Przyszłość Eurojustu

Transkrypt

1

2

3 DYREKCJA GENERALNA DS. POLITYKI WEWNĘTRZNEJ DEPARTAMENT TEMATYCZNY C: PRAWA OBYWATELSKIE I SPRAWY KONSTYTUCYJNE WOLNOŚCI OBYWATELSKIE, SPRAWIEDLIWOŚĆ I SPRAWY WEWNĘTRZNE Przyszłość Eurojustu OPRACOWANIE Abstrakt Niniejsze opracowanie koncentruje się na kluczowych aspektach dotyczących przyszłości Eurojustu w świetle nowych ram ustanowionych na mocy Traktatu z Lizbony. Przedstawia ono obecną strukturę i funkcje Eurojustu, a następnie na tej podstawie opisuje trzy główne kierunki rozwoju działalności tej instytucji w przyszłości, tj.: (1) stopniowy rozwój w oparciu o obecnie obowiązujące ramy legislacyjne; (2) odwołanie się do nowej podstawy traktatowej; oraz (3) współistnienie z Prokuraturą Europejską. PE PL

4 Niniejszy dokument został przygotowany na wniosek Komisji Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych Parlamentu Europejskiego. AUTOR Petra JENEY, adiunkt w Europejskim Centrum do spraw Sądów i Prawników przy Europejskim Instytucie Administracji Publicznej (EIPA) w Luksemburgu WŁAŚCIWY ADMINISTRATOR Alessandro DAVOLI Departament Tematyczny C: Prawa Obywatelskie i Sprawy Konstytucyjne Parlament Europejski B-1047 Bruksela Adres poczty elektronicznej: poldep-citizens@europarl.europa.eu WERSJE JĘZYKOWE Oryginał: EN O WYDAWCY Aby skontaktować się z Departamentem Tematycznym lub zamówić jego comiesięczny biuletyn, należy napisać na adres: poldep-citizens@europarl.europa.eu Dokument ukończono w kwietniu 2012 r. Parlament Europejski, Unia Europejska, 2012 r. Niniejszy dokument jest dostępny w internecie na stronie: UWAGA Opinie wyrażone w niniejszym dokumencie są jedynie opiniami autorów i niekoniecznie odzwierciedlają oficjalne stanowisko Parlamentu Europejskiego. Powielanie i tłumaczenie do celów niehandlowych jest dozwolone pod warunkiem wskazania źródła oraz wcześniejszego poinformowania wydawcy i wysłania mu egzemplarza.

