Zasady powszechnych wyborów jako kryterium legalności prowadzenia procesu wyborczego na przykładzie Rady Najwyższej Ukrainy

Transkrypt

1 Zasady powszechnych wyborów jako kryterium legalności prowadzenia procesu wyborczego na przykładzie Rady Najwyższej Ukrainy IRYNA JEWGENIWNA SLOWSKA D.P., DOKTORANTKA KATEDRY PRAWA KONSTYTUCYJNEGO PAŃSTWOWY UNIWERSYTET ODESKA AKADEMIA PRAWA ODESSA, UKRAINA Zasady wyborów są fundamentem prawa wyborczego, służą wymiarem legalności, demokratyczności, sprawiedliwości organizacji oraz prowadzenia procesu wyborczego. Rozumienie treści tych zasad będzie sprzyjać udoskonaleniu ustawodawstwa wyborczego, wzrostowi kultury prawnej obywateli w zakresie delegowania przedstawicieli narodu do organu władzy ustawodawczej, unikaniu naruszeń w trakcie przygotowań do wyborów, głosowania, liczenia glosów oraz upowszechniania wyników. Jedną z głównych zasad wyborów jest zasada powszechności przedmiot analizy proponowanych badań. Pragnienie, aby dokładnie zbadać ten temat, stymulowało naukowe poszukiwania J.G. Barabasza, O.W. Petryszyna, P.S. Romaszkina, W.J. Tacyja oraz wielu innych naukowców. Jednak rozwój nauki prawa konstytucyjnego oraz procesów państwotwórczych na Ukrainie potrzebują dalszego teoretycznego opracowania zasad organizacji i prowadzenia kampanii wyborczej. Zasada powszechności prawa wyborczego obejmuje zarówno czynne prawo wyborcze, jak i bierne prawo wyborcze. Ustawodawstwo wymaga dotrzymania przez wyborców i kandydatów na wyborcze posady tak zwanych cenzusów wyborczych (ograniczeń, warunków dla realizacji prawa wyborczego) 1 : obywatelstwa, wieku, pełni władz umysłowych, domicylu (stałego zamieszkania na terytorium Ukrainy przez określony czas). Artykuł 70 Konstytucji Ukrainy przewiduje, że powszechne (czynne) prawo wyborcze przysługuje wszystkim obywatelom ukraińskim, którzy ukończyli 18 lat (najpóźniej w dniu głosowania) i nie są ubezwłasnowolnieni 2. Posiadanie obywatelstwa oraz osiągnięcie pełnoletności są ważnymi warunkami wzięcia udziału w wyborach. Wyłącznie obywatele ukraińscy mają prawo wyznaczać dalsze kierunki procesów państwotwórczych, formować przedstawicielski organ władzy posiadający uprawnienia ustawodawcze, kontrolujące, kreacyjne oraz inne poprzez wybranie swych delegatów do jego składu, w ten sposób nadając polityczny (partyjny, regionalny) charakter składowi jednego z podmiotów władzy państwowej. Ukończenie przez młodą osobę 18. roku życia, jej fizyczna oraz psychiczna dojrzałość powinny gwarantować dokonywanie świadomego wyboru na korzyść danego kandydata czy partii politycznej, zdolność odnajdowania się w wielu podobnych, a niekiedy identycznych programach wyborczych. Dlatego Kodeks dobrej praktyki w sprawach wyborczych 3 podkreśla to, że pełnoletność, z którą związane jest nie tylko nabywanie praw, ale i zaciąganie zobowiązań o charakterze cywilnym, oznacza również posiadanie prawa wybierania (pkt 6a Pouczenia do tego Kodeksu). Zdolność osoby do czynności prawnych przewiduje uświadomienie znaczenia własnych postępowań oraz zdolności kierowania własnym zachowaniem (cz. 1 art. 30 Kodeksu cywilnego Ukrainy 4 ). Sąd może pozbawić osobę fizyczną zdolności do czynności prawnych (ubezwłasnowolnić). Osoba zostaje ubezwłasnowolniona wówczas, jeżeli wskutek przewlekłego zaburzenia psychicznego nie uświadamia sobie