terenu jako obszaru Natura 2000 Ostoja Popradzka i konieczności ochrony od momentu zgłoszenia oraz zagrożenie likwidacji korytarzy ekologicznych ważnych dla całego łuku Karpat (ryc. 1). Ryc. 1. Schemat występowania siedlisk Natura 2000 na obszarze Ostoi Popradzkiej i terenów wnioskowanych pod rozbudowę stacji narciarskich w projekcie 7 Dolin. Uhryń Tereny dla narciarstwa zjazdowego rekreacyjnego: zagospodarowane Roztoka Wielka dopuszczone do zagospodarowania w dokumentach planistycznych gmin wnioskowane do udostępnienia obszary, dla których odmówiono zgody w toku postępowania administtracyjnego rezerwaty przyrody tereny lasów (w tymtereny zainwestowane) Wierchomla Mała siedliska NATURA 2000: , , , , , , , 9110, , , , , , 9180, , 91E0, 91E0-1, 91E0-5, 91E0-6, 91E0-7, 91Q0, , Szczawnik Jastrzębik 1 km PODSUMOWANIE Czy da się pogodzić tak sprzeczne interesy? Czy można spotkać się w połowie drogi? W zasadzie wszystkie strony w tego typu konfliktach, pomimo upierania się przy swoich argumentach, wiedzą, iż są skazane na kompromis. Inwestorzy z nadzieją oczekują zmiany ustawy o wylesieniach, obniżających opłaty za wycinkę drzew i uzyskania zgody na zmianę w planach zagospodarowanie przestrzennego. Mieszkańcy mają nadzieję, iż znajdą zatrudnienie w usługach świadczonych turystom przy stacjach narciarskich (szkółki narciarskie, punkty gastronomiczne, wypożyczalnie sprzętu, parkingi, noclegi i inne), polepszając swoją sytuację materialną. Gminy upatrują zwiększonych podatków z tytułu wypłat wynagrodzeń zatrudnionym, podatku VAT, podatków leśnych oraz zatrzymania młodych ludzi 148