5 Przyszłość Eurojustu STRESZCZENIE Eurojust jest organem Unii Europejskiej odpowiedzialnym za współpracę sądową. W 2012 r. obchodzi dziesiątą rocznicę powstania. Jego zadaniem jest ułatwianie pracy władz krajowych w walce z transgraniczną działalnością przestępczą poprzez poprawę koordynacji międzynarodowych dochodzeń i postępowań karnych oraz poprawę współpracy między tymi władzami, szczególnie w zakresie wzajemnej pomocy prawnej, wniosków o ekstradycję i wzmacniania krajowych dochodzeń i postępowań karnych poprzez wspieranie wymiany informacji i koordynacji. Eurojust jest instytucjonalnie zakorzeniony we współpracy sądowej w sprawach karnych między państwami członkowskimi i okazał się niezwykle przydatny w codziennej pracy krajowych organów wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych. Jest on niezbędny w obszarze wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Od chwili utworzenia w 2002 r. Eurojust przeszedł szereg istotnych zmian. W 2008 r. w wyniku zmiany aktu ustanawiającego przedmiotowy organ udało się wyeliminować liczne wcześniej zidentyfikowane niedociągnięcia, a sam Eurojust wszedł w nową fazę rozwoju. Choć proces wdrażania poprawek z 2008 r. nie został ukończony do dziś, na horyzoncie pojawiły się możliwości wprowadzenia jeszcze dalej idących zmian w tej instytucji. W tym duchu, niniejsze opracowanie zawiera analizę potencjalnego rozwoju Eurojustu w przyszłości w trzech różnych, ale powiązanych ze sobą ramach. Po pierwsze, najbliższą przyszłość Eurojustu determinuje kierunek nakreślony w następstwie zmiany decyzji w sprawie ustanowienia Eurojustu w 2008 r., mającej stanowić podstawy działalności Eurojustu. Po pełnym wdrożeniu poprawek wprowadzonych w 2008 r. Eurojust będzie w stanie przyjąć proaktywną metodę pracy, zgodnie z którą w coraz większym stopniu powinno dążyć się do wykonywania formalnych uprawnień. Niemniej jednak warunkiem sine qua non osiągnięcia tego celu jest właściwa krajowa transpozycja zmiany z 2008 r. Ponadto do chwili całkowitego wejścia w życie powyższych zmian nie ma miejsca na poważne rozważania nad dalszymi zmianami w przedmiotowej instytucji. Wykraczając poza obecnie obowiązujące ramy prawne, nowa podstawa prawna przewidziana w Traktacie z Lizbony otwiera szereg możliwości pozwalających nie tylko wzmocnić Eurojust, lecz również skierować jego działalność na nowe tory. Odwołanie się do nowej podstawy traktatowej stanowiłoby wyraźne odejście w kierunku bardziej pogłębionego modelu współpracy organów wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych. Przyznanie nowych uprawnień, takich jak prawo do wszczynania dochodzeń i rozwiązywania konfliktów jurysdykcji, przyczyniłoby się do przyjęcia przez Eurojust bardziej zeuropeizowanego podejścia do współpracy sądowej, a także wyraźnego przeniesienia uprawnień władz krajowych na rzecz Eurojustu. W chwili obecnej ten kierunek rozwoju wydaje się raczej średnioterminową perspektywą. Trzecie ramy, obejmujące bardziej odległą przyszłość, dotyczą stworzonej przez Traktat z Lizbony możliwości ustanowienia Urzędu Prokuratora Europejskiego. Jeśli taki urząd powstanie, jego organizacja i uprawnienia w sposób oczywisty wpłyną na Eurojust. Pojawi się wówczas ryzyko zbyt dużej złożoności w obszarze bieżącego administrowania współpracą organów wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych. Również z tego względu potencjalna struktura i kompetencje Prokuratury Europejskiej będą wymagać bardzo dokładnego opracowania, tak aby zapewnić, że organ ten będzie stanowić uzupełnienie Eurojustu, nie zaś jego konkurencję. W każdym przypadku powołanie do życia Prokuratury Europejskiej w sposób istotny wpłynie zarówno na strukturę, jak i funkcje Eurojustu, przy czym stopień zmiany i wzrost wydajności będą w dużym stopniu zależeć od ostrożności, z jaką ta inicjatywa zostanie zrealizowana. Trzy najważniejsze kwestie, które należy wziąć pod uwagę w kontekście jakichkolwiek powtórnych rozważań nad obecnymi ramami regulacyjnymi Eurojustu, dotyczą jego 3