znaczenia swoich postępowań lub nie jest w stanie kierować swoim postępowaniem (cz. 1 art. 39 Kodeksu cywilnego Ukrainy). Orzeczenie sądu o ubezwłasnowolnieniu przesyłane jest do organu odpowiedzialnego za prowadzenie państwowego rejestru wyborców dla dokonania odpowiednich zmian (cz. 5 art. 241 Kodeksu cywilnoprocesualnego Ukrainy5). Podstawą realizacji czynnego prawa wyborczego przez wyborcę jest wpisanie osoby do spisu wyborców. Niestety, przy sporządzaniu tego dokumentu wyborczego pojawiają się problemy, których nowo przyjęta ustawa o wyborach narodowych deputatów Ukrainy 6 w przekonaniu autora nie rozwiązuje. Zgodnie z informacją państwowego rejestru wyborców spis wyborców obejmuje osoby stale zamieszkałe na obszarze pewnego obwodu wyborczego 7 i posiadające prawo wybierania. Przy wpisywaniu osoby, która czasowo ma zmienione miejsce głosowania, w kolumnie Uwagi obok jej nazwiska wpisywany jest numer zaświadczenia potwierdzającego czasową zmianę miejsca głosowania, datę jego wystawienia oraz nazwę organu odpowiedzialnego za prowadzenie państwowego rejestru wyborców, który wystawił takie zaświadczenie (cz. 2

2 i 4 art. 39 ustawy o wyborach). Ustawa podkreśla, że aktualny spis wyborców sporządza się nie później niż pięć dni przed dniem głosowania, dlatego wnioski o korektę danych osobowych wraz z załączonymi dokumentami potwierdzającymi błędy zawarte w spisie wyborczym podaje się nie później niż pięć dni przed dniem głosowania do obwodowej komisji wyborczej lub do organu odpowiedzialnego za prowadzenie państwowego rejestru wyborców. Dokumenty te rozpatrywane są w terminie jednego dnia, po czym na ich podstawie wydaje się decyzję o uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu wniosku o korektę danych osobowych. W przypadku gdy wyborca zwraca się z podobnym problemem bezpośrednio do obwodowej komisji wyborczej, niezwłocznie po rozpatrzeniu wniosku decyzja oraz wniosek wyborcy o korektę razem z załączonymi dokumentami (kserokopie dokumentów) przekazywana jest do organu odpowiedzialnego za prowadzenie państwowego rejestru wyborców w celu wprowadzenia odpowiednich zmian danych osobowych. Należy zauważyć, że wymienione przepisy nie zawsze znajdują praktyczne zastosowanie. Z reguły obywatele zwracają się o udostępnienie do wglądu spisu wyborców w ciągu ostatnich kilku dni przed głosowaniem. Związane jest to z brakiem czasu wolnego, opóźnionym dostarczeniem zaproszenia na wybory, nieznajomością ustawodawstwa wyborczego etc. Dlatego można z pewnością stwierdzić, że przez ten pięciodniowy wymóg normatywny znaczny odsetek wyborców nie może korzystać z prawa wyborczego. Zdarzają się wypadki, gdy nawet po złożeniu wniosku o korektę (wraz z załącznikami dokumentami potwierdzającymi konieczność dokonania zmian w poprzednim spisie wyborców) w ostatecznej wersji spisu są nieprawidłowe dane, np. brak w rejestrze całych budynków mieszkalnych, brak obywateli, którzy po raz pierwszy biorą udział w głosowaniu, albo niektórych członków poszczególnych rodzin etc. W tych sytuacjach osoby, które zawczasu wnioskują o sprawdzenie danych osobowych i w dniu wyborów są pewne, że wszystkie dotyczące ich braki w spisie wyborców są wyeliminowane. Zdarza się, że w lokalu wyborczym dostają jednak informację, iż nie mogą oddać głosu i muszą zwrócić się do sądu, ponieważ zgodnie z cz. 2 art. 42 ustawy o wyborach wszystkie zmiany do zaktualizowanego spisu wyborców dokonywane są w dniu głosowania tylko na podstawie decyzji sądowej. Oczywiście niewiele osób chce wykorzystać tę szansę, oddając swój głos w taki sposób. Pozytywnym rozwiązaniem tej sprawy jest udzielenie pozwolenia przewodniczącemu, wiceprzewodniczącemu lub rzecznikowi obwodowej komisji wyborczej, które umożliwi w dniu głosowania korygowanie nieścisłości oraz błędów technicznych w zaktualizowanym spisie wyborców (np. błędów w pisowni nazwiska, imienia, imienia ojca, daty urodzenia, numeru budynku, mieszkania), w razie jeżeli nie zważając na te błędy techniczne jest pewne, że w spisie wyborców widnieje właśnie ten wyborca, który zgłosił się do lokalu wyborczego (cz. 7 art. 42 ustawy o wyborach). W praktyce dość często zdarzają się sytuacje, gdy na podstawie wniosku o korektę (wraz z kserokopią dokumentów potwierdzających prawidłowe dane) w dniu wyborów decyzją członków komisji, przyjętą w trakcie głosowania jawnego, kieruje się obywatela do sądu, aby wprowadzić zmiany do spisu wyborców. Wymóg wnioskowania do organu odpowiedzialnego za prowadzenie państwowego rejestru wyborców o sprawdzenie spisów wyborczych nie później niż pięć dni przed dniem głosowania dotyczy również członków okręgowych i obwodowych komisji wyborczych, którzy wnioskują o czasową zmianę adresu wyborczego. Członkowie okręgowych komisji wyborczych mają możliwość głosowania w obwodzie wyborczym, znajdującym się najbliżej siedziby odpowiedniej okręgowej komisji wyborczej. Członkowie obwodowych komisji wyborczych mogą głosować w tym obwodzie wyborczym, w którym wchodzą do składu komisji wyborczej (cz. 3 8 art. 40, cz. 4 art. 41 ustawy o wyborach). Jeszcze jeden problem realizacji zasady powszechności wyborów związany jest z głosowaniem w miejscu zamieszkania (w mieszkaniu) obywateli, którzy widnieją w spisie wyborczym, ale ze względu na wiek, inwalidztwo lub stan zdrowia nie są w stanie samodzielnie poruszać się, a zatem nie mogą zgłosić się do lokalu wyborczego. Ustawa podkreśla, że dla tej kategorii wyborców (na podstawie wlasnoręcznie złożonego przez taką osobę wniosku z odpowiednią prośbą, ze wskazaniem lokalizacji i na podstawie zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia) głosowanie poza lokalem wyborczym organizuje nie mniej niż trzech członków obwodowej komisji wyborczej przedstawicieli różnych kandydatów (cz. 1, 9 art. 86 ustawy o wyborach). Jednak nie są rzadkością przypadki, gdy wyborca nie jest zdolny do samodzielnego poruszania się (na przykład osoba w starszym wieku), a w spisie wyborców brakuje adnotacji na ten temat. Wiadomo, że osobie samotnej jest dość ciężko otrzymać zaświadczenie lekarskie. Celowe byłoby umożliwienie członkom obwodowej komisji wyborczej (w liczbie nie mniej niż trzech osób) skonstatowania konieczności głosowania takiego wyborcy w miejscu jego przebywania na podstawie oglądu zewnętrznego niemedycznego oraz oświadczeń jego sąsiadów lub znajomych. Na podstawie decyzji całej obwodowej komisji wyborczej trzeba tego obywatela wpisać do wyciągu ze spisu wyborców. Wyciąg ten obejmuje osoby kwalifikowane do głosowania w miejscu przebywania, co odbywa się na podstawie własnoręcznie złożonego przez obywatela wniosku, protokołów jego zewnętrznego oglądu oraz oświadczeń ludzi mieszkających obok.