6 Departament Tematyczny C: Prawa Obywatelskie i Sprawy Konstytucyjne struktury, funkcji i odpowiedzialności. W ramach kontynuacji analizy wyżej wymienionych ram niniejsze opracowanie opisuje możliwe skutki przyjęcia różnych kierunków rozwoju dla tych obszarów. W tym kontekście głównym zadaniem decydentów jest jednoznaczne wskazanie nadrzędnego celu działalności Eurojustu oraz tego, komu organ ten ma służyć. Choć odpowiedź na pierwsze pytanie może się wydawać jednoznaczna, gdyż misją Eurojustu jest zwalczanie poważnych przestępstw i przestępczości zorganizowanej, odpowiedź na drugie pytanie wymaga doprecyzowania. Mając jednakże na uwadze że Eurojust jest organem prawdziwie wykonawczym, odpowiedź na to pytanie nie jest wcale oczywista. Czy Eurojust ma docelowo działać na rzecz władz krajowych czy też programu europejskiego, stając się agencją wyznaczającą standardy, która podejmuje działania w imię interesów UE? Te dwie koncepcje nie są całkowicie przeciwstawne, ale należy pamiętać o tym zasadniczym aspekcie politycznym, dokonując wyboru spośród możliwości, jakie stwarzają różne ramy regulacyjne. W niniejszym opracowaniu sugeruje się, że to właśnie zaspokajanie konkretnych żądań władz krajowych stanowi uosobienie siły Eurojustu, czyniąc go organem prawdziwie wykonawczym w walce z poważnymi przestępstwami. Jeśli przekazanie na jego rzecz większych uprawnień i dalsze umocnienie jego pozycji opierałoby się na założeniu, że ma on służyć konkretnemu programowi UE, będzie to wymagać jednoznacznego doprecyzowania. Jednakże nie ma żadnej pewności, że istnieje niezbędna wola polityczna, by uczynić ten krok, ani również co do tego, jaki skutek wywołałaby taka reforma w kontekście zdolności operacyjnej Eurojustu. W niniejszym opracowaniu poruszone zostały różne kwestie, które decydenci powinni wziąć pod uwagę, zastanawiając się nad przyszłością tej instytucji. Niezależnie od tego, które ramy ostatecznie będą kształtować przyszłość Eurojustu, nie ma wątpliwości, że docelowo stanie się on organem różniącym się od obecnego. Z perspektywy decydentów kwestia, czy podążać w kierunkach, jakie otwierają powyższe ramy kolejno po sobie czy też równocześnie, jest równie ważna co dokładne określenie celu, któremu Eurojust ma służyć, idąc tymi ścieżkami rozwoju. W niniejszym opracowaniu sugeruje się przyjęcie stopniowego podejścia. Kolejne kroki warunkuje pełne wdrożenie zmian z 2008 r. oraz ocena skutków wynikających z tych zmian dla Eurojustu. Wreszcie szeregu kwestii, jakie pojawiły się w kontekście analizy poświęconej przyszłości Eurojustu, nie da się rozumieć bez dogłębnego poznania zarówno historii, jak i bieżącej działalności tej instytucji. Kontekst prawny, strukturalny, organizacyjny i funkcjonalny, w jakim Eurojust się rozwija i niezmiennie działa, ma bezpośredni wpływ na jego przyszły rozwój, bez względu na to, jakie będą warunki tego rozwoju. Z tego względu dwa pierwsze rozdziały niniejszego opracowania poświęcone są szczegółowej analizie zarówno struktury i organizacji, jak i obecnego funkcjonowania Eurojustu. 4

7 Przyszłość Eurojustu INFORMACJE OGÓLNE Mandat Dyrekcja Generalna ds. Polityki Wewnętrznej Parlamentu Europejskiego Departament Tematyczny C zlecił Europejskiemu Centrum do spraw Sądów i Prawników przy Europejskim Instytucie Administracji Publicznej (EIPA) w Luksemburgu sporządzenie opracowania dotyczącego kluczowych aspektów przyszłości Eurojustu w świetle nowych ram ustanowionych na mocy Traktatu z Lizbony i programu sztokholmskiego. Opierając się na praktycznych doświadczeniach Eurojustu, niniejsze opracowanie stanowi odpowiedź na konieczność zapewnienia lepszej koordynacji i współpracy między organami sądowymi państw członkowskich w walce z poważnymi przestępstwami i terroryzmem. Jego celem jest dokonanie przeglądu osiągnięć i braków Eurojustu, który jest organem UE ustanowionym na mocy decyzji Rady z 2002 r. zmienionej następnie w grudniu 2008 r. Niniejsze opracowanie opisuje stosunki Eurojustu z innymi instytucjami i organami UE, a także udział Eurojustu w europejskim nakazie aresztowania i pracach wspólnych zespołów dochodzeniowo-śledczych, jak również innych właściwych instrumentach UE związanych z prawem karnym. Niniejsze opracowanie zawiera analizę dotyczącą sposobów lepszego włączenia interesów obrony w (przyszłe) struktury Eurojustu. Na zakończenie warto wspomnieć, że niniejsze opracowanie opisuje możliwe sposoby usprawnienia parlamentarnej kontroli nad Eurojustem oraz potencjalne przyszłe zmiany związane ze strukturą i kompetencjami tej instytucji, przy uwzględnieniu możliwości wydzielenia z Eurojustu Prokuratury Europejskiej. Cel W świetle powyższego niniejsze opracowanie w dużym stopniu koncentruje się na możliwościach wynikających z obowiązujących ram regulacyjnych i opisuje, jak zmiany zainicjowane w 2008 r. mogą skierować działalność Eurojustu na inne tory. Przeprowadzona została gruntowna analiza struktury przedmiotowego organu, zaś szczególną uwagę zwrócono na: pozycję i uprawnienia krajowych członków Eurojustu; uprawnienia kolegium; strukturę organizacyjną Eurojustu. Międzyinstytucjonalne umiejscowienie Eurojustu i różnorodne mechanizmy kontrolne, którym podlega, są omówione pod kątem: stosunków z Radą Unii Europejskiej i grupami roboczymi Rady; stosunków z Komisją Europejską; stosunków z Parlamentem Europejskim; stosunków z parlamentami narodowymi; procedury budżetowej; 5