3 Dokumentem potwierdzającym tożsamość osoby oraz obywatelstwo Ukrainy i uprawniający do głosowania jest: 1) paszport obywatela Ukrainy; 2) tymczasowe świadectwo obywatela Ukrainy (dla osób, które niedawno otrzymały obywatelstwo Ukrainy); 3) zaświadczenie z zakładu karnego lub aresztu śledczego, które ma zawierać: nazwisko, imię, imię ojca, dzień, miesiąc, rok urodzenia, obywatelstwo, zdjęcie osoby, podpis kierownika oraz pieczątkę zakładu (dla osób przebywających w zakładach karnych oraz aresztach śledczych); 4) paszport obywatela Ukrainy, uprawniający do przekroczenia granicy; 5) paszport dyplomatyczny; 6) paszport służbowy; 7) karta wojskowa (cz. 2 art. 2 ustawy o wyborach). Pomimo braku w Konstytucji Ukrainy wymogu dotrzymania przez wyborców cenzusu osiadłości pozostaje problemem kwestia realizacji swobody głosowania przez obywateli, którzy faktycznie nie mieszkają pod adresem zarejestrowanego miejsca zamieszkania, tzn. pod adresem wyborczym. Zgodnie z cz.1 art. 8 ustawy o państwowym rejestrze wyborców 8 adresem wyborczym jest adres zamieszkania lub miejsca pobytu wyborcy lub inny adres, który zastępuje adres zamieszkania wyborcy i jest podstawą do wpisania obywatela do spisu wyborców właściwego dla tego adresu obwodu wyborczego. Część 2 art. 8 tej ustawy stanowi, że adres wyborczy wyznaczany jest według adresu zarejestrowanego miejsca zamieszkania zgodnie z ustawą o swobodzie przemieszczania się i swobodnym wyborze miejsca zamieszkania na Ukrainie 9. Zgodnie zaś z art. 2 omawianej ustawy rejestracja miejsca zamieszkania, miejsca pobytu osoby lub jej brak nie jest warunkiem realizacji praw i swobód gwarantowanych Konstytucją. W praktyce jednak brak wpisu obywatela do państwowego rejestru wyborców niestety wyklucza możliwość głosowania. Trudności związane są rownież z problemem złożenia wniosku o rejestrację miejsca zamieszkania. Rejestracja ta jest jedyną podstawą wprowadzenia informacji odnośnie do miejsca zamieszkania lub miejsca pobytu osoby do dokumentu tożsamości oraz wprowadzenia tych danych do ewidencji specjalnie upoważnionego centralnego organu władzy wykonawczej ds. rejestracji (cz. 1 art. 3 akapit 7, cz. 4 art. 6 ustawy o swobodzie przemieszczania się i swobodnym wyborze miejsca zamieszkania na Ukrainie). Jednym z warunków wypełnienia i złożenia takiego wniosku jest zgoda właściciela/współwłaściciela mieszkania oraz jego/ich podpis na formularzu wniosku 10. Obecnie w wielu wypadkach zawierane są nieoficjalne umowy najmu mieszkań, tzw. ustne umowy bez udziału notariusza. Ponad milion obywateli (według rzecznika praw obywatelskich N.I. Karpaczowej), którym przysługuje czynne prawo wyborcze, pozbawianych jest w ten sposób możliwości głosowania 11, ponieważ właściciel mieszkania woli nie wykazywać naruszenia zasad zawierania umowy najmu. Obywatele, którym przysługuje bierne prawo wyborcze, ubiegający się o mandat poselski, powinni spełniać następujące warunki: posiadać obywatelstwo Ukrainy, najpóźniej w dniu wyborów kończyć 21 lat, mieć prawo głosu oraz zamieszkiwać na Ukrainie w ciągu ostatnich 5 lat. Zamieszkiwanie na Ukrainie oznacza: 1) zamieszkiwanie na terytorium Ukrainy; 2) przebywanie na statkach morskich pływających pod flagą państwową Ukrainy, w podróży służbowej poza terytorium Ukrainy, w zagranicznych instytucjach dyplomatycznych Ukrainy, organizacjach międzynarodowych, na stacji polarnej Ukrainy, w składzie Sił Zbrojnych Ukrainy stacjonujących poza Ukrainą. Obywatel nie może