8 Departament Tematyczny C: Prawa Obywatelskie i Sprawy Konstytucyjne zasad ochrony danych; mechanizmów oceny. Omówienie to kończy się oceną struktury i międzyinstytucjonalnego umiejscowienia Eurojustu (rozdział 1). Następnie przeprowadzona zostanie gruntowna analiza ogólnych celów, kompetencji i zadań powierzonych Eurojustowi na podstawie obecnego otoczenia legislacyjnego, uzupełniona o pogłębioną dyskusję na temat tych unijnych instrumentów prawa karnego, z których Eurojust korzysta w swojej działalności operacyjnej. W tym zakresie szczególna uwaga zostanie zwrócona na: kompetencje wynikające z decyzji z 2008 r.; konwencję o wzajemnej pomocy prawnej z 2000 r.; decyzję ramową Rady w sprawie europejskiego nakazu aresztowania; decyzję ramową w sprawie wspólnych zespołów dochodzeniowo-śledczych; decyzję ramową w sprawie konfliktów jurysdykcji; wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie europejskiego nakazu dochodzeniowego. Powyższe zostanie uzupełnione o analizę stosunków łączących Eurojust z pokrewnymi agencjami WSiSW w trakcie swojej działalności operacyjnej, a mianowicie: Europolem; Europejskim Urzędem ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych; europejską siecią sądową. Tę część opracowania zamknie ocena dotycząca funkcjonowania Eurojustu (rozdział 2). Na podstawie tych ustaleń ostatnia część opracowania będzie ściśle koncentrować się na możliwych kierunkach przyszłego rozwoju działalności Eurojustu w następstwie, po pierwsze, pełnego wdrożenia i zastosowania obecnych ram prawnych, po drugie, odwołania się do nowej podstawy prawnej Eurojustu wprowadzonej Traktatem z Lizbony i wreszcie zbadania możliwego wpływu Prokuratury Europejskiej na Eurojust, jeżeli taka instytucja zostanie utworzona (rozdział trzeci). Wnioski zawarte w opracowaniu będą opierały się na ustaleniach dokonanych w odniesieniu do obecnych ram regulacyjnych Eurojustu w połączeniu z możliwymi scenariuszami zmian. Metodyka Niniejsze opracowanie opiera się na połączeniu analizy źródeł wtórnych z wywiadami. Przedmiotem analizy były instrumenty prawne, przepisy prawa oraz dokumenty dostępne publicznie. Analiza źródeł wtórnych została uzupełniona wywiadami przeprowadzonymi z pracownikami Komisji Europejskiej, Sekretariatu Generalnego Rady Unii Europejskiej, Eurojustu, Europolu i OLAF-u. Wykaz wywiadów stanowi załącznik do opracowania, natomiast w samej treści opracowania, odnosząc się do osób, z którymi przeprowadzone zostały wywiady, zastosowane zostały cyfry. 6

9

10