zostać wybrany na stanowisko narodowego deputowanego (posła do parlamentu), jeżeli ma niezatarte skazanie za przestępstwo umyślne (cz. 1 2, 4 art. 9 ustawy o wyborach). Część 1 art. 88 Kodeksu karnego Ukrainy podkreśla, że osoba uważana jest za karaną od dnia uprawomocnienia się wyroku do dnia zatarcia wyroku 12. Zawyżone wymogi wobec osób kandydujących na narodowych deputowanych wyjaśniane są konstytucyjnoprawnym statusem parlamentarzystów. Polityczny, zawodowy i moralny potencjał tych osób składa się z doświadczenia życiowego, duchowej i moralnej dojrzałości, co przekłada się na efektywność funkcjonowania Rady Najwyższej Ukrainy. Prawo do wystawiania kandydatów na deputowanych należy do obywateli Ukrainy, którzy mają prawo do głosowania. Prawo do wystawiania kandydatów w ogólnokrajowym okręgu 13 realizowane jest przez partie, w jednomandatowych okręgach przez partie lub w trybie samopromocji. Część 3 art. 1 ustawy o wyborach potwierdza anonsowany przez polityków powrót do mieszanego systemu wyborczego. Jedna i ta sama osoba może być wpisana na listę kandydatów na deputowanych z ramienia tylko jednej partii lub kandydować tylko w jednym spośród jednomandatowych okręgów wyborczych. Partia może wystawić jako kandydata osobę partyjną lub bezpartyjną. Przy tym lista wyborcza kandydatów z ramienia partii w ogólnokrajowym okręgu nie może obejmować więcej niż 225 osób; w każdym jednomandatowym okręgu po jednym kandydacie na deputowanego (art. 10, 52, cz. 2 3 art. 53 ustawy o wyborach). Nowo przyjęta ustawa o wyborach narodowych deputatów Ukrainy zakazuje udziału bloków partii politycznych (bloków wyborczych) jako samodzielnego podmiotu, który wystawia swych kandydatów do organu ustawodawczego. W przekonaniu autora artykułu podobne innowacje są pozytywne, dlatego że

4 deputowani będą personifikować programy polityczne stabilnych, finansowo potężnych ugrupowań, które wspierane są przez społeczeństwo i zdolne są realizować przedwyborcze obietnice w ustawotwórczym, kontrolującym, kreacyjnym oraz w innych obszarach działalności parlamentu. Do Rady Najwyższej mają przejść tylko te siły polityczne, które są w stanie pokonać pięcioprocentowy próg wyborczy (cz. 3 art. 89 ustawy o wyborach). Aby partia mogła brać udział w podziale mandatów deputackich, konieczne jest podniesienie poziomu liczby minimalnej głosów wyborczych z 3% zgodnie z poprzednią ustawą o wyborach narodowych deputatów Ukrainy (cz. 3 art. 96) 14 do 5% poprzez wymuszony krok skierowany na to, aby sformować funkcjonalny, bez nadmiernego podziału korpusu poselskiego, ustawodawczy organ władzy. Właśnie taki parlament może wprowadzać reformy wszystkich stref życia społecznego, kontrolować uchwalenie oraz wykonanie budżetu państwa, funkcjonowanie rządu i wykonawczego wertykalu, w razie potrzeby wszcząć impeachment przeciwko prezydentowi, wnosić zmiany do Konstytucji itd. Podmiotem uchwalenia znaczących dla całego kraju decyzji politycznych może zostać tylko skonsolidowana większość parlamentarna. Zgodnie z cz. 2 art. 99 nowej ustawy o wyborach w jednomandatowym okręgu za wybranego uważany jest kandydat na deputowanego, który otrzymał większą w stosunku do innych liczbę głosów wyborców, którzy wzięli udział w głosowaniu na terenie tego jednomandatowego okręgu. W moim przekonaniu powrót do mieszanego systemu wyborczego formującego parlament będzie miał pozytywny wpływ na legitymizację Rady Najwyższej Ukrainy w oczach wyborców. Siedmioletni okres działalności organu ustawodawczego sformowanego systemem proporcjonalnym ukazał haniebną praktykę nadużycia przywilejów przez deputowanych. Cały skład parlamentu nie miał żadnych zobowiązań wobec obywateli, na których został złożony ciężar finansowy utrzymania nieznanych im deputowanych (tzn. kandydatów z zamkniętych list wyborczych). Brak możliwości odwołania parlamentarzystów, zwrócenia się do nich z własnymi lub regionalnymi potrzebami, brak jakichkolwiek możliwości oddziaływań dyscyplinujących nie jest to najlepszy sposób, aby gwarantować czy choćby sprzyjać wykonaniu przez nich obowiązków. Dziś w dobie stanowienia państwowości, ogłoszenia, ale nie faktycznego fukcjonowania demokratycznej Ukrainy, przedstawiciele narodu nie są przygotowani do uczciwego, nieuprzedzonego wykonania upoważnień bez zastosowania wobec nich uwarunkowanego prawnie oddziaływania kontrolującego ze strony społeczeństwa. Ukraina pragnie wstąpić do Unii Europiejskiej, ale będzie mogła otrzymać to światowe uznanie tylko poprzez legitymizację organów wyższych władzy państwowej, włącznie z parlamentem, w oczach własnego narodu. Jednym z pierwszych kroków na drodze do suksesu jest prowadzenie uczciwych wyborów z gwarantowanym udziałem obywateli, którzy spełniają ogólnie przyjęte cenzusy czynnego oraz biernego prawa wyborczego. SUMMARY The principles of general elections as a measure of the legitimacy of the election process (as based on parliamentary elections in Ukraine) The author describes the principles of general elections in electoral law as part and parcel of the democratic developments in Ukraine. The research offers insight into their theoretic and practical value, justifies the necessity to have new legislative solutions to exclude potential infringements of parliamentary election procedures. Key words: principles of electoral law in Ukraine; direct democracy in Ukraine; electoral law in Ukraine. Przypisy: 1 P.S. Romaszkin, Systemy wyborcze państw świata, Moskwa 1961, Wydawnictwo Literatury Politycznej, s Konstytucja Ukrainy z 28 czerwca 1996 r., 3 Kodeks dobrej praktyki w sprawach wyborczych. Zasady kierujące oraz sprawozdanie wyjaśniające, Komisja Wenecjańska października 2002 r., s Kodeks cywilny Ukrainy z 16 stycznia 2003 r., 5 Kodeks cywilno-procesualny Ukrainy z 18 marca 2004 r., 6 Ustawa o wyborach narodowych deputatów Ukrainy z 17 listopada 2011 r., 7 Obwód wyborczy jest to jednostka terytorialna tworzona przez państwową komisję wyborczą lub okręgową komisję wyborczą w celu prowadzenia głosowania oraz podliczania głosów w czasie trwania wyborów (art. 19 ustawy o wyborach). 8 Ustawa o państwowym rejestrze wyborców Ukrainy z 22 lutego 2007 r.,

5 9 Ustawa o swobodzie przemieszczania się i swobodnym wyborze miejsca zamieszkania na Ukrainie z 11 grudnia 2003 r., 10 Postanowienie Gabinetu Ministrów Ukrainy o zatwierdzeniu wzorów dokumentów niezbędnych do rejestracji miejsca zamieszkania na Ukrainie z 28 lipca 2004 r., 11 W.J. Tacyj, J.G. Barabasz, O.W. Petryszyn, Konstytucja Ukrainy. Komentarz naukowo-praktyczny, Charków 2011, Prawo, s Kodeks karny Ukrainy z 5 kwietnia 2001 r., 13 Na okręgi wyborcze dzieli się państwo w czasie trwania wyborów parlamentarnych, prezydenckich. Ogólnokrajowy okręg wyborczy obejmuje terytorium całego kraju, 225 stałych jednomandatowych okręgów jest tworzonych przez państwową komisję wyborczą (art. 18 ustawy o wyborach). 14 Ustawa o wyborach narodowych deputatów Ukrainy z 25 marca 2004 r., nieaktualna,